• 【發(fā)布單位】作者：劉曉鵬
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• 【發(fā)布日期】2008-01-23 11:00:44
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• 【文件來(lái)源】來(lái)源：人民日?qǐng)?bào)
• 【所屬類(lèi)別】立法追蹤

-彩票條例進(jìn)入國(guó)務(wù)院立法程序 填補(bǔ)20年立法空白-

●彩票業(yè)誕生20年,，去年銷(xiāo)售總量突破1000億元,，尚無(wú)正式法律法規(guī)。目前《彩票管理?xiàng)l例》正在制定中



 ●1987年,，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),，中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐委員會(huì)成立，成為新中國(guó)第一個(gè)全國(guó)性專(zhuān)業(yè)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)



 ●20年中,，彩票管理主要由國(guó)務(wù)院頒布規(guī)范性文件和一些部門(mén)規(guī)章來(lái)規(guī)范



 ●2001年,，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》，提出由財(cái)政部盡快起草《彩票管理?xiàng)l例》



 ●2007年,，我國(guó)彩票銷(xiāo)售總量突破1000億元,。而《彩票管理?xiàng)l例》已進(jìn)入國(guó)務(wù)院立法程序



 1月22日，記者從國(guó)務(wù)院法制辦了解到,，目前《彩票管理?xiàng)l例》已經(jīng)進(jìn)入國(guó)務(wù)院立法程序,。彩票業(yè)誕生20年，始終沒(méi)有配套的法律法規(guī)的狀況有望改變,。



 1月17日,，民政部全國(guó)福利彩票工作會(huì)議上透露，2007年中國(guó)福利彩票總銷(xiāo)量達(dá)631.6億元,，為國(guó)家籌集福彩公益金217億余元,。而加上此前公布的體育彩票的數(shù)據(jù)，去年全國(guó)銷(xiāo)售彩票總量達(dá)1016億元，首次破1000億元,，籌集公益金則超過(guò)300億元,。



 20年立法空白



 彩票管理?xiàng)l例有望盡快出臺(tái)



 有人說(shuō)：“彩票雖小，卻一頭連著千家萬(wàn)戶(hù),，一頭連著國(guó)計(jì)民生,。”此言不假,，彩票是一種為社會(huì)公益事業(yè)籌集資金的重要工具,，發(fā)行彩票也被認(rèn)為是匯集閑散資金，彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政,，有效解決社會(huì)福利和社會(huì)難點(diǎn)問(wèn)題的“國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”,。



 目前全世界有120多個(gè)國(guó)家和地區(qū)發(fā)行彩票,，大都制定有專(zhuān)門(mén)的彩票法律,。而我國(guó)發(fā)行彩票超過(guò)20年，對(duì)于彩票發(fā)行,、銷(xiāo)售,、監(jiān)管和公益金分配使用等環(huán)節(jié)的規(guī)范，主要靠國(guó)務(wù)院的幾份規(guī)范性文件和相關(guān)部門(mén)的部門(mén)規(guī)章來(lái)約束,。因此,，彩票立法的呼聲一直很高，但卻總是“只聞樓梯響,，不見(jiàn)人下來(lái)”,。



 2007年底，有消息稱(chēng)《彩票管理?xiàng)l例》正在加快制定,，而且有望盡快出臺(tái),，“彩票立法”再一次成為輿論的焦點(diǎn)。本報(bào)記者專(zhuān)門(mén)向國(guó)務(wù)院法制辦核實(shí)此消息,，法制辦有關(guān)人士確認(rèn)此條例目前正在制定中,。



 其實(shí)，2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》就曾提出,，由財(cái)政部盡快起草《彩票管理?xiàng)l例》,。綜合這些信息分析，國(guó)人翹首期待的“彩票立法”將首先以行政法規(guī)的形式得以確立,，而且這一進(jìn)程可能會(huì)在較短時(shí)間內(nèi)完成,。



 關(guān)注“問(wèn)題彩民”



 立法應(yīng)防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)



