摘要: 城管體制不順，主要表現(xiàn)為城管執(zhí)法機構(gòu)設置問題,、城管執(zhí)法事項范圍問題,、城管執(zhí)法權(quán)運行問題。深入推進城管執(zhí)法體制改革,，《指導意見》要求統(tǒng)籌解決好機構(gòu)性質(zhì)問題,，具備條件的應納入政府機構(gòu)序列。城管執(zhí)法機構(gòu)綜合設置,，框定管理職能和劃定執(zhí)法職責,，確定主管部門，實行大部門制,。在這場城管執(zhí)法體制改革中,，要認真解決執(zhí)法范圍邊界的問題，城管執(zhí)法首尾一致的問題、集中執(zhí)法便于服務的問題,、令出統(tǒng)一的問題,、基層執(zhí)法消除兩張皮現(xiàn)象的問題。

 

關(guān)鍵詞: 城管,，執(zhí)法,，體制改革

 

一、城管執(zhí)法體制的前世今生

 

如今,，在城市生活和工作的人,，絕大多數(shù)都知道城管這個詞，知道這是一個執(zhí)法部門,，一群在街面上流動的隊伍,，經(jīng)常干著拆房子和趕著攤販們到處跑的事情。但卻很少有人知道城管執(zhí)法體制是怎么回事,，以及在體制背后的機制,、行為、效果等諸如此類內(nèi)容,。

 

（一）從行業(yè)管理執(zhí)法體制到相對集中行政處罰權(quán)管理執(zhí)法體制

 

行業(yè)管理執(zhí)法體制,。在1997年北京市宣武區(qū)試點相對集中行政處罰權(quán)城管執(zhí)法體制以前，我們一直實行的城管體制是行業(yè)管理分別執(zhí)法體制,。這種體制的特點,，就是沒有城市管理執(zhí)法的綜合特點,，實行各個部門分行業(yè)管理與執(zhí)法,。換言之,，與城市管理執(zhí)法有關(guān)的各個部門，按照各自的立法規(guī)定和職責權(quán)限分別管理執(zhí)法各自的事項,。諸如城市的市政公用設施,，由市政公用管理部門負責管理，對于損壞,、破壞市政公用設施的人和事,，由市政公用管理部門負責執(zhí)法查處。同樣,，城市規(guī)劃管理部門負責城市規(guī)劃的管理,，對違反城市規(guī)劃的行為（如違法建設行為）依法負責執(zhí)法查處。市政管理執(zhí)法是這樣,，城市規(guī)劃管理執(zhí)法是這樣,，市容環(huán)衛(wèi),、園林綠化,、工商行政、占道經(jīng)營等管理執(zhí)法都是這樣,。

 

其實，不僅是在城市管理領(lǐng)域,，大多數(shù)行政管理領(lǐng)域都是這樣，即行業(yè)管理,、部門執(zhí)法,。農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)業(yè)事項,，對行業(yè)內(nèi)的違規(guī)違法負責執(zhí)法查處，價格部門管理價格事項,，對價格行業(yè)的違規(guī)違法行為負責執(zhí)法查處,，食品藥品監(jiān)管部門負責食品藥品的管理，并對食品藥品領(lǐng)域的違規(guī)違法行為負責執(zhí)法查處,，等等,。從世界范圍看，大多數(shù)國家的行政管理執(zhí)法體制也相差無幾,，以行業(yè)管理分別執(zhí)法為基本體制,。[1]

 

相對集中行政處罰權(quán)管理執(zhí)法體制,。這個行業(yè)管理分別執(zhí)法的城管體制在1997年后被逐步改變,。首先,，1996年《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第16條規(guī)定：國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省,、自治區(qū),、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán),。這個立法規(guī)定，為城管執(zhí)法體制的改變奠定了法律基礎(chǔ),。其次,，國務院批準試點新的城管執(zhí)法體制,，即1997年國務院法制辦在全國第一個批準了北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作,，并明確“原有關(guān)行政執(zhí)法部門不再行使調(diào)整后由區(qū)監(jiān)察大隊集中行使的行政處罰權(quán),?！盵2]此后，國務院辦公廳制發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》，國務院發(fā)布了《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》,。兩個重要的規(guī)范性文件,，從制度層面和工作層面將相對集中的城管執(zhí)法體制全面建立起來,，逐步形成了今天覆蓋全國的相對集中行政處罰權(quán)城市管理執(zhí)法體制,。再次,，隨著城管執(zhí)法工作的深入,，僅僅賦予城管執(zhí)法機構(gòu)相對集中的行政處罰權(quán)已不能適應城管執(zhí)法工作需要,，因此,，在2011年《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第17條中就有了新的規(guī)定：依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān),，可以實施法律,、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施,。從法律上講，城管執(zhí)法機構(gòu)集中了處罰權(quán)和強制措施權(quán)，即行政執(zhí)法權(quán)中最主要也最重要的兩項權(quán)力,。所以,，今天的城管執(zhí)法體制實際上就是相對集中行政執(zhí)法權(quán)體制,。

 

為什么要改革原來的城管執(zhí)法體制形成今天的相對集中執(zhí)法權(quán)體制,？這個問題的答案事關(guān)改革的正當性，也事關(guān)繼續(xù)改革體制的必要性和合理性,。筆者認為,，當初改革城管執(zhí)法行業(yè)管理分別執(zhí)法體制的原因，主要在于隨著中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展,，城市管理執(zhí)法的行業(yè)性,、部門性、分散性特點越來越不適應城管執(zhí)法集中性,、綜合性要求,。當初最為典型的說法就是“八個大蓋帽管不好一頂破草帽”。一個無照游商,、攤販的經(jīng)營行為,，涉及七,、八個部門監(jiān)管,。也正因為有七、八個部門分別監(jiān)管,，多頭,、交叉、重復等監(jiān)管現(xiàn)象在所難免,，影響執(zhí)法效率和執(zhí)法形象,。所以，為了解決好多頭執(zhí)法,、職責交叉,、重復處罰、執(zhí)法擾民和執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題,，從體制上就把執(zhí)法權(quán)交由一個機構(gòu)執(zhí)掌,，其他機構(gòu),、部門都不再行使相應的執(zhí)法權(quán)。[3]試想,，如果只有一個“大蓋帽”負責城市管理執(zhí)法,，職責權(quán)限清晰明確，多頭,、交叉,、重復執(zhí)法現(xiàn)象就可以消除。這就是上世紀90年代改革城管執(zhí)法體制的初衷,，也是城管執(zhí)法體制改革的正當性所在,。正是在這種改革中，形成了城管執(zhí)法相對集中行政執(zhí)法權(quán)的體制,。

