摘要：在“三權(quán)分置學說”之下,，承包土地的權(quán)利構(gòu)造可以表達為“集體的土地所有權(quán)+農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)+農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)”,。以土地承包經(jīng)營權(quán)或土地經(jīng)營權(quán)設定抵押均屬“承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押”,，且均超出《中華人民共和國物權(quán)法》允許抵押的財產(chǎn)范圍，在相關試點地方應暫停實施《中華人民共和國物權(quán)法》的相關禁止性規(guī)定,。土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)未經(jīng)登記不得設定,，但土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的登記以土地經(jīng)營權(quán)的登記為前提。土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)可以采取《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定的協(xié)議折價,、協(xié)議拍賣,、協(xié)議變賣、強制拍賣,、強制變賣等方式,，可以選擇普通民事訴訟程序或?qū)崿F(xiàn)擔保物權(quán)案件特別程序，土地經(jīng)營權(quán)的變價可以借助農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺,。農(nóng)戶以其土地承包經(jīng)營權(quán)設定抵押時,，抵押權(quán)的實現(xiàn)可以采取強制管理的方式，不宜采用強制拍賣和強制變賣的方式,。

 

關鍵字：三權(quán)分置,；土地承包經(jīng)營權(quán)；土地經(jīng)營權(quán),；土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán),；強制管理

　　

 一、問題的提出

 

當前,，我國已進入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期,，高投入、高成本的農(nóng)業(yè)發(fā)展對金融的依賴程度顯著增強,。但是,，“當前農(nóng)村金融供給與需求之間的通道仍然不暢，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的金融需求尚未得到有效滿足,，這已成為農(nóng)村金融領域最突出的矛盾之一,，也是制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的因素之一”。[1]推進農(nóng)村金融體制改革,、發(fā)展農(nóng)村普惠金融因此成為近年來深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的重心,。其中，發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)——土地承包經(jīng)營權(quán)的金融價值——又成為重中之重,?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱十八屆三中全會《決定》）指出：“賦予……承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”,；2014年《中共中央,、國務院關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（以下簡稱《2014年中央一號文件》）進一步指出：“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán),，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資,。”這一改革政策在此后的相關文件中得到了進一步的強化,。[2]為落實這一改革政策,，國務院發(fā)布了《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點提出明確要求,，同時要求“根據(jù)本意見出臺農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點管理辦法……建立相應的信貸管理制度并制定實施細則……認真總結(jié)試點經(jīng)驗,，及時提出制定修改相關法律法規(guī)、政策的建議,，加快推動修改完善相關法律法規(guī)”,。

 

目前的政策導向突破了現(xiàn)行法的哪些規(guī)定？哪些規(guī)定需要提請全國人大常委會授權(quán)在試點地區(qū)暫停實施,？哪些規(guī)定需要在試點管理辦法中予以明確,、細化？既有的改革試點能夠給本次改革方案的設計帶來什么啟示,？[3]這些無疑都是我們在承包土地的經(jīng)營權(quán)的抵押規(guī)則構(gòu)建時所應考慮的,。

 

二、土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與抵押財產(chǎn)的范圍

 

《指導意見》秉承《2014年中央一號文件》的提法,，明確向金融機構(gòu)抵押融資的是“承包土地的經(jīng)營權(quán)”.這一抵押財產(chǎn)的性質(zhì)如何,，是否屬于《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）允許抵押的財產(chǎn)的范圍？

 

“承包土地的經(jīng)營權(quán)”抵押融資,，是“按照所有權(quán),、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關要求”,，“落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)”,、“深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新”為指導思想而提出的。在現(xiàn)行法下,，農(nóng)村土地承包關系在法律上的表達是“土地承包經(jīng)營權(quán)”,，被定位于物權(quán)，受物權(quán)法定原則之“類型強制”和“類型固定”之限制,，當事人之間創(chuàng)設的此類物權(quán)不能稱為其他的權(quán)利名稱,，當事人之間亦不得創(chuàng)設與法律規(guī)定不一致的內(nèi)容?？梢?，所謂“承包土地的經(jīng)營權(quán)”不能為現(xiàn)行法所稱的土地承包經(jīng)營權(quán)所涵蓋，這一民事權(quán)利的性質(zhì)尚待明確,。

