1 序論

 

本文嘗試對于行政過程中“參加”與“責(zé)任”及相關(guān)概念進行考察,。本文在第二部分中指出，“參加”是介于“決定”與“信息交流”之間,、且不具備明確輪廓的一個概念,。第三部分以說明責(zé)任（accountability）為中心對“責(zé)任”概念進行考察，特別是以信息公開制度和文書管理制度作為切入點探究信息的產(chǎn)生過程,，并就信息與“責(zé)任”之間的關(guān)系進行探討,。第四部分則試圖跳出“責(zé)任”概念所必然包含的單向性特質(zhì)，并進而對“參加”概念的定位及其界限進行探討。

 

自上世紀九十年代后半葉起,，“參加”和“責(zé)任”概念已成為日本法制改革及其國家與地方行政實務(wù)變革中的關(guān)鍵詞,。本文的寫作目的不僅在于對法律制度及行政實務(wù)作出總括性的現(xiàn)狀分析及個別性的問題探求，更是希望以此為契機就相關(guān)概念作徹底考察,。盡管本文中的部分內(nèi)容僅是對先學(xué)及筆者既有論述的延伸,，然而基于不同視角對已有內(nèi)容進行重構(gòu)多少也應(yīng)具有一定意義?；谏鲜銎诖?，本文也算是履行了“參加”本期組稿的部分“責(zé)任”吧。

 

2 參加

 

（1）“決定”與“參加”

 

在1974年一篇討論“居民參加”概念的論文中,，柳瀨良干強調(diào)了“參加”與“事務(wù)處理”的區(qū)別,。“在相對方（注：行政機關(guān)等）因此而負有作為義務(wù)或者要進行事務(wù)處理時,，該行為就已僭越了早期對“參加”所設(shè)定的概念范疇而已成為事務(wù)處理,。”[1]在此基礎(chǔ)上柳瀨指出,，居民參加的制度目的應(yīng)是讓居民明確知曉其個人利益,。針對“該制度只是給‘自我主義者'提供了表達機會”的質(zhì)疑，柳瀨認為,，設(shè)置居民參加制度的目的不是為了對上述觀點進行批判,，如果一定要批判的話，那就是“該概念已無法局限于傳統(tǒng)意義上‘參加’的定義,，而如果將其直接納入事務(wù)處理的話則又存在相對方見識及力量不足的問題”,。[2]因此可以認為，“參加”應(yīng)該是更為接近于“事務(wù)處理”的一種居民“參與”,，但如果認為其屬于“事務(wù)處理”則又不符合法律的拘束,。

 

基于上述觀點柳瀨認為，應(yīng)將地方自治法的直接請求排除于“居民參加”的概念之外,。就此,，“參加”的定義應(yīng)被理解為是相對方“由此受到拘束，并因此負有作出處置的義務(wù)”,，而不應(yīng)如前文所認為的那樣,。[3]申請議長或議員辭職、申請解散議會等請求均有助于增進對這一概念的理解,。然而，上述定義的射程僅及于就條例的制定,、修改和廢止所作出的請求,，這意味著議長僅對“經(jīng)過議會討論的事項”負有處置義務(wù)。另一方面，在請愿,、公開聽證及提出意見書等場合下,，“相對方在負有受理請愿等請求義務(wù)的同時，其義務(wù)也僅及于受理,，并不因此受到拘束或者轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的事務(wù)處理”,，這與“居民參加”的概念相一致。[4]然而,，柳瀨并沒有說明為何在此必須明確“受理”與“經(jīng)過議會討論”這兩項行為之間的區(qū)別,。也許柳瀨認為，作為行政自身責(zé)任所必須作出的“事務(wù)處理”,，其范圍應(yīng)是基于明示或暗示被預(yù)設(shè)的,。[5]

 

盡管柳瀨就“參加”所作出的定義并不必然被當(dāng)今學(xué)界所繼受，但是其將公權(quán)力所導(dǎo)致的最終“決定”及對決定進行拘束的行為排除于“參加”之外的做法,，或者即便認為“參加”概念應(yīng)包含這兩者,，其對兩者所進行的類型化的區(qū)分，仍然會帶給我們一定的啟示,。例如倉阪秀史強調(diào)作為“政策過程的參與策劃”的“針對行政的企畫·立案的參與策劃之制度化”與“針對議會意思決定的參與策劃之制度化”之間的區(qū)別,。[6]后者由于具有直接民主的因素，因此與代議制民主之間存在一定的緊張關(guān)系,，而前者就不存在這樣的問題,。[7]

 

另外，借鑒在都市計劃領(lǐng)域?qū)覍冶惶峒暗牟既R森和克羅斯比（Bryson／Crosby）學(xué)說中有關(guān)信息交流場（forum）,、意思形成場（arana）和提出異議及申訴場（court）的論述,，可以將政策計劃定位為“為了達成具有象征意義和實質(zhì)意義的政策成果，有意設(shè)計并采用信息交流場,、意思形成場和提出異議及申訴場”[8],。信息交流場（Forum）是指“實現(xiàn)有意義溝通的一種社會實踐”，意思形成場（arena）指“實現(xiàn)政策決定和實施的社會實踐”,，提出異議及申訴場（court）指“實現(xiàn)行動的規(guī)范性制約的社會實踐”,。[9]盡管上述分類在一定程度上排除了在 “意思形成場（arena）”中的市民參與，但其主要目的是為了突出“信息交流場（forum）”中自由溝通的特征,。

