論文提要：修訂后的行政訴訟法創(chuàng)設(shè)的規(guī)范性文件附帶審查制度,，是順應(yīng)時(shí)勢(shì)和兼容原有制度的產(chǎn)物,，既體現(xiàn)了創(chuàng)設(shè)該制度的時(shí)代緊迫性和發(fā)展必然性，又彰顯了制度創(chuàng)設(shè)度的把握,，它不是國(guó)外的違憲審查制度模式,，而是司法與立法、行政三者之間聯(lián)動(dòng)的規(guī)范性文件審查機(jī)制,。由于該制度系新設(shè),，具體操作細(xì)則的缺乏，使法院在具體審判實(shí)務(wù)中障礙與困惑并存,，因此,，本文從實(shí)務(wù)的角度，通過(guò)對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)法律對(duì)規(guī)范性文件審查特征,、原因入手進(jìn)行分析,，從中探尋障礙與困惑存在的緣由，并結(jié)合審判實(shí)務(wù),，從審查標(biāo)準(zhǔn),、審查方式、審查程序,、審查后的處理等方面提出了具體的操作規(guī)則,。

 

關(guān)鍵詞：行政訴訟，規(guī)范性文件,，審查路徑

 

全國(guó)人大修訂后的行政訴訟法和最高人民法院出臺(tái)的適用解釋?zhuān)瑢?duì)規(guī)范性文件進(jìn)入訴訟審查作出全新規(guī)定,，其主要要點(diǎn)是：一是公民、法人或者其他組織在行政起訴時(shí),，有權(quán)提起請(qǐng)求人民法院一并進(jìn)行審查行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件,；二是人民法院有權(quán)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行有限審查，并做評(píng)價(jià)處理,。但因?qū)嵺`不足,，行政訴訟法和適用解釋而未對(duì)審查的方式、內(nèi)容和深度及審查后的司法規(guī)范操作等問(wèn)題給出具體的規(guī)定,，從而給審判實(shí)務(wù)帶來(lái)制約和困惑,，本文擬結(jié)合司法實(shí)踐，對(duì)行政審判中附帶審查規(guī)范性文件的障礙和存在的突出問(wèn)題以及如何進(jìn)一步規(guī)范與完善談些看法,。

 

一,、我國(guó)審查規(guī)范性文件訴訟制度的創(chuàng)設(shè)模式及特證

 

從行政訴訟法的規(guī)定來(lái)看,，規(guī)范性文件審查是指人民法院在行政訴訟中，根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求對(duì)作為行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件,，在審查行政行為進(jìn)行合法性時(shí)一并對(duì)其進(jìn)行審查的制度,。[1]由此可見(jiàn)，行政訴訟法所規(guī)定的規(guī)范性文件審查是附帶審查,，是一種司法監(jiān)督,。

 

（一）法律規(guī)定

 

不管是行政訴訟法，還是適用解釋對(duì)規(guī)范性文件審查,，從受理到處理都進(jìn)行原則規(guī)定,。

 

1、關(guān)于請(qǐng)求受理方面的規(guī)定,。在行政訴訟法第53條規(guī)定很明確：“公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法，對(duì)行政行為提起訴訟時(shí),，可一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查,。該條規(guī)定對(duì)提請(qǐng)范圍、主體,、時(shí)間、提起形式都有明確要求,。

 

（1）提起審查規(guī)范性文件的范圍,。被提起審查的規(guī)范性文件是行政行為所依據(jù)規(guī)章以下的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件。[2]且依據(jù)該規(guī)范性文件所產(chǎn)生的行政行為必須具有可訴性屬人民法院受案范圍,。遍覽各家,，比較一致的共識(shí)是可請(qǐng)求審查的規(guī)范性文件有：①國(guó)務(wù)院各部門(mén)的命令和指示。②縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依權(quán)限制定的行政措施及發(fā)布的決議和命令,。③鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府決定和命令,。④縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)的決定和命令。[3]

 

（2）提請(qǐng)主體,。根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，一并提請(qǐng)附帶審查的主體是提起行政訴訟的原告,，包括公民,、法人或者其他組織，被告和第三人不是提起行政訴訟的人,，不能成為提起審查規(guī)范性文件的主體,。

 

（3）一并提請(qǐng)審查的時(shí)間。提請(qǐng)審查的時(shí)間,，按適用解釋第20條規(guī)定,，請(qǐng)求審查人應(yīng)當(dāng)在第一審開(kāi)庭審理前提出,；有正當(dāng)理由的，提出時(shí)間可延長(zhǎng)至法庭調(diào)查結(jié)束前,。