 

在現(xiàn)行規(guī)則之下，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生移轉(zhuǎn)物權(quán)的效果（如轉(zhuǎn)讓、互換等）的,，權(quán)利人將喪失土地承包經(jīng)營權(quán),；土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生創(chuàng)設物權(quán)的效果（如抵押）的，在抵押權(quán)可得實現(xiàn)之時,，權(quán)利人也將面臨喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的法律后果,。基于土地承包經(jīng)營權(quán)的生產(chǎn)和生活保障功能,，《2014年中央一號文件》以經(jīng)濟學界“三權(quán)分置學說”為基礎首次在中央文件中正式提出“土地經(jīng)營權(quán)”術(shù)語,。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》進一步闡明了這一理論,。但這一經(jīng)濟理論如何在法律上得以表達,，在法學界存在巨大爭議。[4]

 

撇開理論紛爭來看,，“三權(quán)分置學說”至少具有以下獨特的說明價值：（1）“落實集體所有權(quán)”,，就是要堅持農(nóng)村土地的集體所有制，“尊重作為所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟組織在占有,、處分方面的權(quán)能,，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導作用,、在促進土地適度規(guī)模經(jīng)營方面的橋梁作用”,。[5]（2）“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”，就是要傳達“土地承包關系長久不變”的政策目標,，就是要讓“承包權(quán)始終屬于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)戶”,。[6]（3）“放活土地經(jīng)營權(quán)”，就是要鼓勵符合條件的承包地以多種形式流轉(zhuǎn),，發(fā)展適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，“其實質(zhì)就是賦予農(nóng)民更完整,、更有保障的轉(zhuǎn)讓權(quán),，通過市場競爭來增加農(nóng)民轉(zhuǎn)讓權(quán)的價值”。[7]總之,，“三權(quán)分置是深化農(nóng)村土地制度改革的實踐探索,，體現(xiàn)了中國特色農(nóng)村土地制度改革的理論創(chuàng)新”。[8]

 

“三權(quán)分置學說”所反映的經(jīng)濟現(xiàn)實和生產(chǎn)關系是承包地流轉(zhuǎn)之后所產(chǎn)生的權(quán)利分離和配置問題,。在土地流轉(zhuǎn)不頻繁時,，承包地由農(nóng)戶經(jīng)營，土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分置足以反映此時的經(jīng)濟關系,，但“在土地流轉(zhuǎn)過程中,，土地承包經(jīng)營權(quán)又發(fā)生分離,，演變成承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩部分，從而形成了所謂的所有權(quán),、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’的狀態(tài)”,。[9]三權(quán)分置之后，如何確定承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容即成為亟待解決的問題,，無論是《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）的修改還是土地經(jīng)營權(quán)的抵押規(guī)則的設計,，無不端賴于此。

 

為了與現(xiàn)有制度相銜接,，“三權(quán)分置學說”在法律上可以表達為：（1）為穩(wěn)定土地承包關系,，集體土地所有權(quán)人（集體經(jīng)濟組織）在其所有權(quán)之上為本集體農(nóng)戶設定土地承包經(jīng)營權(quán)，體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織與其成員之間的法權(quán)關系,。此際,，“土地承包經(jīng)營權(quán)”與“集體土地所有權(quán)”分置并被賦予物權(quán)性質(zhì)，傳達穩(wěn)定集體經(jīng)濟組織與其成員之間土地利用關系的信號,。（2）如其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利用該農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),，則由該農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與作為土地承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)戶簽訂利用合同（流轉(zhuǎn)合同），由農(nóng)地利用者在農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)之上設定土地經(jīng)營權(quán),。這里,，“土地經(jīng)營權(quán)”與“土地承包經(jīng)營權(quán)”分置，也被賦予物權(quán)性質(zhì),，也傳達穩(wěn)定其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)戶之間土地利用關系的信號,。概言之，只需要在流轉(zhuǎn)農(nóng)地時把農(nóng)地利用關系表達為“集體的土地所有權(quán)+農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)+農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)”,；土地經(jīng)營權(quán)屆滿后,，土地承包經(jīng)營權(quán)之上的權(quán)利負擔隨之除去，土地承包經(jīng)營權(quán)即回復其圓滿狀態(tài),，農(nóng)戶可以自己行使,，也可以再次在其上為他人設定土地經(jīng)營權(quán)。由此可見,，《指導意見》中所稱的“承包土地的經(jīng)營權(quán)”,，即表現(xiàn)為兩種不同的法權(quán)形式：承包土地由承包農(nóng)戶自己經(jīng)營時，“承包土地的經(jīng)營權(quán)”屬于農(nóng)戶,，權(quán)利表現(xiàn)形式仍然是土地承包經(jīng)營權(quán),，無須進一步區(qū)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)；承包土地由其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營時,，權(quán)利表現(xiàn)形式是該農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán),。這樣，“承包土地的經(jīng)營權(quán)”抵押也就表現(xiàn)為兩種抵押權(quán)：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán),。

