• 【發(fā)布單位】作者：孫秀艷
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• 【發(fā)布日期】2016-05-25 10:34:23
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• 【文件來(lái)源】來(lái)源：人民日?qǐng)?bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-新環(huán)保法實(shí)施一年 專家打分及格：配套法規(guī)需跟上-

核心閱讀



 “史上最嚴(yán)”新環(huán)保法，因?yàn)樵黾恿税慈沼?jì)罰,、環(huán)評(píng)區(qū)域限批,、環(huán)境行政拘留等強(qiáng)制措施,，被喻為“長(zhǎng)出了鋼牙利齒”。但一年的實(shí)踐表明,，只有配以更強(qiáng)健的“咀嚼肌”,，這些“鋼牙利齒”才能更有威力。



 5月22日,，由中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院王燦發(fā)教授牽頭,、6所高校專家參與的新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告正式發(fā)布。北京大學(xué)教授汪勁認(rèn)為,，新環(huán)保法實(shí)施一年成果豐碩,，這一方面得益于法律本身，另一方面也得益于中央在過(guò)去一年頒布多個(gè)文件的保駕護(hù)航,，但作為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律,，需要單項(xiàng)法律具體規(guī)定增強(qiáng)其可操作性，目前保障其更好實(shí)施的抓手還不夠,。



 諸多環(huán)境管理措施綜合起效,，“守法成本高、執(zhí)法成本高,、違法成本低”的現(xiàn)象有了改變



 原環(huán)保法偏軟一直為人詬病,。去年元旦起實(shí)施的新環(huán)保法，因?yàn)樾略隽酥T如“按日計(jì)罰”“查封扣押”“環(huán)評(píng)區(qū)域限批”“環(huán)境行政拘留”和“限產(chǎn)停產(chǎn)”等強(qiáng)制措施,，被喻為“長(zhǎng)出了鋼牙利齒”,。報(bào)告認(rèn)為，這些措施的嚴(yán)格執(zhí)行,，是新環(huán)保法實(shí)施一年來(lái)最精彩的亮點(diǎn),。



 “按日計(jì)罰”是對(duì)經(jīng)行政處罰仍不改正的違法者的一種處罰措施，也是改變“守法成本高,、執(zhí)法成本高,、違法成本低”現(xiàn)象的一項(xiàng)重要舉措。在新法生效前,，除個(gè)別地方根據(jù)地方立法規(guī)定按日計(jì)罰外,，全國(guó)的環(huán)境行政處罰基本上都是實(shí)行“一事不再罰款”原則，導(dǎo)致一些違法排污者寧可被一次性罰款也不停止排污,。



 針對(duì)這種狀況,，新環(huán)保法將“按日計(jì)罰”作為一種執(zhí)法措施予以法律化，明確規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物,，受到罰款處罰,，被責(zé)令改正，拒不改正的,，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起,，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰,。”經(jīng)抽樣調(diào)查,，實(shí)施按日計(jì)罰后,，處罰后的改正率在85%以上，有的地方甚至達(dá)到95%以上,。



 據(jù)統(tǒng)計(jì),，2015年全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件共715件，罰款數(shù)額達(dá)5.69億元(不含山東2—6月份數(shù)據(jù)),，適用按日計(jì)罰措施的案件數(shù)總體呈上升趨勢(shì),。報(bào)告認(rèn)為，這一措施的實(shí)施,，大大增加了企業(yè)的違法成本,，對(duì)促使違法者盡快停止違法起到良好作用，同時(shí)對(duì)預(yù)防環(huán)境違法行為具有重要意義,。



 報(bào)告認(rèn)為,，其他幾種措施，在過(guò)去一年中也充分展示了其“鋼牙利爪”的作用,。



 新環(huán)保法第六十三條新增了“行政拘留”的行政處罰措施，將公安機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)功能從打擊環(huán)境犯罪擴(kuò)大到懲治環(huán)境違法行為的領(lǐng)域,，由此,，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的銜接，從環(huán)境犯罪案件擴(kuò)大到適用環(huán)境行政拘留的案件,。實(shí)施一年中,，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施移送行政拘留共2079起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共1685件,。這一措施的實(shí)施遏阻了嚴(yán)重環(huán)境違法,，提升了環(huán)境執(zhí)法權(quán)威。



 企業(yè)守法情況趨好,，但超標(biāo)排放現(xiàn)象依然大量存在,，弄虛作假在一些地方還相當(dāng)嚴(yán)重



 立法內(nèi)容的關(guān)鍵在科學(xué)，法律實(shí)施的根本在守法,。報(bào)告分析認(rèn)為,，自去年元旦以來(lái)，在法律實(shí)施力度不斷增強(qiáng)的高壓態(tài)勢(shì)下,，企業(yè)自律意識(shí)和守法意識(shí)增強(qiáng),，法律義務(wù)履行整體趨好，但仍有部分企業(yè)有令不止,，嚴(yán)重違法仍難根絕,。