 

在此背景下,，專門保留給行政、且從（狹義的）“參加”中分離出來的“決定”又應(yīng)是一種怎樣的制度呢,？行政作用法的意義在于,，著眼于信息的生產(chǎn)能力和信息成本負擔(dān)，對作為信息處理機制的行政過程進行制度設(shè)計,，并進而建構(gòu)溝通體系的應(yīng)有形態(tài),。該理念不僅貫穿于《行政程序法》及其相關(guān)條例,，單行法在設(shè)定許可、備案等制度時,，其立法方式和實體及程序性要件的設(shè)定也要遵循這一理念,。[10]那么，在針對“決定”所作出的一系列流程中,，是否存在盡管立法上沒有規(guī)定可以通過私人參與來實現(xiàn)法律制約,，但在現(xiàn)實中卻實際存在的情況呢？[11]以及,，這里是僅排除了私人參與還是說排除了法律對于溝通過程的全面制約,？對此，我們不得而知,。

 

（2）參加與“信息交流”

 

1997年成立的《環(huán)境影響評價法》規(guī)定,，在環(huán)境影響評價實施前事業(yè)者必須作出方法書（5條）。同法第8條還規(guī)定,，如果對方法書中的相關(guān)“環(huán)保立場持有不同意見”,，可以在一定期間內(nèi)“通過向事業(yè)者提交意見書的方式來表達自己的意見”。

 

該法并沒有就意見的提出資格作出特別的限制性規(guī)定,，而該法的注釋書則作出了以下說明,。

 

“環(huán)境信息的對象不應(yīng)僅限于本地區(qū)的居民，還應(yīng)包括從事環(huán)境保護相關(guān)調(diào)查研究的專家等廣義人群,。如果限制了意見提出者的地域范圍,，那就與本法設(shè)立意見提出程序的制度目的不相符合，畢竟設(shè)立這一制度就是為了獲得更多有幫助的信息,。因此,，無論居住在何處，只要對環(huán)境保護持有不同看法,，都應(yīng)有權(quán)提出其意見”,。[12]

 

同時，該注釋書認為“參加”概念無法很好涵蓋上述意旨,。作為替代,，其選擇了“信息交流的…擴大”這一表述方式。[13]在《環(huán)境影響評價法》正式出臺之前曾召開了有關(guān)環(huán)境影響評價制度的研討會,，該研討會所形成的《報告書》中（1996年）對該制度的理解則更為直接,。《報告書》將該制度理解為是“為實現(xiàn)合理的意思決定而進行的促進信息交流的手段”,，并明確認為應(yīng)將其與“針對政府的意思決定本身的居民參與策劃”作出區(qū)分,。

 

為何在此不用“參與策劃”的概念呢？純粹因為當(dāng)事人對于“參加”和“參與策劃”這樣的用語不熟悉,，還是對概念本身懷有戒備呢,？[14]如果想對此進行說明,，就必須找出上文中“不”對有權(quán)提出意見者進行限定的根據(jù)。以及,，在代表何種利益時才能使用“參加”這一概念。[15][16]

 

在行政活動中,，日常的信息收集以及自由的非制度性溝通——借用上述注釋書中的用語,，這兩者可用“信息交流”進行統(tǒng)稱——與制度化的“參加”之間并不存在明確的界限，“參加”概念的輪廓在此處顯得較為模糊,。[17]

 

那么,，上文所言之“意見”究竟應(yīng)是一種怎么樣的信息呢？注釋書中舉了具有專業(yè)知識的專家作為例子,。而“不僅限于地域居民”的規(guī)定也當(dāng)然不意味著要排除地域內(nèi)的居民,。同時，信息則既包括距離現(xiàn)場較近的本地區(qū)居民由于更為接近地域的客觀狀況而擁有的“客觀信息”,，也包括他們“認為哪些比較重要”等“主觀信息”,。[18]此時，如果“主觀信息”也能被認為屬于信息的話,，其與“作為利益代表人的參加”之間就已經(jīng)不存在什么實質(zhì)性差異了,。而即使對意見的提出者不進行限制，制度的執(zhí)行者也不應(yīng)以“普遍市民”[19]為前提,。

 

（3）作為過渡期概念的參加

 

如此,，“參加”概念就在“決定”和“信息交流”之間搖擺不定。此時,，“參加”所引發(fā)的問題在于,，從某種意義上說這一概念的出現(xiàn)就是試圖對國家機關(guān)和私人的“固有關(guān)系”實現(xiàn)異質(zhì)化，然而該理念從設(shè)計之初卻從未被實現(xiàn),。并且,，在存在相對安定的單一決定體系的基礎(chǔ)上，是否能夠從提出異議與疑問本身的相對化,、或者從向原體系中導(dǎo)入“異物”做法的正當(dāng)化等角度來理解“參加”的概念,，也值得考慮。[20]

 

3 責(zé)任

 

以遭受到NPM等影響的日本統(tǒng)治體系整體發(fā)生變革為背景[21],，自上世紀90年代后期開始,，說明責(zé)任（accountability）的概念在日本逐漸得到普及。

 

（1）看得見的與看不見的

 

（a） 透明人,？

 

《信息公開法》首次將“accountability＝說明責(zé)任”的理念導(dǎo)入日本,，同時將上述概念與行政“透明性”理念相關(guān)聯(lián)[22]，并作出了如下警句性質(zhì)的說明,。

 