 

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)在《物權(quán)法》之下有兩種不同的安排：允許“以招標,、拍賣,、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)”設定抵押權(quán)（第180條第1款第3項），但禁止“耕地,、宅基地,、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”設定抵押權(quán)（第184條第2項）,。也就是說，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押在現(xiàn)行法下存在障礙,，在試點地區(qū)推行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)即應暫停相關條款的實施,。

 

如欲以“土地經(jīng)營權(quán)”設定抵押權(quán),，會不會存在法律障礙,？土地經(jīng)營權(quán)雖然不是直接在集體土地所有權(quán)上設定，但仍然屬于“集體所有的土地使用權(quán)”之列,，[10]同樣在《物權(quán)法》禁止抵押的“耕地……等集體所有的土地使用權(quán)”之列,，不能以“土地經(jīng)營權(quán)”不是“土地承包經(jīng)營權(quán)”為由而規(guī)避上述禁止性規(guī)定,。在這種情況下，即使采取“所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu),，也無法使土地經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)行法下成為適格的抵押財產(chǎn),。在“依法有序”的“承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)”（“兩權(quán)”）抵押貸款試點原則[11]之下，應由國務院按程序提請全國人大常委會授權(quán),，允許試點地區(qū)在試點期間暫停實施上述法律條款,。值得注意的是，《指導意見》還提及應暫停執(zhí)行《中華人民共和國擔保法》（以下簡稱《擔保法》）第37條,。實際上,，《物權(quán)法》實施之后，《擔保法》中關于擔保物權(quán)的規(guī)定幾乎全部廢止,，[12]《擔保法》第37條已經(jīng)完全由《物權(quán)法》第184條代替,，不再實施了，根本無須再暫停實施,。至于有學者提出的《農(nóng)村土地承包法》第32條未明確以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押的問題,，筆者以為，雖然在解釋上多認為,，對比《農(nóng)村土地承包法》第49條的規(guī)定可以得出以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押的結(jié)論,，[13]但如在試點地區(qū)暫停實施《物權(quán)法》第184條第2項，即可認為“抵押”屬于《農(nóng)村土地承包法》第32條中的“其他方式”之一,，自不會發(fā)生法律適用上的障礙,，因此無須暫停或調(diào)整實施《農(nóng)村土地承包法》第32條,。

 

2011年《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》（以下簡稱《重慶市抵押融資辦法》）明確允許重慶市范圍內(nèi)的借款人以自身或第三人所有的土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押融資工具,，未將用于抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)限定于以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，突破了現(xiàn)行法的禁止性規(guī)定,。2011年《重慶市高級人民法院關于為推進農(nóng)村金融服務改革創(chuàng)新提供司法保障的意見》（以下簡稱《重慶市高院意見》）第9條進一步明確規(guī)定,，審理涉及土地承包經(jīng)營權(quán)抵押糾紛案件時，當事人依照《重慶市抵押融資辦法》設定的抵押權(quán),，人民法院應當認定有效,。這一做法的正當性值得質(zhì)疑。正如前述,，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)為《物權(quán)法》已明令禁止抵押的財產(chǎn),。雖然重慶市是國家承認的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗地區(qū)，“先行先試”是其改革措施取得正當性的政策基礎,，但在國家一再強調(diào)依法治國方略的當下,，任何改革的推進均須在法律框架下展開，而不是自行其是,?！吨笇б庖姟诽岢龅挠扇珖舜蟪Ｎ瘯跈?quán)允許在試點地區(qū)、試點期間暫停實施相關法律條款的做法,，值得贊同,。

