用法律制度鞏固司法體制改革成果

 

司法責(zé)任制被分別寫入兩院組織法修訂草案總則部分,。根據(jù)兩院組織法修訂草案，人民法院,、人民檢察院實(shí)行司法責(zé)任制,，建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

 

修訂草案明確設(shè)立跨行政區(qū)劃法院,、檢察院,，打破了司法行政化、司法地方化等現(xiàn)象,，是對近年來司法體制改革成果的總結(jié)和歸納,。

 

此次修法，擬將“兩個(gè)任何”法律化,，規(guī)定人民法院,、人民檢察院有權(quán)拒絕從事違反法定職責(zé)的活動(dòng)。從法律上明確,，任何人不能要求人民法院,、人民檢察院從事違反法定職責(zé)的事情，任何黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體不得干預(yù)法官,、檢察官依法辦案,。

 

8月28日，人民法院組織法修訂草案和人民檢察院組織法修訂草案（以下簡稱兩院組織法修訂草案）提請十二屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議,。

 

現(xiàn)行人民法院組織法和人民檢察院組織法,，于1979年7月頒布，1980年1月施行,。人民法院組織法共3章40條,，人民檢察院組織法共3章28條。此次修訂,，人民法院組織法修訂草案擴(kuò)展到6章66條,、人民檢察院組織法修訂草案擴(kuò)展到6章60條,，修改完善的量較大，既包括對原條文的修改,，也包括此次新增加的內(nèi)容,。

 

“現(xiàn)行兩院組織法已頒布實(shí)施30多年，不少內(nèi)容陳舊僵化,，已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期改革的需要,，也無法體現(xiàn)黨中央的一些重大決策部署。因此,，這次修改是適應(yīng)時(shí)代變化的,，十分必要?！睂τ诖舜未笮?，曾擔(dān)任國家法官學(xué)院教學(xué)部主任、司法審判研究中心主任,，現(xiàn)中國政法大學(xué)民事訴訟法研究所所長,、教授畢玉謙在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)認(rèn)為，兩院組織法的修改,，屬于司法管理體制頂層設(shè)計(jì)上的改革,，是一種良性的塑造。兩院組織法修訂草案屬于穩(wěn)健性的修法,，符合司法規(guī)律,，體現(xiàn)時(shí)代精神，為建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度提供法律保障,。

 

司法責(zé)任制原則寫入總則

 

兩院組織法修訂草案第一章總則部分,，為兩院工作確立了多項(xiàng)基本原則，包括人民法院,、人民檢察院依法設(shè)立,，依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán),，適用法律人人平等，司法公正,，司法民主,，司法公開和司法責(zé)任制等原則。這些基本原則的規(guī)定,，主要是根據(jù)審判工作,、檢察工作的要求以及深化司法體制改革實(shí)踐作出的，基本上都有法律依據(jù),。

 

“讓審理者裁判,、由裁判者負(fù)責(zé)”是司法責(zé)任制改革的主要目標(biāo),。值得一提的是，此次修法,，司法責(zé)任制被分別寫入兩院組織法修訂草案總則部分,。根據(jù)兩院組織法修訂草案，人民法院,、人民檢察院實(shí)行司法責(zé)任制,，建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

 

對此,，國家行政學(xué)院法學(xué)部教授,、博士生導(dǎo)師楊偉東認(rèn)為，司法責(zé)任制這一內(nèi)容作為基本原則在總則中出現(xiàn),，是對這五年來司法體制改革的一個(gè)肯定,，是一個(gè)重大的進(jìn)步。

 

“這一規(guī)定可以說濃縮了我國五年司法體制改革的兩個(gè)基本點(diǎn),?！睏顐|分析指出，一是讓司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán),，“這是改革花了很多功夫去做的內(nèi)容,，包括內(nèi)外職權(quán)的匹配、員額制,、人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管等,，這些內(nèi)容都是圍繞實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立進(jìn)行的?！倍撬痉ㄘ?zé)任制,，“也就是說，給了法院,、檢察院權(quán)限的同時(shí),，也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即讓審理者裁判,、由裁判者負(fù)責(zé),。”

