• 【發(fā)布單位】作者：孫秀艷
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• 【發(fā)布日期】2016-05-25 10:34:23
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• 【文件來源】來源：人民日報(bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-新環(huán)保法實(shí)施一年 專家打分及格：配套法規(guī)需跟上-

核心閱讀



 “史上最嚴(yán)”新環(huán)保法,，因?yàn)樵黾恿税慈沼?jì)罰,、環(huán)評區(qū)域限批、環(huán)境行政拘留等強(qiáng)制措施,，被喻為“長出了鋼牙利齒”,。但一年的實(shí)踐表明，只有配以更強(qiáng)健的“咀嚼肌”,，這些“鋼牙利齒”才能更有威力,。



 5月22日，由中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院王燦發(fā)教授牽頭,、6所高校專家參與的新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施情況評估報(bào)告正式發(fā)布,。北京大學(xué)教授汪勁認(rèn)為，新環(huán)保法實(shí)施一年成果豐碩,，這一方面得益于法律本身,，另一方面也得益于中央在過去一年頒布多個(gè)文件的保駕護(hù)航，但作為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律,，需要單項(xiàng)法律具體規(guī)定增強(qiáng)其可操作性,，目前保障其更好實(shí)施的抓手還不夠。



 諸多環(huán)境管理措施綜合起效,，“守法成本高,、執(zhí)法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象有了改變



 原環(huán)保法偏軟一直為人詬病,。去年元旦起實(shí)施的新環(huán)保法,，因?yàn)樾略隽酥T如“按日計(jì)罰”“查封扣押”“環(huán)評區(qū)域限批”“環(huán)境行政拘留”和“限產(chǎn)停產(chǎn)”等強(qiáng)制措施,，被喻為“長出了鋼牙利齒”。報(bào)告認(rèn)為,，這些措施的嚴(yán)格執(zhí)行,，是新環(huán)保法實(shí)施一年來最精彩的亮點(diǎn)。



 “按日計(jì)罰”是對經(jīng)行政處罰仍不改正的違法者的一種處罰措施,，也是改變“守法成本高,、執(zhí)法成本高、違法成本低”現(xiàn)象的一項(xiàng)重要舉措,。在新法生效前,，除個(gè)別地方根據(jù)地方立法規(guī)定按日計(jì)罰外，全國的環(huán)境行政處罰基本上都是實(shí)行“一事不再罰款”原則,，導(dǎo)致一些違法排污者寧可被一次性罰款也不停止排污,。



 針對這種狀況，新環(huán)保法將“按日計(jì)罰”作為一種執(zhí)法措施予以法律化,，明確規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物,，受到罰款處罰，被責(zé)令改正,，拒不改正的,，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰,?！苯?jīng)抽樣調(diào)查，實(shí)施按日計(jì)罰后,，處罰后的改正率在85%以上,，有的地方甚至達(dá)到95%以上。



 據(jù)統(tǒng)計(jì),，2015年全國范圍內(nèi)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件共715件,，罰款數(shù)額達(dá)5.69億元(不含山東2—6月份數(shù)據(jù))，適用按日計(jì)罰措施的案件數(shù)總體呈上升趨勢,。報(bào)告認(rèn)為,，這一措施的實(shí)施，大大增加了企業(yè)的違法成本,，對促使違法者盡快停止違法起到良好作用,，同時(shí)對預(yù)防環(huán)境違法行為具有重要意義。



 報(bào)告認(rèn)為,，其他幾種措施,，在過去一年中也充分展示了其“鋼牙利爪”的作用。



 新環(huán)保法第六十三條新增了“行政拘留”的行政處罰措施，將公安機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)功能從打擊環(huán)境犯罪擴(kuò)大到懲治環(huán)境違法行為的領(lǐng)域,，由此，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的銜接,，從環(huán)境犯罪案件擴(kuò)大到適用環(huán)境行政拘留的案件,。實(shí)施一年中，全國范圍內(nèi)實(shí)施移送行政拘留共2079起,，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共1685件,。這一措施的實(shí)施遏阻了嚴(yán)重環(huán)境違法，提升了環(huán)境執(zhí)法權(quán)威,。



 企業(yè)守法情況趨好,，但超標(biāo)排放現(xiàn)象依然大量存在，弄虛作假在一些地方還相當(dāng)嚴(yán)重



 立法內(nèi)容的關(guān)鍵在科學(xué),，法律實(shí)施的根本在守法,。報(bào)告分析認(rèn)為，自去年元旦以來,，在法律實(shí)施力度不斷增強(qiáng)的高壓態(tài)勢下,，企業(yè)自律意識和守法意識增強(qiáng)，法律義務(wù)履行整體趨好,，但仍有部分企業(yè)有令不止,，嚴(yán)重違法仍難根絕。