“如果透明并非是指清澈通透,，而是變成如同‘透明人’一般看不見（invisible）[23],，那行政過程豈不就變得如同合上蓋子的暗箱（black box）一般了。[24]”

 

因此,，透明性不應(yīng)對應(yīng)invisibleness,，而應(yīng)對應(yīng)transparency。進一步,，在使用transparency這一概念時,，其指代的也不是行政本身，其指代的應(yīng)該是,，類似于“包裹在行政周圍而成為表象的遮蔽物”,。

 

然而，在“遮蔽物”上覆蓋玻璃又是為了展示些“什么”呢,？《信息公開法》的策略是,，其將在行政活動中“如影隨形”[25]的“行政文書”原則上規(guī)定為公開的對象。如果沒有“組織共用”行政文書的話,，行政活動將難以為繼,。[26]盡管對與之相關(guān)并作為信息來源的文書進行保存已成為行政活動中的一項慣例性制度，但是依然會存在信息未被保存的情況,，比如偶然情況下產(chǎn)生的信息,、或未能作為文書被保存的信息、或由于保存文書被廢棄而丟失的信息等,。而《信息公開法》又未能就文書作成義務(wù)作出具體規(guī)定,。[27]

 

因此，特別是對于非制度化下也能自發(fā)產(chǎn)生并保存的文書而言,，其不僅會如同覆蓋的玻璃一般容易成為關(guān)注的對象,，并且也能夠積極推動產(chǎn)生出問責(zé)者所希望獲得的信息或者說能夠?qū)Ξ?dāng)事人（principal）—代理人（agent）這一關(guān)系（以下簡稱“PA”關(guān)系）進行有效制約的信息。

 

（b）結(jié)果志向與過程志向

 

《公文書管理法》第4條規(guī)定,，“為對行政機關(guān)的具體決策過程以及管理事項和事業(yè)的實績進行合理追蹤或檢證,，必須作成文書”。由此可見,，該法將“行政決策過程”與“行政管理績效”作并立規(guī)定,，但實際上，“結(jié)果志向”與“過程志向”二者之間本身又存在一定的緊張關(guān)系,。所謂節(jié)點管理（NPM）的手法與模式,，是在行政實踐中，將權(quán)限與資源委托給代理人,，并將其最終收益的成果進行評價——這與所謂“結(jié)果志向型”的思維模式緊密關(guān)聯(lián),。在此基礎(chǔ)上形成的新一輪的決策過程中，也可能出現(xiàn)替換“代理人”的情況,。當(dāng)然,，對于行政機關(guān)究竟是否達成了一定的行政目的或指標(biāo),，在進行評價或驗證過程中，應(yīng)當(dāng)如何確定評價行政績效的時間起始節(jié)點（跨度）,，基于不同的行政領(lǐng)域也會存在差異或論爭,，并且與這種節(jié)點管理手法本身的問題也是相關(guān)的。[28]

 

另一方面,，在與說明責(zé)任相關(guān)的制度運作中,，相對于對“過程”進行控制，對確保的請求進行遵從則變得更為重要,。此時要特別強調(diào)就行政過程中的各個節(jié)點逐一作成文書，并對文書進行開示,。[29]而這一過程本身卻可能對“結(jié)果”的效率性產(chǎn)生影響,。

 

當(dāng)然，對“過程”進行控制本身也是有意義的,。為了回應(yīng)各個不同角色的不同觀點,，對于達成決定的過程進行紀錄并保存的行為，與出于一定目的在一定期限內(nèi)達成“結(jié)果”的行為有著本質(zhì)區(qū)別,。[30]對于不同角色的觀點回應(yīng)得越多,，那么當(dāng)基于歷史的視角面向未來時（《公文管理法》第1條“對現(xiàn)在以及將來國民的說明義務(wù)”），要求保存“過程”的請求也必然會越來越多,。因此,，應(yīng)盡量記錄“過程”，并在當(dāng)時或者在一定的期間內(nèi)形成公有文書（同法第1條“作為支撐健全民主主義之根本的國民共有知識產(chǎn)權(quán)”）并進行保存,。

 

（c）追逐海市蜃樓

 

根據(jù)木藤茂的觀點,，盡管通常情況下行政文書是有關(guān)“行政內(nèi)部所作出的事務(wù)性或者理論性的探討”，但是有時候也可能是“根據(jù)政府內(nèi)外政策所作出的政策性決斷和方針”,。[31]在此情形下,，就有可能就文書作成追究責(zé)任。[32]

 

必須考慮以下兩項互不違背的戰(zhàn)略,。第一,、必須作成會議的會議記錄，但不一定要馬上公開,。從檢驗歷史的角度出發(fā),，經(jīng)過一定時間后再公開會議記錄可能會更加合適。記錄不僅指整理后的會議記錄,，還應(yīng)包括錄音,、錄像等。當(dāng)然,，當(dāng)事者也有可能一拿到記錄就將實質(zhì)性內(nèi)容轉(zhuǎn)移到“私”的領(lǐng)域,。[33]因此完全公開是不可能實現(xiàn)的,，暗箱必然存在。即便如此,，這項制度在約束政策決定當(dāng)事者的意識等方面依然存在意義,。

 

第二、作為決定的事后正當(dāng)化基礎(chǔ),，也有必要作成類似“編后記”的文書,。[34]盡管不可能就“真正的”意思決定過程進行完整說明，但是事后的文書畢竟也能夠?qū)τ跊Q定的內(nèi)容作出一定的合理說明,，并同時規(guī)范政治家的行為,。