 

在楊偉東看來,，此次把司法責(zé)任制規(guī)定在總則的基本原則中,，其地位是不一樣的。但他認(rèn)為,，這個(gè)規(guī)定夠不夠,，還值得討論。

 

“這一基本原則是需要一系列制度加以保障的，包括如何追責(zé)等,，這些都需要在兩院組織法中體現(xiàn),。但兩院組織法中沒有責(zé)任方面的規(guī)定。因此,，如何落實(shí)司法責(zé)任制原則,，還有很多工作可以做，兩院組織法中能有細(xì)化的規(guī)定更好,，如果沒有,，可以運(yùn)用其他責(zé)任追究機(jī)制來保障這個(gè)原則落實(shí)到位?！睏顐|說,。

 

中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授程雷也認(rèn)為，兩院組織法修訂草案中關(guān)于司法責(zé)任制的規(guī)定仍有較大的完善空間,?！八痉ㄘ?zé)任制是本輪司法體制改革的牛鼻子，但目前修訂草案的規(guī)定多是原則性規(guī)定,，對于兩高關(guān)于司法責(zé)任制的相關(guān)文件吸收不夠,，司法責(zé)任的追究應(yīng)當(dāng)明確以故意或者重大過失為追責(zé)范圍，追責(zé)過程中要充分發(fā)揮司改中已經(jīng)建立并開始運(yùn)行的懲戒委員會(huì)的第三方監(jiān)督作用,?！?/p>

 

機(jī)構(gòu)設(shè)置在繼承中加以發(fā)展

 

此次兩院組織法修訂草案分別對法院、檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置新增多項(xiàng)內(nèi)容,。

 

現(xiàn)行人民法院組織法將人民法院分為最高人民法院,、地方各級(jí)人民法院和專門人民法院，人民法院組織法修訂草案在此基礎(chǔ)上,，根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)決定增加規(guī)定：“經(jīng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定,，可以設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，審理跨地區(qū)案件,?！?/p>

 

人民檢察院組織法修訂草案則在現(xiàn)行人民檢察院組織法的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定：“經(jīng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定,，可以設(shè)立跨行政區(qū)劃人民檢察院,，辦理跨地區(qū)案件?！?/p>

 

人民法院組織法修訂草案還根據(jù)改革開放以來人民法院的發(fā)展情況,，增加了海事法院和知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等專門人民法院的規(guī)定。并根據(jù)最高人民法院設(shè)立巡回法庭的實(shí)踐,，規(guī)定“最高人民法院可以設(shè)巡回法庭，審理跨行政區(qū)劃重大行政、民商事等案件”,。

 

“修訂草案明確設(shè)立跨行政區(qū)劃法院,、檢察院，打破了司法行政化,、司法地方化等現(xiàn)象,，是對近年來司法體制改革成果的總結(jié)和歸納。之前的改革試點(diǎn)主要是依靠中央的政策來指導(dǎo),，現(xiàn)在通過兩院組織法,，將其從政治層面上升到法律層面推進(jìn)試點(diǎn)，為今后的工作提供了法律基礎(chǔ),，也為進(jìn)一步改革提供了新的動(dòng)能,。”畢玉謙說,。

 

但跨行政區(qū)劃的法院,、檢察院怎么設(shè)置，設(shè)在哪一級(jí),、職權(quán)是什么,，這些內(nèi)容在修訂草案中并沒有作出具體規(guī)定。據(jù)了解,，目前正在運(yùn)行的跨行政區(qū)劃人民法院,，主要是北京四中院和上海三中院這兩個(gè)在直轄市設(shè)置的跨區(qū)劃人民法院。對此,，有專家分析指出,，按照黨的十八屆三中、四中全會(huì)要求,，相關(guān)工作仍需要試點(diǎn),，兩高也正在對跨區(qū)劃設(shè)置問題進(jìn)行研究。

 

此外,，根據(jù)全國人大常委會(huì)的決定,，兩院組織法修訂草案中還分別增加了關(guān)于新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民法院、人民檢察院的規(guī)定,。