 

（4）一并提請(qǐng)審查的形式,。關(guān)于提請(qǐng)一并審查規(guī)范性文件的形式，請(qǐng)求審查人應(yīng)該把它作為一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求在行政起訴狀中提出,，而不能以論證理由等方式提出,。

 

2、審查及處理法律規(guī)定,。按照行政訴訟法第64條及適用解釋第21條的規(guī)定,，人民法院對(duì)規(guī)范性文件一并審查完畢后，應(yīng)作如下審查結(jié)論和處理結(jié)果：

 

（1）作出審查結(jié)論認(rèn)定并決定是否作為依據(jù),。對(duì)所審查的規(guī)范性文件應(yīng)作出合法還是不合法的結(jié)果認(rèn)定,，對(duì)作出合法認(rèn)定的規(guī)范性文件，將作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù),；對(duì)于作出不合法認(rèn)定的規(guī)范性文件,，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)。

 

（2）進(jìn)行評(píng)述,。這里的評(píng)述是司法評(píng)述,，評(píng)述主要是針對(duì)認(rèn)定為不合法的規(guī)范性文件，評(píng)述的方式按適用解釋第21條規(guī)定是在裁判文書(shū)的裁判理由中予以闡明,。

 

（3）提出建議并抄送有關(guān)機(jī)關(guān),。經(jīng)法院審查后，規(guī)范性文件被法院認(rèn)定不合法的,，在裁判生效后,，作出生效判決的法院應(yīng)向該規(guī)范性文件制作機(jī)關(guān)提出處理建議，并抄送制定機(jī)關(guān)的其上一級(jí)行政機(jī)關(guān),。

 

（4）不可針對(duì)規(guī)范性文件作出判決,。法院在案件裁判時(shí)，在裁判文書(shū)法院在裁判理由部分對(duì)規(guī)范性文件是否合法進(jìn)行評(píng)述,，不能在判決結(jié)果中對(duì)規(guī)范性文件作出撤銷(xiāo)或變更判決,。

 

（二）制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)的特征

 

從立法設(shè)計(jì)來(lái)看，人民法院對(duì)規(guī)范性文件的審查,，所行使的是司法評(píng)價(jià)權(quán),，是為了更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，所以其本質(zhì)是對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督體系的擴(kuò)充和完善,。因此，人民法院對(duì)規(guī)范性文件附帶審查權(quán)限是有限度的，具有明顯的抑制性特征,。

 

1,、提起主體和對(duì)象的限定性。作為規(guī)范性文件審查請(qǐng)求提出主體的原告,，是認(rèn)為依規(guī)范性文件所產(chǎn)生的行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民,、法人或者其他組織，提起的對(duì)象是規(guī)范性文件所產(chǎn)生的行政行為應(yīng)當(dāng)具有可訴性,，是行政訴訟受案范圍的具有可訴性的行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件,。

 

2、提起審查的附帶性,。根據(jù)行政訴訟法第13條規(guī)定,，[4]由于規(guī)范性文件不屬于行政訴訟受案范圍，不具有可訴性,，所以規(guī)范性文件附帶審查只能依附可訴行政行為提起行政訴訟時(shí)的一個(gè)訴訟請(qǐng)求提出,，而不能作為一個(gè)訴訟案件，直接向人民法院提起訴訟,。

 

3,、審查范圍的限制性。按照法律規(guī)定法院審查規(guī)范性文件的范圍是規(guī)章以下的規(guī)范性文件,，即通常所說(shuō)的“紅頭文件”,。[5]不是所有規(guī)章以上規(guī)范性文件，法院都能夠?qū)彶?，法院能夠?qū)彶榈膰?guó)務(wù)院部門(mén),、地方人民政府、地方人民政府部門(mén)制定的規(guī)范性文件,。其它不是行政機(jī)關(guān)，比如黨委,、人大,、軍事機(jī)關(guān)等制定的規(guī)范性文件不屬于法院的審查權(quán)限和范圍。

 

4,、法院審查后處理方式的限定性,。法院經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法時(shí)，處理的方式有兩種,，一種是評(píng)述,，在裁判理由中的評(píng)述，一種是建議,，是向制定機(jī)關(guān)提出處理建議,，除此之外，法院不能裁判條文無(wú)效或撤銷(xiāo)條文,。

 

二,、現(xiàn)行附帶審查模式的障礙與困惑

 

