近日,，西省所有發(fā)電企業(yè)幾乎都被卷入了一宗反壟斷案件中。原來,，2016年1月24日,，山西省電力行業(yè)協(xié)會組織部分火電企業(yè)在太原市西山酒店組織召開了火電企業(yè)大用戶直供座談會并簽訂了有關(guān)電力價格降幅上限的“公約”。目前,，執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為,，9家電力集團(tuán)、15家獨立發(fā)電廠簽字通過的“公約”屬于行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議的行為,，當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)共計逾1.3億元罰款,。從法律角度分析，行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議的行為應(yīng)如何認(rèn)定,？

電力反壟斷第一案浮出水面 山西發(fā)電企業(yè)幾乎全部卷入：涉嫌簽訂價格壟斷協(xié)議

近日,，山西省所有發(fā)電企業(yè)幾乎都被卷入了一宗反壟斷案件中。在案件聽證會上,，涉嫌簽訂價格壟斷協(xié)議的行業(yè)協(xié)會和企業(yè)以《中華人民共和國反壟斷法》不適用于電力市場以及經(jīng)濟(jì)不景氣等理由進(jìn)行申辯,，并提出電力體制改革應(yīng)該允許“試錯”。但執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為,，涉案當(dāng)事人有效實施了壟斷協(xié)議,，違反了法律相關(guān)規(guī)定，理應(yīng)實施行政處罰,。

記者了解到,，今年4月份，山西省電力行業(yè)協(xié)會,、國電山西分公司等火電企業(yè)共計25個當(dāng)事人被山西省價格監(jiān)督檢查與反壟斷局下發(fā)了《行政處罰事先告知書》,。執(zhí)法機(jī)構(gòu)在告知書中對這些機(jī)構(gòu)和企業(yè)提出了行政處罰意見建議，擬對當(dāng)事人進(jìn)行共計逾1.3億元罰款,。

案件要追溯至2016年1月24日,，當(dāng)時，山西省電力行業(yè)協(xié)會組織部分火電企業(yè)在太原市西山酒店組織召開了火電企業(yè)大用戶直供座談會。會上,，9家電力集團(tuán),、15家獨立發(fā)電廠簽字通過《山西省火電企業(yè)防止惡意競爭保障行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展公約》，并根據(jù)《公約》第五條：“根據(jù)市場情況,，各大發(fā)電集團(tuán)及發(fā)電企業(yè),，按照成本加微利的原則，測算大用戶直供最低交易報價,，省電力行協(xié)加權(quán)平均后公布執(zhí)行”,，約定了2016年第二批直供電交易報價較上網(wǎng)標(biāo)桿電價降幅不高于0.02元/千瓦時。

實際上,，山西從2013年起作為試點省份開始大用戶直供電交易,，在山西省乃至全國的電力體制改革的背景下，這是第一例具有影響力的電力價格壟斷案件,?；谟秒娖髽I(yè)舉報，執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查后認(rèn)為,，多項證據(jù)顯示涉案單位按約定價格實施了壟斷協(xié)議,，交易量約250億千瓦時（占第二批交易總量的逾85%），交易額近80億元,。

《行政處罰事先告知書》下發(fā)后,，山西省電力行業(yè)協(xié)會、華電山西能源有限公司,、大唐集團(tuán)公司山西分公司等19個單位對擬作出的行政處罰存在異議,，并提出聽證申請,。聽證會上,，涉案單位和執(zhí)法機(jī)關(guān)展開了激烈辯論。

山西省電力行業(yè)協(xié)會,，和多家企業(yè)及其代表律師提出了多項申辯,，主要理由是《公約》雖然簽字但仍在修改中，并未正式印發(fā)生效,，不應(yīng)認(rèn)為實施,；電力市場是非完全市場，而不是反壟斷法規(guī)定的完全自由市場,；山西經(jīng)濟(jì)處于下行期,；山西火電企業(yè)目前面臨的困難非常大，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩,；其他省份也存在類似情況,，電力市場各類主體在改革探索階段面臨復(fù)雜性和艱巨性，所以應(yīng)該允許試錯等。

而執(zhí)法機(jī)關(guān)則認(rèn)為,，沒有印發(fā)《公約》并不影響壟斷協(xié)議的達(dá)成,，壟斷協(xié)議的達(dá)成和實施，不僅看目的,，更要看行動以及行動的后果,，本案當(dāng)事人按照約定的價格幅度進(jìn)行交易，有效實施了壟斷協(xié)議,。而電力行業(yè)協(xié)會組織企業(yè)約定直供電交易價格,，屬于組織本行業(yè)的經(jīng)營者達(dá)成價格壟斷協(xié)議。這些都違反了反壟斷法相關(guān)規(guī)定,。

