當(dāng)前,，農(nóng)村改革已經(jīng)步入新的歷史階段,。習(xí)近平總書記明確指出，新形勢下深化農(nóng)村改革,，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系?，F(xiàn)階段，深化農(nóng)村土地制度改革要立足于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,，解決好農(nóng)業(yè)問題,、農(nóng)民問題，不斷健全和完善具有中國特色的農(nóng)村土地制度,?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的“四梁八柱”，對今后一段時期我國農(nóng)村土地制度改革具有重要的指導(dǎo)意義,。

“三權(quán)分置”是又一重大制度創(chuàng)新

“三權(quán)分置”是農(nóng)民的偉大創(chuàng)造,，是新的歷史條件下，繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新,，在理論上繼承和豐富了我國農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的深刻內(nèi)涵,，對推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)機(jī)構(gòu)性改革、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重要的制度保障作用,。由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的外部環(huán)境發(fā)生了很大變化,，與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相比,，“三權(quán)分置”的制度設(shè)計目標(biāo)靶向、主體構(gòu)成,、制度績效取向和效果是不同的,。

從改革目標(biāo)看，改革開放之初,，農(nóng)村生產(chǎn)力較為低下,，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，由公有公營到公有私營,，還原了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營最優(yōu)的本質(zhì)特征,，賦予了農(nóng)民更加充分的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，解決了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性問題,，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了巨大制度紅利?，F(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會條件發(fā)生變化，農(nóng)村生產(chǎn)力已有極大提高,。實行“三權(quán)分置”,，更多著眼于農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置問題，通過放活經(jīng)營權(quán)來提高土地產(chǎn)出率,、資源利用率和勞動生產(chǎn)效率,，推動適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

從主體構(gòu)成看,，實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,，承包經(jīng)營權(quán)依據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織身份來取得，體現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán),，具備特定性和專屬性,。從某種程度上來講，這樣的產(chǎn)權(quán)制度限制了資本,、技術(shù)等先進(jìn)要素的進(jìn)入,。在“三權(quán)分置”制度框架下,，通過放活經(jīng)營權(quán),，實現(xiàn)了均包到競包，打破了社區(qū)的封閉和戶籍的限制,。有能力,、有意愿從事農(nóng)業(yè)的主體可以通過市場化手段來獲得經(jīng)營權(quán)，具備社會性和開放性,，有助于激發(fā)土地,、資本、技術(shù)等要素活力,。

從制度績效看,，實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,，形成了戶戶包地、家家種田的均田制格局,，順應(yīng)了低生產(chǎn)力水平環(huán)境下公平優(yōu)先的原則,，強(qiáng)調(diào)的是平等?！叭龣?quán)分置”則要求順應(yīng)生產(chǎn)力大提高的趨勢,，更多體現(xiàn)了效率和可持續(xù)發(fā)展要求，通過生產(chǎn)或服務(wù)的規(guī)?；?，解決戶戶包地、家家種田的“弱者種田”局限,，降低成本,、規(guī)避風(fēng)險、提升效率,，推動形成承包小農(nóng),、經(jīng)營大農(nóng)并存的格局，有助于提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益和競爭力,。

準(zhǔn)確把握“三權(quán)分置”的重點

實行“三權(quán)分置”,，關(guān)鍵是落實好集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),、放活土地經(jīng)營權(quán),，使“三權(quán)”各自功能和整體效用得到充分發(fā)揮，逐步形成層次分明,、結(jié)構(gòu)合理,、平等保護(hù)的格局。

集體所有權(quán)要穩(wěn),。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有,，是《憲法》的明確規(guī)定，這是農(nóng)村最大的制度,，必須堅持,，不可動搖。堅持農(nóng)村土地集體所有,，有利于確保廣大農(nóng)民群眾平等享有基本生產(chǎn)資料,，是實現(xiàn)共同富裕的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出,，堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有,，是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”。土地制度無論怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了,。實行“三權(quán)分置”,，是新形勢下集體所有制具體實現(xiàn)形式的探索和創(chuàng)新。在“三權(quán)分置”過程中,，集體所有權(quán)必須得到更加充分的體現(xiàn)和保障,，不能被虛置。明確和保障集體所有權(quán)的發(fā)包,、調(diào)整,、監(jiān)督等權(quán)能，包括農(nóng)民集體有權(quán)依法發(fā)包集體土地,，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地,，對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督，采取措施防止和糾正長期拋荒,、毀損土地,、非法改變土地用途行為等方面。健全集體所有權(quán)行使機(jī)制,，通過建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制,，切實保障集體成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán),、決策權(quán),，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受,、謀取私利,。

