• 【發(fā)布單位】作者：陳麗平
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• 【發(fā)布日期】2013-11-14 09:20:51
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• 【所屬類別】立法追蹤

-突出立法重點(diǎn)確保立法質(zhì)量-訪中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副秘書(shū)長(zhǎng)馮玉軍

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃前不久公布。



 “這一規(guī)劃體現(xiàn)了新一屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)任期內(nèi)立法工作的總體要求,具有鮮明的計(jì)劃性,、協(xié)調(diào)性和科學(xué)性,必將深刻地影響和促進(jìn)未來(lái)五年我國(guó)法治建設(shè)與發(fā)展的格局,其重要性不言而喻?！苯?在中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)2013年學(xué)術(shù)年會(huì)上,立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授馮玉軍接受了《法制日?qǐng)?bào)》記者專訪,對(duì)立法規(guī)劃的內(nèi)容,、意義和后續(xù)工作進(jìn)行了專家解讀,。



 為協(xié)助新一屆全國(guó)人大常委會(huì)準(zhǔn)確把握國(guó)情民意,科學(xué)認(rèn)識(shí)立法規(guī)劃項(xiàng)目的社會(huì)條件,妥善處理法律穩(wěn)定性和改革變動(dòng)性的關(guān)系,突出立法重點(diǎn),確保立法質(zhì)量,進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法,在這個(gè)立法規(guī)劃出臺(tái)之前,法學(xué)界積極參與,從各自專業(yè)學(xué)科角度提出不少意見(jiàn)建議,。



 由中國(guó)法學(xué)會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)提交的“2013-2017年加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法的專家建議”,提出了25件立法建議,包括修改立法法、修改預(yù)算法等很多建議被此次公布的立法規(guī)劃吸收,。馮玉軍是該建議稿的主要撰寫(xiě)人之一,。他們的研究集中了國(guó)內(nèi)法學(xué)院校和科研院所一百多位法學(xué)專家的意見(jiàn),在深入調(diào)查分析的基礎(chǔ)上,五易其稿,提出了立法規(guī)劃建議稿,供全國(guó)人大常委會(huì)參考。



 立法規(guī)劃始于上世紀(jì)80年代



 什么是立法規(guī)劃?馮玉軍說(shuō),立法規(guī)劃是一定的國(guó)家機(jī)關(guān),依照法定的職權(quán),在立法政策與原則的指導(dǎo)下,根據(jù)一定的方式,、程序與技術(shù),對(duì)立法的目標(biāo)、進(jìn)程所進(jìn)行的系統(tǒng)安排與設(shè)計(jì),。



 馮玉軍說(shuō),立法規(guī)劃是我國(guó)一項(xiàng)獨(dú)具特點(diǎn)的立法制度,其實(shí)質(zhì)是配置立法優(yōu)先權(quán),即按照社會(huì)需求和執(zhí)政黨政策,通過(guò)對(duì)立法次序、層級(jí)和項(xiàng)目的理性設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)立法權(quán)力,、利益的優(yōu)先分配,。它是立法科學(xué)化、系統(tǒng)化的重要方式,有助于建立法律供給與社會(huì)需求的良性平衡,實(shí)現(xiàn)科學(xué),、民主,、有序,、高效立法。



 作為一項(xiàng)立法慣例,自上世紀(jì)80年代始,立法規(guī)劃在我國(guó)已存續(xù)30年,且日益規(guī)范化,、制度化,對(duì)我國(guó)的立法實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。國(guó)務(wù)院最早于1981年制定了1982年至1986年的經(jīng)濟(jì)立法規(guī)劃,；1986年國(guó)務(wù)院制定了“七五”期間的立法規(guī)劃,；此后按年度制定年度立法計(jì)劃,。1988年七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議印發(fā)《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于五年立法規(guī)劃的初步設(shè)想》,1991年七屆全國(guó)人大常委會(huì)正式制定了1991年10月至1993年3月的立法規(guī)劃。此后,隨著各屆全國(guó)人大的任期,都制定了五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃,。至今分別制定了八屆,、九屆、十屆,、十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃,。地方人大常委會(huì)自1988年也逐漸開(kāi)始制定立法規(guī)劃。目前我國(guó)已形成極具中國(guó)特色的立法規(guī)劃制度,。