由于規(guī)范性文件審查制度是是順應(yīng)時(shí)勢(shì)和兼容原有制度的產(chǎn)物,，其性質(zhì)是附帶有限審查，所以法律規(guī)定比較原則,、籠統(tǒng),，具體統(tǒng)一的操作規(guī)程在現(xiàn)階段又沒(méi)有具體的規(guī)范，在司法實(shí)踐中法院如何審查規(guī)范性文件,，審查作出結(jié)論后如何處理,，在規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)缺失的情況下如何確保裁判統(tǒng)一性等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在實(shí)務(wù)操作中困惑與障礙并存,。

 

（一）審理階段的困惑

 

1,、審查范圍問(wèn)題。原告在行政訴訟中,，要求一并提出審查請(qǐng)求規(guī)范性文件的情況下,，其要求對(duì)規(guī)范性文件整體進(jìn)行審查，或要求對(duì)被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件相關(guān)條款進(jìn)行審查,，而行政行為的做出時(shí),，行政機(jī)關(guān)并未適用該條款，法院是全面審查還是拒絕對(duì)不具有關(guān)聯(lián)性的條款進(jìn)行審查,，如何來(lái)回應(yīng)原告上述請(qǐng)求,，這在審判實(shí)踐中急需解決的問(wèn)題。

 

2,、提起審查正當(dāng)理由界定問(wèn)題,。根據(jù)行政訴訟法及適用解釋?zhuān)嬲?qǐng)求一并審查規(guī)范性文件有正當(dāng)理由的,，不受第一審開(kāi)庭前提出的時(shí)間限制,，可以在法庭調(diào)查中提出。這里的所說(shuō)的正當(dāng)理由具體是指什么理由,，哪些情形才屬于正當(dāng)理由,，法律并未明確界定，造成司法實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)把握不一,。

 

3,、審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。在行政訴訟中,，法院對(duì)規(guī)范性文件的審查是合法性審查,，在合法性審查中，需把握的標(biāo)準(zhǔn)有合法性與合理性的區(qū)間界定,，因沒(méi)有明確規(guī)定,，到底是明顯不合理即為不合法，還是一般不合理就為不合法，再有就是一般不合理與明顯不合理如何把握,，這些都急需理清,。

 

4、審查內(nèi)容不明確問(wèn)題,。也就是說(shuō),，規(guī)范性文件審查時(shí)法院應(yīng)當(dāng)審查什么內(nèi)容，又是怎樣進(jìn)行如何審查的問(wèn)題以及審查深度問(wèn)題,，審查參照內(nèi)容問(wèn)題,，均無(wú)明確規(guī)定,。

 

5,、舉證責(zé)任及證據(jù)提交問(wèn)題。根據(jù)行政訴訟證據(jù)規(guī)則舉證責(zé)任應(yīng)在被告,，但在是被告的舉證責(zé)任及證據(jù)提交問(wèn)題的解決上,，如被告不按期提交或不提交時(shí)，無(wú)相應(yīng)處理措施,，還有就是在證明規(guī)范性文件合法上,，被告如不是制定機(jī)關(guān)，其舉證能力有限,，又怎樣要求不是案件當(dāng)事人的文件制定機(jī)關(guān)參與舉證,，也沒(méi)有相應(yīng)規(guī)制。

 

（二）實(shí)體處理的困惑

 

1,、裁判一致性問(wèn)題,。裁判一致性要求同案同判，相同案件處理結(jié)果應(yīng)一致,，但審查規(guī)范性文件審查確定因法官和地域的不同,，受主觀判斷和其他因素的影響，在沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的前提下,，如何做到各地法官裁判的統(tǒng)一性，怎樣才能避免同案不同判的問(wèn)題成為全國(guó)法院面臨的問(wèn)題,。

 

2,、規(guī)范性文件適用問(wèn)題。規(guī)范性文件審查后,，在認(rèn)定其如不合法而排除適用時(shí)，會(huì)出現(xiàn)類(lèi)似情況缺乏可適用的法律依據(jù)，怎樣適用才能確保行政機(jī)關(guān)行政管理的延續(xù)性和平衡個(gè)案當(dāng)事人與潛在當(dāng)事人的利益成為法院頭疼的問(wèn)題,。

 