農(nóng)戶承包權(quán)要實。土地承包權(quán)是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)之一,，農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ),，中央對農(nóng)民承包權(quán)益的保護(hù)始終是明確的。習(xí)近平總書記指出,，農(nóng)民家庭承包的土地,，可以由農(nóng)民家庭經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)由其他主體經(jīng)營,，但不論承包土地經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn),，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)戶家庭。為切實維護(hù)好農(nóng)民的土地承包權(quán)益,，黨和國家制定了專門的法律和一系列政策,。實行“三權(quán)分置”，農(nóng)戶承包權(quán)必須得到嚴(yán)格保護(hù),。保障現(xiàn)行法律賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)益，包括承包農(nóng)戶有權(quán)占有、使用承包地,，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益,，通過轉(zhuǎn)讓、互換,、出租（轉(zhuǎn)包）,、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益。承包土地被征收的,，承包農(nóng)戶有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償,，符合條件的有權(quán)獲得社會保障費用等。根據(jù)形勢發(fā)展賦予承包農(nóng)戶更充分的土地權(quán)能,，包括依法依規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),、附屬、配套設(shè)施,，依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押,、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護(hù)承包地獲得相關(guān)補(bǔ)貼等,。

土地經(jīng)營權(quán)要活,。土地經(jīng)營權(quán)是土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能的直接體現(xiàn)。實施“三權(quán)分置”的重要目的,，就是更好用活土地經(jīng)營權(quán),，優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)民有,、農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”,，既促使提升土地產(chǎn)出率，又保障務(wù)農(nóng)者的勞動效益和收入水平,，更好地促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,。對于流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的新型主體，首先要賦予他們發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的各項權(quán)利,，鼓勵他們集中集約利用土地,，充分發(fā)揮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能；其次要確保不改變土地集體所有的性質(zhì),，不改變農(nóng)戶家庭承包地位,，不損害農(nóng)戶承包權(quán)益，并接受農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶的監(jiān)督,。實行“三權(quán)分置”,，核心是要保護(hù)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利。明確土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵,，土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有,、耕作，并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)在保護(hù)集體所有權(quán),、農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上,，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期,。明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能,，經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應(yīng)收益，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地,，任何組織個人不應(yīng)妨礙經(jīng)營主體行使合法權(quán)利等,。鼓勵創(chuàng)新放活經(jīng)營權(quán)的方式，根據(jù)各地二,、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段和勞動力轉(zhuǎn)移水平,，在引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的同時，鼓勵采用股份合作,、生產(chǎn)托管,、代耕代種等方式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,，探索更多放活經(jīng)營權(quán)的有效途徑,。

總體來看，集體所有權(quán),、農(nóng)戶承包權(quán),、土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一于農(nóng)村基本經(jīng)營制度，“三權(quán)”之間具有層層派生的關(guān)系,，又能夠相對獨立地運行,。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)是集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式,，在土地流轉(zhuǎn)中,，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。在政策和法律上理清“三權(quán)”關(guān)系,，構(gòu)建具有鮮明中國特色的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度安排,，是一個需要在實踐中不斷探索和完善的過程。要通過不斷的實踐探索和理論創(chuàng)新,，逐步完善“三權(quán)”關(guān)系,，充分發(fā)揮“三權(quán)”各自功能和整體效用，形成層次分明,、結(jié)構(gòu)合理,、平等保護(hù)的格局。

實施“三權(quán)分置”的工作保障

實行“三權(quán)分置”涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,、承包農(nóng)戶,、經(jīng)營主體等多方權(quán)益,，是一個復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。要有足夠的歷史耐心,，堅持尊重農(nóng)民意愿,、守住政策底線,、堅持循序漸進(jìn),、堅持因地制宜，統(tǒng)籌謀劃,、穩(wěn)步推進(jìn),，確保“三權(quán)分置”有序?qū)嵤?/p>