 

三、土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)設定與登記的意義

 

土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)作為不動產(chǎn)物權(quán),，自應一體適用《物權(quán)法》上的物權(quán)變動規(guī)則,，“合同+登記”的不動產(chǎn)物權(quán)變動模式應為制定相關試點管理辦法時的基礎。但尚有疑問的是,，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的設定是否要經(jīng)過土地發(fā)包方或承包方的同意,？登記在土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的設定中的法律意義如何，是登記生效還是登記對抗,？

 

（一）土地發(fā)包方或承包方的意志在土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)設定時的意義

 

在解釋上,，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)因抵押權(quán)人與抵押人（土地經(jīng)營權(quán)人）的抵押合同而產(chǎn)生，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)體現(xiàn)著抵押權(quán)人與抵押人之間的合意,。這里,，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的設定是否進一步地需要發(fā)包方（土地所有權(quán)人）或承包方（土地承包經(jīng)營權(quán)人）的同意？根據(jù)《重慶市抵押融資辦法》第6條,、《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記實施細則（試行）》第8條的規(guī)定,，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押應同時具備以下條件：依法取得《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓方提供抵押的還必須有完備的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》,；抵押物所在發(fā)包方同意土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的書面證明,；通過轉(zhuǎn)包、出租,、入股流轉(zhuǎn)方式取得土地經(jīng)營使用權(quán)設定抵押權(quán)的,，承包方同意抵押的書面證明,；抵押人與抵押權(quán)人達成的抵押貸款協(xié)議。上述規(guī)則中,，“通過轉(zhuǎn)包,、出租、入股流轉(zhuǎn)方式取得土地經(jīng)營使用權(quán)抵押”,，在土地經(jīng)營權(quán)無從登記也因此無從對外公示的情況下,，要求提交《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》尚屬有因，但需要“發(fā)包方”和“承包方”同意,，不值贊同,，尤其是在三權(quán)分置之下。其理由如下：

 

第一,，土地經(jīng)營權(quán)作為一種新類型用益物權(quán)，與其他物權(quán)一樣,，具有對世性和排他支配性,。因為物權(quán)人處分其物權(quán)無須借助他人的意思或行為，無須得到他人的同意,。[14]土地經(jīng)營權(quán)一經(jīng)設定,，即獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)和土地所有權(quán)，并以之對抗土地承包經(jīng)營權(quán)人（承包方）和所有權(quán)人（發(fā)包方）,。土地經(jīng)營權(quán)人自由處分其土地經(jīng)營權(quán)應屬當然之理,。土地經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)讓或抵押其權(quán)利也需要經(jīng)過發(fā)包方或承包方的同意，可能是受到債法中債務移轉(zhuǎn)規(guī)則的影響,，但在土地經(jīng)營權(quán)已被物權(quán)化的情況下,，仍然適用債法規(guī)則是否妥適，尚值研究,。

 

第二,，經(jīng)發(fā)包方和承包方同意，實際上限制了土地經(jīng)營權(quán)抵押,。原土地承包方作為土地承包經(jīng)營權(quán)人,，在其土地承包經(jīng)營權(quán)之上為他人設定土地經(jīng)營權(quán)之后，自應受土地經(jīng)營權(quán)的約束,。土地經(jīng)營權(quán)人為生產(chǎn)經(jīng)營需要,，以其土地經(jīng)營權(quán)抵押融資，對土地承包經(jīng)營權(quán)并不發(fā)生不利影響,，即使此后實現(xiàn)抵押權(quán),，強制拍賣、變賣土地經(jīng)營權(quán),，受讓人取得的土地經(jīng)營權(quán)也不超過原已設定的土地經(jīng)營權(quán),，并未加重土地承包經(jīng)營權(quán)人的責任或負擔,，因此也就無須取得土地承包經(jīng)營權(quán)人的同意，更無須取得作為土地所有權(quán)人的發(fā)包方的同意,。

