• 【發(fā)布單位】作者：陳麗平
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• 【發(fā)布日期】2015-03-10 08:56:02
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• 【文件來源】來源：法制日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-解讀被提請全國人大審議的立法法修正案草案-

實現(xiàn)立法和改革決策相銜接



 擬進一步完善授權(quán)立法制度



 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案,，根據(jù)各方面意見，總結(jié)實踐經(jīng)驗,，對立法體制的規(guī)定作了部分修改,，努力實現(xiàn)立法和改革決策相銜接。



 據(jù)介紹,，此次修改立法法的指導(dǎo)思想是,，貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神,，高舉中國特色社會主義偉大旗幟,，以馬克思列寧主義、毛澤東思想,、鄧小平理論,、"三個代表"重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神,，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一,，以提高立法質(zhì)量為重點,，深入推進科學(xué)立法、民主立法,，更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用,，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,，全面推進依法治國,，建設(shè)社會主義法治國家。



 據(jù)了解,，在修改立法法工作中,，立法機關(guān)注意把握了以下幾點：一是認(rèn)真貫徹落實黨中央決策部署。按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于貫徹實施黨的十八屆三中,、四中全會兩個決定的重要舉措分工方案,，凡涉及立法法修改的舉措和要求，都通過修改立法法予以落實,。通過修改立法法,，完善立法體制，做到立法決策和改革決策相統(tǒng)一,、相銜接,，重大改革于法有據(jù)，立法主動適應(yīng)改革需要,，改革和法治同步推進。二是突出重點,，著力圍繞提高立法質(zhì)量完善制度,。發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，提高立法質(zhì)量是關(guān)鍵,。要認(rèn)真總結(jié)多年來全國人大及其常委會和地方人大及其常委會在推進科學(xué)立法,、民主立法方面的實踐經(jīng)驗，將一些好的做法通過修改立法法提煉,、固定下來,。通過完善立法體制機制和程序，努力使制定和修改的法律能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一,，有效地解決實際問題,。三是積極穩(wěn)妥，分步推進,。各方面對修改立法法提出的意見和建議不少,。這一次修改立法法是部分修改，不是全面修改，對可改可不改的暫不改,；對認(rèn)識比較一致,、條件成熟的，予以補充完善,；對認(rèn)識尚不統(tǒng)一的,，繼續(xù)深入研究；對屬于工作機制和法律實施層面的問題,，通過加強和改進相關(guān)工作予以解決,。立法法的修改要遵循憲法，并處理好與其他有關(guān)法律的關(guān)系,。憲法是立法法制定的依據(jù),，修改立法法、完善立法體制也必須根據(jù)憲法,。還要與全國人民代表大會組織法,、全國人民代表大會議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則,、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法,、各級人大常委會監(jiān)督法等法律相銜接和相協(xié)調(diào)。



 我國實行統(tǒng)一而又分層次的立法體制,。黨的十八屆四中全會對完善立法體制提出了明確要求,。落實這一要求，根據(jù)各方面的意見,，修正案草案努力實現(xiàn)立法和改革決策相銜接,。



 黨的十八屆四中全會決定提出，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接,，做到重大改革于法有據(jù),、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐條件還不成熟,、需要先行先試的,，要按照法定程序作出授權(quán)。



 按照這一要求,，總結(jié)近年來的實踐,，修正案草案增加規(guī)定，全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要,，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在部分地方暫停適用法律的部分規(guī)定,。同時，針對現(xiàn)行授權(quán)立法規(guī)定比較原則,，以往有些授權(quán)范圍過于籠統(tǒng),、缺乏時限要求等問題，修正案草案增加規(guī)定，授權(quán)決定不僅應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的,、范圍,，還要明確授權(quán)的事項、期限和被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等,；被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個月以前,，向授權(quán)機關(guān)報告授權(quán)決定實施的情況。



 擬賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)



 立法內(nèi)容有城鄉(xiāng)建設(shè)等事項



 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案,，擬賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),。



 黨的十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍,，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),。