 

而此時問題就演變成，對于“政治家抽離于會議形式及會議記錄,，僅基于‘內(nèi)心’而做出的‘自由’決斷”是否要給予“積極的肯定”,？[35]上述問題無疑會關(guān)涉到應(yīng)如何對民主政治進行本質(zhì)理解等相關(guān)價值判斷。[36]

 

（2）應(yīng)答與構(gòu)成

 

瀧川裕英從“與問責(zé)相對,、以理由應(yīng)答為中心的一系列過程”的“責(zé)任實踐”角度提出“應(yīng)答責(zé)任論”,。[37]“責(zé)任實踐的核心在于，行為的作出具有正當(dāng)化理由,，并能夠就該理由作出應(yīng)答”,。[38]

 

就理由進行“應(yīng)答”對行政法而言并不陌生。眾所周知,，《行政程序法》第2條中將“申請”定義為“基于法令申請許可或認可等,，行政廳對于該申請行為必須作出同意與否的應(yīng)答”。在這里,，“申請”概念與應(yīng)答義務(wù)作為配套制度被規(guī)定,。同時，如果應(yīng)答的結(jié)果是拒絕該申請的話,，法律規(guī)定了必須說明“理由”（8條）,。[39]

 

上文指代的是對于申請者作出個別應(yīng)答這一一對一的兩面關(guān)系。而《行政程序法》規(guī)定的公開征集意見程序是指,，程序結(jié)束后必須在公布命令等的同時就“意見的考慮結(jié)果（包括公開征集意見程序中的命令與規(guī)定中的命令之間的差異）及理由”進行公示（43條1項）,。此時，“應(yīng)答”并非是針對意見提出者而個別作出——這確實也比較困難——而是面向公眾公開作出,。同時,，也有個別法律認為應(yīng)對意見提出權(quán)與申請權(quán)加以區(qū)分，一般來說意見提出權(quán)的范圍更廣,。

 

在“應(yīng)答”責(zé)任中,，從關(guān)聯(lián)性的角度會涉及到“名義人”[40]和“問責(zé)者”[41]究竟應(yīng)該為誰這一問題。就PA關(guān)系而言[42]，如果契約關(guān)系明確則很好理解,。然而在更多的情形下該關(guān)系卻并不明確,，因此往往在開始階段并不能確定相關(guān)主體，而要通過制度化的溝通逐步明晰,。[43]

 

另一方面,，當(dāng)答責(zé)者就自身行為進行正當(dāng)化說明時，在實踐中究竟是對誰所作出的,，也被視為是問責(zé)的實體性存在,。波文斯（Bovens）提出的“信息交流場（forum）”概念[44]就嘗試對此作出說明。例如,，《行政程序法》規(guī)定了行政方向申請者說明理由時,，必須要以申請者所可能知曉的形式作出，但該說明理由是否符合法律規(guī)定則最終要由法院進行判斷,。此時,，責(zé)任的名義人與對此作出判斷和評價的主體可能并不一致。那么究竟誰才是“問責(zé)者”呢,？同時，基于國民主權(quán)原理,，信息公開制度將說明義務(wù)的對象設(shè)置為“國民”,，而在實際操作中其實也賦予在外國居住的外國人以請求權(quán)。[45]在此背景下,，“問責(zé)者”的概念其實是由實踐操作所主導(dǎo)的,。[46]

 

上述“理由應(yīng)答”與（1）（c）中所陳述的“決斷”完全不同。即便假設(shè)后者中的“責(zé)任”理念能夠成立,，其與前者所提到的應(yīng)答責(zé)任也存在本質(zhì)差異,。[47]

 

4 結(jié)語：從單向性的“陰郁”中逃離？

 

《戰(zhàn)后責(zé)任論》的作者高橋哲哉提倡從“應(yīng)答可能性”的角度對責(zé)任（responsibility）進行探討,。[48]

 

“在我們周圍,，充滿著他人的呼聲?！刨囮P(guān)系是全社會和全人類關(guān)系的基礎(chǔ),，同時也是人與人賴以共存共生的底線，因此聽到呼聲后作出應(yīng)答可以被認為是一種‘約定’,?！?dāng)我們依然通過語言與他人在這社會中共同生存時，就必須受該‘約定’的約束”,。[49]

 

然而,，這里發(fā)出“呼聲”的他人卻是以復(fù)數(shù)為前提的。“當(dāng)我們回應(yīng)了一部分‘他人’的呼聲時,，就無法回應(yīng)其他‘他人’的呼聲,。而我們?nèi)绻粻奚渌恕脑挘覀儗o法擔(dān)負起對任何‘他人’的責(zé)任…按照德里達（Jacques Derrida）的觀點,，我們無權(quán)認為該犧牲是正當(dāng)?shù)模╦ustifier（正義））”[50],。畢竟這里發(fā)出呼聲的“主體”也并不是由單一的當(dāng)事人（principal）所組成。

 

小田中直樹指出,，高橋提出了一種“單向性”的責(zé)任理論,，他僅強調(diào)“呼聲從‘呼出方’到‘應(yīng)答方’這一單一矢量”。而“集合性”理論則強調(diào)“接受呼聲的一方也即‘應(yīng)答方’也應(yīng)是復(fù)數(shù)的”,。在此背景下,，應(yīng)答方就喪失了主體性，“‘應(yīng)答方’變成了‘不得不應(yīng)答方’,。小田中認為,，不想作出應(yīng)答而又不得不作出應(yīng)答，這無疑是一件非常郁悶的事,?！盵51]