 

第三,，在土地承包經(jīng)營權(quán)上設定土地經(jīng)營權(quán)時，權(quán)利人取得土地經(jīng)營權(quán)是基于承包方（土地承包經(jīng)營權(quán)人）與土地經(jīng)營權(quán)人之間的土地經(jīng)營權(quán)（設立）合同,，而不是基于承包方與發(fā)包方之間的土地承包經(jīng)營權(quán)（設立）合同,。土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的設定又是基于土地經(jīng)營權(quán)人與抵押權(quán)人之間的抵押合同。此時,，如果仍需取得發(fā)包方或承包方同意,，就有違合同相對性法理，因此正當性不足,。

 

（二）登記在土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)設定中的意義

 

在全國人大常委會授權(quán)試點地區(qū)在試點期間暫停實施《物權(quán)法》第184條第2項之后,，關涉制度設計的問題就是，在土地經(jīng)營權(quán)上設定的抵押權(quán)如何契入現(xiàn)行擔保物權(quán)規(guī)則,?！段餀?quán)法》以抵押財產(chǎn)的類型化為基礎而確定抵押權(quán)的設定規(guī)則，就登記在抵押權(quán)設定中的意義做出兩種不同的制度安排——登記生效主義和登記對抗主義——的同時,，也留下法律漏洞,，即雖然允許“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”設定抵押權(quán)（第180條第1款第7項）,，但卻又沒有規(guī)定就這些財產(chǎn)設定抵押權(quán)時究竟是采取什么公示方法,，也沒有規(guī)定相關的登記機構(gòu)。

 

土地經(jīng)營權(quán)自不屬于《物權(quán)法》第180條第1款第1—6項規(guī)定的抵押財產(chǎn),，而應屬于該款第7項“法律,、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”之列。在解釋上,，抵押權(quán)的設定和保有無須移轉(zhuǎn)抵押財產(chǎn)的占有,，抵押權(quán)的公示自不能以交付（占有）為之，登記即成了抵押權(quán)公示方法的唯一選擇,。土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)作為抵押權(quán)之一種,，自當以登記為公示方法?！段餀?quán)法》未規(guī)定以“法律,、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”設定抵押權(quán)時的公示效力模式，在制定試點管理辦法時應當適當運用法律解釋方法,，規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的設定規(guī)則,。

 

土地經(jīng)營權(quán)雖然系在土地承包經(jīng)營權(quán)上設定，但在性質(zhì)上仍然屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體就他人土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物權(quán)。就此而言,，土地經(jīng)營權(quán)與《物權(quán)法》第180條第1款第3項所規(guī)定的“以招標,、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)”相似,。此類土地承包經(jīng)營權(quán)由農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過市場化方式與集體經(jīng)濟組織訂立土地承包經(jīng)營合同而設定,，相關規(guī)則與以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)存在很大的不同。[15]既然《物權(quán)法》對此類土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)采取登記生效主義,，基于平等的原則和正義的要求,，[16]也應對土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)作同一處理，即采取登記生效主義,。這在法學方法論上屬于類推適用,。

 

類推適用就是在出現(xiàn)法律漏洞時，可以徑由任何具有類似性或“同一法律理由”的現(xiàn)存規(guī)范比附援引,，以達到平等的目的和正義的要求,。[17]關于類推在奉行法定原則的物權(quán)法域是否有適用空間，觀點并不一致,。根據(jù)否定說,，法定主義反對類推適用，刑法基于罪刑法定而禁止類推適用即其適例,。根據(jù)肯定說，“合同自由原則在‘內(nèi)容設置自由’或者稱之為‘形成自由’原則的意義上,，也只是受到物權(quán)類型的限制,，而不會受到物權(quán)范圍內(nèi)的內(nèi)容設置方面的限制”，[18]即使在物權(quán)法定原則之下,，也存在類推適用的可能,。

 

