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好律師> 法律法規(guī)庫> 立法追蹤> -野生動(dòng)物保護(hù)名錄26年未修訂 到底卡在哪兒?-
  • 【發(fā)布單位】作者:孫靜
  • 【發(fā)布文號(hào)】--
  • 【發(fā)布日期】2015-12-13 11:45:52
  • 【生效日期】--
  • 【失效日期】--
  • 【文件來源】來源:北京青年報(bào)
  • 【所屬類別】立法追蹤

-野生動(dòng)物保護(hù)名錄26年未修訂 到底卡在哪兒,?-

“掏鳥”大學(xué)生被判十年半,。在量刑是否適當(dāng)?shù)臓?zhēng)議之外,國家法律對(duì)重點(diǎn)野生動(dòng)物之保護(hù)力度,再次以案例的形式呈現(xiàn)于公眾面前。


“比大熊貓還稀少,?!痹谠忈屇硞€(gè)瀕危物種的現(xiàn)況時(shí),很多人習(xí)慣拿國寶作比,但尷尬的是,并非每一個(gè)物種都能及時(shí)獲得與之匹配的保護(hù)。北京青年報(bào)記者注意到,自1989年農(nóng)業(yè)部和原林業(yè)部共同發(fā)布至今,《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》(以下簡(jiǎn)稱“名錄”)施行26年未系統(tǒng)更新,。

長(zhǎng)江的江豚已不足1000頭,但在法律地位上仍為國家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物;龜類中最瀕危的斑鱉,中國僅存兩只,尚未被列入保護(hù)名錄……近30年是中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期,名錄內(nèi)外物種資源均已發(fā)生很大變化,。專家呼吁,這個(gè)名錄要盡快更新,并借《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂之機(jī),將名錄的定期修訂固定為法律條文。

地位尷尬的“微笑天使”

“江豚確實(shí)不能再等了”,。數(shù)年前,農(nóng)業(yè)部一名主管官員向江豚保護(hù)專家王丁如此感慨,。

王丁記得,早在十多年前,農(nóng)業(yè)部野生動(dòng)物保護(hù)主管部門就開會(huì)討論過調(diào)整名錄物種,當(dāng)時(shí)專家與管理部門一致認(rèn)為,江豚應(yīng)該上升為國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物。

江豚、白鰭豚是我國長(zhǎng)江流域特有的兩種淡水豚,。在《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》中,江豚為二級(jí)保護(hù)動(dòng)物,白鰭豚為一級(jí)保護(hù)動(dòng)物,。

自2007年科考專家宣告“活化石”白鰭豚功能性滅絕后,“白豚先生”、中科院水生生物研究所研究員王丁將科研重心轉(zhuǎn)至對(duì)江豚的保護(hù),。

照目前長(zhǎng)江狀況,江豚會(huì)否重蹈白鰭豚的命運(yùn)?王丁認(rèn)為,如果抓緊保護(hù),江豚還是很有希望的,。除了遷地保護(hù),他多次呼吁江豚的“升級(jí)”。

據(jù)了解,《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》由原林業(yè)部和農(nóng)業(yè)部根據(jù)《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定共同制定,。1988年12月10日,名錄獲國務(wù)院批準(zhǔn),。1989年1月14日,由原林業(yè)部和農(nóng)業(yè)部共同發(fā)布施行,將國家對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)提升到法律高度。名錄中的動(dòng)物保護(hù)級(jí)別分為一級(jí)和二級(jí),并且對(duì)水生,、陸生動(dòng)物作了具體劃分,。

自被納入名錄至今,江豚的種群數(shù)量、生存環(huán)境已發(fā)生極大變化,。1991年專家考察時(shí),江豚數(shù)量約為2700頭,。溯及上世紀(jì)80年代,王丁推斷江豚數(shù)量至少在3000頭以上。而根據(jù)科研考察數(shù)據(jù),2006年以前,江豚數(shù)量以7%的速率銳減;2006年之后,江豚下降速率為13.7%,。