 

（二）城管執(zhí)法體制不順及其特點

 

城管執(zhí)法相對集中行政執(zhí)法權(quán)的體制解決了舊問題,，即“八個大蓋帽管不好一頂破草帽”，但卻引發(fā)了新問題,。這些新的問題,，在十八屆三中全會和四中全會決定中被概括為“體制不順”。[4]城管執(zhí)法體制不順及其特點主要有以下幾個方面,。

 

第一,，城管執(zhí)法機構(gòu)設置問題。城管執(zhí)法機構(gòu)在中央和省級政府沒有主管部門,。城管執(zhí)法,，是對城市事務的管理執(zhí)法。中央不是城市,，省,、自治區(qū)也不是城市，只有市,、縣才是城市,。按照這個邏輯，市和縣的城管執(zhí)法機構(gòu)就只歸市政府,、縣政府領(lǐng)導,，市政府、縣政府是城管執(zhí)法的主管政府,，而在省,、自治區(qū)乃至中央就沒有設立城管執(zhí)法的主管部門。換言之,，城管執(zhí)法沒有行業(yè)主管部門,。

 

在中央和省自治區(qū)沒有行業(yè)主管部門的體制，并不是遺漏造成的，而是當初城管執(zhí)法體制改革的必然結(jié)果,。因為人們認為城管執(zhí)法不但屬于地方事務不屬于中央事務,，而且還屬于地方城市事務。由地方的市,、縣政府負責管理就足夠了,。理論上講，這個考慮并無不當,，但實際效果卻不好,。一個管理執(zhí)法事務，在省自治區(qū)直至中央都沒有主管部門,，那么全國,、全省、全自治區(qū)范圍的統(tǒng)籌就難以做到,；城管執(zhí)法的標準不統(tǒng)一,；城管執(zhí)法機構(gòu)的呼聲難以直達“天庭”；每次機構(gòu)改革中,，城管執(zhí)法機構(gòu)的去留強弱都由市,、縣政府這個唯一的領(lǐng)導部門說了算；城管執(zhí)法機構(gòu)的名稱不統(tǒng)一,；城管執(zhí)法機構(gòu)在政府機構(gòu)中的地位也有差異,，有的是政府組成部門，有的是政府直屬機構(gòu),，有的則屬于政府部門下屬二級機構(gòu),。這些問題，在理論上可能沒有人關(guān)注和研究,，即便關(guān)注到了也看著是無須大驚小怪的“瑣碎”之事,，上不了臺面?？墒?，正是這些上不了臺面之事，使得組建的城管執(zhí)法機構(gòu)自覺低人一等,，不是“正規(guī)軍”,，更象“游擊隊”。影響城管執(zhí)法機構(gòu)人員士氣,，影響城管執(zhí)法事業(yè)的發(fā)展。

 

第二,，城管執(zhí)法事項范圍問題,。當初城管執(zhí)法體制改革確定的城管執(zhí)法事項范圍是所謂7+X事項。即城管執(zhí)法事項包括：市容環(huán)衛(wèi)；城市規(guī)劃,；園林綠化,；市政；環(huán)境保護,；工商行政的無照商販,；公安交通的侵占道路的行政執(zhí)法事項；以及法律,、法規(guī),、規(guī)章和政府確定的其他事項。這里,，市容環(huán)衛(wèi),、城市規(guī)劃、園林綠化,、市政,、環(huán)境保護、工商行政的無照商販,、公安交通的侵占道路的行政執(zhí)法事項就是七方面的城管執(zhí)法事項,。所謂X即指法律、法規(guī),、規(guī)章和政府確定的其他城管執(zhí)法事項,。理論上講，無論7+X還是8+X,，城管執(zhí)法事項范圍都是確定的,，但這里有一個實際存在的無法窮盡的漏洞，即政府確定的其他事項,。我們知道,，城管執(zhí)法事項屬于地方事務，在市,、縣兩級設有城管執(zhí)法機構(gòu),。那么所謂政府確定的其他事項，在實際工作中就幾乎成了市確定的其他事項和縣政府確定的其他事項,。這個不封口的X,，就成為了市縣政府任意添加城管執(zhí)法事項的入口。加上城管執(zhí)法沒有全國統(tǒng)籌,，各地方政府對城管執(zhí)法事項范圍的確定就會出現(xiàn)較大差異,，很不規(guī)范。因此,，城管執(zhí)法事項范圍,，就成為了七個方面統(tǒng)一,，X方面不封口不統(tǒng)一，城管執(zhí)法事項范圍確而不定,。據(jù)住建部對全國100個市的統(tǒng)計,，城管執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法事項范圍的情況分別是：100個城市有市容環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法職能，99個城市有市政公用,、園林綠化,、城市規(guī)劃、無照經(jīng)營占道經(jīng)營執(zhí)法職能,，97個城市有環(huán)保執(zhí)法職能（建筑施工噪音,、生活噪音、揚塵污染,、餐飲油煙污染）,，92個城市有人行道違法停車執(zhí)法職能，19個城市有畜禽屠宰執(zhí)法職能,，14個城市有河道管理執(zhí)法職能,，12個城市有城市建筑施工管理、建筑業(yè)管理執(zhí)法職能,，11個城市有房產(chǎn)管理,、物業(yè)管理執(zhí)法職能，7個城市有城市公交客運管理執(zhí)法職能,，6個城市有流動攤販食品安全管理執(zhí)法職能,，5個城市有物業(yè)管理、城市節(jié)水管理,、寵物飼養(yǎng)管理執(zhí)法職能,。[5]從數(shù)據(jù)看，各個城市城管執(zhí)法事項范圍不盡相同,，確而不定,。

 

第三，城管執(zhí)法權(quán)運行問題,。城管執(zhí)法改革的初期,，相對集中的是單一的行政處罰權(quán)，而不包含其他行政權(quán),。按照這個模式,，城管執(zhí)法權(quán)的運行就只是行政處罰權(quán)的運行，與行政處罰權(quán)相關(guān)的其他行政權(quán)力則分別掌握在其他各個部門手中,，由其他各個部門分別運行,。這是一種全新的體制改革，在我們歷次的機構(gòu)和體制改革中都沒有出現(xiàn)過,。所謂全新改革,，就是把行政權(quán)力運行流程中的部分權(quán)力環(huán)節(jié)截斷,，集中交付給一個執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)掌,、行使,，行政權(quán)力運行流程中的其他環(huán)節(jié)權(quán)力仍然由各相關(guān)部門行使，實現(xiàn)人為的行政權(quán)力運行流程分割,。所以,，審批管理權(quán)掌握在各相關(guān)部門，行政強制措施權(quán)掌握在各相關(guān)部門,，獨行政處罰權(quán)集中掌握在城管執(zhí)法機構(gòu),，行政強制執(zhí)行權(quán)也掌握在其他部門，如此等等,。