抓緊抓實確權(quán)登記頒證工作,。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證,，是實施“三權(quán)分置”的重要前提。集體所有權(quán)方面,，當(dāng)前集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作已基本完成,，要進(jìn)一步完善相關(guān)政策，加強(qiáng)成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用,，切實保護(hù)好農(nóng)民的集體土地權(quán)益,。農(nóng)戶承包權(quán)方面，承包地確權(quán)登記頒證目前時間過半,，任務(wù)也已過半,。截至2016年底，全國有2582個縣（市,、區(qū)）開展了試點,，確權(quán)面積近8.5億畝，約占全國二輪承包合同面積的70%,。今年又新增了北京,、天津、重慶,、福建,、廣西、青海等6個省市試點,，基本全面鋪開,。從先期試點來看，承包地確權(quán)登記頒證摸清了承包地的底數(shù),，基本解決了承包地塊面積不準(zhǔn),、四至不清等歷史遺留問題，化解了大量土地承包糾紛,，讓農(nóng)戶吃上了“定心丸”,，使他們更加放心流轉(zhuǎn)土地,，改革的制度績效已經(jīng)開始顯現(xiàn)。一些地方在做好確權(quán)登記頒證工作的基礎(chǔ)上,，還積極開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點,，取得了不錯的效果。下一步,，要繼續(xù)加強(qiáng)分類指導(dǎo),，確保承包地確權(quán)登記頒證試點工作按時保質(zhì)完成。土地經(jīng)營權(quán)方面,，為了促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)功能更好實現(xiàn),，現(xiàn)階段要提倡通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等方式對土地經(jīng)營權(quán)予以確認(rèn),。

提升土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)水平,。引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)，是實行“三權(quán)分置”的重要舉措,，也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路,。一是健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)。目前各地共建立了近2萬個土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,，為農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體提供價格信息,、政策咨詢等土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。下一步關(guān)鍵是引導(dǎo)市場運行規(guī)范,，提高市場服務(wù)能力和水平,。二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。2016年6月,，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》,，指導(dǎo)各地規(guī)范土地流轉(zhuǎn)交易行為。要在市場規(guī)范的基礎(chǔ)上加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同管理,，推廣使用流轉(zhuǎn)合同示范文本,。三是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范。全國已有20個省份初步建立了工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范制度,，一些地方探索建立了土地流轉(zhuǎn)履約保證保險等制度,。要進(jìn)一步完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范機(jī)制，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻,，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè),，妥善化解土地承包經(jīng)營糾紛。

培育壯大新型經(jīng)營主體,。各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主力軍,。目前，全國家庭農(nóng)場,、農(nóng)民合作社,、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型主體數(shù)量已經(jīng)超過280萬家,。這些新型主體在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給等方面發(fā)揮著越來越重要的作用,。但由于扶持政策不健全,、社會化服務(wù)支撐不足等制約，當(dāng)前新型主體發(fā)展正處在爬坡邁坎的關(guān)鍵時期,，亟須政府予以扶持,。構(gòu)建政策扶持體系，完善新型經(jīng)營主體財政,、信貸保險,、用地,、項目扶持等政策,，建立健全新型職業(yè)農(nóng)民培育制度。加強(qiáng)示范培育,，積極創(chuàng)建示范家庭農(nóng)場,、農(nóng)民合作社示范社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地,、農(nóng)業(yè)示范服務(wù)組織,，示范引導(dǎo)新型經(jīng)營主體發(fā)展。密切利益聯(lián)結(jié),，引導(dǎo)新型經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,，帶動普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益。引導(dǎo)融合發(fā)展,，支持新型經(jīng)營主體相互融合,，鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社,、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等聯(lián)合與合作,，依法組建協(xié)會、聯(lián)盟,。

加快修訂完善相關(guān)法律,。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”涉及各方主體的財產(chǎn)權(quán)益，需要法律的確認(rèn)和保護(hù),。要加快修訂完善農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律法規(guī),，抓緊研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場,、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款等方面的立法問題,，總結(jié)土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款,、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點經(jīng)驗,，加強(qiáng)重大問題研究,，積極推動立法工作。

（作者系農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長）