 馮玉軍以全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃為例說(shuō),其組織協(xié)調(diào)作用表現(xiàn)在:明確了立法任務(wù)和任期目標(biāo),使全國(guó)人大常委會(huì)在開(kāi)展工作中形成合力,立法工作得以落實(shí),；明確了立法原則,、重點(diǎn)和要求,立法的方式,、方法不斷創(chuàng)新,規(guī)劃面向社會(huì)需求和人民的重大關(guān)切；明確了任務(wù)分工,形成了“組織,、實(shí)踐、人員,、進(jìn)度四落實(shí)”制度,立法項(xiàng)目落實(shí)更有保障。



 馮玉軍說(shuō),盡管我們已形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,但法律體系的形成并不等于法律體系的完備,。伴隨著社會(huì)的不斷向前發(fā)展,法律創(chuàng)制工作方面的“立改廢釋”不僅不會(huì)停止,其任務(wù)反而更加繁重和艱難,。應(yīng)該說(shuō),中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系和立法機(jī)制的不斷完善與發(fā)展,是“全面建成小康社會(huì)”、“全面推進(jìn)依法治國(guó)”偉大實(shí)踐的內(nèi)在要求和重要組成,。



 立法規(guī)劃十分重要亮點(diǎn)頻現(xiàn)



 馮玉軍介紹,立法學(xué)研究會(huì)提出的立法規(guī)劃建議,大部分都被吸收,其中像立法法的修改,人民法院和人民檢察院組織法的修改,、幾個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的修改,預(yù)算法的修改、稅收立法等,可以說(shuō)完全一致,?？v觀全部68件立法規(guī)劃項(xiàng)目,可謂亮點(diǎn)頻現(xiàn):



 ——修改立法法,。立法規(guī)劃把立法法修改列為條件比較成熟,、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的首項(xiàng)法律草案,意義非凡,。立法法實(shí)施12年來(lái),對(duì)推進(jìn)立法工作,、不斷提高立法質(zhì)量發(fā)揮了重要作用,。但是隨著改革開(kāi)放的不斷深入,現(xiàn)行立法法已不完全適應(yīng)客觀需要。諸如全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院橫向立法權(quán)限的劃分問(wèn)題,、中央與地方立法權(quán)限的縱向劃分問(wèn)題,。修改立法法應(yīng)當(dāng)按照推進(jìn)科學(xué)立法,、民主立法的原則,進(jìn)一步劃清中央與地方、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限,給地方適度下放立法權(quán),發(fā)揮地方創(chuàng)新立法的積極性,；規(guī)范有序參與立法活動(dòng)的途徑,、形式和程序,完善立法座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì),、論證會(huì)和公布法律法規(guī)草案征求意見(jiàn)等制度,建立健全公眾意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制和采納公眾意見(jiàn)的反饋機(jī)制,使立法更加充分體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿,；完善人大代表參與立法工作機(jī)制,充分發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用；完善法律案審議制度,建立健全科學(xué)民主的審議和表決機(jī)制,；建立立法前的立項(xiàng)論證制度,不斷提高立法的科學(xué)性,、合理性,進(jìn)一步增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性；抑制立法中的部門利益,防止部門利益合法化等,。