 

這種改革使得城管執(zhí)法機構(gòu)權(quán)力運行在實際中遇到了新問題：

 

遇到的第一個問題是監(jiān)督檢查權(quán)歸屬問題,。按照《行政處罰法》規(guī)定和國務院規(guī)定，城管執(zhí)法機構(gòu)集中的是行政處罰權(quán),，并未有明確包含行政監(jiān)督檢查權(quán),。那么監(jiān)督檢查權(quán)應該歸屬于誰，就存在疑問,。按照誰審批誰監(jiān)督的原則,，監(jiān)督檢查權(quán)應當歸屬于審批權(quán)機關(guān)。如果是這樣,，那么城管執(zhí)法機構(gòu)就不掌握監(jiān)督檢查權(quán),。這樣一來問題就出現(xiàn)了，因為城管執(zhí)法機構(gòu)的行政處罰權(quán)行使,，往往是以監(jiān)督檢查權(quán)為前提的,，只有城管執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)常對轄區(qū)事務進行監(jiān)督檢查，才可能發(fā)現(xiàn)當事人的違規(guī)違法,，也才可能進行查處處罰,。如果監(jiān)督檢查權(quán)不屬于城管執(zhí)法機構(gòu)而屬于執(zhí)掌審批權(quán)的機關(guān)，那么城管執(zhí)法機構(gòu)查處案件之責就難以實現(xiàn),。這個法律上的障礙,，很多地方政府和城管執(zhí)法機構(gòu)都不管不顧，既讓審批權(quán)機關(guān)監(jiān)督檢查,，也讓城管執(zhí)法機構(gòu)監(jiān)督檢查,。其實，這個問題到今天為止都沒有從法律上清楚解決,。

 

遇到的第二個問題是行政強制措施權(quán)歸屬問題,。我們知道，城管執(zhí)法機構(gòu)在城管執(zhí)法工作中,，時常需要運用查封,、扣押等行政強制措施,，但法律和規(guī)定又只集中了行政處罰權(quán)，沒有包含行政強制措施權(quán),。從嚴格法律意義上講,，城管執(zhí)法機構(gòu)每一次需要使用查封、扣押等強制措施時都無權(quán)采取,，只能由立法規(guī)定的其他相關(guān)部門依法采取強制措施,，然后再由城管執(zhí)法機構(gòu)依法作出行政處罰決定。這樣一個局面是尷尬的,，也是很不便于城管執(zhí)法工作的,。所以,，實踐中不少地方政府和城管執(zhí)法機構(gòu)就不管不顧,，徑直采取強制措施和作出處罰決定。而徑直采取強制措施的行為,，無疑是沒有法律依據(jù)的,，是違法的。后來,，在《行政強制法》第17條中才補充了法律依據(jù),，明確規(guī)定依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，可以實施法律,、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施,。這才使得這種實際做法有了合法依據(jù)，問題得以解決,。

 

遇到的第三個問題是以強制措施權(quán)和處罰權(quán)為內(nèi)容的行政執(zhí)法權(quán)與以審批權(quán)為內(nèi)容的管理權(quán)分流問題,。城市事務的管理權(quán)仍然歸屬于各個不同的部門，執(zhí)法權(quán)則集中于城管執(zhí)法機構(gòu),，這個現(xiàn)狀從改革開始至今一直如此,。例如，城市規(guī)劃的審批等管理權(quán),，歸屬于城市規(guī)劃管理部門,，對于違反規(guī)劃的違法建筑拆除權(quán)則屬于城管執(zhí)法機構(gòu)。又例如,，工商執(zhí)法執(zhí)照的核發(fā)等管理權(quán)屬于工商行政管理部門,，對無照經(jīng)營攤販的執(zhí)法權(quán)則屬于城管執(zhí)法機構(gòu)，等等,。管理權(quán)歸一個部門,，執(zhí)法權(quán)歸另外一個部門，這種權(quán)力分離模式雖然可相互制約彼此監(jiān)督,，但卻使得權(quán)力運行不暢,，徒生許多銜接和沖突,。所以，在城管執(zhí)法工作中,，城管執(zhí)法機構(gòu)從實際工作需要出發(fā),，提出“首尾一致”的要求。問題在于首和尾怎么才能銜接一致,？用協(xié)商機制的辦法,，會增加很多部門協(xié)調(diào)協(xié)商事務,，用統(tǒng)一體制的辦法,，就把當初城管執(zhí)法體制改革的核心——首尾分離廢除了。

 

城管執(zhí)法體制改革,，從誕生那天起,，法律明確集中的就是行政處罰權(quán)和行政強制措施權(quán)，而不包含以審批權(quán)為內(nèi)容的管理權(quán),。但沒有管理權(quán)就會使執(zhí)法權(quán)運行經(jīng)常不暢,。所以，雖然在法律上沒有授予城管執(zhí)法機構(gòu)管理權(quán),，但各地方政府和城管執(zhí)法機構(gòu)則或多或少實際擁有管理權(quán),。以住建部對全國100個城市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，城管執(zhí)法機構(gòu)享有管理權(quán)的有：82個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有戶外廣告管理職能,，80個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有市容環(huán)衛(wèi)管理職能,，77個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有建筑垃圾管理職能，65個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有市政設施管理職能,，41個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有園林綠化管理職能,，36個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有公用事業(yè)管理職能，23個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有城市風景區(qū)與公園管理職能,，15個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有愛國衛(wèi)生管理職能,，11個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有停車場管理職能，8個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有養(yǎng)犬和畜禽飼養(yǎng)管理職能,，6個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有洗車行業(yè)管理職能,，3個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有河道管理職能，1個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有節(jié)水管理職能,，1個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有地下水開發(fā)管理職能,，1個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有保潔清洗管理職能，1個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有公交客運管理職能,，1個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有三輪車管理職能,，1個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有國旗懸掛管理職能，1個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有林業(yè)管理職能,，1個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有軌道交通建設管理職能,，1個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有房屋拆改和下挖地下室管理職能,，1個城市城管執(zhí)法機構(gòu)有修車行業(yè)管理職能。[6]