 2007年是中國(guó)彩票業(yè)創(chuàng)造紀(jì)錄的一年，紀(jì)錄不僅僅是總量突破1000億元,。



 11月27日,，甘肅省嘉峪關(guān)一位彩民投注福利彩票雙色球，中了1.13億元巨獎(jiǎng),，創(chuàng)下我國(guó)發(fā)行彩票20年來(lái)單人中獎(jiǎng)最高紀(jì)錄,。對(duì)于普通人來(lái)說(shuō),，彩票可以帶來(lái)游戲的樂(lè)趣，也代表著一種機(jī)會(huì)和運(yùn)氣,。



 據(jù)民政部公布福利彩票相關(guān)數(shù)據(jù)推算,，去年全國(guó)人均購(gòu)買(mǎi)彩票78.76元，占人均年純收入約1.20%,。



 “以極少量的閑錢(qián)換取極小的機(jī)會(huì),。”對(duì)于彩民來(lái)說(shuō),，這是一個(gè)理性的底線(xiàn),。然而，財(cái)富神化的不斷沖擊,，卻讓一些人不斷突破這條底線(xiàn),。



 “白領(lǐng)淪為服務(wù)生，挪用公款購(gòu)彩票鋃鐺入獄,?！苯鼛啄辏拭褚?yàn)槌撩杂诓势睙o(wú)法自拔,，致使自己無(wú)心工作,、傾家蕩產(chǎn)的報(bào)道屢屢見(jiàn)諸報(bào)端。2007年4月,，河北邯鄲農(nóng)行員工任曉峰,、馬向景從自己管理的金庫(kù)中盜竊5100萬(wàn)金庫(kù)巨款，舉國(guó)震驚,，其中竟有4300萬(wàn)用來(lái)購(gòu)買(mǎi)彩票,，也創(chuàng)造了彩票發(fā)行歷史的“另類(lèi)紀(jì)錄”。



 “彩票法律法規(guī)的制定首先應(yīng)該明確這個(gè)行業(yè)存在一定‘負(fù)面性’,。不承認(rèn)這一點(diǎn),，就很難設(shè)計(jì)出能有效預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的法律制度”，北京大學(xué)公益彩票事業(yè)研究所執(zhí)行所長(zhǎng)王薛紅博士如是說(shuō),。



 王薛紅認(rèn)為,，要引導(dǎo)彩民理性對(duì)待彩票，而制定法律必須以有相當(dāng)數(shù)量的彩民不理性為假設(shè),，這樣才可能通過(guò)法律制度來(lái)防范彩票帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),。比如在彩票銷(xiāo)售環(huán)節(jié)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)提示、限額銷(xiāo)售等控制機(jī)制,。



 她認(rèn)為,，條例還應(yīng)該體現(xiàn)對(duì)彩民利益和訴求的尊重，尤其是對(duì)“問(wèn)題彩民”的關(guān)注?？梢砸?guī)定從彩票銷(xiāo)售收入中抽取一部分作為救助問(wèn)題彩民的基金等,，至少應(yīng)該有原則規(guī)定。



 管,、發(fā)真正分離



 避免部門(mén)利益法律化



 1987年6月,，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐委員會(huì)成立,，成為新中國(guó)第一個(gè)全國(guó)性專(zhuān)業(yè)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu),。1994年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)當(dāng)時(shí)的國(guó)家體委在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行體育彩票,。時(shí)至今日,，“福利彩票”和“體育彩票”就是中國(guó)彩票的兩大類(lèi)。



 “管發(fā)分離”被認(rèn)為是彩票管理的方向,，即管理工作由福彩和體彩中心這兩類(lèi)事業(yè)單位負(fù)責(zé),，而發(fā)行和銷(xiāo)售委托給公司操作。



 但有專(zhuān)家認(rèn)為,，目前的“管發(fā)分離”尚缺少法律依據(jù),，比如與公司之間如何委托,，委托給誰(shuí),，是否必須引進(jìn)公開(kāi)招投標(biāo)機(jī)制等問(wèn)題都有待于法律予以細(xì)化。2004年轟動(dòng)一時(shí)的“西安寶馬彩票案”就與對(duì)委托機(jī)構(gòu)的約束,、管理有密切關(guān)系,。