山西省電力行業(yè)協(xié)會提出,，山西火電企業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、利用小時大幅度下滑達(dá)到了歷史最低水平”,，其規(guī)定讓利幅度的做法符合反壟斷法相關(guān)豁免規(guī)定,。（經(jīng)濟(jì)參考報）

行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議行為的認(rèn)定？

山西省電力行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者簽訂有關(guān)電力價格上限的“公約”：約定了2016年第二批直供電交易報價較上網(wǎng)標(biāo)桿電價降幅上限,。執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為,，其行為涉嫌簽訂價格壟斷協(xié)議。但行業(yè)協(xié)會及企業(yè)方提出抗辯稱：公約未生效,，且讓利幅度的做法符合反壟斷法的相關(guān)豁免規(guī)定,。從法律角度來看，行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議行為應(yīng)如何認(rèn)定,？

根據(jù)《反壟斷法》第13條第1款和第14條分別禁止經(jīng)營者“達(dá)成”橫向和縱向壟斷協(xié)議,；第46條關(guān)于壟斷協(xié)議行政法律責(zé)任的規(guī)定又區(qū)分了“達(dá)成未實施”和“達(dá)成并實施”兩種情況，分別規(guī)定了不同程度的行政處罰,；而第16條則禁止行業(yè)協(xié)會組織本行業(yè)經(jīng)營者“從事”橫向及縱向壟斷協(xié)議行為,。從文義上看，“從事”的涵義顯然比“達(dá)成”和“實施”更為寬泛,，應(yīng)解釋為上位概念,，也就是說，“從事”包括“達(dá)成”和“實施”兩種情形,。

因此,，《反壟斷法》第16條所稱行業(yè)協(xié)會的“組織”行為應(yīng)具體包括三種情形，即：行業(yè)協(xié)會組織本行業(yè)經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議,、行業(yè)協(xié)會組織本行業(yè)經(jīng)營者實施壟斷協(xié)議以及行業(yè)協(xié)會組織本行業(yè)經(jīng)營者達(dá)成并實施壟斷協(xié)議,。

需要注意的是，行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議行為又可分為兩種情形：一是行業(yè)協(xié)會以自身名義制定,、發(fā)布含有排除,、限制競爭內(nèi)容的決定、通知、會議紀(jì)要等規(guī)范性文件的行為,；二是行業(yè)協(xié)會為本行業(yè)經(jīng)營者之間達(dá)成壟斷協(xié)議提供單純的組織服務(wù)的行為,。

這里的第二種情形中“單純的組織服務(wù)行為”主要是指召集本行業(yè)經(jīng)營者研討達(dá)成壟斷協(xié)議事項、協(xié)調(diào)本行業(yè)經(jīng)營者以推動壟斷協(xié)議的達(dá)成,、收集并向本行業(yè)經(jīng)營者發(fā)布行業(yè)內(nèi)主要經(jīng)營者關(guān)于定價的策略和趨勢以使經(jīng)營者相互形成價格壟斷行為預(yù)期等行為,。

經(jīng)營者作為壟斷協(xié)議當(dāng)事人的身份識別

識別壟斷協(xié)議當(dāng)事人身份，是認(rèn)定違法行為法律責(zé)任主體的前提,。在行業(yè)協(xié)會以自身名義制定,、發(fā)布含有排除,、限制競爭內(nèi)容的決定及其他規(guī)范性文件的情況下,，如何判斷相關(guān)經(jīng)營者的協(xié)議當(dāng)事人身份，是查處行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議行為的難點,。因為,，在這種情況下，作為壟斷協(xié)議重要表現(xiàn)形式的“決定”等是以行業(yè)協(xié)會的名義作出的,，而經(jīng)營者在其間的角色難以查證,。

因此，認(rèn)定經(jīng)營者是否為壟斷協(xié)議的當(dāng)事人的依據(jù),，是經(jīng)營者之間是否就排除,、限制競爭達(dá)成合意。分析和判斷是否存在合意的標(biāo)準(zhǔn)是：相關(guān)經(jīng)營者是否知道或應(yīng)當(dāng)知道并同意該排除,、限制競爭的內(nèi)容,。實踐中，行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議行為的情形十分復(fù)雜,。以下是對幾種典型情形下認(rèn)定經(jīng)營者的協(xié)議當(dāng)事人身份的規(guī)則進(jìn)行總結(jié)和分析：

第一,，行業(yè)協(xié)會在制定、發(fā)布含有排除,、限制競爭內(nèi)容的決定或其他規(guī)范性文件之前,，召集有關(guān)經(jīng)營者就有關(guān)情況進(jìn)行討論、表決或通過個別溝通等方式征求有關(guān)經(jīng)營者意見的,，有關(guān)經(jīng)營者應(yīng)認(rèn)定為達(dá)成壟斷協(xié)議的當(dāng)事人；該有關(guān)經(jīng)營者是否行業(yè)協(xié)會會員,，不影響對其當(dāng)事人身份的認(rèn)定,。

