近日，北京市人民政府關于修改《北京市社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》的決定（草案送審稿）開始公開征求意見,，再度引發(fā)社會對撫養(yǎng)費征收話題的關注,。媒體梳理發(fā)現，“全面兩孩”政策落地以來，全國已有29個省份陸續(xù)修訂了本地的計生條例,，其中大部分都針對“超生”現象明確了社會撫養(yǎng)費標準。這項數額巨大,、關系民眾切身利益的行政收費,，目前依然面臨理論上的存廢之爭，以及立法和執(zhí)法實踐中的種種問題,。在全面依法治國的背景下,，社會撫養(yǎng)費何去何從，有待在全民討論的基礎上予以法治化審視,。

從超生罰款到社會撫養(yǎng)費

社會撫養(yǎng)費之所以備受輿論詬病,，很大程度上緣于其合法性不足的“出身”。

20世紀80年代初,，為了控制人口過快增長,，我國開始全面實施計劃生育國策，“超生”成為一種需要糾治的“違法行為”,，“超生罰款”于是相伴而生,。各地政府部門通過罰款這一強制性處罰手段，對超生者展開了“圍追堵截”,。

進入90年代,，人們逐漸認識到計劃生育是倡導性義務，對超計劃生育不適宜進行行政處罰,。1992年3月,，為了對計劃外生育者給予適當的經濟限制，國家計劃生育委員會,、財政部,、國家物價局聯(lián)合頒布《計劃外生育費管理辦法》，明確“計劃外生育費是一項為控制人口過快增長對計劃外生育者征收的補償性資金,。這項資金必須全部用于計劃生育事業(yè),。”“超生罰款”開始由單純針對違法行為的行政處罰,，轉變?yōu)閹в邢拗坪吞幜P性質的行政收費,。

1995年8月，國務院新聞辦發(fā)表《中國的計劃生育》白皮書,，將“社會撫養(yǎng)費”作為經濟限制措施對世界公布,，稱“征收一定數額的社會撫養(yǎng)費，這樣做既是對多生育子女行為的限制,，也是多生育子女者給予社會的一種補償”,。“社會撫養(yǎng)費”開始取代“計劃外生育費”，從而在收費中增加了補償的功能,。1996年《行政處罰法》出臺后,，進一步明確對于超計劃生育的不得給予罰款。2000年3月,，中央8號文件明確規(guī)定實行社會撫養(yǎng)費征收制度,。同年，財政部,、國家計生委聯(lián)合下發(fā)文件,，要求各地將“計劃外生育費”改為“社會撫養(yǎng)費”，并抓緊履行名稱變更的法律程序,。

2001年,，我國《人口與計劃生育法》出臺，正式規(guī)定了“社會撫養(yǎng)費”,。2002年,，國務院制定《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》。由此,，社會撫養(yǎng)費完全取代了過去的超生罰款,，并因為有了明確的法律依據，而在全國各地得到大規(guī)模征收,。

不難看出,，從“超生罰款”到“計劃外生育費”再到“社會撫養(yǎng)費”，針對超生者收取的同一筆錢,，名稱不斷變化,，凸顯出其法律屬性的改變。社會撫養(yǎng)費雖然屬于行政性收費,，但由于一開始便帶有鮮明的強制性,、限制性功能，后來強調的補償功能則在實踐中體現并不明顯,，因而無論是在基層執(zhí)法者的潛意識里,，還是在廣大民眾的內心中，其依然被視為一種罰款,。至今,，媒體對各地制定征收標準采取“多生多罰”措施，對3胎以上的超生加大處罰力度的描述,，依然將其視同罰款,。可見,，國家機關極力追求社會撫養(yǎng)費的形式合法化,，學理上也對其性質是行政處罰還是行政收費多有辨析,；但倘若不能在立法執(zhí)法中真正注入公平基因，那么社會撫養(yǎng)費便很難走出被質疑的困境,。

執(zhí)法經濟刺激下的收費亂象

立法對收費性質的改變,，并不能有效阻止執(zhí)法者的趨利沖動。超生罰款所刺激出的執(zhí)法經濟,，并未隨著社會撫養(yǎng)費名稱的改變而得到遏制,。相反，由于缺乏足夠的法律規(guī)制和執(zhí)法監(jiān)督,，社會撫養(yǎng)費征收15年來，呈現出的是一派亂象叢生的景象,。2013年,，國家審計署首次發(fā)布了9省市45個縣的社會撫養(yǎng)費審計結果，呈現出征收標準不一,、違規(guī)下達任務指標,、擅自挪用資金、截留款項發(fā)獎金等“亂象”,。

