產(chǎn)權(quán)清晰是土地管理和登記的基本條件,，產(chǎn)權(quán)立法的完善應(yīng)該成為《土地管理法》修改的關(guān)鍵內(nèi)容。在《土地管理法》修改中,，宅基地使用權(quán)是目前的難點(diǎn)?，F(xiàn)有立法在宅基地使用權(quán)的理解上，未能區(qū)分成員權(quán)和使用權(quán),。這種規(guī)制模式在一定程度上導(dǎo)致以成員權(quán)的身份性為理由,，禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，無法實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化資源配置,。

成員權(quán)與宅基地使用權(quán)不宜混同

村民對(duì)宅基地的權(quán)利包括成員權(quán)和宅基地使用權(quán),。成員權(quán)主要包括兩項(xiàng)權(quán)利：一是集體成員有權(quán)請(qǐng)求集體無償分配一定面積的宅基地，但是,，這并不保證在事實(shí)上其真的一定能夠分到宅基地,。二是對(duì)集體所分配的宅基地，可以無償使用,，而不需要向集體繳納使用費(fèi),。成員權(quán)是一種身份特權(quán)。而宅基地使用權(quán),，是指成員對(duì)其依法獲得的宅基地享有的占有,、使用、收益和依法處分的權(quán)利,，是一種物權(quán),。成員權(quán)和物權(quán)不同，成員權(quán)要求主體必須具備集體成員的身份,。而物權(quán)則往往和身份相脫鉤,。根據(jù)成員權(quán)，成員有權(quán)獲得宅基地并無償使用,，但只有在事實(shí)上獲得宅基地之后,，才存在對(duì)宅基地的物權(quán)，或者說對(duì)宅基地的支配權(quán),。成員權(quán)是無法轉(zhuǎn)讓的,，服務(wù)于特定成員的利益，而物權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán),，原則上可以轉(zhuǎn)讓,。

將成員權(quán)混同為物權(quán)，將對(duì)宅基地的物權(quán)和集體成員的身份,、無償利用的面積標(biāo)準(zhǔn)等綁定在一起,。身份會(huì)不斷地發(fā)生變化，而物權(quán)卻要求穩(wěn)定，二者之間存在不可調(diào)和的內(nèi)在沖突,，二者的混同給宅基地的管理和利用帶來嚴(yán)重不利后果,。

第一，給宅基地的登記確權(quán)帶來極大困難,。首先是農(nóng)戶宅基地面積超標(biāo)部分難以登記,。如果不按照超占的實(shí)際面積登記，就無法反映農(nóng)民住宅及占地的現(xiàn)狀,；如果按照現(xiàn)狀登記,，又等于承認(rèn)了超面積占地。實(shí)踐中對(duì)此類登記發(fā)證,，采取了實(shí)線標(biāo)明合法面積,，虛線標(biāo)明實(shí)際占地面積的做法，這會(huì)造成對(duì)宅基地四至邊界的誤導(dǎo),。其次是由于宅基地使用權(quán)被綁定了身份性,，禁止轉(zhuǎn)讓。但實(shí)踐中轉(zhuǎn)讓卻又非常普遍,，對(duì)于這些非法轉(zhuǎn)讓的宅基地,，也無法登記確權(quán)。

第二,，不利于宅基地資源的盤活。宅基地是無償取得的,，又只有集體成員才可以取得,，因此從保障其他成員的用地角度來說，應(yīng)該在使用人喪失集體成員身份或者死亡后由集體收回,，分配給其他需要宅基地的集體成員,。但由于房屋的存在，房屋所有權(quán)人盡管喪失了享有宅基地的資格,，其仍然繼續(xù)使用宅基地,。而通過對(duì)房屋本身的不斷加固或者維修，房屋就可以長(zhǎng)期存續(xù)下去,。過去即使宅基地不確權(quán),，集體也很難收回宅基地。宅基地的登記確權(quán),，將使收回變得更加困難,。這樣，大量宅基地一方面因?yàn)槭聦?shí)上的占有而無法收回,，另一方面因?yàn)樯矸莸南拗茻o法轉(zhuǎn)讓,，將陷入不退不賣的閑置僵局。2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村宅基地閑置的比例高達(dá)10%—20%,，部分地區(qū)閑置率甚至高達(dá)30%,。

第三，對(duì)于新增人口不公平,。由于村莊中能夠作為宅基地的建設(shè)用地是有限的,，新增的無地人口雖然享有成員權(quán)，但是實(shí)際上卻已無地可分,，此時(shí),，從公平的角度來說，集體應(yīng)該對(duì)無地成員給予貨幣補(bǔ)償,，但由于集體缺乏資金來源,，貨幣補(bǔ)償無法實(shí)現(xiàn)，無宅基地村民的成員權(quán)成為一句空話,，這對(duì)于該成員是不公平的,。

宅基地成員權(quán)與物權(quán)分離的制度價(jià)值

根據(jù)這一分離，宅基地成員權(quán)只是村民要求集體分配并無償使用一定面積集體建設(shè)用地建造自己住宅的優(yōu)惠資格,，相對(duì)于集體外主體,，該權(quán)利本質(zhì)上是作為集體成員的一種身份特權(quán)。這一特權(quán)并不影響對(duì)宅基地的物權(quán)性權(quán)利,，而只是影響能否要求集體分配宅基地并在規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)無償使用,。即使不符合上述身份，宅基地的占有人仍然可以獲得對(duì)宅基地的物權(quán),，但是卻不能享有無償使用的特權(quán),，換句話說，其應(yīng)該向集體支付有償使用費(fèi),。這一分離,，不僅可以解除宅基地使用權(quán)的身份性羈絆，有助于建立宅基地使用權(quán)交易市場(chǎng),，還具有以下幾個(gè)方面的重要意義,。