第二，行業(yè)協(xié)會章程規(guī)定會員有遵守協(xié)會制定的行業(yè)規(guī)范,、標(biāo)準(zhǔn)等和執(zhí)行協(xié)會決議義務(wù)的,，作為行業(yè)協(xié)會會員的經(jīng)營者雖未參與行業(yè)協(xié)會發(fā)布的含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)范性文件的制定過程或相關(guān)決定的決策過程，但其行為客觀上符合協(xié)會相關(guān)文件或決定要求的,，應(yīng)認(rèn)定為達(dá)成并實施壟斷協(xié)議的當(dāng)事人,。

第三，經(jīng)營者既不是行業(yè)協(xié)會會員,，又沒有參與該行業(yè)協(xié)會制定含有排除,、限制競爭內(nèi)容的規(guī)范性文件的制定和相關(guān)決定的決策過程，但其行為客觀上符合協(xié)會相關(guān)文件或決定要求的,，一般情況下,，可推定該經(jīng)營者了解行業(yè)協(xié)會相關(guān)規(guī)范性文件或作出的決定的內(nèi)容，可比照上述第二項規(guī)則認(rèn)定其為達(dá)成并實施壟斷協(xié)議的當(dāng)事人,；經(jīng)營者提供證據(jù)證明其行為與行業(yè)協(xié)會相關(guān)規(guī)范性文件或作出的決定無關(guān)的,，則不應(yīng)認(rèn)定為壟斷協(xié)議的當(dāng)事人。

行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議行為的法律責(zé)任

協(xié)議當(dāng)事人身份識別這一步驟完成后,，即可根據(jù)《反壟斷法》第46條第1,、2款的有關(guān)規(guī)定，分別按經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議,、經(jīng)營者達(dá)成并實施壟斷協(xié)議及行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議三種情形予以處罰,。此處尚有兩個具體問題需要進(jìn)一步闡述。

第一個問題是,，《反壟斷法》第46條第3款僅對行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議行為規(guī)定了行政法律責(zé)任,，但未規(guī)定對行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者實施壟斷協(xié)議的行為應(yīng)如何處理。

如果行業(yè)協(xié)會既組織經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議又組織其實施壟斷協(xié)議的,，其組織實施的行為可作為量罰的從重情節(jié),，根據(jù)《反壟斷法》第46條第3款和第49條規(guī)定，對行業(yè)協(xié)會進(jìn)行從重處罰,。但是,，行業(yè)協(xié)會未參與經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議的過程，但在經(jīng)營者實施壟斷協(xié)議的過程中實施了組織行為的,，目前確實處罰無據(jù),，有待于相關(guān)法律制度的進(jìn)一步完善。

第二個問題是,，《反壟斷法》第50條僅對經(jīng)營者實施壟斷行為給他人造成損失的情況規(guī)定了民事責(zé)任,，但是未對行業(yè)協(xié)會規(guī)定民事責(zé)任，那么,，行業(yè)協(xié)會應(yīng)否因組織經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議行為給他人造成損失而承擔(dān)民事責(zé)任,？

對于壟斷協(xié)議行為而言，只有實施了才可能給他人造成民事?lián)p害,，因此,，這一問題就可以歸結(jié)為,，行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者實施壟斷協(xié)議的行為給他人造成損失應(yīng)否承擔(dān)民事責(zé)任的問題。

而在民事法律責(zé)任層面,，《反壟斷法》第50條與《侵權(quán)責(zé)任法》構(gòu)成特別法與一般法的關(guān)系,。在這一關(guān)系下，《反壟斷法》有規(guī)定的,，按《反壟斷法》處理,；《反壟斷法》無規(guī)定的，應(yīng)按《侵權(quán)責(zé)任法》處理,。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第2條規(guī)定,，“侵害民事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)依照本法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”,，因此,，對于因行業(yè)協(xié)會組織實施壟斷協(xié)議行為導(dǎo)致民事?lián)p害的當(dāng)事人，可以要求該行業(yè)協(xié)會與作為協(xié)議當(dāng)事人的經(jīng)營者對民事?lián)p害共同承擔(dān)連帶責(zé)任,。

行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議是一種十分復(fù)雜的壟斷行為,。由于反壟斷法的相關(guān)制度比較簡約，且反壟斷法對行業(yè)協(xié)會的行政責(zé)任規(guī)定較輕,，不足以威懾相關(guān)違法行為,，因此，在處理行業(yè)協(xié)會組織經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議行為時,，認(rèn)真認(rèn)定經(jīng)營者的協(xié)議中當(dāng)事人的地位就十分重要,。最后，受損害當(dāng)事人還可以依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》對行業(yè)協(xié)會提起民事訴訟,，以彌補(bǔ)反壟斷法相關(guān)制度的不足之處,。