王丁估計(jì),目前長(zhǎng)江江豚的總量已不足1000頭。而據(jù)最新數(shù)據(jù),野生大熊貓種群數(shù)量為1864只,?!拔⑿μ焓埂苯嗟臄?shù)量比大熊貓還稀少。

2013年,世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)將長(zhǎng)江江豚從“瀕危級(jí)”提升為“極度瀕危級(jí)”,。IUCN瀕危物種紅色名錄每年更新一次,被認(rèn)為是全球動(dòng)植物物種保護(hù)現(xiàn)狀最全面的名錄,也是生物多樣性狀況最具權(quán)威的指標(biāo),。但由于國家名錄自頒布再未系統(tǒng)更新過,江豚的法律地位仍為二級(jí)保護(hù)動(dòng)物。

“等不起”的不只是江豚

不只江豚,很多動(dòng)物的保護(hù)等級(jí)都等待調(diào)整,。

北京師范大學(xué)教授,、中國鳥類學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國家瀕危物種科學(xué)委員會(huì)委員張正旺以鳥類為例,稱現(xiàn)有名錄側(cè)重保護(hù)猛禽及鶴,、鸛大型鳥,雀形目極少,造成對(duì)雀類亂捕亂獵的處罰力度不夠,。如黃胸鹀(又名禾花雀),IUCN紅色名錄中已將其列為“瀕危級(jí)”。但在中國,由于其未列入名錄,無法得到相應(yīng)的法律保障,。

《保護(hù)生物學(xué)》期刊發(fā)表的一篇論文認(rèn)為,大量捕殺造成禾花雀銳減,。國內(nèi)媒體報(bào)道稱,在廣東等地,一些人有食鳥的習(xí)慣,禾花雀被認(rèn)為是 “滋補(bǔ)強(qiáng)壯”的野味。被問及禾花雀的現(xiàn)存數(shù)量,張正旺教授的回答略顯無奈:國內(nèi)還沒有對(duì)該鳥類的專項(xiàng)調(diào)查研究,。

同樣未在名錄里的,還有斑鱉——龜類中最瀕危物種,全球已知僅剩三只,其中兩只就在蘇州動(dòng)物園,另一只在越南,。栗斑腹鹀,估計(jì)全球不超過2000只,也未在名錄之內(nèi)。

還有一些在中國新發(fā)現(xiàn)的珍貴物種,如鉗嘴鸛,它們的名字也有待寫進(jìn)保護(hù)名錄,。

而已在名錄內(nèi)的中華鳳頭燕鷗,原列為二級(jí)保護(hù)動(dòng)物,但張正旺稱其目前的總數(shù)量不超過100只,“實(shí)際上岌岌可危了”;與之相對(duì)的是,國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物遺鷗,種群數(shù)量已超過1萬只,。

種群數(shù)量,常被作為確定瀕危級(jí)別最重要的參考因素。動(dòng)物保護(hù)專家們認(rèn)為,近30年,隨著中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,野生動(dòng)物資源變化也非常快,受威脅物種在增加,名錄明顯滯后,不符合實(shí)際情況,。

2014年9月,接受北京青年報(bào)記者采訪時(shí),湖北宜昌市漁政處副處長(zhǎng)易賢超不無惋惜地說,長(zhǎng)江流域人類活動(dòng)越來越多,國家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物,、有一個(gè)長(zhǎng)長(zhǎng)“鼻子”的白鱘,當(dāng)?shù)貪O民反映已有10多年未覓蹤影。2003年在四川南溪誤捕的一尾雌性成年白鱘,是最后一次有記錄的個(gè)體,。

“專家可能出于嚴(yán)謹(jǐn)還未宣布,但我們老百姓心里很清楚,(白鱘,、白鰭豚)都已經(jīng)滅絕了。雖然還在一級(jí)保護(hù)動(dòng)物名錄里,但也就是一個(gè)圖片,、一個(gè)標(biāo)本了,。”