 目前全國設(shè)區(qū)的市284個，按照現(xiàn)行立法法規(guī)定,，享有地方立法權(quán)的有49個(包括27個省,、自治區(qū)的人民政府所在地的市，4個經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和18個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市),，尚沒有地方立法權(quán)的235個,。



 為落實好黨中央的精神，既要依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),，以適應(yīng)地方的實際需要,，又要相應(yīng)明確其地方立法權(quán)限和范圍，避免重復(fù)立法,，維護國家法制統(tǒng)一,。為此，根據(jù)各方面的意見,，修正案草案在依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時,，明確設(shè)區(qū)的市可以對"城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護,、歷史文化保護等方面的事項"制定地方性法規(guī)，法律對較大的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的,，從其規(guī)定,。原有49個較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項范圍以外的,，繼續(xù)有效,，同時，考慮到設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多,，地區(qū)差異較大,，這一工作需要本著積極穩(wěn)妥的精神予以推進，修正案草案規(guī)定，由省,、自治區(qū)的人大常委會綜合考慮本省,、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積,、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求,、立法能力等因素，確定其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間,，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案,。



 此外，修正案草案還規(guī)定,，設(shè)區(qū)的市人民政府可以相應(yīng)制定地方政府規(guī)章,。



 根據(jù)民族區(qū)域自治法關(guān)于"自治州的自治機關(guān)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的地方國家機關(guān)的職權(quán),，同時行使自治權(quán)"的規(guī)定,，在自治州人民代表大會可以依法制定自治條例、單行條例的基礎(chǔ)上,，建議相應(yīng)賦予自治州人大及其常委會設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán),。



 據(jù)介紹，這次修改立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后,，需要考慮是否對幾個不設(shè)區(qū)的地級市賦予地方立法權(quán)的問題,。廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市屬地級市,，但不設(shè)區(qū),。按照賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的精神，全國人大常委會建議在依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時,，賦予廣東省東莞市,、中山市和甘肅省嘉峪關(guān)市設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。



 稅收基本制度只能法律規(guī)定



 將進一步落實稅收法定原則



 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案,，對落實稅收法定原則作出明確規(guī)定,。



 黨的十八屆三中全會決定提出了落實稅收法定原則的明確要求。現(xiàn)行立法法第八條規(guī)定了只能制定法律的事項,，"稅收"是在該條第八項"基本經(jīng)濟制度以及財政,、稅收、海關(guān),、金融和外貿(mào)的基本制度"中規(guī)定的,。



 一些常委會組成人員、代表和地方建議,，應(yīng)當(dāng)對"稅收法定"問題專設(shè)一項,，作出明確規(guī)定,。



 據(jù)此，修正案草案將"稅收"專設(shè)一項作為第六項,，明確"稅種的開征,、停征和稅收征收管理的基本制度"只能由法律規(guī)定。



 明確規(guī)定規(guī)章制定權(quán)限范圍



 保護公民權(quán)利推進依法行政



 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案,，對部門規(guī)章和地方政府規(guī)章權(quán)限進行規(guī)范,。



 按照黨的十八屆四中全會決定要求，為進一步明確規(guī)章的制定權(quán)限范圍,，推進依法行政,，修正案草案規(guī)定：一是制定部門規(guī)章，沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī),、決定,、命令依據(jù)，不得設(shè)定減損公民,、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范,，不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé),。二是制定地方政府規(guī)章,，沒有法律、行政法規(guī),、地方性法規(guī)依據(jù),，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范,。



 同時,，考慮到地方實際工作的需要，修正案草案規(guī)定,，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的,，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章,，規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的,，應(yīng)當(dāng)提請本級人大或者其常委會制定地方性法規(guī)。



 健全人大主導(dǎo)立法工作制度



 將加強和改進法律起草機制



 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案,，對發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用作出明確規(guī)定,。



 立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權(quán)。黨的十八屆四中全會決定提出,，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制。