 

二,、城管執(zhí)法體制改革的要點

 

十八屆三中,、四中全會決定都提出要理順城市管理執(zhí)法體制。中共中央國務院2015年底制發(fā)了《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）,，提出了體制改革的總體要求,、基本原則、理順管理體制,、強化隊伍建設,、提高執(zhí)法水平、完善城市管理,、創(chuàng)新治理方式,、完善保障機制以及加強組織領(lǐng)導等。對于城市管理體制,，《指導意見》明確提出要構(gòu)建權(quán)責明晰,、服務為先、管理優(yōu)化,、執(zhí)法規(guī)范,、安全有序的城市管理體制。筆者認為,，該五項要求本身不是體制內(nèi)容,，而是體制所要達到的目標或效果。也就是說,，在新的城管執(zhí)法體制下,，城市管理執(zhí)法要實現(xiàn)權(quán)責明晰、服務為先,、管理優(yōu)化,、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的目標,。體制改革不是為改革而改革,，而是改革要符合這些要求，體制最終是服務于這些目標的實現(xiàn),。

 

所以,，就城管執(zhí)法體制內(nèi)容而言，主要有三項內(nèi)容：一是機構(gòu)設置,；二是職責權(quán)限,；三是權(quán)力運行。

 

（一）機構(gòu)設置

 

其一，關(guān)于機構(gòu)設置,。機構(gòu)設置問題,，是體制中首當其沖的重要問題。一個管理機構(gòu),，如果連自身設置都存在問題,，怎么能履行好管理職能？就城管執(zhí)法機構(gòu)設置而言,，多年來一直是城管執(zhí)法者們所呼吁和高度重視的問題,。《指導意見》對城管執(zhí)法機構(gòu)設置的改革有三點主要內(nèi)容如下：

 

首先是機構(gòu)性質(zhì)?，F(xiàn)有的城管執(zhí)法機構(gòu)性質(zhì),，有屬于政府組成部門的，有屬于政府直屬機構(gòu)的,，還有屬于政府部門下設或內(nèi)設機構(gòu)的,。這三種情形需要統(tǒng)一和明確規(guī)范?！吨笇б庖姟芬?guī)定，統(tǒng)籌解決好機構(gòu)性質(zhì)問題,，具備條件的應當納入政府機構(gòu)序列,。所謂納入政府機構(gòu)序列，包含作為政府組成部門的政府機構(gòu),，也包含作為政府直屬機構(gòu)的政府機構(gòu),。無論是政府組成部門，還是政府直屬機構(gòu),，都在政府序列范疇之內(nèi)無疑,。但如果把城管執(zhí)法機構(gòu)仍然作為政府部門下設或內(nèi)設機構(gòu)，就不符合政府機構(gòu)序列的要求了,。另外,，就機構(gòu)性質(zhì)而言，目前有政府組成部門,、直屬機構(gòu),、辦公機構(gòu)、直屬事業(yè)單位,、部門管理機構(gòu)等,，就性質(zhì)而言，有行政編制的機構(gòu),，也有事業(yè)編制的機構(gòu),。城管執(zhí)法機構(gòu)應當屬于哪一種編制機構(gòu)呢？《指導意見》對此有兩點規(guī)定：

 

第一點,，統(tǒng)籌解決機構(gòu)性質(zhì),。既是統(tǒng)籌解決,，就不是各地自行解決。因此,，應當理解為是由住房城鄉(xiāng)建設部會同中央編辦指導地方統(tǒng)籌解決,。

 

第二點，解決好機構(gòu)性質(zhì),。對城管執(zhí)法機構(gòu)而言,，“解決好”就是以行政編制確定機構(gòu)性質(zhì)，而不是現(xiàn)在的事業(yè)編制機構(gòu)性質(zhì),。所以,，雖然《指導意見》并沒有寫明是行政編制，但無論從全國統(tǒng)籌還是“解決好”來看,，應當是行政編制的機構(gòu)性質(zhì),。

 

其次是主管部門。城管執(zhí)法機構(gòu)只有地方政府領(lǐng)導沒有上級主管部門,，尤其是沒有中央一級的業(yè)務主管部門,，是困擾城管執(zhí)法和城管執(zhí)法者們的老問題?！吨笇б庖姟穼Υ擞忻鞔_的規(guī)定,，即在中央一級明確有住房和城鄉(xiāng)建設部作為城管執(zhí)法的主管部門。在省一級,，規(guī)定各省,、自治區(qū)、直轄市政府應當確立相應的城市管理主管部門,。

 

這里,，值得注意的有三點：

 

第一點，在省,、市,、縣須有城管執(zhí)法的主管部門，而不再是目前的無主管部門局面,。

 

第二點,，地方城管執(zhí)法主管部門的確立，由省,、自治區(qū),、直轄市政府確立，即由哪一個部門作為城管執(zhí)法主管部門,，由省級政府確定,。

 

第三點，省級政府確立的地方各級城管執(zhí)法部門是相應的而不是不相應的。所謂相應,，應當與中央一級的城管執(zhí)法機構(gòu)相應,，相對應。這樣便于上傳下達,，便于統(tǒng)籌和管理,，在中央一級已經(jīng)明確是住房和城鄉(xiāng)建設部是主管部門，那么在地方各級中所相應的應該也是省,、市,、縣的住房和城鄉(xiāng)建設部門。

 

再次是機構(gòu)綜合設置,。這次體制改革在機構(gòu)設置上,，強調(diào)城管執(zhí)法機構(gòu)的綜合設施，以適應城管執(zhí)法的綜合性需求和綜合執(zhí)法的需求,。地方的城管執(zhí)法機構(gòu)綜合設置分兩種情形,。一個情形是省級執(zhí)法機構(gòu)設置，按照精簡統(tǒng)一效能的原則,，整合歸并省級執(zhí)法隊伍,。將現(xiàn)存的若干支城管執(zhí)法相關(guān)的執(zhí)法隊伍進行合并，減少省級層面城管執(zhí)法隊伍的數(shù)量,，解決執(zhí)法機構(gòu)與執(zhí)法隊伍膨脹這個老問題,。這體現(xiàn)了中共十八屆三中全會、四中全會決定中所提出的“整合執(zhí)法主體”,、“整合隊伍”原則的精神。也就是說,，省級城管執(zhí)法,，沒有在機構(gòu)設置上實行集中綜合，但在隊伍設置上則實行了集中綜合,，對于有幾支城管執(zhí)法隊伍并存的,，需進行整合歸并，減少省級城管執(zhí)法隊伍的數(shù)量,。對省以下的市縣兩級則是明確實行機構(gòu)綜合設置,，要求推進市縣兩級政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用,、市容環(huán)衛(wèi),、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能,，實現(xiàn)管理執(zhí)法機構(gòu)綜合設置,。由此可見，這次體制改革在機構(gòu)設置上的最大特點，就是通過大部門制方式實現(xiàn)管理執(zhí)法機構(gòu)綜合設置,。過去的城管體制改革,，只是改了權(quán)力，實行了部分行政權(quán)力的集中（處罰權(quán)和強制措施權(quán)）,，這次不僅涉及到權(quán)力,，同時涉及到機構(gòu)，使得權(quán)力的集中與機構(gòu)的綜合相對應,、相配套,。消除權(quán)力集中與機構(gòu)分散存在的掣肘和矛盾，使權(quán)力運行更加順暢,。