 

小田中試圖對于“責(zé)任”概念進行替換，并基于歷史學(xué)的立場提出了“雙向,、個人的”,、“共感＝受苦的共有”等理念。然而上述理念卻很難得到認同,，其原因在于,，無論是accountability還是responsibility，“責(zé)任”都應(yīng)是基于“單向性”的決定而非自由所產(chǎn)生的,。即使上述所言之“單向性”與PA關(guān)系呈現(xiàn)出了不同的形態(tài),，依然存在“序列化”的問題。[52]

 

當(dāng)然,，使用“制度”這一用語的法學(xué)家即便拒絕正當(dāng)化（justifier）的概念,，其也無法否定“單向性”及與之相關(guān)的“主客”和“序列”等概念。無論是“公權(quán)力的行使”還是“主權(quán)”,，上述概念都必然存在一定的單向性因素,，而PA關(guān)系則是建立在“契約”的基礎(chǔ)之上。毫無疑問,，這已經(jīng)成為了法學(xué)界的基本思維模式,。然而，這并不會阻礙我們發(fā)出“真的必須是這樣嗎”的疑問,。

 

本文第二部分深入“決定”和“信息收集”這兩個概念之間進行探究,，詳細闡述了“參加”概念提出后的半途而廢,。而這一“半途而廢”也正是“參加”概念試圖擺脫既定的“單向性”定位的一種嘗試。

 

筆者也試圖對于“意思形成場（arena）”與“信息交流場（forum）”,，以及決定過程的參加與意思形成過程的參加等概念進行區(qū)分,。例如有不少觀點認為，有必要在草案還處于沒有被完全確定的“尚未成熟的階段”之前就引入?yún)⒓映绦?。另外,，通過法律規(guī)定其他非正式的聽證會、座談會,、意見交換會等渠道試圖聽取市民的意見也在實務(wù)上被廣泛應(yīng)用,。

 

然而顯然，上述做法也會存在困境,。第一,、毫無疑問，無論最終能否實現(xiàn)制度化,，某項規(guī)定是否能產(chǎn)生實際意義都要取決于作為參加人的當(dāng)事者自身的積極性和主體性,。而大多數(shù)場合下參加者的行為都可能只是戰(zhàn)略性的或機會主義的。

 

例如,，聽證會等制度被很多人認為僅起到了“制作不在場證明”的作用,。再舉一個例子。為應(yīng)對建筑行政（并不以居民參加為必要前提）中對協(xié)議的調(diào)整“過早或過晚”的問題[53],，神戶市在2012年修改了《都市景觀條例》,，將原有的景觀設(shè)計協(xié)議拆分成計劃和設(shè)計兩個階段。為避免計劃在“確定”之后相關(guān)意見無法得到反映,，在更早的計劃階段（這一階段本來并沒有引入市民參加程序）也加入了協(xié)議制度。

 

然而,，依然可能存在如下情形,。當(dāng)建筑方認為所提出的意見是毫無價值的時候，作為一項策略,，建筑方會在實際開工之前的早期計劃中就采用“完全確定且很難進行更改”的設(shè)計方案,。這不僅會導(dǎo)致協(xié)議的結(jié)果難以實現(xiàn)，也使得試圖提出意見的人難以發(fā)揮實際作用,。如此一來,，協(xié)議程序基本就無法產(chǎn)生任何效果。而如果當(dāng)事人不能采取積極主動的行為來參與策劃時,，其通過“非正式”活動來試圖作出創(chuàng)造性的行為就會更為困難,。畢竟，作出“非制度性”嘗試的可能性必須以存在“制度”性規(guī)定為前提,。

 

第二,，如果脫離于“形式”的討論能左右實質(zhì)決定的話，那么決定也就必然會向“‘私’領(lǐng)域進行轉(zhuǎn)移”（參見三（1）（b））。這也許就是無法脫離其本性,、作為過渡期概念——“參加”概念的宿命,。

 

注釋:

*本文原載于《法律時報》2015年第1期。角松生史著,，神戶大學(xué)法學(xué)院教授,。杜儀方譯，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院副教授,。

[1]柳瀨良幹：「『所民參加』の定義」,，自治研究50卷2號51-57頁（52頁）。筆者也嘗試就市民,、住民參加的理論進行說明,，角松生史：「手続過程の公開と參加」，磯部力,、小早川光郎,、芝池義一編：『行政法の新構(gòu)想Ⅱ』（有斐閣、2008年）289-312頁（299頁）,。

[2]柳瀨良幹,，前注1，56頁,。參見,，角松生史，前注1,，291-292頁,。

[3]柳瀨良幹，前注1,，53頁,。柳瀨良幹在這一理解的基礎(chǔ)上認為，這一行為從“選舉權(quán)者也即機關(guān)的行為,，而非私人的行為”的角度也可認為其不屬于“參加”的范疇,。

[4]柳瀨良幹，前注1,，55頁,。

[5]參見角松生史：「決定·參加·協(xié)働——市民/住民參加の位置づけをめぐって』，新世代法政策學(xué)研究4號（2009年）1-24頁（14頁注30）,。

[6]倉阪秀史：「海辺とかかわるための仕組」,，小野佐和子、宇野求,、古谷勝則編：『海辺の環(huán)境學(xué)』（東京大學(xué)出版會,、2004年）186-211頁（189頁）,。倉阪秀史：「環(huán)境政策における政策過程論——市民參加と政策実現(xiàn)條件」，新世代法政策學(xué)研究14號（2012年）1-24頁（8頁）,。