筆者認為，正如罪刑法定原則之下禁止類推適用也遭受質(zhì)疑[19]一樣,，在物權(quán)法定原則之下,，也只是禁止依類推適用的方法創(chuàng)設法律上沒有規(guī)定的物權(quán)，“但此并不排除物權(quán)法規(guī)范內(nèi)容不備時的類推適用”,。[20]《物權(quán)法》就抵押財產(chǎn)的范圍已經(jīng)采取開放的態(tài)勢,，允許“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”設定抵押權(quán),，如此已在一定程度上緩和了物權(quán)法定原則,。在就“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”設定抵押權(quán)時,，此類抵押權(quán)的公示方法,、公示效力模式等必然存在法律漏洞，此時比附援引類似的現(xiàn)存規(guī)范,，自然具有正當性,。對此,，重慶市已經(jīng)規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)以登記為公示方法,，且將登記作為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)設定的生效要件,，[21]以所在地的區(qū)縣（自治縣）農(nóng)業(yè)行政主管部門為登記機構(gòu)。[22]參考上述規(guī)定,，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的公示效力即可類推適用以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的規(guī)定,，即未經(jīng)登記，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)不設立,。

 

根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》第5條第9項的規(guī)定,，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的登記應無障礙。但依該條例第8條的規(guī)定,，“不動產(chǎn)以不動產(chǎn)單元為基本單位進行登記”,，而在先登記原則[23]之下，如土地經(jīng)營權(quán)不具有登記能力,，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)就亦無法登記,。就土地經(jīng)營權(quán)的登記問題，在《不動產(chǎn)登記暫行條例》的制定過程中即有討論,，“但是考慮到承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵還不夠十分明確,，權(quán)利性質(zhì)也存在不同認識……待改革探索成熟，相關的法律修改之后,，權(quán)利類型和名稱可以再作相應的修改”,。[24]

 

如采取本文作者的思路，將土地經(jīng)營權(quán)作為土地承包經(jīng)營權(quán)之上設定的權(quán)利（負擔）,，相應的制度改造成本就相對較小,。僅在設定土地經(jīng)營權(quán)的情況下，才需要在現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)簿冊上登記土地經(jīng)營權(quán),；否則,，無須登記土地經(jīng)營權(quán)。相應的,，可采的思路是：在試點管理辦法中直接規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)及土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)依《不動產(chǎn)登記暫行條例》辦理登記,，同時規(guī)定各自的登記管轄、登記事項,、申請材料以及登記程序等其他內(nèi)容,。

 

值得注意的是，《不動產(chǎn)登記暫行條例》就土地承包經(jīng)營權(quán)的登記做了例外安排,，目前土地承包經(jīng)營權(quán)的登記（包括土地經(jīng)營權(quán)的登記）并未納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記,；在5年的過渡期內(nèi)，由農(nóng)業(yè)部會同國土資源部等部門負責指導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一登記工作。[25]根據(jù)現(xiàn)行的土地承包登記規(guī)范,，土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿是以戶為單位,，多個承包地塊一并登記，[26]系采人的編成主義,。這與采物的編成主義而設計的不動產(chǎn)登記簿迥然不同,。在市場交易日益頻繁的背景之下，采取人的編成主義編制土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿,，不利于（潛在的）交易相對人查詢土地承包經(jīng)營權(quán)上的權(quán)利負擔,。在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設定土地經(jīng)營權(quán)，同時在土地經(jīng)營權(quán)之上再設定抵押權(quán)時,，這一弊端更為明顯,。如此制度安排使得土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿的公示功能喪失殆盡，不利于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn),，也不利于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的展開,，實不足取。

 

土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿采取人的編成主義,，與目前承包地細粹化所導致的一戶承包多個地塊的情形密切相關,。采取物的編成主義，可能會導致每個承包戶持有多份土地承包經(jīng)營證書,，增加了登記成本,。實際上，采取人的編成主義所帶來的后續(xù)交易成本的增加,，已經(jīng)遠遠高于采取物的編成主義所增加的登記成本,。無論采取哪種編成主義，前期資料的準備,、入戶權(quán)屬調(diào)查,、測量地塊成圖的成本是一樣的,。采取物的編成主義,，增加的只是增設登記簿的成本（一塊承包地一個登記簿），對于每個承包戶,，則可以在他的一個土地承包經(jīng)營證書中記載多個土地承包經(jīng)營權(quán),，而采取人的編成主義，不僅此后的查詢成本增加,，而且不利于與統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記簿相銜接,。在制定試點管理辦法時，應盡早糾正農(nóng)業(yè)行政主管部門的這種不合法理的做法,。