保護(hù)名錄為何26年未更新

為修訂名錄,專家們都記不清開過多少次論證會(huì)了,。結(jié)果總是沒有下文,。

根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定,《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》及其調(diào)整,由國務(wù)院野生動(dòng)物行政主管部門制定,報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)公布。根據(jù)職能劃分,農(nóng)業(yè)部主管水生動(dòng)物,國家林業(yè)局則主管陸生動(dòng)物,。如調(diào)整名錄,兩部門各擬定珍貴,、瀕危野生動(dòng)物修訂名單,協(xié)調(diào)一致后上報(bào)國務(wù)院。

中科院動(dòng)物研究所首席研究員,、中華人民共和國瀕危物種科學(xué)委員會(huì)常務(wù)副主任蔣志剛記得,早在1997年前后,他就參加過名錄修訂研討,第一次是去林業(yè)科學(xué)研究院開的會(huì),。后來,國家林業(yè)部門又通過中國動(dòng)物學(xué)會(huì)組織專家論證,名錄中哪些物種該保留、哪些物種該增補(bǔ),、哪些物種該升級(jí)降級(jí),專家們均給出方案,。

張正旺用“很久以前”定義參加第一次論證會(huì)的時(shí)間,當(dāng)時(shí)沒有下文。最近一次是2011年前后,當(dāng)時(shí)受國家林業(yè)局委托,中國動(dòng)物學(xué)會(huì)組織論證,提出名錄修訂意見,。據(jù)他所知,新的名單由學(xué)會(huì)審核后已經(jīng)報(bào)給國家林業(yè)局,“但這次也沒有下文”,。

王丁至少參加過4次農(nóng)業(yè)部組織的論證會(huì)。早在10多年前的會(huì)上,專家和農(nóng)業(yè)部官員就對(duì)江豚的“升級(jí)”達(dá)成一致意見,。幾年前,農(nóng)業(yè)部官員告訴他,預(yù)計(jì)等國務(wù)院發(fā)布名錄還需要時(shí)間太長(zhǎng),江豚不能再等了,。他們計(jì)劃就江豚升級(jí)問題單獨(dú)寫報(bào)告給國務(wù)院。但當(dāng)時(shí)趕上部委職能調(diào)整,主管部門農(nóng)業(yè)部漁政指揮中心被調(diào)整到國家海洋局,工作就此擱置下來,。

2014年10月14日,農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)管理工作的通知》,明確要求“長(zhǎng)江江豚按照國家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的保護(hù)要求,實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)和管理措施”,。

在王丁看來,通知在農(nóng)業(yè)部系統(tǒng)內(nèi)提高了江豚的保護(hù)力度,但未上升到法律地位,江豚仍不屬于國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物,影響保護(hù)工作的開展。

經(jīng)過多年論證的調(diào)整名單,為何遲遲沒有發(fā)布?多名受訪專家了解到的情況是,兩部門對(duì)個(gè)別物種的保護(hù)意見不一致,需要協(xié)調(diào),所以卡住了,。

“兩部門會(huì)簽,一家不簽字就不能上報(bào),。”一位科學(xué)家言語中滿是無奈,。對(duì)科學(xué)家而言,出現(xiàn)在行政程序上的問題,他們只能干著急,卻使不上勁兒,。

有專家一針見血指出,《野生動(dòng)物保護(hù)法》雖然規(guī)定了農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局有調(diào)整名錄的職責(zé),但又未對(duì)修訂時(shí)限,、頻率作出具體規(guī)定,。部門利益、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志等因素,都會(huì)影響名錄修訂進(jìn)展?!兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》早已不適宜當(dāng)下野生動(dòng)物的保護(hù)形勢(shì),。

接受北青報(bào)采訪時(shí),專家一致呼吁,農(nóng)業(yè)部與國家林業(yè)局兩部門應(yīng)盡快完成名錄修訂,上報(bào)國務(wù)院,并建議立法機(jī)關(guān)為名錄定期調(diào)整提供法律保障。

被問到是否通過人大代表反映過名錄的問題,張正旺教授搖了搖頭,。盡管在課堂上多次向?qū)W生們強(qiáng)調(diào),經(jīng)濟(jì),、社會(huì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展是缺一不可的“三條腿”,野生動(dòng)物是生物多樣性中的重要一環(huán),但他同時(shí)也確信:關(guān)于國計(jì)民生的問題太多了,霧霾,、食品安全可能更受關(guān)注,每一個(gè)看起來似乎都比動(dòng)物保護(hù)更緊迫,。

進(jìn)名錄、調(diào)級(jí)意味著什么?