 

（二）職責權(quán)限

 

其二,，關(guān)于職責權(quán)限。城管執(zhí)法機構(gòu)的管理與執(zhí)法職責權(quán)限,，歷來都是城管體制中的一項重要內(nèi)容,。當初城管體制改革確定的7+X職能，正是因為X職能的不確定,，由地方政府隨時添加,，在一定程度上導致城市管理與執(zhí)法事項范圍過于龐雜，規(guī)范性,、統(tǒng)一性不夠影響城管執(zhí)法的效率和形象,。這次城管執(zhí)法體制改革主要內(nèi)容之一，就是要確定城市管理與執(zhí)法職責權(quán)限,，把城城市管理與執(zhí)法的職能科學合理地劃定下來,。我們知道，城管的職能可分類兩大類,，一大類是管理職能,，另一大類是執(zhí)法職能?！吨笇б庖姟贩謩e明確規(guī)定了城市管理職能和執(zhí)法職能,。

 

首先，匡定管理職責,?！吨笇б庖姟访鞔_城市管理的主要職責是市政管理、環(huán)境管理,、交通管理,、應急管理和城市規(guī)劃實施管理等。也就是說,，包含城市的市政管理,、城市的環(huán)境管理,、城市的交通管理、城市的應急管理和城市的規(guī)劃及其實施管理等五個方面,。具體實施范圍確定的是3+5+X范圍,。

 

所謂3，是指從中央到地方都需要納入城市管理的事項范圍,，包括市政公用設施運行管理,、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作,。所謂5,，是指在上述三項事項范圍之外，另給市縣增加的城市管理事項范圍,，包括公共空間秩序管理,、違法建設治理、環(huán)境保護管理,、交通管理,、應急管理等方面的部分工作。所謂X,，是指上述五個方面的工作不是全部納入城市管理工作范圍,，而是部分納入城市管理工作范圍。哪部分納入城市管理工作范圍,，哪部分不納入城市管理工作范圍,，由市縣政府依法確定。例如,，住宅小區(qū)目前大多實行封閉小區(qū)制,，在小區(qū)封閉范圍之內(nèi)的路，由各小區(qū)物業(yè)自行管理,，不納入城市統(tǒng)一管理,，這就不屬于城市管理工作范圍。但如果住宅小區(qū)實行街區(qū)制,，該小區(qū)范圍內(nèi)的路成為了市政公用設施的一部分，實行城市統(tǒng)一管理,，依法就應當納入城市管理范圍,。之所以要把5這部分稱之為X屬性，是因為它有兩個前提條件,，一是依法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定而定,，而不是現(xiàn)在就能確定。二是由市縣政府具體確定,。至于市縣政府怎么劃定和何時劃定,，就無法提前知曉了,。所以，該五個方面的部分事項范圍,，仍然具有確而不定的X性質(zhì),。

 

其次，劃定執(zhí)法職能,。執(zhí)法職能,，是城管執(zhí)法職能中最為突出的職能，也是公眾關(guān)注熱議城管的主要焦點,，經(jīng)常發(fā)生的拆違,、治理攤販等這些事件，多是由執(zhí)法職能引發(fā)的,。實事求是地講,，城市執(zhí)法是一個非常寬泛的概念，很多執(zhí)法事項都可以從邏輯上歸入城管執(zhí)法職能范疇,。但其實不然,，城管的執(zhí)法職能，只是那些與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān),、執(zhí)法頻率高,、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜,、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域的事項,。《指導意見》劃定的城管執(zhí)法事項范圍是1+5+X,。

 

所謂1,，是指住房城鄉(xiāng)建設領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)。由于行政處罰權(quán)劃入城管執(zhí)法職能,，根據(jù)《行政強制法》第17條的規(guī)定,，相應的行政強制措施權(quán)也一并集中于城管執(zhí)法機構(gòu)。

 

所謂5,，是指五個方面的執(zhí)法職能,，即環(huán)境保護管理方面社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染,、建筑施工揚塵污染,、餐飲服務業(yè)油煙污染、露天燒烤污染,、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染,、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán),；工商管理方面戶外公共場所無照經(jīng)營,、違規(guī)設置戶外廣告的行政處罰權(quán),；交通管理方面侵占城市道路、違法停放車輛等的行政處罰權(quán),；水務管理方面向城市河道傾倒廢棄物和垃圾及違規(guī)取土,、城市河道違法建筑物拆除等的行政處罰權(quán)；食品藥品監(jiān)管方面戶外公共場所食品銷售和餐飲攤點無證經(jīng)營,，以及違法回收販賣藥品等的行政處罰權(quán),。這五個方面執(zhí)法職能納入城管執(zhí)法事項范圍，不是今天才有的,，各地城管執(zhí)法機構(gòu)在長期執(zhí)法過程中,，已經(jīng)逐步沉淀下來的城管執(zhí)法事項范圍，就包含這五個方面事項,。所以,，《指導意見》的規(guī)定，實際上是認可了這種多年一貫的做法和經(jīng)驗,，并上升為全國統(tǒng)一規(guī)范,。

 

所謂X，是指上述1和5范圍以外需要集中行使的行政處罰權(quán)及相應的行政強制權(quán),，由市,、縣政府報所在省、自治區(qū)政府審批,，直轄市政府可以自行確定,。

 