按照社會撫養(yǎng)費的定性,，其功能應當體現在限制公民超生和補償社會資源兩方面。但在實踐中,，社會撫養(yǎng)費的補償功能發(fā)生了異化,。所謂“縣級財政靠地皮，鄉(xiāng)級財政靠肚皮”,，這一流行的口頭禪,，深刻揭示出社會撫養(yǎng)費與政府部門利益之間的密切關系。具體執(zhí)法過程中,，層層攤派任務指標,，亂收費、以罰代管現象屢見不鮮,，一些地方甚至將其當作“創(chuàng)收工具”,。雖然立法明確規(guī)定不得罰款，但國家審計署的審計報告表明,，個別地區(qū)同時收取了社會撫養(yǎng)費和計生罰款,。由于征收人員權力大，罰多罰少可“議價”,，使得執(zhí)法內部蘊含了極大的腐敗滋生空間,。對外部民眾而言，因為征收標準彈性大,，超生“同命不同價”,，社會撫養(yǎng)費的公平性也屢遭質疑,。

利益的驅動加劇了執(zhí)法行為上的失范風險。在征收方式上,，一些地方將社會撫養(yǎng)費與義務教育,、戶口登記、社保,、購房等政策捆綁在一起,，進行脅迫征收；有的地方針對國家工作人員或職工采取附加條件,，除了要承擔社會撫養(yǎng)費外,，還要面臨被開除或紀律處分；有的地方甚至采取非法拘禁,、限制人身自由等非法手段,，屢屢突破法治底線的“執(zhí)法”行為，嚴重破壞了政府的公信力和公民的合法權益,。

更令人疑惑的是,，每年社會撫養(yǎng)費征收了多少？有多少順利入了國庫,？這筆費用是如何開銷的,？人們不得而知。由于長期處于公眾監(jiān)督的視線外,，社會撫養(yǎng)費在實際管理中,，普遍存在基層截留、克扣,、跑冒滴漏等問題,，幾乎成為一筆糊涂賬。公開數據顯示,，2012年我國24個省共征收社會撫養(yǎng)費近200億元,，但其用途卻遮遮掩掩。由于缺乏完善的程序規(guī)制和公開透明的監(jiān)督約束,，立法上的“收支兩條線”形同虛設,，很容易為地方部門借此斂財提供機會，為各種腐敗提供溫床,。審計報告顯示,，2009年到2012年45個縣向征收單位和計生部門違規(guī)撥付社會撫養(yǎng)費總額達16.27億，占總征收額的60%,，另外還有3億多元未按規(guī)定上繳國庫,，部分縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)返還的比例甚至高達90%。背離立法目的征收與使用,，不得不讓人們發(fā)出“社會撫養(yǎng)費撫養(yǎng)了誰”的質疑,。

統(tǒng)一立法勢在必行

社會撫養(yǎng)費亂象叢生的背后,，折射出分散立法的缺陷?！渡鐣狃B(yǎng)費征收管理辦法》作為全國統(tǒng)一的全面規(guī)范,，授權省級政府確定社會撫養(yǎng)費的征收標準，并將直接征收社會撫養(yǎng)費的權力下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處,，同時在收費目的上還規(guī)定可以“適當補償政府的社會事業(yè)公共投入的經費”,，給地方政府提供了想象空間。立法權和執(zhí)法權的下放以及監(jiān)管的缺失,，使社會撫養(yǎng)費“從哪里來”“到哪里去”都成謎,，帶來了各種問題。

例如,，在征收標準上,，有的規(guī)定征收計征基數3倍以下的社會撫養(yǎng)費，有的按照計征基數的3倍征收,，還有的按照3倍以上6倍以下或4倍以上10倍以下征收；在征收對象上,，有的采用生育雙方分別計征,，有的采取生育雙方合并計征；在征收基數上,，有的以年人均收入為準,，有的實際收入高于年人均收入的以實際收入為準，還有的以生育雙方的年總收入為基數,；另外在征收的幅度和計算方式上,，各地規(guī)定也不一致。2014年11月,，國家衛(wèi)生計生委公布《社會撫養(yǎng)費征收管理條例(送審稿)》,，并通過國務院法制辦向社會公開征求意見，但遲遲沒有下文,，也沒有帶來全國范圍內的規(guī)則改良,。