 

行使職權(quán)更具法律保障

 

在職權(quán)方面,，兩院組織法修訂草案除了對各級(jí)法院和檢察院都要行使審判權(quán)、檢察權(quán)作出規(guī)定之外,，還新增了多項(xiàng)最高法和最高檢的職權(quán),。

 

最高人民法院可以行使的職權(quán)包括，向全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)提出議案,，向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋要求,，向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出對行政法規(guī),、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行審查的要求,，對審判工作中具體應(yīng)用法律問題進(jìn)行解釋,、發(fā)布指導(dǎo)性案例等。

 

最高人民檢察院可以行使的職權(quán)除了和最高法院相同的提出議案,、提出法律解釋要求,、提出進(jìn)行審查的要求外，還包括對檢察工作中具體應(yīng)用法律問題進(jìn)行解釋,，對最高人民法院的死刑復(fù)核活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督,，對偵查機(jī)關(guān)報(bào)請核準(zhǔn)追訴的案件進(jìn)行審查決定是否追訴等。

 

“這些新增的職權(quán),，有些在其他法律中已有所體現(xiàn),，有些則沒有?！睏顐|分析指出,，一方面，把相關(guān)的分散的單行法律的內(nèi)容都統(tǒng)一到兩院組織法中來,，可以更清晰一些,。另一方面，把一些實(shí)踐中已經(jīng)行使了的職權(quán)上升為法律,，法院,、檢察院的職權(quán)行為就有了組織法上的法律保障。

 

楊偉東說,，組織法解決的問題,，首要的是組織成立的正當(dāng)性，其次是明確職權(quán)的內(nèi)容,，這也是最重要的一點(diǎn),，再次就是規(guī)定工作機(jī)制、保障和責(zé)任等,。

 

“因此,，此次修法將原先很分散的規(guī)定在組織法中集中體現(xiàn)，法院,、檢察院行使職權(quán)就更有保障,，界定也更為清晰。既對外宣示了自己的職權(quán),，又明確了行使職權(quán)的邊界,。過去的規(guī)定很空泛，現(xiàn)在把框架規(guī)定得很清楚,，等于是畫了一個(gè)圈,，而這些職權(quán)的核心功能就是司法權(quán),。”楊偉東說,。

 

法官檢察官員額制擬入法

 

對于人民法院,、人民檢察院的組成人員和其他人員，此次兩院組織法修訂草案都設(shè)專章予以明確,。員額制被正式寫入修訂草案。

 

兩院組織法修訂草案明確,，法官,、檢察官實(shí)行員額制。法官員額,、檢察官員額分別根據(jù)人民法院審級(jí),、人民檢察院層級(jí)、案件數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況,、人口數(shù)量等因素確定,。最高人民法院法官員額由最高人民法院商有關(guān)部門確定，最高人民檢察院檢察官員額由最高人民檢察院商有關(guān)部門確定,。地方各級(jí)人民法院法官員額,、地方各級(jí)人民檢察院檢察官員額，在省,、自治區(qū),、直轄市內(nèi)實(shí)行總量控制，動(dòng)態(tài)管理,。

 

對此,，程雷認(rèn)為，修訂草案中關(guān)于員額制相關(guān)條文的表述,，進(jìn)一步總結(jié)了本輪司法體制改革中員額設(shè)定的基本原則,，特別是充分總結(jié)了司法體制改革探索過程中不少試點(diǎn)省份的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)了員額的全省統(tǒng)籌與動(dòng)態(tài)調(diào)整等科學(xué)規(guī)律,。

 

“司法管理體制的現(xiàn)代化,、科學(xué)化和專業(yè)化，都應(yīng)該在法律中有所體現(xiàn),。這一點(diǎn),，此次修訂草案表現(xiàn)得很充分?！碑呌裰t指出,，此次司法體制改革的一個(gè)方向，就是消除地方化,。長期以來,，一些地方保護(hù)主義橫行,，地方利益的存在等給司法帶來一定的沖擊，因此,，有必要加強(qiáng)法律的統(tǒng)一性,，消除司法地方化，強(qiáng)調(diào)國家意識(shí),、全局意識(shí),。基于此,，此次兩院組織法的修訂,，將有助于排除地方干預(yù)司法，建立起高效的司法運(yùn)行機(jī)制,。