上述1和5執(zhí)法事項范圍都是具體明確的，在實際工作中也比較好劃定,、統(tǒng)一,。而X部分的執(zhí)法事項范圍則不盡然。從原則精神上講,，X部分的執(zhí)法事項范圍最終由省級政府審批確定,，市縣政府無權(quán)自行規(guī)定添加。另外,，雖然是由市,、縣政府報省級政府審批確定，但無論是市,、縣政府上報還是省級政府確定,，都是有規(guī)矩限制的。這些規(guī)矩就是與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān),、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出,、專業(yè)技術(shù)要求適宜,、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域的事項,。符合這些條件要求的，市,、縣政府才能上報,，省級政府才能審批，否則,，既不應當上報也不應當審批同意,。總之,，有程序規(guī)定和條件規(guī)矩限制,，對于X部分執(zhí)法事項有所規(guī)范有所限制。但這部分執(zhí)法事項不是由立法直接規(guī)定,，也不是《指導意見》直接劃定,，而是由地方政府分別確定。這與當初城管執(zhí)法的7+X中的X部分性質(zhì)相同,，很容易造成確而不定的后果,。當然，今非昔比,，城管執(zhí)法有了新的主管部門之后,，應當由主管部門對這些事項預作頂層設計，即通過積極推進地方各級政府城市管理事權(quán)法律化,、規(guī)范化,，使得X部分執(zhí)法事項有明確的范圍與界限。

 

（三）權(quán)力運行

 

其三,，關(guān)于權(quán)力運行,。上述機構(gòu)與職能都屬于靜態(tài)性質(zhì)，權(quán)力運行則屬于動態(tài)性質(zhì),。城管體制當然要構(gòu)建靜態(tài)的體制結(jié)構(gòu),，但最終須運轉(zhuǎn)權(quán)力，在體制中實現(xiàn)權(quán)力的運轉(zhuǎn),，才能實現(xiàn)權(quán)責明晰,、服務為先、管理優(yōu)化,、執(zhí)法規(guī)范,、安全有序。就權(quán)責明晰而言,，首當其沖的是靜態(tài)權(quán)責劃分是否明晰,。如果劃分權(quán)責不明晰，那么權(quán)力運轉(zhuǎn)自然也不會順暢,。但權(quán)責劃分明晰不等于運轉(zhuǎn)順暢,，因為權(quán)力只有運轉(zhuǎn)起來才能驗證是否真正明晰和是否真正順暢,。一般來講，如果銜接太多,，X部分太多,，權(quán)力運轉(zhuǎn)就不會順暢。就像拐彎太多,、接口太多,，水流不會通暢的道理一樣。

 

首先,，上下權(quán)力運行,。上下權(quán)力運轉(zhuǎn)和左右權(quán)力運轉(zhuǎn)，上下運轉(zhuǎn)的核心是上級與下級管理與執(zhí)法權(quán)力的分配及其運轉(zhuǎn),?！吨笇б庖姟芬?guī)定的上下職能分配是：國務院住房和城鄉(xiāng)建設主管部門負責對全國城市管理工作的指導，研究擬定有關(guān)政策,，制定基本規(guī)范,，做好頂層設計，加強對省,、自治區(qū),、直轄市城市管理工作的指導監(jiān)督協(xié)調(diào)，積極推進地方各級政府城市管理事權(quán)法律化,、規(guī)范化,。從這些規(guī)定中可以得出兩點結(jié)論：

 

第一，住建部作為全國城管執(zhí)法的主管部門,，并不直接管理具體的城管執(zhí)法事項,，而是定位在指導層面。換言之,，住建部的職能是宏觀職能,，而不是具體的微觀職能。城管執(zhí)法的微觀職能下沉到市縣級城管執(zhí)法機構(gòu),。

 

第二,，住建部的指導職能具體化為兩個方面，一是立規(guī),。包含研究擬定有關(guān)政策,，制定基本規(guī)范，做好頂層設計,，積極推進地方各級政府城市管理事權(quán)法律化,、規(guī)范化。這些都屬于建章立制的職能。二是對省級城管工作進行指導監(jiān)督協(xié)調(diào),。也就是對下一級政府的城管工作進行指導監(jiān)督協(xié)調(diào),。

 

而各省、自治區(qū),、直轄市的城市管理部門的職能，則是對轄區(qū)內(nèi)城市管理工作的業(yè)務指導,、組織協(xié)調(diào),、監(jiān)督檢查和考核評價?？梢钥闯?，省級城市管理主管部門的職能與住建部的職能也是以宏觀為范圍，基本上屬于不管城市,，只管管城市的工作和機構(gòu),。相比之下，省級城市管理部門的職能增加了考核評價的表述而已,。其實,，考核評價也屬于監(jiān)督職能范圍。當然,，省級城市管理部門是對市縣城市管理工作和部門進行指導監(jiān)督檢查考核評價,，住建部是對省級城市管理工作和部門進行指導。設區(qū)的市級城市管理部門的職能共有四項,，即城市管理和執(zhí)法工作的指導,、監(jiān)督、考核,，跨區(qū)域案件查處,，重大案件查處，復雜案件查處,?？h區(qū)城市管理部門負責本轄區(qū)內(nèi)的城市管理執(zhí)法職能。

 

綜上所述,，住建部和省級城市管理部門的城市管理與執(zhí)法職能屬于宏觀指導職能定性,，而市、縣兩級職能則屬于具體管理與執(zhí)法職能,。

 

其次,，左右權(quán)力運行?！吨笇б庖姟访鞔_規(guī)定,，推進市縣兩級政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi),、園林綠化,、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實現(xiàn)管理執(zhí)法機構(gòu)綜合設置,。由于機構(gòu)綜合設置,，實行大部門制改革，會減少城市管理與執(zhí)法的部門數(shù)量,，從而減少城管執(zhí)法權(quán)力運行的分頭,、多頭現(xiàn)象，有助于理順城管執(zhí)法權(quán)力的順暢運行,。從歷史經(jīng)驗看,，城管執(zhí)法部門分工越細，部門就越多,，銜接和斷頭也會更多,，從體制上影響城管執(zhí)法權(quán)力的運行暢通。所以,，在體制上實行機構(gòu)綜合設置和大部門制,，有明顯的積極作用。

 

當然,，無論什么樣的大部門制,，仍然是部門制?？梢栽谝欢ǔ潭壬蠝p少權(quán)力交叉和銜接,，不能徹底消除制度性多頭和銜接，這就依賴于機制彌補,。這方面,，作為權(quán)力運行體制的一項重要補充，《指導意見》規(guī)定了幾點：

 