 ——修改行政訴訟法和行政復(fù)議法?，F(xiàn)行行政訴訟法已頒布20余年,在實(shí)施中遇到許多新情況,不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐需要,主要問(wèn)題是:對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益救濟(jì)不足,受案范圍過(guò)小,賠償標(biāo)準(zhǔn)不高；缺少行政訴訟調(diào)解制度,；人民法院如何進(jìn)行合法性審查規(guī)定不明確,法院審判權(quán)與行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)界限不清,。需總結(jié)實(shí)施經(jīng)驗(yàn),適時(shí)作出修改。現(xiàn)行行政復(fù)議法自1999年頒行以來(lái),各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)年均化解行政爭(zhēng)議8萬(wàn)余件,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,、保護(hù)人民群眾合法權(quán)益,、推進(jìn)依法行政發(fā)揮了重要作用。修訂行政復(fù)議法的主要考慮:一是,隨著實(shí)踐的發(fā)展,現(xiàn)行復(fù)議制度在功能定位,、受理范圍,、組織體制、運(yùn)行機(jī)制等方面暴露出一些問(wèn)題,影響了制度功能的發(fā)揮,。二是,在行政復(fù)議實(shí)踐中也摸索出一些行之有效的新方法,、新舉措,國(guó)務(wù)院法制辦也在各地進(jìn)行了改革試點(diǎn),有必要總結(jié)經(jīng)驗(yàn),把成熟辦法確定下來(lái)。三是,應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政爭(zhēng)議復(fù)雜多樣的新形勢(shì),打造更加公正,、有效,、便捷、低成本的糾紛化解機(jī)制,。



 ——制定增值稅法,、修改稅收征收管理法。我國(guó)現(xiàn)行的18個(gè)稅種中,僅有3個(gè)稅種屬于人大立法,其余皆出于行政法規(guī),、規(guī)章,。早有專家建議全國(guó)人大廢止20世紀(jì)80年代對(duì)國(guó)務(wù)院設(shè)置稅種的有關(guān)授權(quán),由全國(guó)人大常委會(huì)立法確定各類稅種(增值稅、房產(chǎn)稅,、資源稅,、環(huán)境稅等)的設(shè)置和征收。其中重中之重,是制定增值稅法,、修改稅收征管法,。在我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中,增值稅和營(yíng)業(yè)稅是最為重要的兩個(gè)流轉(zhuǎn)稅稅種,二者分立并行,。其中,增值稅的征稅范圍覆蓋了除建筑業(yè)之外的第二產(chǎn)業(yè),第三產(chǎn)業(yè)的大部分行業(yè)則課征營(yíng)業(yè)稅。這一始于1994年的稅制安排,為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用,。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這種分行業(yè)分別適用不同稅制的做法,日漸顯現(xiàn)出其內(nèi)在的不合理性,導(dǎo)致了重復(fù)征稅和稅負(fù)不公,也不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,。應(yīng)在總結(jié)稅改試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,由全國(guó)人大常委會(huì)統(tǒng)一制定增值稅法。近年來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了很大的變化,稅收征收管理法已不能完全適應(yīng)實(shí)際需要:一是該法的義務(wù)本位色彩過(guò)強(qiáng),對(duì)納稅人合法權(quán)利的保護(hù)存在缺失,；二是該法的實(shí)體性強(qiáng)于程序性,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減少實(shí)體性規(guī)定,完善征稅程序,；三是按照精簡(jiǎn)效能、優(yōu)化服務(wù),、有效監(jiān)管的原則,改革稅收征管制度,明確各稅收征管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制,嚴(yán)格法律責(zé)任,。



 ——修改公司法。修改公司法的主要內(nèi)容應(yīng)包括:以授權(quán)資本制取代法定資本制,降低注冊(cè)資本最低限額,、放寬資本募足要求,；取消公司對(duì)外投資比例的限制性條款,促進(jìn)以投資主體形成為標(biāo)志的現(xiàn)代企業(yè)法人制度的建立；明確集團(tuán)公司和控股公司在公司法中的地位,更好地保護(hù)投資者和消費(fèi)者利益,；修改股東代表訴訟的適用范圍,；對(duì)發(fā)起設(shè)立的股份有限公司和募集設(shè)立的股份有限公司的審批方式加以區(qū)別,對(duì)國(guó)營(yíng)中小企業(yè)和集體企業(yè)的改革和股份有限公司的發(fā)展采取扶持和寬容態(tài)度；稅后利潤(rùn)中不強(qiáng)制提取公益金,；增加對(duì)股份有限公司設(shè)立時(shí)無(wú)形資產(chǎn)折價(jià)入股比例的規(guī)定,或?qū)τ行钨Y產(chǎn)與無(wú)形資產(chǎn)比值作出限制性規(guī)定；增設(shè)獨(dú)立非執(zhí)行董事,完善監(jiān)督機(jī)制,。



