深化公證改革創(chuàng)新

服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展 服務(wù)人民權(quán)益保障

司法部部長,、黨組書記 張 軍

近年來,，習(xí)近平總書記和其他中央領(lǐng)導(dǎo)同志對包括公證工作在內(nèi)的法律服務(wù)工作和隊伍建設(shè)，作出重要指示,，為公證事業(yè)發(fā)展指明了方向,。司法行政機關(guān)、公證協(xié)會和廣大公證員充分發(fā)揮職能作用,，全面介入到國家經(jīng)濟社會活動,、民生領(lǐng)域和涉外民商事交往各個方面，全國公證機構(gòu)年辦證量近1400萬件,，公證文書發(fā)往180多個國家和地區(qū)使用,，為服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展、預(yù)防化解矛盾糾紛,、保障當(dāng)事人合法權(quán)益作出了積極貢獻,。但公證機構(gòu)體制不順、新型業(yè)務(wù)拓展不夠,、服務(wù)品質(zhì)不能保證,，社會不了解,、公眾信任度有待增強、公證生存難等問題還不同程度地存在,，嚴重制約影響了公證事業(yè)的發(fā)展,，需要認真研究解決。

一,、下大氣力讓全社會知曉,、認可并充分運用公證制度

公證制度是一項古老的法律制度，起源于古羅馬時代,，迄今已有兩千多年歷史,。我國公證制度是20世紀(jì)初從國外引進的。早在1946年,，中國共產(chǎn)黨政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下的第一份公證書就在哈爾濱誕生?，F(xiàn)在，公證制度已經(jīng)成為世界各國通行的一項重要法律制度,。但是,，時至今日，公證是干什么的,？為什么要辦公證,？公證到底有什么用？還是時常被人們提起,。一方面,，反映出公證制度還缺乏其應(yīng)有的社會知曉度，公證制度的價值和作用仍然沒有被社會和人民群眾廣泛了解和認識,；另一方面,，也說明公證工作本身，包括公證普法宣傳工作做得還不夠,。

首先要讓社會知道公證,。2008年北京奧運會時，奧組委曾向公證處申請為奧運會物資提供保全公證服務(wù),。中美男子籃球比賽時,，公證員在比賽場地內(nèi)全程監(jiān)督、觀看比賽,，比賽結(jié)束的哨聲一響,，兩名公證員立即進入場內(nèi)，將比賽用球固定,、確認,，加貼奧運物資保全公證專用標(biāo)簽、裝箱封存,，拍照留證后交由奧組委指定工作人員簽收保管至指定場所,，作為奧運遺產(chǎn)收藏于奧運博物館,。很多人都是第一次認識到公證在奧運賽事中還有這么重要的作用。前段時間,，江蘇省南京公證處主持完成了南京首批商品住房選房順序公開搖號， 通過公證機構(gòu)嚴審可售房源,、嚴把申購資格,、嚴密搖號流程，保證“供不應(yīng)求”的商品住房實現(xiàn)了公平,、公開,、公正銷售。據(jù)在線數(shù)據(jù)顯示,，當(dāng)天通過南京公證處視頻網(wǎng)站觀看兩場搖號的網(wǎng)友共有10萬人,。從受眾規(guī)模看,，這也是一次較大范圍的公證知識的宣傳和普及,。其實，神舟載人飛船搭載物的證據(jù)保全,，國際展會參展侵權(quán)事實的證據(jù)保全,，打擊假冒偽劣產(chǎn)品，法院調(diào)解,、取證,、送達、執(zhí)行等等,，都活躍著公證員的身影,。