 根據(jù)各方面的意見,，修正案草案從以下幾個方面加以補充和完善：



 一是全國人大及其常委會通過立法規(guī)劃,、年度立法計劃等形式,，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排。具體規(guī)定為：全國人大及其常委會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào),，充分發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用,。全國人大常委會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式,，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排,。編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議,，廣泛征集意見,，科學(xué)論證評估，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要,，確定立法項目,，提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性,。立法規(guī)劃和年度立法計劃由委員長會議通過并向社會公布,。全國人大常委會工作機構(gòu)負(fù)責(zé)編制立法規(guī)劃和擬訂年度立法計劃，并按照全國人大常委會的要求,，督促立法規(guī)劃和年度立法計劃的落實,。



 二是加強和改進法律起草機制，修正案草案規(guī)定,，全國人大有關(guān)的專門委員會,、常委會工作機構(gòu)可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作；涉及綜合性,、全局性,、基礎(chǔ)性等事項的法律草案，可以由全國人大有關(guān)的專門委員會或者常委會工作機構(gòu)組織起草,。



 三是更多發(fā)揮人大代表在立法中的作用,。修正案草案規(guī)定，全國人大常委會審議法律案,，應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求代表的意見,，并將有關(guān)情況予以反饋；全國人大專門委員會和常委會工作機構(gòu)進行立法調(diào)研可以邀請有關(guān)的代表參加,；全國人大常委會會議審議法律案,，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)的全國人大代表列席。



 拓寬公民有序參與立法途徑



 分歧較大條款可以單獨表決



 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案,，對深入推進科學(xué)立法,、民主立法，作出以下補充,、完善,。



 深入推進科學(xué)立法,、民主立法是提高立法質(zhì)量的根本途徑。黨的十八屆三中,、四中全會對深入推進科學(xué)立法,、民主立法提出了一系列要求，常委會組成人員,、代表,、專家和社會公眾也提出了許多好的意見和建議。



 據(jù)此,，修正案草案規(guī)定：



 一是將提高立法質(zhì)量明確為立法的一項基本要求,，在總則中作出規(guī)定。



 二是拓寬公民有序參與立法的途徑,，開展立法協(xié)商,，完善立法論證、聽證,、法律草案公開征求意見等制度,。具體規(guī)定為：法律案有關(guān)問題具有較強的專業(yè)性或者需要進行可行性評價的，可以召開論證會,，聽取專家,、有關(guān)部門等方面的意見。論證情況應(yīng)當(dāng)向常委會報告,。法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的,，可以召開聽證會，聽取基層和有關(guān)群體代表,、有關(guān)部門,、人民團體、社會組織和有關(guān)專家等方面的意見,。聽證情況應(yīng)當(dāng)向常委會報告,。常委會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的全國人民代表大會代表，地方人大常委員會,，有關(guān)部門,、組織和專家征求意見。列入常委會會議議程的法律案,，應(yīng)當(dāng)在常委會會議后將法律草案及有關(guān)起草,、修改的說明等向社會公布，征求意見,，但是經(jīng)委員長會議決定不予公布的除外,。向社會公布征求意見的時間一般不少于二十日。征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會通報,。專業(yè)性較強的法律草案,，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與起草工作,，或者委托有關(guān)專家學(xué)者、教學(xué)科研單位和社會組織起草,。



 三是健全審議和表決機制。修正案草案規(guī)定,，調(diào)整事項較為單一,，各方面的意見比較一致的法律案，可以經(jīng)一次人大常委會會議審議通過,；對審議中個別意見分歧較大的重要條款設(shè)立單獨表決制度,；對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的,，可以合并表決,，也可以逐個表決。其中關(guān)于單獨表決的規(guī)定是：法律草案表決稿交付常委會會議表決前,，委員長會議根據(jù)常委會會議審議的情況,，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常委會會議單獨表決。單獨表決的條款經(jīng)常委會會議表決后,，委員長會議可以決定將法律草案表決稿交付表決,，也可以對法律草案表決稿暫不付表決，交法律委員會和有關(guān)的專門委員會進一步審議,。



 擬增設(shè)法律通過前評估制度



 對制定配套規(guī)定作明確規(guī)定



 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案,，增加法律通過前評估、法律清理,、制定配套規(guī)定,、立法后評估等一系列推進科學(xué)立法的措施。