 ——修改三部外商投資法律,。中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法于1979年7月8日公布后施行,我國(guó)又陸續(xù)公布實(shí)施了中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、外資企業(yè)法,構(gòu)成外商投資立法框架的核心,。由于歷史的原因,這個(gè)框架有幾大缺陷:三個(gè)法是以利用外資的形式來(lái)規(guī)范外商投資的,基本上屬于商業(yè)組織法范疇,但即便是外商投資的形式,三個(gè)法也沒(méi)全部覆蓋,如個(gè)人投資企業(yè),、合伙企業(yè)也是由國(guó)務(wù)院其他的行政法規(guī)調(diào)整等；三個(gè)法基本上是原則性規(guī)定,需要國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)作為補(bǔ)充乃至填補(bǔ)空白,給法律與行政法規(guī)的沖突創(chuàng)造了條件,繼續(xù)維持現(xiàn)狀,有法制不統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn),；三個(gè)法并沒(méi)有覆蓋外商投資的一切領(lǐng)域,并不能夠調(diào)整外商在華投資的所有問(wèn)題或大多數(shù)問(wèn)題,如外商投資最核心的準(zhǔn)入問(wèn)題,我們是通過(guò)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的外商投資產(chǎn)業(yè)目錄的方式來(lái)解決的,現(xiàn)行的三個(gè)法完全不涉及,。當(dāng)前,外商投資的形勢(shì)與背景已發(fā)生了很大變化,我國(guó)加入了世界貿(mào)易組織,應(yīng)實(shí)施國(guó)民待遇,外資企業(yè)法中涉及公司的部分規(guī)范(如外資企業(yè)的產(chǎn)生、變更,、消滅,、組織形態(tài)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓及其治理等)納入公司法,便已具備內(nèi)外資企業(yè)一體調(diào)整的條件,。清理“三資企業(yè)法”中的公法規(guī)范,制定境外投資者投資管理法,。其要點(diǎn)是:通過(guò)對(duì)國(guó)際條約的納入方式,實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)化；規(guī)范境外投資者的投資原則,、準(zhǔn)入制度,、行政審批、國(guó)家安全審查,、準(zhǔn)入后的管理規(guī)定,、企業(yè)征收征用以及救濟(jì)途徑,。



 繼續(xù)完善全國(guó)人大立法制度



 馮玉軍說(shuō),由于此次公布的僅是立法規(guī)劃,不涉及立法體制改革的問(wèn)題。



 “處理好社會(huì)關(guān)系的經(jīng)常變動(dòng)與法律穩(wěn)定性的關(guān)系,是我國(guó)當(dāng)前法制建設(shè)面對(duì)的一個(gè)突出問(wèn)題,?！瘪T玉軍說(shuō),解決這個(gè)矛盾,現(xiàn)在一般是采用對(duì)法律實(shí)行立改廢的方法。這雖不失為一種可行方式,但運(yùn)作起來(lái)成本高,、周期長(zhǎng),難以較好適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展變化,。而采用法律解釋,則是實(shí)現(xiàn)法律穩(wěn)定性和社會(huì)關(guān)系變動(dòng)性之間平衡的一個(gè)重要方法。如果法律條文涉及的是具體規(guī)定,當(dāng)情況發(fā)生變化時(shí),只能通過(guò)法律的立改廢,如設(shè)定新的罪名,、刑期,新的處罰措施或新的稅種,、稅率等；但是如果涉及的是原則規(guī)定,新的規(guī)定與原有規(guī)定在原則上是一致的,則完全可以通過(guò)法律解釋的方式,不必非要對(duì)法律立改廢,。因此,建議今后在可行的條件下,盡可能多運(yùn)用法律解釋的方式,使法律更好地適應(yīng)改革開(kāi)放的新形勢(shì),。



 馮玉軍認(rèn)為,在現(xiàn)實(shí)立法工作中,已經(jīng)采用各種措施,如舉行聽(tīng)證會(huì)、公開(kāi)法律案向公眾征求意見(jiàn)等,擴(kuò)大立法民主和公民的有序參與,收到了較好效果,。今后,應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持這些有效的方式,并使之更加規(guī)范化,、制度化。