一是實行全國城市管理工作部際聯(lián)席會議制度,，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決制約城市管理工作的重大問題,，以及相關(guān)部門職責銜接問題。各省,、自治區(qū)政府應當建立相應的協(xié)調(diào)機制,。市、縣政府應當建立主要負責同志牽頭的城市管理協(xié)調(diào)機制,，加強對城市管理工作的組織協(xié)調(diào),、監(jiān)督檢查和考核獎懲。

 

二是建立健全市,、縣相關(guān)部門之間信息互通,、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機制，形成管理和執(zhí)法工作合力,。

 

三是加強司法銜接,，建立城市管理部門與公安機關(guān)、檢察機關(guān),、審判機關(guān)信息共享,、案情通報、案件移送等制度,，實現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無縫對接,。

 

四是整合信息平臺，積極推進城市管理數(shù)字化,、精細化、智慧化,。整合人口,、交通、能源,、建設等公共設施信息和公共基礎(chǔ)服務,，拓展數(shù)字化城市管理平臺功能。整合城市管理相關(guān)電話服務平臺,，形成全國統(tǒng)一的12319城市管理服務熱線,，并實現(xiàn)與110報警電話等的對接。

 

再次,，一級執(zhí)法,。雖然從縣到市、省直至中央都有城管執(zhí)法機構(gòu)及其主管部門,，但各級職責權(quán)限不同,，不可能趨同化執(zhí)法。在上下執(zhí)法關(guān)系上,，《指導意見》作出了一個體制性原則規(guī)定,，即一級執(zhí)法。因此,，在設區(qū)的市推行市或區(qū)一級執(zhí)法,，不實行兩級執(zhí)法。簡單地說,，就是要么市級執(zhí)法為主,，要么區(qū)級執(zhí)法為主，不在同一區(qū)域?qū)嵭袃杉増?zhí)法,、多頭執(zhí)法,、重復執(zhí)法。因此，市能夠承擔的實行市一級執(zhí)法,，市轄區(qū)能夠承擔的實行區(qū)一級執(zhí)法,。區(qū)一級執(zhí)法為原則，推動執(zhí)法事項屬地化管理,。只有區(qū)級城市管理部門不能承擔的,，才由市一級城市管理部門承擔。當然,，市與區(qū)之間如何劃分職能,，還有待于進一步細化明確。但無論怎么劃分兩次執(zhí)法事項,，都不允許彼此不分,、重復執(zhí)法。

 

三,、城管體制改革任重道遠

 

這次城市管理與執(zhí)法體制改革,，是城市管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度改革和建設，事關(guān)重大,，事關(guān)全局,，也事關(guān)長遠。在這場體制改革中,，有一些體制性問題需要在改革中逐步認識,、研究和深入推進改革。主要有四個任重而道遠需要解決好的問題,。

 

第一,，確定執(zhí)法范圍邊界的任務任重道遠。有邊無界,，是執(zhí)法之大忌,。城管執(zhí)法過去一直備感困惑的問題之一，就是執(zhí)法事項中有不確定的X事項,，導致執(zhí)法事項范圍確而不定,。這次體制改革在很大程度上減少了這種有邊無界的現(xiàn)象，把住房和城鄉(xiāng)建設領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)集中于城管執(zhí)法,。但并沒有完全消除執(zhí)法事項的X部分,，仍然保留有一個小小的“活口”，那就是除法定執(zhí)法事項外,，保留規(guī)定了“上述范圍以外需要集中行使的具體行政處罰權(quán)及相應的行政強制權(quán),，由市、縣政府報所在省,、自治區(qū)政府審批,，直轄市政府可以自行確定,。”這是城管執(zhí)法事項范圍的一個小“活口”,。之所以說它小,，是因為這個范圍最終要由省級政府審批或確定，各市縣政府無權(quán)自行決定增加,。這在一定程度上抑制了城管執(zhí)法范圍無序增加的可能,。之所以說它是“活口”，是因為法定規(guī)定都只授權(quán)省級政府決定,，但省級政府怎么確定則由省級政府自己掌握,。換言之，這是權(quán)定而不是法定,。給城管執(zhí)法事項范圍的增加,、調(diào)整預留的“活口”。

 

由于在法定規(guī)定中沒有完全確定執(zhí)法事項邊界,，省級政府行為定就成為補充形式,。這種形式在實際操作中如果把控不好，也會導致城管執(zhí)法事項范圍有邊無界的結(jié)果,，影響體制改革的成效。所以,，在城管執(zhí)法體制改革中,，對于省級政府行為定執(zhí)法事項范圍一事，須要加以規(guī)范,。首當其沖的是標準的規(guī)范,，即哪些事項可以納入城管執(zhí)法事項范圍，哪些事項不能納入城管執(zhí)法事項范圍,，須要明確具體的標準,，用制度進行硬約束。另外,，上級主管部門應當加強監(jiān)督與監(jiān)督程序建設,，對于省級政府行為定的城管執(zhí)法事項范圍可考慮進行備案監(jiān)督。嚴格控制和科學統(tǒng)籌城管執(zhí)法事項范圍,，使省級政府行為真正成為補充形式,。

 

第二，城管執(zhí)法首尾一致的任務任重道遠,。過去城管執(zhí)法體制存在的突出問題之一,，就是管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離。現(xiàn)在的改革實行了大部門制機構(gòu)綜合設置,，很大程度上可以消除管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)的分離,，但并沒有完全消除分離現(xiàn)象,。尤其是給省級政府預留了審批部分集中執(zhí)法權(quán)的空間，會帶來新的管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離,，引發(fā)新的銜接與沖突問題,。在部門本位與部門利益作用下，客觀上使相對集中后的執(zhí)法權(quán)與其他管理權(quán)的業(yè)務部門協(xié)調(diào)問題顯得比較突出,。業(yè)務主管部門沒有了處罰權(quán),，又與綜合執(zhí)法部門信息共享渠道不暢，行政許可與行政執(zhí)法脫節(jié),，日常管理職責履行不到位,，加大相對集中執(zhí)法權(quán)機關(guān)的工作難度。以相對集中執(zhí)法后行政執(zhí)法代替行政管理,；造成集中執(zhí)法權(quán)僅僅是行使處罰手續(xù),，使行政執(zhí)法變成了行政處罰。行政管理,、行政執(zhí)法,、行政處罰之間界限模糊不清。

 