3,、規(guī)范性文件的不合法如何處理問(wèn)題,。按行政訴訟法規(guī)定,，規(guī)范性文件不合法的，一旦不作為認(rèn)定行政行為合法依據(jù)的規(guī)范性文件,，法院不能直接宣告撤銷(xiāo)該規(guī)范性文件或所涉條款,，該規(guī)范性文件一旦生效，裁判文書(shū)認(rèn)定不合法,，按現(xiàn)有法律規(guī)定生效的裁判文書(shū)內(nèi)容具有拘束力,，那么在其他類(lèi)似案件中，能否直接作為認(rèn)定行政行為違法的依據(jù),，需要明確,。再有法院經(jīng)審查認(rèn)為不合法的規(guī)范性文件的處理是向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議,，但處理建議的具體內(nèi)容應(yīng)包含哪些方面不明確,。還有就是處理建議對(duì)制定機(jī)關(guān)的約束力問(wèn)題，如被建議機(jī)關(guān)若拒不回復(fù),，拒不按照處理建議要求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行處理,，因沒(méi)有處罰補(bǔ)救措施，法院怎樣才能使所發(fā)出的處理意見(jiàn)以落實(shí)執(zhí)行,，也是司法實(shí)踐中比較棘手的問(wèn)題,。

 

三、我國(guó)設(shè)置現(xiàn)行規(guī)范性文件附帶審查訴訟制度的原因

 

我國(guó)設(shè)置現(xiàn)行規(guī)范性文件附帶審查訴訟制度,，既有改革形勢(shì)的需要,，也是完善原有制度的需要，它是時(shí)勢(shì)和制度相互作用力下催生的產(chǎn)物,，該制度不能取代原有規(guī)范性文件監(jiān)督制度。

 

（一）監(jiān)督的需要

 

規(guī)范性文件是行政行為的依據(jù)和源頭,，糾正違法和不當(dāng)?shù)男姓袨椋瑥谋O(jiān)督的角度來(lái)講,，就必須從規(guī)范性文件審查和糾正入手,。我國(guó)現(xiàn)行制度中對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督機(jī)制雖然存在,，但是由于作用有限，未發(fā)揮最大功能從而造成侵犯公民,、法人或者其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象存在,。將行政訴訟法引入對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督機(jī)制，也可以擴(kuò)充公民權(quán)利的救濟(jì)途徑,，這也是現(xiàn)在行政訴訟從維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)職能定位所在,，突出了司法監(jiān)督功能，這說(shuō)明國(guó)家已把監(jiān)督行政行為納入依法軌道,，是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志,。

 

（二）審查的必要

 

1、防止規(guī)范性文件的濫用,。目前,，我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件制定的級(jí)別和范圍沒(méi)有很明確的規(guī)定，造成在現(xiàn)實(shí)生活中,，一些行政機(jī)關(guān)為達(dá)到管理目的通過(guò)強(qiáng)權(quán)力擴(kuò)展管理權(quán)限,，任意出臺(tái)規(guī)范性文件，造成了行政管理職能交叉和執(zhí)法主體的混亂,，且相當(dāng)部分行政機(jī)關(guān)在制定過(guò)程中又不按相關(guān)法律規(guī)定的程序征求意見(jiàn),、聽(tīng)證、公示等,，導(dǎo)致該有程序缺失,，加上目前又沒(méi)有哪些可以由行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的統(tǒng)一規(guī)范，造成很多規(guī)范性文件違背行政法定的原則,，制定規(guī)范性文件來(lái)限制公民的權(quán)利或增加公民義務(wù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,，對(duì)相對(duì)人的利益帶來(lái)極大的損害。

 

2,、補(bǔ)位規(guī)范性文件監(jiān)督?，F(xiàn)階段，對(duì)我國(guó)的規(guī)范性文件的監(jiān)督主要來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān),、行政機(jī)關(guān)和利害關(guān)系人,，就權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，權(quán)力機(jī)關(guān)未設(shè)立專(zhuān)門(mén)規(guī)范性文件審查監(jiān)督機(jī)關(guān),，也沒(méi)有完整的規(guī)范性文件報(bào)備制度,，機(jī)構(gòu)和規(guī)則的缺乏導(dǎo)致權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件不監(jiān)不督或監(jiān)而不督。就行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督而言,，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督也因行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)和模式所限,，決定了其很難擺脫上下級(jí)行政隸屬關(guān)系和工作關(guān)系的影響，不可能是徹底和有效的監(jiān)督,。而利害關(guān)系人因自身原因和各種因素所限,，既不能經(jīng)常性的啟動(dòng)審查程序，即使啟動(dòng)也只能對(duì)涉己的事項(xiàng)的審查結(jié)果給以必要的關(guān)注和監(jiān)督,。所以通過(guò)司法審查規(guī)范性文件,，能通過(guò)維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益來(lái)有效補(bǔ)充上述監(jiān)督難以發(fā)揮的作用。

 

（三）司法審查監(jiān)督優(yōu)勢(shì)

 

