摘　要：我國已明確將慈善事業(yè)納入社會保障體系及支持其發(fā)展的宏觀政策取向,，中央和部分省市地方都出臺了慈善促進系列措施,，并取得了積極成效。但由于之前缺乏科學理念支撐,，導致慈善促進尚未能發(fā)揮預期效果,。本文通過剖析研討我國慈善促進存在的問題，從慈善自身規(guī)律出發(fā),，結合《慈善法》的實施背景,，建構慈善促進的理念體系，并從稅費減免,、互聯(lián)網(wǎng)募捐的適度放開與依法實施等方面提出完善我國慈善促進法規(guī)政策的建議,。

關鍵詞：慈善促進；慈善法,；理念構建,；對策建議；

一,、慈善促進的共識

慈善事業(yè)在很大程度上彌補著國家主導的社會保障的不足,，并承擔著提供公共服務的職能，應當?shù)玫絿业姆珊驼咧С?，這業(yè)已成為各界普遍共識,。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了“支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟困積極作用”,；2014年底國務院《關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（國發(fā)〔2014〕61號），進一步明確了加強和改進慈善工作的系列舉措,。在《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）的制定過程中,，促進慈善事業(yè)發(fā)展，是各界關于立法爭議最少的問題,，自全國人大內務司法委員會啟動立法程序后,，歷次草案中均有“促進措施”一章，最終出臺的《慈善法》第九章專章規(guī)定了“促進措施”,。自然人,、法人和其他組織捐贈財產用于慈善活動的，依法享受稅收優(yōu)惠,；企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的準予在計算企業(yè)所得稅應納稅所得額時當年扣除的部分,，允許結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除。境外捐贈用于慈善活動的物資,，依法減征或者免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅,。顯然，慈善促進的理念已變成國家的重要決策行動,。

二,、慈善促進的問題剖析

國家法規(guī)和相關政策文件在促進措施的設置實施上取得一定進展，發(fā)揮了促進慈善事業(yè)發(fā)展的積極效果,。比如,，廣東等地關于慈善組織登記改革,，取消了雙重登記并引入小型慈善組織的備案登記雙軌制,，使得慈善組織數(shù)量快速增長。一些地方在購買慈善組織服務方面的探索,，為慈善組織提供了新的收入來源和增長點,。《慈善法》的出臺更使得社會各界充滿期望,。但與此同時,，慈善促進的法規(guī)政策，在文本層面,、實施層面均暴露出一些不足乃至弊病,，應予以關注、剖析和研討,。

一是慈善促進的差別對待仍較為嚴重,。一些地方對慈善組織區(qū)分“親疏”、身份等予以差別對待,。對于帶有官方色彩的慈善組織,，或者有退居“二線”和退休干部任職,、行政機關工作人員兼職的慈善組織“高看一眼”，促進措施相對較為到位,；而對于不具有官方色彩,，純粹民間運營的慈善組織則在促進措施方面未有效落實。

二是慈善促進的相關優(yōu)惠措施難以落實,。一些慈善組織感受到了促進慈善事業(yè)發(fā)展的聲音,，卻并未獲得扎扎實實的好處。比如,，一些地方立法大量表述為“鼓勵……”“鼓勵和支持……”,，一些地方提出“培育和發(fā)展各類慈善組織”，但誰負有鼓勵職責,，采取哪些措施來鼓勵,、支持，以及行政機關不作為如何處置等要素均告之闕如,，操作性缺失,。這種口號性、宣示性的文件規(guī)定,，因缺乏對應職責機關和保障措施而難以落實,。有地方對慈善組織的捐贈稅前扣除資格認定采取逐批逐次認定，民政,、財政,、稅務等部門采取流水線作業(yè)，不僅程序繁瑣而且一般每年批準兩批,，效率較低,。2015年雖然改為“備案”但缺乏配套操作措施，其實施效果依然有待觀察,。

三是慈善促進存在違反當事人意愿的情形,。從《公益事業(yè)捐贈法》到《慈善法》，以及一系列的相關法規(guī)文件,，均明確了慈善參與的“自愿”原則,。但是，觀諸實踐,，在個別地方的“慈善一日捐”活動中,，一些政府機關為提高活動實效，采取了定指標,、下任務,，甚至直接劃撥職工工資充當捐款；在大災大難之時,，一些企業(yè),、知名人士捐贈數(shù)額相對不高,，遭到輿論否定甚至被輿論綁架而追加捐贈，所謂“逼捐”“索捐”等現(xiàn)象屢有發(fā)生,，此類做法違背了捐贈人的本心意愿,，也不利于慈善事業(yè)的持久健康發(fā)展。