讓社會知道公證還不夠，更為重要的,，是讓公眾認可公證,、信任公證、運用公證,，知道公證有用,。首先，公證具有法定證明力,。經(jīng)過公證證明的事項具有優(yōu)先證明效力,、強制執(zhí)行效力、法律行為生效要件效力等法律效力,。一份債權(quán)文書,，如果經(jīng)過公證賦予了強制執(zhí)行效力，債務(wù)人不履行時,，債權(quán)人可以僅憑公證文書,，不經(jīng)訴訟,，直接向人民法院申請強制執(zhí)行。這既能防范和減少風(fēng)險,，又能節(jié)約司法資源和行政成本,，減輕群眾負擔(dān)。2016年全國公證機構(gòu)共辦理賦強公證84.6萬件,，出具執(zhí)行證書4.3萬件,。深圳公證處賦強公證的債權(quán)文書履約率100%；深圳市前海公證處辦理559件強制執(zhí)行公證,，其中99.6%的合同都得到了順利履行,。這正是公證的價值所在。其次,，公證可以預(yù)防矛盾糾紛,。“多設(shè)一家公證處,，就可少設(shè)一家法院”,。在大陸法系國家，公證制度被譽為預(yù)防性司法,，公證的功能是法官審判作用的補充,，這些國家普遍規(guī)定不動產(chǎn)流轉(zhuǎn)、繼承等方面的法定公證事項,。我國公證處最初就設(shè)在法院內(nèi)部,，后來才從法院分離出來。董必武曾經(jīng)指出,，有了公證處,，如果在執(zhí)行合同中間，公私雙方發(fā)生了問題,，經(jīng)過公證以后,，就可以把責(zé)任搞得更清楚，這樣做有很大好處,。目前我國雖然還沒有真正意義上的法定公證事項,，但公證預(yù)防糾紛不可或缺的作用正在日益顯現(xiàn)。比如,，與群眾生活密切相關(guān)的遺囑,、繼承公證就發(fā)揮著重要作用。2016年全國法院審結(jié)一審繼承糾紛案件10.16萬件,，而同年全國公證機構(gòu)辦理繼承公證104萬多件,，預(yù)防、減少了多少不必要的繼承糾紛？另據(jù)報道,，有60%的未經(jīng)公證遺囑被法院認定為無效,，這又從另一側(cè)面說明了公證遺囑的優(yōu)先證明效力。第三,，公證能夠有效保障當(dāng)事人合法權(quán)益,。馬克思曾經(jīng)說過，對公證人的需要,，難道不是以一定的民法（民法不過是所有制發(fā)展的一定階段,，即生產(chǎn)發(fā)展的一定階段的表現(xiàn)）的存在為前提嗎？公證的價值充分體現(xiàn)在服務(wù),、溝通、證明,、監(jiān)督,，通過對經(jīng)濟社會生活的適度干預(yù)，實現(xiàn)維護法律秩序,，有效保護公民,、組織合法權(quán)益的目的，不僅沒有增加老百姓的負擔(dān),，反倒預(yù)防了大量糾紛的發(fā)生,，減輕了可能的訟累。要下大氣力,，做精做優(yōu)公證,，使全社會更加廣泛知曉和認可公證制度，進而更加信任和充分運用公證制度,?！罢l服務(wù)誰普法”。做好公證工作的同時,，要堅持以案釋法,，廣泛、充分宣傳我國公證制度,。

二,、拓展創(chuàng)新公證服務(wù)領(lǐng)域

當(dāng)前，公證業(yè)務(wù)還有很大的拓展空間,。要鞏固傳統(tǒng)業(yè)務(wù),，開拓新的業(yè)務(wù)，努力實現(xiàn)公證事業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型,。一是拓展創(chuàng)新金融領(lǐng)域公證服務(wù),。推動公證參與重大資產(chǎn)重組和并購、金融衍生品交易等業(yè)務(wù),，在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓,、清收,、處置等方面提供綜合性、個性化專項公證服務(wù),。比如,，深圳市前海公證處在全國率先開拓了商業(yè)保理等新型金融公證業(yè)務(wù)。要按照司法部,、最高人民法院,、中國銀監(jiān)會聯(lián)合通知要求，積極拓展金融債權(quán)文書的賦強公證業(yè)務(wù),。二是拓展創(chuàng)新知識產(chǎn)權(quán)保護公證服務(wù),。按照司法部、國家工商總局,、國家版權(quán)局,、國家知識產(chǎn)權(quán)局聯(lián)合通知要求，開展知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造設(shè)立,、運用流轉(zhuǎn),、權(quán)利救濟等公證業(yè)務(wù)，引導(dǎo)公證機構(gòu)做好“一帶一路”“走出去”企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)境外保護工作,。三是拓展創(chuàng)新司法輔助公證服務(wù),。目前，福建,、上海,、四川、云南等地都在探索開展公證參與司法輔助事務(wù),。司法部,、最高人民法院選擇在北京、內(nèi)蒙古等12?。▍^(qū),、市）開展試點，推動公證機構(gòu)全方位參與人民法院調(diào)解,、取證,、送達、保全,、執(zhí)行等司法輔助事務(wù),，有效提升了司法效率和司法公信，下步將根據(jù)試點情況進行總結(jié)和推廣,。四是拓展創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)保護公證業(yè)務(wù),。開展資產(chǎn)評估、清點登記、清算退出的現(xiàn)場監(jiān)督,、保全證據(jù)等公證業(yè)務(wù),，為國有企業(yè)股權(quán)多元化和公司治理現(xiàn)代化提供服務(wù)。要拓展家庭理財,、資產(chǎn)管理,、財富傳承方面的公證業(yè)務(wù)，還要研究探索婚姻法與公司法,、信托法交叉業(yè)務(wù),，等等。

三,、加快推進公證工作改革

當(dāng)前,，一些地方公證隊伍發(fā)展不起來，服務(wù)能力跟不上,，不能很好滿足社會公證需求,，有的地方甚至“一證難求”，歸根到底是公證機構(gòu)體制機制不順,、活力不足。推動公證事業(yè)發(fā)展,，當(dāng)務(wù)之急是向改革要動力,、以改革增活力。