 

四,、土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)方式與抵押物處置機制

 

《指導意見》強調(diào)要“建立抵押物處置機制，做好風險保障……允許金融機構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物……完善抵押物處置措施,，確?！匈J銀行能順利實現(xiàn)抵押權(quán)”?；谇笆鋈龣?quán)分置的法權(quán)結(jié)構(gòu),，《指導意見》所述的“承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押”可以區(qū)分為兩種情形：第一種情形是“以各種合法方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)”抵押，即土地承包經(jīng)營權(quán)之上已設定土地經(jīng)營權(quán),，土地經(jīng)營權(quán)人以其土地經(jīng)營權(quán)設定抵押權(quán),；第二種情形是未流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，在解釋上,，“承包土地的經(jīng)營權(quán)”仍然屬于土地承包經(jīng)營權(quán)人——農(nóng)戶,，農(nóng)戶也是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，亦有融資需求,，同樣可以以“承包土地的經(jīng)營權(quán)”設定抵押,。雖然《指導意見》使用了“支持以各種合法方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)用于抵押”的表述，但從其“有效盤活農(nóng)村資源,、資金,、資產(chǎn)”的指導思想來看，并不是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（土地承包經(jīng)營權(quán)之上設定土地經(jīng)營權(quán)）的情形下才有融資需求,，土地經(jīng)營權(quán)未流轉(zhuǎn)（土地承包經(jīng)營權(quán)之上未設定土地經(jīng)營權(quán)）的情形下也有融資需求,。只是在抵押權(quán)構(gòu)造上，兩種情形之間存在差異：第一種情形是直接在權(quán)利人取得的土地經(jīng)營權(quán)上設定抵押,，第二種情形因未發(fā)生權(quán)利分置而仍然是在土地承包經(jīng)營權(quán)上設定抵押,。此時，雖然農(nóng)戶仍然是在“承包土地的經(jīng)營權(quán)”上設定抵押,，但在解釋上,，抵押權(quán)人只需取得抵押權(quán)，無須取得土地經(jīng)營權(quán)（抵押權(quán)人是金融機構(gòu)時,，也不能取得土地經(jīng)營權(quán)）,。因此，在農(nóng)戶沒有流轉(zhuǎn)其承包地的情況下,，無須為抵押權(quán)人設定土地經(jīng)營權(quán),，再為其設定土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)，農(nóng)戶自可直接以其土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押權(quán)人設定抵押權(quán),，只是在實現(xiàn)抵押權(quán)時僅處分其土地經(jīng)營權(quán)即可,。[27]在制定試點管理辦法時，上述兩種不同的情形需要分別加以規(guī)定,。

 

（一）抵押物的處置方式

 

《指導意見》強調(diào)“采取多種方式處置抵押物”,。就上述第一種情形而言,，土地經(jīng)營權(quán)人直接以其依法取得的土地經(jīng)營權(quán)設定抵押，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)時,，直接依據(jù)《物權(quán)法》第195條的規(guī)定處置土地經(jīng)營權(quán)即可,。在借款人不履行到期債務或者發(fā)生當事人約定的情形時，抵押權(quán)人可以與土地經(jīng)營權(quán)人協(xié)議以土地經(jīng)營權(quán)折價（商業(yè)銀行等金融機構(gòu)作為抵押權(quán)人時不能采取此種方式[28]）,，或者協(xié)議拍賣,、變賣該土地經(jīng)營權(quán)并以變價款優(yōu)先受償；不能達成協(xié)議的,，抵押權(quán)人可以申請人民法院強制拍賣,、變賣土地經(jīng)營權(quán)，人民法院依實現(xiàn)擔保物權(quán)案件的特別程序作出許可拍賣,、變賣土地經(jīng)營權(quán)的裁定,；不能達成協(xié)議時，抵押權(quán)人也可以直接向人民法院提起民事訴訟,，人民法院依普通民事訴訟程序作出民事判決或裁定,。抵押權(quán)人可以基于上述裁決向人民法院執(zhí)行機構(gòu)申請執(zhí)行，強制拍賣,、變賣案涉土地經(jīng)營權(quán),。執(zhí)行完畢，抵押人喪失其土地經(jīng)營權(quán),，但此時并不影響“農(nóng)戶承包權(quán)”,，因為土地承包經(jīng)營權(quán)仍由農(nóng)戶享有，執(zhí)行程序中的受讓人僅僅只是取得土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán),，而且只是剩余使用期限內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán),。