就監(jiān)督的效果而言,，與權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督相比較,，司法審查監(jiān)督有著無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。首先,，規(guī)范性文件在訴訟中一并審查,，可在行政案件一套成熟、完備,、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑V訟程序中進(jìn)行,，審查程序是法定的、公開(kāi)的,，司法機(jī)關(guān)居中審查,，有利于保障監(jiān)督的公正性。其次,，通過(guò)行政相對(duì)人的參與,，整個(gè)規(guī)范性文件審查過(guò)程，使其在訴訟審查中充分享有知情權(quán),、參與權(quán)和辯論權(quán),，確保整個(gè)審查過(guò)程公平公開(kāi)。再次,，司法審查是有效減少違法規(guī)范性文件的直接途徑,，因?yàn)橐?guī)范性文件一旦被法院確認(rèn)違法后，所帶來(lái)的結(jié)果就是以此為依據(jù)的行政行為也會(huì)因此被撤銷(xiāo)或確認(rèn)違法,。這樣可以倒逼為維護(hù)其威信和行政公信力,，制定規(guī)范性文件時(shí)，就會(huì)嚴(yán)格從制定主體,、權(quán)限,、程序、科學(xué)性,、合法性,、合理性等方面認(rèn)真考量，從而促使行政機(jī)關(guān)自覺(jué)依法行政,。

 

（四）現(xiàn)實(shí)考慮

 

制度的設(shè)立,，必須考量現(xiàn)實(shí)需要，我國(guó)法律設(shè)定法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查,，是從我國(guó)體制及行政規(guī)范性文件屬性等方面來(lái)綜合考慮的,。

 

1,、出于國(guó)家機(jī)關(guān)分工的考慮。制定,、改變或者撤銷(xiāo)規(guī)范性文件是行政職權(quán)的范疇,，審查規(guī)范性文件合法性是法院職權(quán)的范疇。

 

2,、行政規(guī)范性文件的屬性決定的,。規(guī)范性文件大多涉及的是政策問(wèn)題而不是法律方面的問(wèn)題，而對(duì)政策方面的問(wèn)題,，作為行政機(jī)關(guān)在行政管理方面擁有更專(zhuān)門(mén),、更豐富的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，由行政機(jī)關(guān)自己改變或者撤銷(xiāo)規(guī)范性文件比由法院改變或者撤銷(xiāo)更為適當(dāng),。

 

四,、限制性條件下司法審查規(guī)范性文件的路徑完善

 

制度的執(zhí)行與完善，要充分考慮制度設(shè)置的目的和初衷,，鑒于我國(guó)在設(shè)置規(guī)范性文件審查附帶性的特征,，我們?cè)谒痉▽?shí)踐中，應(yīng)從此入手,，對(duì)操作規(guī)程來(lái)加以完善,。

 

（一）受理時(shí)的審查

 

法院在收到原告的訴狀后，立案受理審查時(shí)一定要依照規(guī)范性文件不屬于行政訴訟受案范圍,、不具可訴性的法律規(guī)定,，公民、法人或其他組織作為原告向法院起訴時(shí),，只有就行政行為向人民法院提起行政訴訟時(shí),，才可以一并請(qǐng)求對(duì)作為行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，筆者認(rèn)為在受理審查時(shí)可從四方面進(jìn)行,。

 

1,、審查當(dāng)事人主體資格。著重從原告,、被告的資格審查入手,，作為原告就要審查其是不是，行政訴訟法和適用解釋規(guī)定的適合的行政訴訟法的原告,。被告的確定原告在提起和一并提請(qǐng)審查規(guī)范性文件時(shí),，只能以做出行政行為的行政機(jī)關(guān)作為被告，并且因規(guī)范性文件是在行政訴訟中進(jìn)行的附帶審查,，因此原告不能又以規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)作為共同被告或第三人提起起訴,，人民法院在立案時(shí)，也不應(yīng)追加制定機(jī)關(guān)為第三人,。

 

2,、審查是否作為行政行為依據(jù),。規(guī)范性文件只有作為行政行為依據(jù)且該行政行為應(yīng)具可訴性的情況下，原告才能提起一并審查,，在審查時(shí),，只要不是作為行政行為依據(jù)的其他規(guī)范性文件，原告以此提出一并審查請(qǐng)求,，人民法院應(yīng)裁定不予受理。

 

3,、審查該行政行為是否屬法院受案范圍,。行政行為具有可訴性，屬于法院受案范圍時(shí),，作為該行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件,，有起訴資格的原告才可以提起一并審查，如該行政行為的起訴不符合行政訴訟的起訴條件,，人民法院在登記立案時(shí)裁定不予立案的行政案件時(shí),，原告對(duì)規(guī)范性文件附帶審查請(qǐng)求一并不予立案。