混亂遲滯的立法，不僅造成社會撫養(yǎng)費征收不統(tǒng)一不規(guī)范,，而且沖擊到其正當性,、合法性基礎。近年來,，社會上有關社會撫養(yǎng)費存廢的爭議不斷,。全國政協(xié)委員、清華大學教授王名連續(xù)5年就調整人口政策問題提交提案,，并提出全面廢止社會撫養(yǎng)費制度,。2014年11月,，廣東黃細花等6名全國人大代表聯(lián)名向全國人大發(fā)出建議書，建議取消征收社會撫養(yǎng)費,。12月,，社會各界人士聯(lián)名致信全國人大和國務院法制辦，建議取消社會撫養(yǎng)費,。但與一些代表委員的意見不同,，政府部門堅持征收社會撫養(yǎng)費的必要性，并希望通過統(tǒng)一立法改變征收標準不一,、收支混亂等情況,，促進社會撫養(yǎng)費的管理更加規(guī)范。

作為一項行政收費,，社會撫養(yǎng)費本質上涉及對民間資源的汲取,，其正當性依賴于人民的同意。我認為,，由于涉及群體廣,、關系利益重大，社會撫養(yǎng)費何去何從,，不應由政府部門單方面決定,，而應上升到立法層面進行充分討論和協(xié)商。一方面,，應當從征收對象,、征收范圍、征收基數,、征收情節(jié),、征收幅度和征收的計算方式等方面，統(tǒng)一行政立法,，并對征收和使用進行嚴格的程序規(guī)制,，引入強有力的公眾監(jiān)督，將社會撫養(yǎng)費逼近法治化軌道,；另一方面,，還應當加快制定統(tǒng)一的行政收費法，以國家層級的立法明確授予行政機關收費的范圍,、標準,、程序、使用等,，從而為社會撫養(yǎng)費征收提供根本性的法制結構,，確保社會撫養(yǎng)費取之于民、用之于民,。

讓社會撫養(yǎng)費反哺社會

在法理上,，社會撫養(yǎng)費是由于計劃外生育帶來政府超額投入,、消耗社會資源、擠占其他社會公共福利,，而由計劃外生育人承擔的一種經濟補償,。因此，補償而非限制才是社會撫養(yǎng)費的核心功能,，補償功能的實現程度直接影響到這項收費的正當性基礎,。

實際上，人們之所以對社會撫養(yǎng)費征收不滿,，除了執(zhí)法行為失范之外,，最根本的原因乃是收費的目的及其實現異化。雖然原國家人口計生委發(fā)文強調,，“杜絕按比例返還社會撫養(yǎng)費”,，單從國家審計署公布的報告看，各地的社會撫養(yǎng)費全部按比例返還,、劃撥到了下一級政府部門,。實際征收的社會撫養(yǎng)費絕大部分用來支撐計劃生育體系，甚至有的被挪作小金庫,，真正投入到孩子成長所需的公共資源上的極為有限,。也就是說，社會撫養(yǎng)費并沒有“反哺”社會,。

因此，統(tǒng)一立法除了從行為和程序上規(guī)范社會撫養(yǎng)費征收外,，更應厘清這項收費的本質功能,，并以補償功能為核心線索，秉持“取之于民,、用之于民”的原則,，來科學架構法律規(guī)范。此前公布的《社會撫養(yǎng)費征收管理條例（送審稿）》明確,，縣級財政部門應依法主動公開社會撫養(yǎng)費年度征收總額,，接受監(jiān)督。這種增加征收管理透明度的立法固然需要,，但我更關心的是社會撫養(yǎng)費的用途,。遺憾的是，目前規(guī)范社會撫養(yǎng)費的立法,，幾乎沒有對其具體用途做出規(guī)定,，而是籠統(tǒng)地要求用于補償社會，并不足以構成對政府部門濫用,、挪用社會撫養(yǎng)費的限制,。

究竟該如何使用這筆社會撫養(yǎng)費,，也應當納入立法討論的范圍。有人提出,，可將社會撫養(yǎng)費“成立國家基金用于救助失獨家庭”,。這既體現出國家對失獨家庭的責任，更彰顯出制度設計的公平價值,，無疑更加符合設立社會撫養(yǎng)費的初衷,。除此之外，我們還可以立足補償功能,，研究出更多類似的公平性使用途徑,。而不管如何具體設計社會撫養(yǎng)費的用途，都必須明白一點：社會撫養(yǎng)費不是財政收入的來源,，不能用于財政,，更不能私自截留用于計生部門自身的福利待遇。只有將其用于“反哺”社會,，社會撫養(yǎng)費才具有根本的正當性,，這是立法的前提。