• 【發(fā)布單位】作者：李立
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• 【發(fā)布日期】2008-03-05 16:43:55
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• 【文件來源】來源：法制網(wǎng)—法制日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-突破立法空白 湖南省擬推我國首部行政程序規(guī)定-

首部行政程序規(guī)定沖擊現(xiàn)行行政理念



 “自己給自己定規(guī)矩、給行政權(quán)力定規(guī)矩”,，湖南省政府成了第一個吃螃蟹的省級政府,。將于今年上半年推出的《湖南省行政程序規(guī)定》，突破了我國行政程序立法的空白,，被稱為行政機關(guān)“作繭自縛”式的革命,。



 該規(guī)定的草案起草工作歷時近一年，共十章169條,，以“公民享有更多的程序權(quán)利,，政府承擔(dān)更多的權(quán)利義務(wù)”為立法思路。無論是涉及行政決策,、行政執(zhí)法,，還是行政聽證、行政指導(dǎo),、監(jiān)督檢查等,，公眾均享有參與權(quán)。比如,，草案規(guī)定,，行政機關(guān)召開涉及公眾切身利益、需要公眾廣泛知曉和參與的行政會議,，可以公開舉行,，允許大家旁聽。



 在近日舉行的專家咨詢論證會上,，行政法專家稱,，此規(guī)定直指行政管理中一些擱置已久的障礙，比如“服務(wù)理念薄弱,、政務(wù)公開不夠,、效能差、應(yīng)急機制不健全,、公共參與欠缺”等一系列問題,。專家評價說，“這些可能對我們現(xiàn)行行政觀念造成極大的沖擊”。



 突破我國行政程序立法空白 擬推首部行政程序規(guī)定 直指行政管理痼疾和官員不作為亂作為



 湖南省政府為何要“作繭自縛”



 □新聞延伸



 一部即將出臺的《湖南省行政程序規(guī)定》,，或?qū)⑤d入中國法制建設(shè)的史冊,。



 這樣的強調(diào)并不過分。在此之前,，我國行政程序法長期醞釀但至今尚未啟動,。法學(xué)專家評論說，湖南省此舉開全國先河,，意味著行政程序統(tǒng)一立法從地方上先行突破,。



 陣容超強的專家咨詢論證會也是一個佐證。近日,，國內(nèi)行政法學(xué)界12位“大腕”參與了《湖南省行政程序規(guī)定(草案)》的論證,，湖南省省長周強主持會議。周強說,，湖南省政府現(xiàn)階段的所有會議都與抗冰救災(zāi)有關(guān),，這是惟一的例外。



 將行政程序納入規(guī)范,，對行政機關(guān)而言,，是限制恣意、實現(xiàn)自我約束的一種“作繭自縛”式的革命,。對湖南官員而言,，他們可能因這種自我限制而面臨更多的訴訟風(fēng)險。一個問題自然產(chǎn)生：他們?yōu)槭裁葱母是樵浮白骼O自縛”,？



 立足攻下行政管理痼疾頑癥



 2008年春節(jié)聯(lián)歡晚會上有個小品名叫《開鎖》,，涉及的就是程序問題。小品中的主人公把證件落在上鎖的箱子里,，因為拿不出證件證明自己的身份,，結(jié)果開鎖公司和物業(yè)人員都不肯幫忙，氣得他只好自己砸開箱鎖拿出證件……



 有網(wǎng)友說,，這讓人聯(lián)想到醫(yī)院見死不救是因為沒人簽字的案例,，聯(lián)想到那個跑了十幾個部門花了幾個月時間，卻沒辦法證明自己仍然活著以領(lǐng)取自己的保險金的老太太,。為避免承擔(dān)責(zé)任而生硬地搬程序,，與不講程序或利用程序?qū)ぷ庖约俺绦虿还_、程序繁瑣,，同樣都是對程序的踐踏。



 最高人民法院副院長江必新說,，現(xiàn)在,，依法行政中消極控權(quán)弊端很多，規(guī)則制定很難統(tǒng)一，必須要靠程序控制,。在社會管理,、社會治理上，我們經(jīng)驗還不多,，要更加重視行政程序制度規(guī)則,，否則將付出很大的成本。



 湖南省政府法制辦經(jīng)過認真梳理,，羅列了當(dāng)前涉及行政程序的若干問題,。記者發(fā)現(xiàn)，這些問題十分尖銳,，大多是長期困擾我國各級政府依法行政的難點：



 上下級機關(guān)權(quán)力執(zhí)法如何分工,？部門職權(quán)爭議如何調(diào)解？不同區(qū)域同一級別行政機關(guān)如何劃分執(zhí)法管轄,？



 政府立法如何避免隨意性,？應(yīng)當(dāng)怎樣征求意見？如何用嚴格的程序保證立法草案通過的民主性,？現(xiàn)在的紅頭文件很多,，多到連發(fā)文單位自己都記不清了，如何規(guī)范這部分文件的制定程序,？等等,。