 

4,、管轄權(quán)的審查,。法院對(duì)規(guī)范性文件審查時(shí)，要一并審查規(guī)范性文件的請(qǐng)求只是附屬于行政訴訟案件的一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求來(lái)考量,，其管轄權(quán)因隨行政案件而定,，所以其管轄法院應(yīng)當(dāng)是對(duì)該行政行為有訴訟管轄權(quán)。

 

（二）科學(xué)界定規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容

 

在目前無(wú)具體操作規(guī)程的情況下,，在實(shí)務(wù)操作中可參照政復(fù)議機(jī)關(guān)關(guān)于規(guī)范性文件附帶審查的模式、標(biāo)準(zhǔn),、內(nèi)容,，結(jié)合法院工作特點(diǎn)，從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

 

1,、制定主體是否適格,。文件的制定主體必須是依法成立的行政機(jī)關(guān)，且制定該文件屬于其法定職權(quán)范圍,，不符合以上要求的可直接認(rèn)定不合法的,。

 

2、是否與法律,、法規(guī),、規(guī)章相抵觸。作為規(guī)范性文件,，其本質(zhì)是法律,、法規(guī),、規(guī)章規(guī)定的具體化，所以規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容與法律,、法規(guī),、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)一致，當(dāng)規(guī)范性文件與法律,、法規(guī),、規(guī)章相沖突時(shí)，法院應(yīng)認(rèn)定無(wú)效,，總之法院在審查處理時(shí)應(yīng)把握規(guī)范性文件不符合法律的基本原則或與上位法相沖突,，這一原則底線。

 

3,、是否有制定規(guī)范性文件的必要,。規(guī)范性文件的出臺(tái)必須是行政管理的必要，所以審查規(guī)范性文件時(shí),，首先應(yīng)審查有無(wú)制定必要,，在此前提下，才進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,。

 

4,、是否符合規(guī)范性文件制定程序要求。對(duì)規(guī)范性文件的審查,，對(duì)其制定程序的審查是必不可少的環(huán)節(jié),，對(duì)此審查時(shí)，如相關(guān)法律對(duì)規(guī)范性文件制定程序有明確規(guī)定的,，應(yīng)嚴(yán)格依規(guī)定對(duì)照審查,，凡是與制定程序要求不符，違反制定程序要求的,，應(yīng)認(rèn)定規(guī)范性文件不合法,。

 

（三）規(guī)范舉證要求

 

1、舉證責(zé)任及范圍,。圍繞規(guī)范性文件附帶審查的內(nèi)容,，參照行政訴訟舉證原則，應(yīng)規(guī)定舉證責(zé)任由被告承擔(dān),，并圍繞以下方面進(jìn)行舉證：制作該規(guī)范性文件的必要性,，制定程序的合法性，所依據(jù)的法律,、法規(guī),、規(guī)章內(nèi)容等。

 

2、無(wú)法提交和不提交的處理,。在證據(jù)的提交上,，對(duì)被告無(wú)法提交證據(jù)的，法院應(yīng)當(dāng)通知文件制作機(jī)關(guān)就原告請(qǐng)求作出書(shū)面說(shuō)明,，并提供相關(guān)證據(jù)材料,。接到通知后，制作機(jī)關(guān)不提交書(shū)面意見(jiàn)和法律依據(jù)的,，不影響法院對(duì)行政行為合法性的審查和認(rèn)定,。對(duì)必須以該規(guī)范性文件的審查結(jié)果為依據(jù)，如制作機(jī)關(guān)不提交書(shū)面意見(jiàn)和法律依據(jù)對(duì)法院審查處理產(chǎn)生嚴(yán)重影響的,，在具體處理時(shí)法院應(yīng)以函告形式向該制作機(jī)關(guān)的上級(jí)單位或同級(jí)人大常委會(huì)督促其提交,；拒不提交證據(jù)的，法院可對(duì)制作機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人予以處罰,。

 

（四）審查方式

 

1、審查的范圍,。法院審查規(guī)范性文件,，要從新制度設(shè)計(jì)的限制性特點(diǎn)出發(fā)，對(duì)原告的審查請(qǐng)求,，筆者主張法院對(duì)規(guī)范性文件的審查應(yīng)保持適度謙抑,，就直接以對(duì)原告產(chǎn)生影響的條款為限，而不能將審查范圍擴(kuò)大到文件的全部?jī)?nèi)容,。