四是不合理監(jiān)管妨礙到慈善促進效果甚至損害慈善事業(yè)發(fā)展,。在《慈善法》出臺之前,，相關的一些機制、制度層面等的不合理監(jiān)管,，受到社會各界與慈善業(yè)界的廣泛詬病,。諸如雙重管理、業(yè)務單位體制,、管理成本,、從業(yè)人員工資福利、年度公益支出等方面的規(guī)制,，不僅存在逆向的道德風險,，而且不利于慈善事業(yè)健康發(fā)展。

三,、構建慈善促進應秉持的理念

（一）慈善促進的目標

慈善事業(yè)發(fā)展面臨的障礙,，既有制度層面的，也有觀念層面的,。特別是主管機關與政策制定者，對慈善事業(yè)的不合理觀念認識,，對慈善事業(yè)構成深層次的約束,。慈善促進的首要層次,，即為消除其影響,，所謂“不破不立”,?？傊ㄟ^慈善促進措施,，應達到以下目的:一則改進慈善組織運行的外部政策環(huán)境與制度框架,，為慈善組織準入,、募捐,、參與公共服務等活動掃除障礙并提供良性制度保障。二則提升慈善組織的能力,，包括募款籌資,、自我管理、提供服務,、對外宣傳等方面的能力,。三則培育和釋放社會慈善熱情。慈善熱情需要培育,，并提供渠道予以釋放,。促進措施的采取，應當充分考慮該因素,。四則助力實現(xiàn)慈善宗旨,。慈善促進措施的設置應當充分考慮社會需求，發(fā)揮政策引領作用,。比如,，當下將救助弱勢群體、解決社會問題作為慈善事業(yè)的核心功能,，就應當加大對這些領域的慈善組織與慈善服務的支持力度,。

（二）慈善促進應秉持的理念

第一，激勵舉措理應依法公平普惠,，盡可能避免區(qū)別對待,。《慈善法》首先立足于促進慈善發(fā)展,，這既是立法之本意,，也是公眾各界之期望。作為慈善領域的基本法，可謂不負眾望,。針對以往存在的慈善促進措施碎片化,、區(qū)別對待，《慈善法》進行了頂層設計,，推動促進措施的公平普惠,。其促進措施對各類慈善組織、捐贈人普遍適用,，不再區(qū)分社會團體,、民辦非企業(yè)單位、基金會等而有不同,，也不再區(qū)分“姓官,、姓民”而有差異。對此,，正在緊鑼密鼓制定的各項配套法規(guī)政策,，理應“不忘初心”，遵循上位法《慈善法》的要求,，秉承公平普惠的理念進行制度設計,，而不應有所反復，乃至倒退,。

第二,，慈善監(jiān)管應科學適度、不枉不縱,，既要避免監(jiān)管不足更要避免監(jiān)管過度,。一方面,，厘清政府與慈善活動之關系，政府應到位而不越位,。清除不合理管制,，本身即為促進措施。就理念層面而言,，監(jiān)管不足將導致慈善事業(yè)魚龍混雜,，可能發(fā)生“劣幣驅逐良幣”的效果,，對于遵紀守法的慈善組織、慈善活動而言并不公平,。比如,，由于對個別打著慈善幌子斂財、詐騙的案件,，由于缺乏及時處置,，媒體報道的發(fā)酵,，其對整個慈善事業(yè)公信力的傷害,，歷經(jīng)數(shù)年而難以平復,。另一方面,，監(jiān)管過度使得慈善行業(yè),、慈善活動束手束腳,，慈善創(chuàng)新可能有違反法律政策風險而難以落地,，行善事要經(jīng)過層層審批甚至難于開辦企業(yè)的正常經(jīng)營活動,，這也將打擊慈善從業(yè)者的積極性。由此可見,，如何確定適度監(jiān)管的科學、合理標準并予以落實,，對于慈善促進而言非常關鍵,。

第三，慈善組織自主與公眾自愿應受到尊重,，政府主導不宜過度強調,。慈善組織的“依法自治”，應構成行政監(jiān)管的前提與基礎,。政府應從“到位但不越位”的理念出發(fā),，培育慈善組織穩(wěn)定、成熟，增強慈善組織的活力和運作能力,，支持慈善組織在人,、財、物等方面的獨立運作，推動慈善組織健全以章程為核心的法人治理結構，而不應通過促進措施扭曲慈善組織的正常運行，隨意干預其運營的自主權,、公平競爭權,。公眾參與慈善活動，無論是采取捐款、捐物的方式，還是參與進來做志愿者的方式,，都應當出于本心自愿。雖然慈善可以鼓勵引導，但政府不得強制、攤派,。