[7]倉阪秀史,，前注6，「海辺とかかわるための仕組」,，189頁,。如果拘束住民投票成為制度化的話，那就成為后面的例子,。（倉阪秀史,，前注6）「環(huán)境政策における政策過程論ー市民參加と政策実現(xiàn)條件」，11-12頁?，F(xiàn)今自治體增加常設(shè)型住民投票條例,，基本上以咨問型而不具備法的拘束力。即使在條例上規(guī)定了“尊重義務(wù)”,，將其置于何種位置也非常微妙,。

[8]Bryson.J.M./Crosby.B.C, Policy and the design and use of forums, arenas, and courts.Environment and Planning B: Planning and design, 1993,Vol.20, pp.175-194(176).

[9]Crosby.B.C./Bryson.J.M, Leadership for the common good: tackling public problems in a shared-power world (2nd edition), Jossey-Bass, 2005, p407.

[10]角松生史：「公私協(xié)働の位相と行政法理論への示唆——都市再生関連諸法をめぐって」，公法研究65號（2003年）,，200-215頁,。

[11]當(dāng)與“公權(quán)力行使”相關(guān)的行政活動通過契約而進行民間委托時，通常的做法是對“公權(quán)力的行使”與輔助行為進行細分,，就前者保留公行政,、對后者（基于法律上的根據(jù)）基于契約對委托進行管理。（例如放置車輛確認,、刑事設(shè)施的民間委托）,。參見角松生史：『行政事務(wù)の民営化』，高木光,、宇賀克也編：『行政法の爭點』（有斐閣,、2014年），184-187頁（185頁）,。而這里必須保留的“公權(quán)力的行使”實體究竟應(yīng)為何就成為問題所在,。

[12]環(huán)境庁環(huán)境影響評価研究會：『逐條解説環(huán)境影響評価法』,，（ぎょうせい,、1999年），103頁,。

[13]環(huán)境庁環(huán)境影響評価研究會,，前注12，27頁,。

[14]基本同時期成立的《信息公開法》（1999年）的要綱案（1996年）中曾試圖將立法目的規(guī)定為“國民對于行政的監(jiān)視以及參加的充實”,，而最終條文中則規(guī)定為“在國民切實的理解與批判下,，為實現(xiàn)公正民主行政”。參見宇賀克也：『新?情報公開法の解説（第6版）』（有斐閣,、2014年）,，34頁。另外,，就2005年《行政程序法》修改后新加入的公開征求意見程序,，檢討會階段被討論的“參加”觀點最終未能在修改的法律中出現(xiàn)。參見常岡孝好：『パブリックコメントと參加権』（弘文堂,、2006年）21,、50、64頁,。

[15]以利益代表為軸檢視“參加”觀,，參見角松生史，注1,，「手続過程の公開と參加」,，292-294頁。

[16]參加環(huán)境影響評價法立法過程的倉阪秀史認為,，該法意見書提出“為廣泛征集環(huán)境信息設(shè)定參加（信息參加）制度,，并不應(yīng)只在意思決定過程中給予當(dāng)?shù)鼐用褚员磉_意見的機會，而應(yīng)在立法上明確規(guī)定當(dāng)?shù)鼐用竦囊馑紱Q定制度,?！眳⒁姡弗伐螗荪弗Ε唷菏忻駞⒓婴紊鐣臉?gòu)成』——バネルディスカッシャン」,，神戶法學(xué)雜志60卷2號（2010年）398頁,。

[17]就信息流動的制度化，環(huán)境影響評價法的意見書認為,，一般的信息收集和非制度化溝通之間是存在明顯區(qū)別的,。也就是說，提交意見書后,，事業(yè)者必須要把記載著意見概要的文書向都道府縣知事或者市町村提交（9條）,。都道府縣知事在對事業(yè)者陳述意見時，應(yīng)“留意”該文書中所記載的意見（10條3項）,。然而,，究竟應(yīng)留意何種“區(qū)別”則并沒有被明確規(guī)定。

[18]倉阪,，前注6,，「環(huán)境政策における政策過程論—市民參加と政策実現(xiàn)條件」，13頁,。角松生史：「公私協(xié)働の位相と行政法理論への示唆—都市再生関連諸法をめぐって」,，公法研究65號200-215頁（205頁）中,。角松在此指出，“環(huán)境信息就算再重要,，也不能突破法與行政之間的那堵墻”,，個人企圖尋求其支配范圍以外的一般性信息和知識，就必須依賴于獨立的程序,。

[19]參見角松生史,，前注1，295-296頁,。

[20]角松生史,，前注1，291頁,。參見紙野健二：「協(xié)働の観念と定義の公法學(xué)的検討」,，名古屋大學(xué)法政論集225號（2008年）11頁。參見角松生史：「市民參加の社會的構(gòu)成——シンポジウム趣旨説明」,，神戸法學(xué)雑誌60卷2號（2010年）482－475頁（476-475頁）,。

[21]角松生史：「行政のアカウンタビリティの展開」，泉水文雄,、角松生史監(jiān)修：『法政策學(xué)の試み第13集』（信山社,、2012年）3-18頁。在該書中,，角松對于在目的規(guī)定中包含“說明責(zé)務(wù)”的法律進行了全面考察,，具體包括《信息公開法》（1999年）、《獨立行政法人等信息公開法》（2001年）,、《政策評價法》（2001年）,、《公文書管理法》（2009年），以及盡管沒有明示“說明責(zé)務(wù)”但是概括規(guī)定了說明責(zé)任關(guān)系法制的《1999年閣議決定》及2005年《行政程序法修改的公開征集意見程序規(guī)定》,。