 

2,、審查形式。對(duì)規(guī)范性文件審查,，可以采取庭審審查和書(shū)面審查兩種形式進(jìn)行,。庭審審查分法庭調(diào)查和法庭辯論，可作為一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)按照行政訴訟案件程序進(jìn)行,，主要圍繞規(guī)范性文件制定相關(guān)條款的目的,、依據(jù)及理由等問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查和組織雙方辯論。書(shū)面審查時(shí),，應(yīng)圍繞原告的請(qǐng)求和被告的舉證就爭(zhēng)議條款制定方面問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)審查,。

 

（五）審查后的處理

 

對(duì)規(guī)范性文件審查后的處理，事關(guān)法院裁判,、事關(guān)當(dāng)事人請(qǐng)求能否實(shí)現(xiàn),、事關(guān)法院監(jiān)督行政的效果問(wèn)題，它是規(guī)范性文件審查的最終結(jié)論,，規(guī)范其十分必要,。

 

1、法院對(duì)規(guī)范性文件審查后的判斷和適用。法院對(duì)規(guī)范性文件審查后的判斷和適用作三種處理：（1）合法性的判斷,。即對(duì)規(guī)范性文件應(yīng)作出合法還是不合法的判斷,，以便為是否用提供前提條件，合法的承認(rèn)其效力,，不合法的要進(jìn)行評(píng)述,。（2）適用的拒絕。從規(guī)范性文件在行政訴訟中僅起參考作用,，所以法院對(duì)其進(jìn)行合法性判斷時(shí),，如認(rèn)定其違法，應(yīng)拒絕適用,。（3）適用的選擇,。經(jīng)審查，規(guī)范性文件被認(rèn)定違法時(shí),，可結(jié)合案件事實(shí),，選擇案件與最適合案情的其他法律規(guī)范，法院可按法律適用規(guī)則來(lái)行使：上位法優(yōu)于下位法,，有上位法時(shí)優(yōu)先適用上位法,；特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，有特別規(guī)定時(shí)優(yōu)先適用特別規(guī)定,；新法優(yōu)于舊法,，有新法時(shí)優(yōu)先適用新法，但應(yīng)注意法律不溯及既往,。

 

2,、規(guī)范性文件的裁判方式。應(yīng)根據(jù)行政訴訟法和適用解釋的規(guī)定,，在裁判文書(shū)主文中應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)范性文件的合法或者違法予以闡明和評(píng)述,，不應(yīng)當(dāng)在裁判文書(shū)中宣布或判決該規(guī)范性文件無(wú)效或者撤銷(xiāo)規(guī)范性文件或條款。

 

3,、處理建議的提出及處理,。裁判生效后才能提出，對(duì)違法的規(guī)范性文件做出生效裁判的人民法院應(yīng)及時(shí)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議,。[6]（1）提出的法院,。提出處理建議的法院應(yīng)當(dāng)是做出生效裁判的人民法院，即一審生效的,，由一審法院向制定機(jī)關(guān)提出,；二審生效的，由二審法院提出,。（2）建議的內(nèi)容,。處理建議應(yīng)當(dāng)按結(jié)合規(guī)范性文件不合法的具體情形針對(duì)性地提出,，分以下兩種情形：一是建議制定機(jī)關(guān)宣布文件廢止或者失效，該情形包括：規(guī)范性文件違法,，但是該規(guī)范性文件存在規(guī)定的事項(xiàng)已執(zhí)行完畢或者因?qū)嶋H情況變化,，沒(méi)有必要繼續(xù)執(zhí)行的；因有關(guān)法律,、行政法規(guī),、地方性法規(guī)、規(guī)章廢止或者修改,，失去依據(jù)的,；調(diào)整對(duì)象已經(jīng)不存在；違反上位法規(guī)定或者上位法規(guī)定已不存在,；已被新文件所取代等,。二是建議制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件予以修改后重新頒布，該類(lèi)情形包括：規(guī)范性文件與上一級(jí)或者同等效力的其他規(guī)范性文件相矛盾,；個(gè)別條款與上位法或者新的規(guī)定不一致,；規(guī)定的主管機(jī)關(guān)或者執(zhí)行機(jī)關(guān)發(fā)生變更的；存在執(zhí)行漏洞或者難以操作等,。（3）提出的形式,。筆者建議，處理建議以司法建議的形式提出,，這樣比較嚴(yán)肅規(guī)范。（4）處理建議發(fā)送程序,。向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議的,，除發(fā)送制作機(jī)關(guān)外，應(yīng)同時(shí)抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān),、以及同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),。