四,、完善慈善促進的對策建議

（一）完善國家稅收與行政收費減免

本著建立統(tǒng)一、公平,、分層次的慈善稅制的理念,，除已有做法措施外,，還可考慮借鑒為企業(yè)尤其小微企業(yè)減負的稅收與行政事業(yè)性收費減免的做法,，對慈善組織,、慈善活動相關稅費予以減免。已經(jīng)向小微企業(yè)暫停、取消的行政事業(yè)性收費項目,，比如征地管理費、保存人事關系及檔案費,、土地登記費、房屋登記費,、住房交易手續(xù)費,、組織機構代碼證書收費等收費項目，應當同等適用于慈善組織及慈善活動,。

（二）探索互聯(lián)網(wǎng)募捐捐贈

慈善募捐是慈善組織賴以生存、慈善事業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎,，慈善捐贈是社會公眾參與慈善事業(yè)的重要途徑,。在現(xiàn)代信息化社會，移動支付已成為我國重要的支付方式。對此,，互聯(lián)網(wǎng)募捐與捐贈的政策設計應秉承更加開放的態(tài)度。渠道平臺的放開,，除民政部門建立的慈善信息平臺之外,，對于新媒體,、微信,、微博,、支付寶,、善因營銷等新渠道的募捐捐贈,，應探索依法予以確認,。

（三）開拓慈善事業(yè)資金渠道

政府購買慈善服務,，對特定慈善組織給予財政支持，專項彩票公益金支持,，允許慈善組織從事合理的金融活動,，為慈善組織實現(xiàn)財產的保值增值提供必要空間，等等,。將彩票公益金用于公益,、慈善事業(yè)是世界各國的普遍做法。比如,，意大利,、英國等國家都規(guī)定了彩票公益金可用于慈善事業(yè)。

（四）慈善促進依法落實不走樣

慈善促進措施的效果如何,，關鍵看是否可操作,，是否能夠落實。而是否得以落實,，與是否有法律規(guī)定的強制性有關,，與程序的規(guī)范、快捷,、統(tǒng)一密切關聯(lián),，也與相關的人財物投入有關。為確保依法實施,，具體要求包括:

一是盡快清理已經(jīng)出臺的慈善相關法規(guī)政策。自20世紀90年代以來,，國務院,、民政部,、財政部等出臺大量與慈善相關的法規(guī)規(guī)章和政策文件,，湖南,、江蘇,、寧夏,、上海、北京,、汕頭、廣州,、寧波、長沙等地也先后出臺了慈善促進或慈善募捐的專門性地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章,。這些從中央到地方的法規(guī)政策文件,，對于促進慈善事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了巨大作用,，為《慈善法》的制定提供了寶貴的探索和經(jīng)驗。但不應忽視的是,，《慈善法》與這些法規(guī)政策文件之間，在理念,、制度,、規(guī)范等方面存在著或多或少的不一致乃至直接沖突。為此,，應盡快對其進行全面清理,，確保統(tǒng)一性和嚴肅性。

二是提升慈善促進的可操作性,。政府采取的促進措施，不應僅僅是政策宣示,，而應落到實處，讓慈善捐贈人,、慈善組織、慈善受益人,、慈善志愿者與專門工作人員能依法切實享受到實惠,。因此，慈善促進措施一定要具有可操作性?，F(xiàn)行法律法規(guī)中的許多政策措施還需要在《慈善法》的基礎上制定更加具體明確可操作性的實施細則，這是決定政策支持效果的決定性條件,。

三是慈善配套法規(guī)政策應體現(xiàn)《慈善法》精神理念?？傮w上,，在立足《慈善法》創(chuàng)新探索基礎上,，應當繼續(xù)前進，而非有所倒退,。以慈善組織的業(yè)務主管單位為例,，應當作為例外而存在,，并減少業(yè)務主管單位的職責權重,，避免成為慈善行業(yè)的“不能承受之重”。

四是落實慈善促進的可救濟性,。在慈善實踐中,，慈善促進措施往往構成行政給付、行政獎勵等行政行為形態(tài),，依據(jù)《行政復議法》《行政訴訟法》屬于行政復議,、行政訴訟的受案范圍。相應的,，符合條件卻未獲得相應促進措施的慈善組織,，或認為雖然給予促進措施但對相關數(shù)額、方式等有爭議的,，應當可以依法申請行政復議或提起行政訴訟,。通過這種復議訴訟的救濟途徑，也有利于慈善促進措施的可操作與最終落實,。