[22]上述文本記述具有雙重注釋的必要,。首先，與津征雄指出,，“信息公開是根據(jù)請求對未經(jīng)行政機關(guān)加工和解釋的原始文件進行公開的制度,，答辯者的行為和決定幾乎不對正當(dāng)性產(chǎn)生影響。上述制度目的在于保證透明性,，其應(yīng)與說明責(zé)任相區(qū)分”,。（與津征雄：「グローバル行政法とアカウンタビリティ——國家なき行政法ははたして,、またいかにして可能か」,，社會科學(xué)研究65卷2號57-87頁（70頁））,。問答者和答責(zé)者之間的關(guān)系會對理解說明責(zé)任的原義（參見第三部分2）產(chǎn)生重要影響（說明責(zé)任與責(zé)任的異同可參見山本清：『アカウンタビリティを考える——どうして説明責(zé)任になったのか』（NTT出版,、2013年））,。第二，“透明性”的概念是經(jīng)由《行政程序法》（1993年）而被引入日本法制,，在《信息公開法》（1999）中卻并沒有規(guī)定這一概念,。而2005年《行政程序法》修改所引入的公開征集意見程序則將透明性定位為“針對市民的透明性”，這樣一來反而使該法的理念更為接近《信息公開法》的規(guī)定（參見角松生史,，前注21,，15頁）。與津?qū)⑦@一變革稱為“逆轉(zhuǎn)”（本注釋73頁注100）,。

[23]提到“透明人”,，毫無疑問會想到H?G?ウェルズ的『The invisible man』（1987年），及同題材小說G?K?チェスタン的「見えない男」（1911年,，中村保男譯：『ブラワン神父の童心』,，收于（創(chuàng)元推理文庫）。另外,，南條竹則,、坂本あおい：『ブラワン神父的無心』（ちくま文庫）中使用了“透明人”的用語），以及ラルフ?エリソン（松本昇譯）『見えない人間』（1952年,、南雲(yún)堂フェニックス）,。兩作品中“看不見”所指代的社會意義都值得我們深思。

[24]石川敏行：『はじめての行政法（第2版）』（有斐閣,、2010年）86頁（該書的第3版刪除了這一部分內(nèi)容）,。筆者在其他場合聽說，這是該書編輯會議上一個（并不好笑）的玩笑,，然而卻也成為了行政法學(xué)界廣為流傳的警句,。

[25]木藤茂：「行政の活動とその記録としての文書に関する法的考察（中）」，自治研究82卷9號104-121頁（109頁）,。

[26]“在行政的說明責(zé)任日益被強化的今天,，從行政內(nèi)部出發(fā)基于倫理所進行的制度整合（如《信息公開法施行令》16條1項2號規(guī)定的行政機關(guān)的意思決定）和文書作成只是一般做法?！眳⒁娔咎倜骸感姓位顒婴趣饯斡涘hとしての文書に関する法的考察（下）」,，自治研究82卷10號125-139頁（129頁）（其他點省略）。

[27]角松生史,，前注21,，6-7頁。進一步,，為使信息對于公眾來說有意義,，僅有文書是不夠的，“將收集到的信息…加工成為可以被使用的信息…信息的數(shù)據(jù)庫（Data Base）化”也很有必要,。（蟻川恒正：「文書館の思想」,，現(xiàn)代思想32卷12號（2004年）81-93頁（84頁）,。

[28]參見教育領(lǐng)域的分析，世取山洋介：「新自由主義教育改革,、教育三法,、そして教育振興基本計畫」，日本教育法學(xué)會年報38號（2009年）6-24頁,。

[29]角松生史,，前注21，14頁,。

[30]紀錄應(yīng)該是由聽眾（Publikum）作成,，如果公眾（Publikum）不是上述記錄的聽眾，那么其將無法對于意思決定的全過程進行掌握（《公文管理法》第4條）”,，因此將“決定”從“記錄”中分離其實質(zhì)就是將“決定”從“公眾”中分離,。參見蟻川恒正：「決定—アーカイウズ—責(zé)任（3.11）と日本のアーカイウァル?ポリティクス」奧平康弘、樋口陽一編：『危機の憲法學(xué)』（弘文堂,、2013年）,，59-115頁（114頁）。

[31]木藤茂,，前注25,，108頁。

[32]木藤茂：「地方自治における公文書管理法制のあり方」,，高橋滋編集代表：『自治體政策法務(wù)講座第2卷執(zhí)行管理』,，（ぎょうせい、2013年）135-176頁（162-163頁）中指出了“政治判斷”的局面中政治家的公文書作成及管理責(zé)任,。

[33]蟻川恒正,，前注30，111頁,，“當(dāng)對于決定形成的形式不作要求時,，其就更容易被轉(zhuǎn)移到私的領(lǐng)域”。

[34]角松生史,，前注1,，311頁。進一步的問題在于,，為實現(xiàn)這里的“正當(dāng)化”而承擔(dān)文書作成責(zé)任的究竟應(yīng)是政治家還是公務(wù)員組織,。木藤茂，注32,，164頁中“如果實質(zhì)上是政治主導(dǎo),，那么放在桌上的提案（行政官員準(zhǔn)備的研究材料：引用者注）究竟是“政治判斷”還是應(yīng)承擔(dān)說明責(zé)任的修正案，除了政治家誰都沒法作出判斷”。