 

（六）規(guī)范制作機(jī)關(guān)對(duì)處理建議的處理

 

法院發(fā)出的處理建議成效如何，關(guān)鍵看制作機(jī)關(guān)的建議處理態(tài)度,，為此,，筆者建議從最高院出臺(tái)司法解釋?zhuān)瑥囊韵路矫嬗枰悦鞔_。

 

1,、明確處理時(shí)限,。對(duì)制作機(jī)關(guān)的處理時(shí)限可作無(wú)權(quán)和有權(quán)兩種時(shí)限規(guī)定：制定機(jī)關(guān)在收到法院的處理建議后，屬無(wú)權(quán)處理的,，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理,，屬有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理。

 

2,、實(shí)行責(zé)任追究,。制定機(jī)關(guān)對(duì)法院的處理建議不處理的，可按拒不執(zhí)行法律生效判決裁判文書(shū)的條款追究該機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及其工作人員相應(yīng)責(zé)任。

 

3,、建議完成的補(bǔ)救,。制作機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件拒不撤銷(xiāo)、修改的,，應(yīng)規(guī)定由同級(jí)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)予以通報(bào)批評(píng),，并依法撤銷(xiāo)、修改相關(guān)文件內(nèi)容,。

 

（七）統(tǒng)一規(guī)范性文件處理后續(xù)問(wèn)題

 

要根據(jù)規(guī)范性文件具有普遍約束力和反復(fù)適用的效力的特點(diǎn),，結(jié)合當(dāng)事人可能對(duì)同一規(guī)范性文件不斷提出附帶審查請(qǐng)求所帶來(lái)全國(guó)不同地方的法院有可能對(duì)同一規(guī)范性文件反復(fù)進(jìn)行審查并作出裁判的實(shí)際，為節(jié)約行政成本和司法成本,，統(tǒng)一裁判尺度,，建議通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)全國(guó)法院對(duì)規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

 

1,、建立全國(guó)性的法院規(guī)范性文件審查信息系統(tǒng),。由最高院負(fù)責(zé)搭建規(guī)范性文件審查信息平臺(tái)，并開(kāi)發(fā)軟件系統(tǒng),，并要求各地法院對(duì)生效裁判應(yīng)及時(shí)將規(guī)范性文件的審查結(jié)果錄入該系統(tǒng),，以便為全國(guó)地方法院查詢相關(guān)審查信息時(shí)提供查詢平臺(tái)。為全國(guó)法院,、法官在辦理行政訴訟案件審查范性文件時(shí)提供借鑒參考,，同時(shí)建議最高院通過(guò)案例形式對(duì)有典型性、代表性,、指導(dǎo)性的案件適時(shí)公布,，發(fā)揮案例的指導(dǎo)作用。

 

2,、建議政府信息公開(kāi),。規(guī)范性文件制作機(jī)關(guān)應(yīng)按照《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，對(duì)法院提出處理建議的規(guī)范性文件,，及時(shí)在政府信息公開(kāi)平臺(tái)上予以公布,，公布內(nèi)容該規(guī)范性文件附帶審查的相關(guān)信息，便于及時(shí)了解之前該規(guī)范性文件的相關(guān)審查情況,。

 

結(jié)語(yǔ)：規(guī)范性文件的附帶審查制度的確立,，是時(shí)代的進(jìn)步，法治社會(huì)建設(shè)的必然,，為發(fā)揮規(guī)范性文件審查制度的優(yōu)勢(shì),，針對(duì)規(guī)范性文件附帶審查操作程序的缺失，需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)范性文件附帶審查程序和操作實(shí)務(wù)進(jìn)行明確和規(guī)范,，使之成為監(jiān)督行政的重要保障,。

 

[1]程琥:《新《行政訴訟法》中規(guī)范性文件附帶審查制度研究》,，載《法律適用》2015年第7期；

[2]見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第53條

[3]陳磊：《規(guī)范性文件附帶審查之實(shí)務(wù)問(wèn)題探析[J]》,，載《山東審判》2015年04期

[4]《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第12條規(guī)定：人民法院不受理公民,、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（一）國(guó)防、外交等國(guó)家行為,；（二）行政法規(guī),、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定,、命令,；（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定,；（四））法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。

[5]楊維漢,、陳菲,、史競(jìng)男《:法院可對(duì)規(guī)章以下政府“紅頭文件”附帶審查》2013年2月24日載中國(guó)人大網(wǎng)，于2016年7月1日訪問(wèn),。

[6]《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第21條：規(guī)范性文件不合法的,，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明,。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議,，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。