 評(píng)估小組選取了10城市100家國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控,、省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控、市級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控三級(jí)排污企業(yè)為樣本,，調(diào)查發(fā)現(xiàn)隨著新環(huán)保法的頒布實(shí)施,，無(wú)論大企業(yè)、工業(yè)園區(qū)還是中小企業(yè),，都能夠通過(guò)各種渠道來(lái)學(xué)習(xí),、宣傳和貫徹新環(huán)保法，絕大多數(shù)企業(yè)的環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)了,，環(huán)境守法情況趨好,。相比較而言，國(guó)控企業(yè)無(wú)論是在遵守新《環(huán)保法》還是在守法意識(shí)上表現(xiàn)都是最好的,，其次是省控企業(yè),。



 報(bào)告認(rèn)為，在主要污染物排放方面,，新法實(shí)施對(duì)企業(yè)主要污染物排放量減排起到積極推動(dòng)作用,。無(wú)論是國(guó)控企業(yè)、省控企業(yè)還是市控企業(yè),，都在為主要污染物的減排和環(huán)境質(zhì)量而努力付出,，采取積極的行動(dòng)并取得了較好的效果，主要污染物排放有明顯下降,。相比之下,，國(guó)控企業(yè)減排效果比其他企業(yè)要好得多。



 盡管絕大多數(shù)企業(yè)遵守環(huán)保法所規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)的意識(shí),、行動(dòng)都有提升,，但環(huán)境違法還時(shí)有發(fā)生。雖然“未批先建”情況越來(lái)越少,，超標(biāo)排放現(xiàn)象也有較大幅度的下降,，但是超標(biāo)排放現(xiàn)象依然大量存在，偷排,、排放數(shù)據(jù)弄虛作假現(xiàn)象在一些地方甚至還相當(dāng)嚴(yán)重,。



 配套法規(guī)、能力建設(shè)還需加把勁,，謹(jǐn)防經(jīng)濟(jì)下行壓力導(dǎo)致新環(huán)保法的“鋼牙利齒”變松變軟



 報(bào)告認(rèn)為,，新環(huán)保法也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和問(wèn)題。比如,，在許多地區(qū),，環(huán)境保護(hù)與GDP增長(zhǎng)的矛盾仍然很突出，“保護(hù)優(yōu)先”和“預(yù)防為主”還沒能成為各地處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的指導(dǎo)原則,，政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),，還沒有具體的追責(zé)程序規(guī)范,，經(jīng)濟(jì)下行的壓力可能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管放松，使新環(huán)保法的“鋼牙利齒”變松變軟,。



 一些配套規(guī)定跟不上,，也影響實(shí)施效果。比如排污許可證制度和環(huán)境監(jiān)測(cè)法規(guī),，遲遲不能出臺(tái),，嚴(yán)重影響了排污總量和排污許可制度的實(shí)施以及環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的完善。另外,，目前環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力量嚴(yán)重不足,、執(zhí)法能力不強(qiáng)，影響了環(huán)保制度和措施的執(zhí)行和遵守,，也使新法實(shí)施效果大打折扣,。



 即使是被看作最有殺傷力的手段按日計(jì)罰，中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)馬中也認(rèn)為5億多的罰款對(duì)全國(guó)來(lái)說(shuō)還是太少,，與非法排污者的收益仍然不對(duì)等,。這需要在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)一步改進(jìn)。環(huán)境公益訴訟全年案件數(shù)僅為53件,，也讓一些專家對(duì)環(huán)保法針對(duì)環(huán)境訴訟主體的“苛刻”頗有微詞,。報(bào)告也認(rèn)為，公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑和方式不足,，環(huán)境公益訴訟對(duì)象和范圍限制仍顯過(guò)嚴(yán),。



 對(duì)新環(huán)保法實(shí)施一年存在的問(wèn)題，報(bào)告給出了改善實(shí)施效果的一些建議,，比如配套立法需抓緊制定和出臺(tái),，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力建設(shè)和不同部門執(zhí)法合作機(jī)制亟須改善,，環(huán)保督政問(wèn)責(zé)規(guī)范需更健全,，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保責(zé)任要落實(shí)等。



 “新環(huán)保法實(shí)施一年是合格的,，在一年內(nèi)想把我們制定法律實(shí)施目的都達(dá)到,，這是不可能的?！闭缛珖?guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任呂忠梅所言,，新環(huán)保法的鋼牙利齒有了，還要有咀嚼肌配合,，才會(huì)有更大的殺傷力,。這需要時(shí)間，也需要各界的努力,。