 

據(jù)了解,，本輪司法體制改革中，試點(diǎn)省市在省級(jí)（直轄市的市級(jí)）設(shè)立遴選委員會(huì),，實(shí)現(xiàn)了法官,、檢察官的省級(jí)統(tǒng)一遴選、統(tǒng)一提名,、黨委審批,、分級(jí)任免的省級(jí)統(tǒng)管人事的改革任務(wù)。此次,，修訂草案對人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管這一改革內(nèi)容也作出回應(yīng),，除了規(guī)定在員額制的把關(guān)上由省級(jí)在省級(jí)員額制的范圍內(nèi)進(jìn)行總量控制和調(diào)整外，還規(guī)定地方各級(jí)人民法院,、地方各級(jí)人民檢察院的編制由省級(jí)法院和檢察院商編制部門進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配,。

 

“人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管可以有效降低外部干預(yù)?！背汤渍J(rèn)為,，法檢兩院的干部管理權(quán)限收歸省級(jí)統(tǒng)管后，基層法院,、檢察院具有更為獨(dú)立,、良好的發(fā)展空間，防止人事權(quán)管理的地方化,，同時(shí)為上級(jí)院統(tǒng)籌開展員額分配,、調(diào)配司法力量奠定了良好的基礎(chǔ)。

 

程雷同時(shí)指出,，雖然目前修訂草案中對于人的省級(jí)統(tǒng)管及落實(shí)機(jī)制有了相對明確的規(guī)定,，但對于法院財(cái)權(quán)的省級(jí)統(tǒng)管問題規(guī)定不夠明確。因此,，他建議,，對于這項(xiàng)中央統(tǒng)籌的四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革是否上升為法律以及如何在法律機(jī)制中加以實(shí)現(xiàn),，需要增加更為細(xì)致的規(guī)定。

 

值得一提的是,，在相當(dāng)一段時(shí)間,，對中央文件中提出的探索人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管，一直存有誤解,。對此,，此次修法的相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，人員的任免和人財(cái)物管理是兩個(gè)不同范疇的概念,，前者屬于法律程序,，后者則屬于行政程序，此次修訂草案專門加以明確,。

 

新增職業(yè)保障相關(guān)內(nèi)容

 

此次兩院組織法修訂草案中有一個(gè)重要內(nèi)容，就是新設(shè)了“行使職權(quán)的保障”專章,。其目標(biāo)主要是為了確保審判權(quán),、檢察權(quán)可以依法獨(dú)立公正行使。

 

主要包括以下幾方面內(nèi)容：

 

一是將“兩個(gè)任何”法律化,，規(guī)定人民法院,、人民檢察院有權(quán)拒絕從事違反法定職責(zé)的活動(dòng)。從法律上明確,，任何人不能要求人民法院,、人民檢察院從事違反法定職責(zé)的事情，任何黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體不得干預(yù)法官,、檢察官依法辦案,。

 

二是對“三個(gè)維護(hù)”加以體現(xiàn)。維護(hù)生效裁判權(quán)威,。規(guī)定人民法院作出的判決,、裁定等生效法律文書，義務(wù)人應(yīng)當(dāng)依法履行,；拒不履行的,，依法追究法律責(zé)任。維護(hù)法庭秩序和辦案安全,。規(guī)定對妨礙人民法院,、人民檢察院依法行使職權(quán)的違法犯罪行為，依法追究法律責(zé)任,。維護(hù)法官,、檢察官的人身安全。規(guī)定法官,、檢察官的人格尊嚴(yán)和人身安全受法律保護(hù)。對騷擾,、謾罵、威脅,、暴力侵害法官,、檢察官及其近親屬等違法犯罪行為，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止,，依法從嚴(yán)懲處,。

 