 “如何規(guī)范政府行為，推動政府管理創(chuàng)新,，解決當(dāng)前一些政府管理中存在的突出問題,，一直是我們在考慮的?！敝軓娬f,。



 湖南省政府法制辦主任賀安杰告訴記者，從2007年4月起,，他的主要精力都放在制定這一規(guī)定上,，他們不圖做花樣文章，不搞假比劃,，只求實實在在地能通過程序規(guī)定,，減少官員不作為、亂作為行為,，推動政府管理創(chuàng)新,。



 會議涉及群眾利益可公開舉行



 通觀這一規(guī)定，專家們認為創(chuàng)新性亮點很多,。



 就級別管轄,，草案規(guī)定,，上下級行政職責(zé)分工不明確的，上級機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照發(fā)揮行政效能,、財權(quán)與事權(quán)相匹配,、權(quán)力與義務(wù)相一致、管理重心適當(dāng)下移等原則確定,。下級機關(guān)能夠自行決定和處理的行政事務(wù),，應(yīng)當(dāng)由下級機關(guān)自行決定處理。



 對地域管轄,，行政處罰法的規(guī)定很原則,，而其他的單行法律、法規(guī)對地域管轄也沒有明確的規(guī)定,，執(zhí)法部門實際執(zhí)法過程中,，從各自的利益出發(fā)，經(jīng)常出現(xiàn)不同的理解和爭議,。草案明確了這些問題,，以化解“有利益一哄而上，沒利益推諉扯皮”的行政管理現(xiàn)象,。



 就行政公開,，草案規(guī)定，公開內(nèi)容包括《政府信息公開條例》規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的政府信息,、行政會議,、行政執(zhí)法案卷、行政合同,、行政指導(dǎo)等,，并規(guī)定了統(tǒng)一的政府信息發(fā)布平臺，要求重要政府信息必須在統(tǒng)一平臺上進行公布,。



 就合作行政,，草案制定了部門聯(lián)系會議、行政協(xié)助等條款,。



 草案還設(shè)立了教示條款,，即行政執(zhí)法直接影響當(dāng)事人利益的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)先采用教育,、勸誡,、疏導(dǎo)等手段，促使當(dāng)事人自覺履行法定義務(wù),、糾正錯誤,。當(dāng)事人改正的，不再承擔(dān)不利后果的行政責(zé)任,。違法行為輕微并及時糾正,，沒有造成危害后果的,，不予處罰。



 “規(guī)定的出臺,，將會逐步清除行政管理中一些擱置已久的障礙，比如服務(wù)理念薄弱,、政務(wù)公開不夠,、效能差、應(yīng)急機制不健全,、缺乏多元手段解決糾紛,、缺少成本效率分析評估、公共參與欠缺,、合作行政不到位等一系列問題,。”中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心副主任莫于川教授說,，“這些可能對我們現(xiàn)行行政觀念造成極大的沖擊,。”



 中國政法大學(xué)法學(xué)院院長薛剛凌教授評價說：“政府改革以此突破,，具有時代價值,。”



 迎戰(zhàn)冰凍災(zāi)害是一次檢驗



 論證會上,，周強特別強調(diào)了一個重要背景,。



 今年初，湖南省在迎戰(zhàn)歷史罕見的特大冰凍災(zāi)害中,，各級政府科學(xué)應(yīng)對,，及時向公眾公布有關(guān)信息，讓公眾廣泛參與,，做到了沒有餓死一人,、凍死一人?！斑@樣的成績來之不易,，很值得從公共管理、應(yīng)急管理甚至危機管理等方面,，認真總結(jié),。”周強說,。



 他舉例說,，面對京珠高速粵北段的嚴重滯堵，1月28日,，湖南省委,、省政府果斷提出衡棗分流的對策,，即從衡棗高速分流京珠高速南段滯留的車輛，對所有繞行車輛不罰款,、不卸載,、不檢查、不收費,，還給每輛分流車200元,，勸說司機改道，發(fā)放公開信,、分流示意圖,，媒體不間斷廣播路況信息和優(yōu)惠政策。結(jié)果,，1月28日至2月4日,，經(jīng)衡棗高速分流廣西的車輛達6.6萬臺，進入京珠北上車輛5.3萬臺,，大大減輕了京珠高速壓力,，衡棗高速分流線也因此被稱為京珠大救援的“生命線”，十多萬人得以疏散,。



 “在這場分流戰(zhàn)中,，科學(xué)決策、信息公開,、行政指導(dǎo)發(fā)揮了重要作用,，需要總結(jié)上升至規(guī)定，進一步健全完善政府的應(yīng)急管理機制,?！敝軓娬f。