 我國(guó)對(duì)于彩票的管理體制幾經(jīng)調(diào)整，目前依據(jù)2001年10月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》以及此后出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定,。審批權(quán)在國(guó)務(wù)院,，財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)管，而由民政部,、國(guó)家體育總局組織實(shí)施,。同時(shí)，按照“收支兩條線(xiàn)”的原則,，對(duì)彩票發(fā)行收入實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理,。彩票發(fā)行資金構(gòu)成比例調(diào)整為：返獎(jiǎng)比例不得低于50%，發(fā)行費(fèi)用比例不得高于15%,，彩票公益金比例不得低于35%,。



 然而，在彩票管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題卻仍然不斷,。2007年12月19日,，國(guó)家體育彩票管理中心原副主任張偉華，因犯受賄罪被北京市第一中級(jí)人民法院一審判處有期徒刑10年6個(gè)月。



 此前,，2005年審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)報(bào)告中指出,，在彩票印制過(guò)程中，國(guó)家體彩中心負(fù)責(zé)人“弄虛作假,，指定所辦公司將代理進(jìn)口電腦彩票專(zhuān)用熱敏紙業(yè)務(wù),，委托給不具有進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)企業(yè)，人為增加環(huán)節(jié),，轉(zhuǎn)手高價(jià)采購(gòu),，致使彩票發(fā)行費(fèi)在2003年2月至2005年1月流失2341萬(wàn)元?！?


 同時(shí),，身為事業(yè)單位的國(guó)家體彩中心，“向所辦的兩家公司支付體育彩票發(fā)行費(fèi),，用于彩票印制,、發(fā)行，但支付的發(fā)行費(fèi)超過(guò)實(shí)際需要,，在扣除全部成本費(fèi)用后,，兩公司獲利高達(dá)5.58億元?！?


 王薛紅說(shuō),，從目前情況看，條例首先還是要對(duì)現(xiàn)有管理體制法制化,，進(jìn)一步明確各部門(mén)的職責(zé),、產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)行宗旨和發(fā)行機(jī)構(gòu)等,。同時(shí)王薛紅認(rèn)為,，在條例中，應(yīng)該更多體現(xiàn)行政部門(mén)的權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一,，還應(yīng)該避免部門(mén)利益的法律化,。



 用好300億公益金



 增加公眾參與程度



 “如何用好300億以上的公益金？”這是公眾普遍關(guān)心的問(wèn)題,。就立法而言,，如何能使公益金使用更加公開(kāi)、透明,，真正用得其所,，也正是人們對(duì)彩票立法的期待。



 其實(shí),，在發(fā)行后較長(zhǎng)的一段時(shí)間,，發(fā)行彩票公益金都是由發(fā)行部門(mén)來(lái)安排使用的,。2000年后，財(cái)政部正式從中國(guó)人民銀行手中接過(guò)了彩票市場(chǎng)監(jiān)督管理職能后,，公益金的使用范圍擴(kuò)大了,。有學(xué)者認(rèn)為，從那時(shí)起“部門(mén)彩票”才開(kāi)始變成“國(guó)家彩票”,。



 按照目前財(cái)政部規(guī)定的彩票公益金分配政策,，彩票公益金在中央與地方之間，按50%∶50%的比例分配,。中央集中的彩票公益金,，在社會(huì)保障基金、專(zhuān)項(xiàng)公益金,、民政部和國(guó)家體育總局之間,，按60%、30%,、5%和5%的比例分配,。地方留成的彩票公益金，將福利彩票和體育彩票分開(kāi)核算,，按彩票發(fā)行宗旨使用,，由省級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)協(xié)商民政、體育部門(mén)研究確定分配原則,。



 “這個(gè)行業(yè)匯聚了大量來(lái)自公眾的財(cái)富,，而這些資金使用的公益性是彩票行業(yè)的首要價(jià)值?！蓖跹t說(shuō),，對(duì)于公益金的分配和使用應(yīng)該更加公開(kāi)、透明,，還應(yīng)該更多體現(xiàn)公眾的參與。



 她認(rèn)為,，可以專(zhuān)門(mén)設(shè)立公益金監(jiān)管和分配使用委員會(huì),，由相關(guān)政府部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者公眾代表等組成，共同決定公益金的分配和使用,，避免權(quán)力缺少制約,，在公益金分配上的失衡。