第三,，城管執(zhí)法集中執(zhí)法便于服務的任務任重道遠,。部分集中執(zhí)法權(quán)造成新的權(quán)力交叉問題值得研究。城管綜合執(zhí)法,、相對集中執(zhí)法權(quán)是行政權(quán)的重新配置,。但由于權(quán)力配置并不徹底，對于城管執(zhí)法部門來講,，只是部分權(quán)力的劃轉(zhuǎn),，而非全部行政權(quán)的集中，這就必然帶來權(quán)力,、職責,、利益的交叉問題。例如,，國務院批復給實施城市集中行政處罰權(quán)的范圍中,，環(huán)境保護、工商,、公安交通等方面只是集中部分行政處罰權(quán),。環(huán)境保護方面只是集中行使社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染的行政處罰權(quán),，以及對城市飲食服務業(yè)違法行為的行政處罰權(quán),；工商行政管理方面只是集中行使對無照商販的行政處罰權(quán)；公安交通管理只是集中行使侵占人行道路行為的行政處罰權(quán),。除劃轉(zhuǎn)的這部分處罰權(quán)外,，環(huán)境保護,、工商、公安交通等部門還保留其他的行政處罰權(quán),。因而對這些劃轉(zhuǎn)集中行使的部分處罰權(quán),，極易與行政機關(guān)仍保留的行政處罰權(quán)混淆，造成界限不清,，實踐中很容易形成執(zhí)法誤區(qū),，并出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉和執(zhí)法真空現(xiàn)象。如環(huán)境噪聲管理,，本來處罰權(quán)就已經(jīng)分屬于不同的執(zhí)法部門,，實施相對集中行政處罰，不但沒有把分散的處罰權(quán)集中起來,，反而進一步把環(huán)保部門管理的環(huán)境噪聲分散劃轉(zhuǎn)到環(huán)保部門和綜合行政執(zhí)法部門,，造成職責進一步分化，執(zhí)法成本提高,，而市民為了一個噪聲投訴不得不找眾多部門,。

 

第四，城管執(zhí)法令出統(tǒng)一的任務任重道遠,。城管執(zhí)法體制改革,，是上下不對稱的體制改革，在中央部委一級,，沒有實行機構(gòu)綜合設置和大部門制,，在省一級雖有整合執(zhí)法隊伍要求，卻無機構(gòu)綜合設置和大部門制規(guī)定,。推行綜合設置機構(gòu)和大部門制在市縣兩級。這樣一來,，市縣與省級和中央的部門就不對稱了,，會出現(xiàn)幾個“婆婆”管一個“媳婦”的體制局面。無論是中央部委級的“婆婆”,，還是省級的“婆婆”,，按各自系統(tǒng)定規(guī)矩、下通知,、提要求,，政出多門，勢必會影響市縣兩級城管執(zhí)法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性,。例如,，環(huán)保部對噪音污染的規(guī)定，不僅涉及到市縣兩級環(huán)保機構(gòu),，也會涉及到市縣兩級城管執(zhí)法中有關(guān)環(huán)境噪音的執(zhí)法事務,。如果除了環(huán)保執(zhí)法標準外,，環(huán)保部門還對執(zhí)法機構(gòu)設備設施程序等作出規(guī)定，那市縣兩級城管執(zhí)法就會面臨聽命于環(huán)保部門還是聽命于住建部門的問題,。體制上的上下不對稱機構(gòu)設置,，容易產(chǎn)生政出多門弊端，如何消除這些弊端,，是推進城管執(zhí)法體制改革過程中須認真對待和處理好的事,。

 

第五，基層執(zhí)法消除兩張皮現(xiàn)象的任務任重道遠,。城管執(zhí)法體制改革中,，規(guī)定了派出機構(gòu)執(zhí)法制，即區(qū)級城市管理部門可以向街道派駐執(zhí)法機構(gòu),，推動執(zhí)法事項屬地化管理,；市轄區(qū)不能承擔的，市級城市管理部門可以向市轄區(qū)和街道派駐執(zhí)法機構(gòu),，開展綜合執(zhí)法工作,。并明確規(guī)定了派駐機構(gòu)業(yè)務工作接受市或市轄區(qū)城市管理部門的領(lǐng)導，日常管理以所在市轄區(qū)或街道為主,，負責人的調(diào)整應當征求派駐地黨（工）委的意見,。通過這些派出機構(gòu)執(zhí)法體制，要逐步實現(xiàn)城市管理執(zhí)法工作全覆蓋,，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸,，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。多年來,，行政執(zhí)法的問題之一,，被認為是橫不到邊，縱不到底,。因此,，要通過派出機構(gòu)執(zhí)法體制實現(xiàn)縱到底的目標。不但是現(xiàn)在的縱到街道辦事處,，以后還要逐步縱到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,，全覆蓋，廣延伸,。但在推行派出機構(gòu)執(zhí)法體制時,，會出現(xiàn)派出機構(gòu)與所在地政府機構(gòu)的兩張皮現(xiàn)象。派出機構(gòu)的“條條”體制,，與街道辦事處鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“塊塊”體制之間,，雖然可以通過協(xié)調(diào)配合機制一定程度上減少兩張皮現(xiàn)象，但畢竟是兩個主體之間協(xié)調(diào)配合問題,，如何在體制上變成一張皮從而確保城管執(zhí)法力量整合的任務任重道遠,。

 

注釋:

 

[1]幾年前作者曾詢問來訪的幾個美國城市的市長和城市管理部門官員,，他們都是采取行業(yè)管理分別執(zhí)法體制，并且認為沒有必要合并,、綜合管理執(zhí)法機構(gòu),。因為這種體制在城市管理執(zhí)法中沒有大問題，運轉(zhuǎn)正常,。

[2]《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的復函》（國法函[1997]第12號）,。

[3]國務院辦公廳制發(fā)的《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》：實行相對集中行政處罰權(quán)制度，對于解決行政管理中長期存在的多頭執(zhí)法,、職權(quán)交叉重復和行政執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題,，提高行政執(zhí)法水平和效率，降低行政執(zhí)法成本,，建立“精簡,、統(tǒng)一、效能”的行政管理體制,，都有重要意義,。國務院發(fā)布的《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》：行政處罰法確立相對集中行政處罰權(quán)制度的目的，是要解決多頭執(zhí)法,、重復處罰,、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題。

[4]十八屆三中全會決定提出要理順城管執(zhí)法體制,，提高執(zhí)法和服務水平,。十八屆四中全會決定提出要理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設,，提高執(zhí)法和服務水平,。

[5] 2015年4月13日住建部《理順城管執(zhí)法體制情況交流》第4期。

[6]2015年4月13日住建部《理順城管執(zhí)法體制情況交流》第4期,。