關(guān)于公證工作改革的政策,、法律規(guī)定已經(jīng)十分明確,，問題是落實得很不到位。習(xí)近平總書記強調(diào),，“最后一公里”,，決定著改革成效。要知難而進,，不能畏首畏尾,，遇到困難繞道走，看到燙手山芋就放手,。要對癥下藥,，推動改革精準(zhǔn)落地。我們必須以更有力舉措,，打通系列改革文件落實落地“最后一公里”,。截至2016年底，全國3001家公證機構(gòu)中,，行政體制的公證機構(gòu)還有894家,，占29.8%；事業(yè)體制1984家，占66%,；合作制試點公證機構(gòu)20家,，占0.7%。不同體制的公證機構(gòu)辦證數(shù)量不同,，對公證事業(yè)發(fā)展的貢獻差異巨大,。2016年，全國公證機構(gòu)辦理公證事項1399萬件,。其中,，行政體制公證機構(gòu)年辦證122萬件，人均415件,。事業(yè)體制公證機構(gòu)年辦證1178萬件,，人均1216件。合作制公證機構(gòu)年辦證71萬件,，人均2601件,。合作制的廈門鷺江公證處，主動與法院對接,，在法院送達,、取證、保全,、執(zhí)行等環(huán)節(jié)提供公證法律服務(wù),，既發(fā)揮了公證職能作用，又有效解決了法院案多人少的問題,。而同樣處于大城市中心區(qū)的一些行政體制公證處,，屢屢被反映“門難進、臉難看”“一證難求,、排長隊”,。在缺乏激勵機制的體制下，他們“干多干少一個樣”,。實踐表明,，實行靈活機制的事業(yè)體制或者合作制公證機構(gòu)，服務(wù)能力和發(fā)展活力明顯更強,，發(fā)揮的作用更大,。公證體制改革早改早受益，不改無異于“慢性自殺”,。

為什么還有近三成的公證機構(gòu)是行政體制,，多年來就是改不動呢？首先,，是司法行政機關(guān)不愿改,。因為“管辦合一”有巨大的利益在里面,，錢在自己的袋子里，潛規(guī)則在起作用：人財物都可上下其手,。其次,，是公證機構(gòu)不想改。擁有雙重身份,，既是公證員,，又是行政干部，改制之后有壓力,，適應(yīng)不了,。說到底是“既要帽子、又要票子”,，腳踩兩條船,，企圖“兩頭占”，什么也不愿丟,。再有,，就是機構(gòu)編制政策尚不到位，有的可能想改也難,，或者是以上情況兼而有之,。我認為，影響改革進程固然有客觀因素,，但主觀方面思想認識問題是主要原因,。李克強總理指出，“放管服”改革是一場深刻的刀刃向內(nèi)的自我革命,。公證機構(gòu)改革，不改不行,，改晚了也不行,。再不推進改革，就會拖了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的后腿,，這是政治上和改革發(fā)展中的不作為,。

公證機構(gòu)要怎么改？改成什么樣,？就是要按照中央關(guān)于公證機構(gòu)改革的部署,，加快推進行政體制公證機構(gòu)轉(zhuǎn)為事業(yè)體制公證機構(gòu)，2017年年底前,，行政體制公證處都要改革到位,。完善配套扶持政策，優(yōu)化事業(yè)體制公證機構(gòu)體制機制,。進一步擴大合作制公證機構(gòu)試點,，激發(fā),、增強公證工作活力。

四,、嚴管公證質(zhì)量和公證隊伍

公證質(zhì)量無小事,，離開質(zhì)量談業(yè)務(wù)，只能是空中樓閣,。近期有些地方陸續(xù)出現(xiàn)一些違規(guī)公證個案,，影響極壞，教訓(xùn)十分深刻,，暴露出少數(shù)公證員防范意識不強,，質(zhì)量觀念淡漠，屢屢突破底線,。必須切實吸取教訓(xùn),，查補工作漏洞，強化公證質(zhì)量管理和隊伍管理,。一要抓好檢查,。工作部署了就要抓落實，要有問責(zé)跟進,。檢查決不能搞一團和氣,，必須有配套的獎懲制度，要把鐵面檢查的作用切實發(fā)揮好,。二要強化核實,。每一個公證機構(gòu)、每一名公證員必須明白,，只有做好核實,，把好公證質(zhì)量關(guān)，出具的公證才能獲得法律效果,、社會效果,、政治效果的統(tǒng)一。三要觸及利益,。在制度設(shè)計上加大公證機構(gòu),、公證員的失信違法成本，決不允許“劣幣驅(qū)逐良幣”,。公證員執(zhí)業(yè)情況與公證員個人利益掛鉤要有正相關(guān)性,。四要嚴管隊伍。嚴管就是厚愛,。要健全公證員執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入和退出制度,，加大對違法違紀(jì)公證員的查處力度，做到有訴必理,、有案必查,、違法必究,。五要完善“兩結(jié)合”管理體制。司法行政機關(guān)要依法加強對公證工作的監(jiān)督,、指導(dǎo),。公證協(xié)會要依法依章程履行行業(yè)自律管理職責(zé)，凡是仍在實行“一套班子,、兩塊牌子”的地方,，必須盡快分開。要把行規(guī)挺在前面,，敢于亮劍,，狠抓懲戒。同時,，要團結(jié)好,、服務(wù)好廣大公證機構(gòu)和公證員，努力建設(shè)好“公證員之家”,。