 在對《湖南省行政程序規(guī)定(草案)》進行說明時,，湖南省法制辦有關(guān)人士透露了另一個重要背景：近年來,，湖南省已制定了多個有關(guān)行政程序的單項地方立法，比如湖南省行政執(zhí)法條例,、行政處罰聽證程序規(guī)定,、行政許可聽證程序規(guī)定、規(guī)范性文件備案審查辦法等,。因此,，在湖南省制定統(tǒng)一的行政程序規(guī)定，可以說時機已經(jīng)成熟,。



 全國人大常委會內(nèi)務(wù)司法委員會委員,、國家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年教授從法治政府的角度進行了分析，他認為，法治政府有兩個基本條件,，一是要把權(quán)限搞清楚,，政府才能夠根據(jù)權(quán)限來行使職責(zé)；二是要把行使職責(zé)的程序規(guī)則搞清楚,。如果這兩條不健全,，法治政府的基本條件就還不具備。



 參與草案制定工作的中國政法大學(xué)博士生導(dǎo)師王萬華教授對此解釋說：“在起草這個規(guī)定時,，我們力求將法治政府的要求具體化,，和政府體制創(chuàng)新聯(lián)系起來。起草時,，我們堅持以公民權(quán)利為本位，讓公民享有更多的程序權(quán)利,，政府承擔(dān)更多的權(quán)利義務(wù),，達到規(guī)范行政權(quán)力的目的?！?


 省長周強“既高興也冒汗”



 專家對湖南擬出臺的行政程序規(guī)定給予了高度評價,，認為這是加速政府法治進程、推動行政管理體制的改革和創(chuàng)新,，是推動國家行政程序立法建設(shè)的明智之舉,，必將在中國法制史上留下濃墨重彩的一筆。



 肯定的同時,，也不乏尖銳的論證,。中國政法大學(xué)黨委書記石亞軍開玩笑地說：“周省長是既高興也冒汗?！?


 “現(xiàn)在制定這樣的綜合法是有一定風(fēng)險的,，即是否對整個行政管理有充分把握，寫成文本后能否適應(yīng)不斷發(fā)展的行政實踐,?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長于安教授說，“這部規(guī)章,，在宏觀方面要把握好價值觀,，在微觀方面要把握好與上位法的關(guān)系。比如,，要處理在沒有規(guī)定的情況下如何正確行政,，公眾參與是誰參與等問題，要保證這部規(guī)章的具體條文與法律法規(guī)一致,?！?


 石亞軍教授認為，湖南這個規(guī)定總體上比較成熟,，但也有值得修改完善的空間,。他建議,，要通過這個立法，讓企業(yè)和老百姓感覺到：這個法對過去存在的問題有明顯制約,；還應(yīng)注意前瞻性,，應(yīng)包括中央提出的服務(wù)型政府的架構(gòu)、機制,、理念和做法,；要打造無縫隙流程，提高政府行政效率,；要把法言法語寫得通俗易懂,。



 “制定規(guī)章要注意合法性、針對性和責(zé)效性,。合法性不言而喻,，針對性就是不求面面俱到，但要針對主要問題加以解決,，比如,，行政合同的主要問題是單方面解除合同的問題，規(guī)范性文件的問題主要是越權(quán),，簡易程序的主要問題是馬馬虎虎,，立法要針對主要問題加以解決。責(zé)效性就是要能夠?qū)嵤?，要利用好程序的殺手锏———無效,，無效之后，才是處分,、賠償?shù)仁侄?。”江必新說,。



 國務(wù)院法制辦公室政府法制協(xié)調(diào)司司長青鋒建議,，在規(guī)章出臺之前，一定要請專人負責(zé)合法性審查,，并清理以往的規(guī)章與規(guī)范性文件,。



 全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室副主任許安標說，湖南制定該規(guī)定,，呼應(yīng)了國家加強行政程序法制建設(shè)的要求,。就行政程序法而言，目前國家立法還有一個較長的過程,。我國對立法難度較大的項目,，有一個重要經(jīng)驗：先地方后中央，由地方為全國立法積累經(jīng)驗。因此,，湖南省的先試先行,，必將為其他省市和全國的行政程序法立法提供經(jīng)驗。



 “湖南行政程序規(guī)定要根據(jù)各方意見作進一步修改,，即使頒布后也有一個不斷完善的過程,。”湖南省省長周強說,。



 編后



 目前,，我國立法對行政行為的程序規(guī)范還不健全，還有許多行政行為仍然處于“無序可依”的狀態(tài),。湖南在全國率先為行政程序立法,，無疑值得推崇。



 制定行政程序法的意義不僅在于防止腐敗和官僚主義,，為市場經(jīng)濟提供公正,、秩序和效率，而且更重要的還在于控制公權(quán)力濫用,，保護公眾利益。



 程序約束是建設(shè)法治政府和高效政府的一個新的理念,，也是必由之路,。我們期待湖南省的行政程序規(guī)定在推行中能取得好的效果，更期待涵蓋所有行政管理領(lǐng)域的全國統(tǒng)一的行政程序法早日頒布,。