“名分”對(duì)珍貴,、瀕危的野生動(dòng)物意味著生機(jī),。

王丁去地方督查江豚保護(hù)工作時(shí),曾被當(dāng)?shù)毓賳T問“江豚好不好吃”。他沒好氣地回答“不好吃”,地方官員反問:“不好吃為什么還要保護(hù)呢?”

這一極端個(gè)例讓他意識(shí)到,保護(hù)地位的不同,可能導(dǎo)致官員,、社會(huì)公眾對(duì)野生保護(hù)動(dòng)物的覺悟不同,。

國家對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)管理及違法處罰,均依據(jù)名錄?!缎谭ā返谌偎氖粭l規(guī)定了“非法獵捕,、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪;非法收購,、運(yùn)輸,、出售珍貴瀕危野生動(dòng)物、珍貴,、瀕危野生動(dòng)物制品罪”,情節(jié)特別嚴(yán)重的,處十年以上有期徒刑,并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn),。

而根據(jù)相關(guān)法律,國家一級(jí),、二級(jí)保護(hù)動(dòng)物法律地位,、管理力度也有不同?!兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》中規(guī)定,因科學(xué)研究,、馴養(yǎng)繁殖、展覽或者其他特殊情況,需要捕捉,、捕撈國家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物的,必須向國務(wù)院野生動(dòng)物行政主管部門申請(qǐng)?zhí)卦S獵捕證;而二級(jí)保護(hù)動(dòng)物則向省,、自治區(qū)、直轄市政府野生動(dòng)物行政主管部門申請(qǐng),。

張正旺教授分析,列為一級(jí)保護(hù)動(dòng)物的,從國家層面就非常重視,。為了保護(hù)一級(jí)物種,主管部門可能劃定專門的自然保護(hù)區(qū),而相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)家可能會(huì)從科研價(jià)值角度出發(fā),更為關(guān)注一級(jí)物種,投入更多力量開展相關(guān)研究監(jiān)測(cè)。

據(jù)了解,自1989年施行以來的26年內(nèi),名錄內(nèi)僅有個(gè)別物種進(jìn)行了調(diào)整,。2003年,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),國家林業(yè)局發(fā)布第7號(hào)令,將麝類動(dòng)物的保護(hù)級(jí)別由二級(jí)提升為一級(jí),。之前,由于麝香的藥用價(jià)值,非法盜獵嚴(yán)重,原麝等已經(jīng)瀕臨滅絕。

據(jù)媒體報(bào)道,當(dāng)年在麝類升級(jí)后,國家林業(yè)局隨后出臺(tái)了一些更為有力的保護(hù)措施,并鼓勵(lì)進(jìn)行人工馴養(yǎng)和繁殖。野生麝類數(shù)量正逐漸恢復(fù),。

參照世界自然保護(hù)聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn),專家認(rèn)為三類野生動(dòng)物應(yīng)納入名錄:一是數(shù)量非常稀少,不夠一兩千只的,需要立即進(jìn)行保護(hù);二類是分布區(qū)特別狹小的;三是雖然種群數(shù)量多但下降幅度非??斓奈锓N。

公布新版名錄尚無時(shí)間表

12月10日,北青報(bào)記者從農(nóng)業(yè)部,、國家林業(yè)局獲得的最新消息是,新版名錄正在修訂中,但何時(shí)上報(bào)國務(wù)院仍無時(shí)間表,兩部門需要溝通,。