三是為防止法官、檢察官因?yàn)槁男新氊?zé)而遭受打擊報(bào)復(fù),，修訂草案作出特別規(guī)定,，明確非因法定事由，未經(jīng)法定程序,，不得將法官,、檢察官調(diào)離、降職,、免職,、辭退或者處分等。

 

四是對人民法院,、人民檢察院的工資,、人員編制和工作經(jīng)費(fèi)作出原則規(guī)定。關(guān)于工資,，修訂草案專門規(guī)定,，國家對于法官、檢察官實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列和工資制度,，完善職業(yè)保障體制,；關(guān)于編制，規(guī)定實(shí)行專項(xiàng)管理,，由最高人民法院,、最高人民檢察院商有關(guān)部門另行規(guī)定。關(guān)于經(jīng)費(fèi),，規(guī)定按照事權(quán)劃分的原則列入財(cái)政預(yù)算,，保障審判工作、檢察工作需要,。

 

對于這些新增的職業(yè)保障內(nèi)容,，業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為是本次修法的一個(gè)非常重要的內(nèi)容，體現(xiàn)了進(jìn)步和創(chuàng)新,。

 

“這一章節(jié)意義重大,。這些規(guī)定實(shí)際是從內(nèi)外兩個(gè)方面予以具體保障，一個(gè)是防止內(nèi)部的干預(yù)，一個(gè)是防范外部的干擾,，不再是空頭的許諾依法獨(dú)立行使司法權(quán),。要解決司法公正，就要對其提供保障,。原來沒有這些規(guī)定,，只有一些原則性的規(guī)定和后續(xù)的職權(quán)的規(guī)定，這對于保障是不夠的,。通過這些新增的內(nèi)容,，法官、檢察官獨(dú)立行使司法權(quán)可以得到落實(shí)和切實(shí)保障,，改革舉措通過法律得以落實(shí),。”楊偉東說,。

 

畢玉謙認(rèn)為,，司法管理體制的現(xiàn)代化、科學(xué)化和專業(yè)化,，就要體現(xiàn)在職業(yè)保障上,。“審判權(quán),、檢察權(quán)這些司法權(quán)，必須要強(qiáng)調(diào)依法獨(dú)立公正行使,。從宏觀上講,，法律的權(quán)威來自司法的權(quán)威，對司法權(quán)威的維護(hù)具有全局性,、戰(zhàn)略性,，這也是具有中國特色的、貫穿整個(gè)司法體制改革的一個(gè)中心議題,，即強(qiáng)調(diào)保障司法權(quán),，使其按照司法規(guī)律公正運(yùn)行，排除外來干預(yù),。從微觀上講,，保障法官、檢察官依法履行職務(wù),，給其提供職務(wù)保障,，強(qiáng)調(diào)對其進(jìn)行科學(xué)管理和專業(yè)化管理，通過工資待遇等專設(shè)獨(dú)立運(yùn)行,，從而強(qiáng)調(diào)這個(gè)群體的特殊性”,。

 

信息化入法體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)

 

2013年以來，伴隨著我國新一輪司法體制改革進(jìn)程的展開,，在這場史無前例的巨大改革浪潮當(dāng)中,，現(xiàn)代信息技術(shù)與司法體制改革第一次產(chǎn)生了交匯應(yīng)用,，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算,、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)而形成的“智慧法院”“智慧檢察”等類似的改革趨勢正在為不少地方接納并深度應(yīng)用,。

 

此次修法專門提到了信息化保障問題，規(guī)定人民法院,、人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息化建設(shè),，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù),，提高工作效率,，保障司法公正。

 

“這是2017年司法機(jī)關(guān)的亮點(diǎn)內(nèi)容,，也是未來司法體制改革發(fā)展的重要方向,。”程雷認(rèn)為,，對于信息化建設(shè),，兩院組織法修訂草案中設(shè)立一個(gè)概括性授權(quán)條款是完全有必要的，但他同時(shí)指出,，在名稱上,，“信息化”已經(jīng)不能反映當(dāng)前大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展趨勢,，建議將本條改名為“智慧法院”“智慧檢察院”建設(shè)等,。