 評估小組選取了10城市100家國家重點(diǎn)監(jiān)控,、省級重點(diǎn)監(jiān)控,、市級重點(diǎn)監(jiān)控三級排污企業(yè)為樣本，調(diào)查發(fā)現(xiàn)隨著新環(huán)保法的頒布實(shí)施,，無論大企業(yè),、工業(yè)園區(qū)還是中小企業(yè)，都能夠通過各種渠道來學(xué)習(xí),、宣傳和貫徹新環(huán)保法,，絕大多數(shù)企業(yè)的環(huán)保意識增強(qiáng)了，環(huán)境守法情況趨好,。相比較而言,，國控企業(yè)無論是在遵守新《環(huán)保法》還是在守法意識上表現(xiàn)都是最好的，其次是省控企業(yè),。



 報(bào)告認(rèn)為,，在主要污染物排放方面，新法實(shí)施對企業(yè)主要污染物排放量減排起到積極推動作用,。無論是國控企業(yè),、省控企業(yè)還是市控企業(yè)，都在為主要污染物的減排和環(huán)境質(zhì)量而努力付出，采取積極的行動并取得了較好的效果,，主要污染物排放有明顯下降,。相比之下，國控企業(yè)減排效果比其他企業(yè)要好得多,。



 盡管絕大多數(shù)企業(yè)遵守環(huán)保法所規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)的意識,、行動都有提升，但環(huán)境違法還時(shí)有發(fā)生,。雖然“未批先建”情況越來越少,，超標(biāo)排放現(xiàn)象也有較大幅度的下降，但是超標(biāo)排放現(xiàn)象依然大量存在,，偷排,、排放數(shù)據(jù)弄虛作假現(xiàn)象在一些地方甚至還相當(dāng)嚴(yán)重。



 配套法規(guī),、能力建設(shè)還需加把勁,，謹(jǐn)防經(jīng)濟(jì)下行壓力導(dǎo)致新環(huán)保法的“鋼牙利齒”變松變軟



 報(bào)告認(rèn)為，新環(huán)保法也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和問題,。比如,，在許多地區(qū)，環(huán)境保護(hù)與GDP增長的矛盾仍然很突出,，“保護(hù)優(yōu)先”和“預(yù)防為主”還沒能成為各地處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的指導(dǎo)原則,，政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，還沒有具體的追責(zé)程序規(guī)范,，經(jīng)濟(jì)下行的壓力可能會導(dǎo)致監(jiān)管放松,，使新環(huán)保法的“鋼牙利齒”變松變軟。



 一些配套規(guī)定跟不上,，也影響實(shí)施效果,。比如排污許可證制度和環(huán)境監(jiān)測法規(guī)，遲遲不能出臺,，嚴(yán)重影響了排污總量和排污許可制度的實(shí)施以及環(huán)境監(jiān)測制度的完善,。另外，目前環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力量嚴(yán)重不足,、執(zhí)法能力不強(qiáng),，影響了環(huán)保制度和措施的執(zhí)行和遵守，也使新法實(shí)施效果大打折扣,。



 即使是被看作最有殺傷力的手段按日計(jì)罰,，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長馬中也認(rèn)為5億多的罰款對全國來說還是太少，與非法排污者的收益仍然不對等,。這需要在執(zhí)行過程中進(jìn)一步改進(jìn),。環(huán)境公益訴訟全年案件數(shù)僅為53件,，也讓一些專家對環(huán)保法針對環(huán)境訴訟主體的“苛刻”頗有微詞。報(bào)告也認(rèn)為,，公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑和方式不足,，環(huán)境公益訴訟對象和范圍限制仍顯過嚴(yán),。



 對新環(huán)保法實(shí)施一年存在的問題,，報(bào)告給出了改善實(shí)施效果的一些建議，比如配套立法需抓緊制定和出臺,，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力建設(shè)和不同部門執(zhí)法合作機(jī)制亟須改善,，環(huán)保督政問責(zé)規(guī)范需更健全,，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保責(zé)任要落實(shí)等。



 “新環(huán)保法實(shí)施一年是合格的,，在一年內(nèi)想把我們制定法律實(shí)施目的都達(dá)到,，這是不可能的?！闭缛珖f(xié)社會和法制委員會副主任呂忠梅所言,，新環(huán)保法的鋼牙利齒有了,，還要有咀嚼肌配合,，才會有更大的殺傷力,。這需要時(shí)間,，也需要各界的努力。