第一，有利于完成對(duì)歷史遺留問題宅基地的確權(quán),。實(shí)行成員權(quán)和物權(quán)分離后,，宅基地的法定面積限制只是無償使用的面積，而非享有物權(quán)支配的土地面積,。在占有的宅基地超過法定無償使用標(biāo)準(zhǔn)時(shí),，對(duì)于超占部分，占有人應(yīng)按年向集體繳納土地使用費(fèi),。對(duì)于已經(jīng)隨房屋等轉(zhuǎn)讓,，新的宅基地使用人不具備集體成員資格的,，宅基地使用人也應(yīng)依法繳納土地使用費(fèi)。相應(yīng)地,，對(duì)上述非成員占地和成員的超面積占地,，也應(yīng)確認(rèn)其土地使用權(quán)。

第二,，有利于促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì),、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。取消“三提五統(tǒng)”以后,，除極少數(shù)靠近大城市,，依賴工商業(yè)發(fā)展起來的外，集體喪失了資金的來源,，鄉(xiāng)村基層組織依靠極為有限的上級(jí)撥款勉強(qiáng)運(yùn)轉(zhuǎn),。如果將宅基地的成員權(quán)和物權(quán)分離，對(duì)確認(rèn)物權(quán)但使用人不享有成員權(quán)的情形,，使用權(quán)人應(yīng)依法繳納土地使用費(fèi),，這就為集體開創(chuàng)了一條穩(wěn)定的資金籌集渠道，有利于集體經(jīng)濟(jì)的壯大和村民自治,，更有利于鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展,。

第三，有利于盤活土地而不需要增加農(nóng)民負(fù)擔(dān),。原有超面積以及非集體成員占有宅基地的,，在有償使用費(fèi)的壓力下，會(huì)主動(dòng)地退出多占的宅基地,，從而大大減少土地的占用,。實(shí)踐中，開展宅基地有償使用試點(diǎn)的一些地方,，例如江西余江縣,，通過對(duì)超面積占地征收土地使用費(fèi),，極大地減少了土地閑置和非法占有,。據(jù)余江方面的經(jīng)驗(yàn)，其村集體根據(jù)一戶一宅的平均面積確定了起征標(biāo)準(zhǔn),，超過面積的,，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行階梯式收費(fèi)。對(duì)于非集體成員使用宅基地的,，也區(qū)分繼承和其他方式,，規(guī)定了不同的數(shù)額。截至2016年10月,，試點(diǎn)村共收取有償使用費(fèi)2611戶,，金額426萬元。而且，試點(diǎn)村還退出宅基地6680宗,，面積74.10萬平方米,，極大地節(jié)省了土地資源，降低了浪費(fèi)和閑置,。

第四,， 有利于培養(yǎng)村民的公共精神。集體對(duì)超面積或者非集體成員所占用的宅基地征收土地使用費(fèi),，并將之用于村集體的公益事業(yè),，那些繳納使用費(fèi)的村民必然關(guān)心資金的使用，這將極大地促進(jìn)村民自治,，增強(qiáng)村民的公共意識(shí),。

第五，有利于化解有地者和無地者的矛盾,。對(duì)于那些無法分得宅基地的新增人口,，集體可以利用征收的宅基地有償使用費(fèi)，向其支付部分“無地”補(bǔ)償,，從而用貨幣分配的方式代替實(shí)物分配,，化解有地者和無地者之間的矛盾。

第六,，有利于實(shí)現(xiàn)宅基地和其他建設(shè)用地權(quán)利的并軌,。我國將農(nóng)村建設(shè)用地分為宅基地和其他建設(shè)用地，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地等,，是一種靜態(tài)管理模式,，實(shí)踐中農(nóng)民的宅基地及其房屋用作商業(yè)開發(fā)或者企業(yè)使用，例如農(nóng)家樂或者家庭企業(yè)等,，是普遍存在的現(xiàn)象,。機(jī)械地區(qū)分宅基地和其他建設(shè)用地，是不現(xiàn)實(shí)的,，也是不必要的,。一旦區(qū)分了成員權(quán)和物權(quán)，作為物權(quán)的宅基地權(quán)利和其他的建設(shè)用地權(quán)利本質(zhì)上是一樣的,，在辦理宅基地的確權(quán)登記時(shí),，應(yīng)按照集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證。

基于上述理由,，關(guān)于宅基地制度,，建議《土地管理法》做如下修改：

集體成員有權(quán)要求集體按照規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)分配宅基地，并無償使用,?？h級(jí)人民政府對(duì)集體成員依法取得的宅基地,，應(yīng)確定其建設(shè)用地使用權(quán)。

宅基地的使用權(quán)人喪失或者不具備集體成員身份的,，應(yīng)依法向集體繳納土地使用費(fèi),。宅基地的使用權(quán)人占有的宅基地面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，對(duì)超面積部分亦應(yīng)向集體繳納土地使用費(fèi),。

宅基地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,，但轉(zhuǎn)讓不得改變?cè)型恋氐睦脳l件和規(guī)劃用途。