農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局資源環(huán)境處副處長(zhǎng)姜波介紹,前段時(shí)間已經(jīng)將水生動(dòng)物部分的最新版名錄發(fā)到各省、自治區(qū),、直轄市征求意見,現(xiàn)在意見正陸續(xù)反饋回來,。農(nóng)業(yè)部門匯總后準(zhǔn)備近期報(bào)給國家林業(yè)局,由兩部門聯(lián)合上報(bào)國務(wù)院審定。

國家林業(yè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,陸生動(dòng)物部分名錄也已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,但無法確定何時(shí)上報(bào)名單,。被問及如兩部門存意見分歧如何解決時(shí),該負(fù)責(zé)人稱,只能先協(xié)商一致,。

“上報(bào)國務(wù)院是越快越好,但兩部門聯(lián)合報(bào)(名錄),還要溝通協(xié)調(diào)的一個(gè)過程?!苯ǚQ,最近一次名錄修訂工作約在2000年前后啟動(dòng),先期主要摸清物種資源狀況,再根據(jù)瀕危程度設(shè)計(jì)保護(hù)級(jí)別,修訂名錄還涉及到產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題,在論證,、征求意見階段,要充分考慮各方面意見,程序是很復(fù)雜的。

對(duì)于專家反映的此前論證多次沒有下文的問題,該負(fù)責(zé)人認(rèn)為,現(xiàn)在的最新版名單也是長(zhǎng)期研究調(diào)查積累下來的,不算沒有結(jié)果,。

他同動(dòng)物專家觀點(diǎn)一致,也認(rèn)為《野生動(dòng)物保護(hù)法》此前對(duì)名錄修訂的規(guī)定“不是特別清楚”,應(yīng)該明確每隔多少年就要進(jìn)行修訂一次,。

北青報(bào)記者了解到,《野生動(dòng)物保護(hù)法》目前也在修訂中,初稿將于本月底在全國人大常委會(huì)進(jìn)行一審。專家稱,定期修訂《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》寫進(jìn)了修訂初稿,有望作為法律機(jī)制被固定下來,。

“我們初步設(shè)想,5年修訂一次,。從調(diào)查、論證,、征求意見……所有程序走下來的時(shí)間應(yīng)該差不多,。”姜波分析稱,。

動(dòng)保專家們的一致呼聲

目前,距《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂版正式頒布,尚需時(shí)間,。盡快公布新版名錄,成為動(dòng)物保護(hù)專家的一致呼聲。

王丁甚至設(shè)想了一個(gè)折中方案——兩部門求同存異,攜手面對(duì)實(shí)際困難,“能不能把有分歧的個(gè)別物種暫時(shí)擱置,先公布其他物種的更新名錄?”

“白豚先生”王丁曾見證白鰭豚走向滅絕,。2006年,七國科學(xué)家考察團(tuán)曾沿長(zhǎng)江尋覓白鰭豚的蹤跡,最終無果而返,。次年,“2006長(zhǎng)江豚類考察”報(bào)告發(fā)布,科學(xué)家宣布白鰭豚功能性滅絕。英國BBC等媒體認(rèn)為,這是第一個(gè)由人類行為導(dǎo)致滅絕的鯨類動(dòng)物,。

作為當(dāng)年的考察團(tuán)負(fù)責(zé)人,王丁還記得科學(xué)家們來時(shí)充滿希望,、興致很高,但在離開時(shí),“很多人都哭了”。

盡管出于科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)未宣布最終滅絕,但王丁心里清楚,作為一個(gè)物種,白鰭豚繁衍的機(jī)會(huì)是沒有了,。照長(zhǎng)江目前的狀況,即使仍有一兩頭個(gè)體,它們的生存機(jī)會(huì)也是沒有了,。

相比白鰭豚的命運(yùn),王丁認(rèn)為,江豚只要抓緊保護(hù),還是很有希望。畢竟當(dāng)年能投入的資源很少,而今,整個(gè)社會(huì)對(duì)瀕危物種的保護(hù)意識(shí)都在提高,。

只是,很多瀕危野生動(dòng)物實(shí)在等不起了,。
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