[35]蟻川恒正,，前注30,，113頁。

[36]本節(jié)可以作為對在二（1）所提出問題的部分回答,。

[37]瀧川裕英：『責(zé)任の意味を制度——負擔(dān)から応答負擔(dān)へ』（勁草書房、2003年）,，153頁,。這一議論不僅以responsibility和verantwortung等歐美話語體系中的用法作為論據(jù)（同書128頁），還以“責(zé)任實踐構(gòu)造的相同性”為線索,，討論“無法還原為特定自然語言中責(zé)任用語的責(zé)任概念”（同書11頁）,。

[38]瀧川裕英，前注36,，140頁,。瀧川裕英所說的“理由應(yīng)答”應(yīng)被認為是與ギリガン的“care 的倫理”及與之相關(guān)的“照顧應(yīng)答”相對照（同書129頁）。

[39]但是,，雖然課以了針對不利益處分的理由提示義務(wù)（14條）,，但是對于“應(yīng)答”卻沒有規(guī)定將理由提示作為必要條件。

[40]蟻川恒正：「責(zé)任政治」,，法學(xué)59卷2號99-135頁（109頁）,。

[41]瀧川裕英，前注36,，142頁,。

[42]作為Accountability概念基礎(chǔ)之一的PA關(guān)系是基于微觀經(jīng)濟學(xué)中的契約理論所展開的。參見柳川隆也『ミクロ経済學(xué)入門』（有斐閣,、2008）157頁以下,。就政治學(xué)、行政學(xué)的使用,，參見久米郁男他：『政治學(xué)（補訂版）』”（有斐閣,、2011）（特別是2-9頁），曾我謙悟：『行政學(xué)』（有斐閣,、2013）22頁,，97頁以下。世取山,，前注28,，7-8頁，對于從“事實學(xué)”導(dǎo)出“規(guī)范論”進行批判性接受,。進一步參照世取山：「新制度派経済學(xué)に基づく教育制度論の批判と代替的理論の展望」,，日本教育政策學(xué)會年報14號（2007年）37-54頁（43-44頁）。

[43]角松生史，前注21,，18頁,。

[44]Mark Bovens, Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework, European Law Journal, Vol.13, No.4, pp. 447-468,451(2007);Bovens, Two Concepts of Accountability: Accountability as a Virtue and as a Mechanism, West European Politics, Vol.33, No.5, 946-967,952(2010).關(guān)于Bovens的觀點，參見與津征雄,，前注22,，72頁。

[45]角松生史,，前注21,，16-17頁。

[46]瀧川裕英從“作為公開性的公共性”觀點理解信息公開制度,，將其與說明責(zé)任相區(qū)分（瀧川裕英「公開性としての公共性——説明責(zé)任の理論的意義」,，法哲學(xué)年報2000（2001年）23-40頁（36-37頁）。這里擁有信息開示請求權(quán)的公眾既不是指責(zé)任的“名義人”也非“問責(zé)者”,，而是“第三者”,。（瀧川裕英，前注36,，156-157頁）,。信息公開制度下對此應(yīng)如何進行理解，以三（1）所討論的文書作成義務(wù)入手,，有必要對于“名義人”和“問責(zé)者”進行探討,。

[47]蟻川恒正，前注30,，114頁指出的“責(zé)任”觀念的悖論（paradox）”基本是同一個意思,。

[48]高橋哲哉：『戦後責(zé)任論』（講談社學(xué)術(shù)文庫、2005年）,，29頁以下,。同書雖然沒有直接引用，但是高橋?qū)ⅰ柏?zé)任”解釋為“應(yīng)答可能性”,，是對于勒維納斯（Emmanuel Lévinas）及德里達（Jacques Derrida）觀點的否定,。（參見高橋哲哉：『現(xiàn)代思想の冒険者たちselectデリダ——脫構(gòu)築』(講談社、2003年),，131,、139、174頁,。）

[49]高橋哲哉,，前注48，『戦後責(zé)任論』,，30-32頁,。

[50]高橋哲哉,，前注48，『デリダ——脫構(gòu)築』,， 237頁,。因為justifier無法決定應(yīng)該對“誰”的呼叫進行回應(yīng)，高橋的觀點與本文中的“應(yīng)答責(zé)任”基本對立,，關(guān)于法制度化的討論基本在其他層面——從根源上來說并非絕對不可能——進行理解,。

[51] Naoki Odanaka, From Responsibility to Compassion——Lessons from the Controversy over “Comfort Women” in Japan—,Zeitchriftfür Japanisches Recht (Journal of Japan Law),No.31(2011)pp.49-60(57)。（作者將上述論文的一部分修改后形成未發(fā)表論文「責(zé)任から共感（すなわち受苦の共有）へ——歴史學(xué)からの試論」）

[52]小田中,，前注51,，未發(fā)表論文。

[53]問題在于,，“當(dāng)未能過早確定計劃方案時會難以達成協(xié)議,，而一旦計劃方案被確定了又將難以調(diào)整”,。本村喜宣：「地域空間管理と協(xié)議調(diào)整——景観法の7年與第2期景観法の構(gòu)想」,，高木光他編：『行政法學(xué)の未來に向けて』（有斐閣、2013年）341-368頁,，（350頁）,。