 關(guān)于法律通過前評估的具體規(guī)定是：擬提請常委會會議審議通過的法律案,，在法律委員會提出審議結(jié)果報告前,，常委會工作機構(gòu)可以對法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺時機,、法律實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等進行評估,。評估情況由法律委員會在審議結(jié)果報告中予以說明。



 關(guān)于法律清理的具體規(guī)定是：法律草案與其他法律相關(guān)規(guī)定不一致的,，提案人應(yīng)當(dāng)予以說明并提出處理意見,，必要時應(yīng)當(dāng)同時提出修改或者廢止其他法律相關(guān)規(guī)定的議案。法律委員會和有關(guān)的專門委員會審議法律案時,，認(rèn)為需要修改或者廢止其他法律相關(guān)規(guī)定的,，應(yīng)當(dāng)提出處理意見。



 關(guān)于制定配套規(guī)定的具體規(guī)定是：法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的,，有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時作出規(guī)定,。



 關(guān)于立法后評估的具體規(guī)定是：全國人大有關(guān)的專門委員會,、常委會工作機構(gòu)可以組織對有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進行立法后評估。評估情況應(yīng)當(dāng)向常委會報告,。



 補充完善行政法規(guī)制定程序



 法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)公布征求意見



 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案,，進一步完善了制定行政法規(guī)的程序。



 一些代表,、部門和地方提出,，行政法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，建議按照黨的十八屆四中全會決定精神,，對制定行政法規(guī)的程序作進一步完善,。



 據(jù)此，修正案草案增加規(guī)定：



 一是對國務(wù)院編制年度立法計劃提出要求,，國務(wù)院年度立法計劃中的法律項目應(yīng)當(dāng)與全國人大常委會的立法規(guī)劃和年度立法計劃相銜接,。國務(wù)院法制機構(gòu)對國務(wù)院各部門落實立法計劃的情況，應(yīng)當(dāng)及時跟蹤了解,，加強組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo),。



 二是對行政法規(guī)的起草提出要求，行政法規(guī)在起草過程中,，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān),、組織、人大代表和公民的意見,。重要行政管理的法律,、行政法規(guī)草案由國務(wù)院法制機構(gòu)組織起草。行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會公布,，征求意見,，但是經(jīng)國務(wù)院決定不予公布的除外。



 加強備案審查維護法制統(tǒng)一



 審查研究情況可向社會公開



 記者陳麗平 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案,，進一步加強了備案審查工作,。



 規(guī)范性文件備案審查是保證憲法法律有效實施、維護國家法制統(tǒng)一的重要制度,。一些代表,、地方和專家建議加強備案審查工作，加大備案審查力度,。



 按照黨的十八屆四中全會決定關(guān)于加強備案審查制度和能力建設(shè)的要求,，根據(jù)各方面的意見，修正案草案增加規(guī)定：



 一是全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查,。



 二是全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)可以將審查,、研究情況向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋,，并可以向社會公開,。



 三是民族自治地方制定的自治條例、單行條例和經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)報送備案時,，應(yīng)當(dāng)說明對法律,、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況,。



 進一步規(guī)范和監(jiān)督司法解釋



 解釋應(yīng)符合立法原則和原意



 十二屆全國人大第三次會議今天開始審議的立法法修正案草案,，進一步加強了對司法解釋的規(guī)范和監(jiān)督。



 司法解釋對于司法機關(guān)依法正確行使職權(quán)是必要的,。按照黨的十八屆四中全會精神，針對目前實踐中司法解釋存在的問題,，根據(jù)各方面的意見,，修正案草案增加規(guī)定：



 一是最高人民法院、最高人民檢察院對審判工作,、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋,，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的,、原則和原意,。



 二是最高人民法院、最高人民檢察院在行使職權(quán)中遇有立法法規(guī)定情況的,，應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會提出法律解釋的要求或者提出制定,、修改有關(guān)法律的議案。



 三是最高人民法院,、最高人民檢察院作出具體應(yīng)用法律的解釋,，應(yīng)當(dāng)報全國人大常委會備案。



 四是除最高人民法院,、最高人民檢察院外,，其他審判機關(guān)和檢察機關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋,。