 

就第二種情形而言，農(nóng)戶直接以其土地承包經(jīng)營權(quán)設定抵押,，在借款人不履行到期債務或者發(fā)生當事人約定的情形時,，無論是依據(jù)《物權(quán)法》第195條規(guī)定的上述哪一種處置方式，均將導致農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的喪失,，此時即無法“保證農(nóng)戶承包權(quán)”,。雖然《指導意見》的這一限制與農(nóng)地市場化改革趨勢并不相符，但穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)確實是目前農(nóng)村土地制度改革的政策目標,，無論土地經(jīng)營權(quán)怎么流轉(zhuǎn),，均須保證農(nóng)戶的承包權(quán),。在此種背景下,，土地承包經(jīng)營權(quán)的處置就不能采取《物權(quán)法》第195條明確規(guī)定的方式。強制管理就成了可行的路徑,。強制管理,，即通過委托他人管理抵押財產(chǎn),，并以其所得收益使債權(quán)得以優(yōu)先受償，[29]其與強制拍賣,、強制變賣等的最大區(qū)別在于,，不改變抵押財產(chǎn)的權(quán)屬，抵押人僅在一定期限內(nèi)喪失對抵押財產(chǎn)的使用收益權(quán),，僅以抵押財產(chǎn)的收益來滿足強制執(zhí)行權(quán),，在強制執(zhí)行權(quán)得以滿足之后，抵押人仍然享有原對抵押財產(chǎn)的完整權(quán)利,。至于強制管理的具體方法,，可以由執(zhí)行法院或管理人在涉案土地承包經(jīng)營權(quán)之上為他人設定土地經(jīng)營權(quán)。雖然學界對我國法上是否存在強制管理這一執(zhí)行措施尚存爭議,，[30]但司法實踐中多有強制管理執(zhí)行制度的探索,。[31]由于“強制管理措施對執(zhí)行債務人而言比起強制拍賣來具有更少的深刻后果”，[32]契合了目前保證農(nóng)戶承包權(quán)的公共政策目標,。但如采取強制管理方式實現(xiàn)抵押權(quán),，抵押權(quán)人權(quán)利的滿足必多費時日，除了抵押權(quán)人可以獲得強制管理期間的相應期限利益（利息等）之外,，抵押權(quán)人的利益較受限制,。[33]

 

綜上，《指導意見》所稱的抵押物處置方式即《物權(quán)法》所規(guī)定的抵押權(quán)實現(xiàn)方式,，包括協(xié)議折價,、協(xié)議拍賣、協(xié)議變賣,、強制拍賣,、強制變賣、強制管理等,?！吨貞c市抵押融資辦法》第17條明確規(guī)定抵押物處置方式有“拍賣、變賣,、流轉(zhuǎn)等”,。《重慶市高院意見》第12條進一步規(guī)定,，以土地承包經(jīng)營權(quán)設定抵押的,，抵押權(quán)人可以以該土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所得的價款優(yōu)先受償；不能流轉(zhuǎn)的,，可以以拍賣,、變賣、協(xié)議變現(xiàn)等方式所得價款優(yōu)先受償,?！傲鬓D(zhuǎn)”本不屬于法律語言,，在《農(nóng)村土地承包法》之下，“流轉(zhuǎn)”被賦予涵蓋“轉(zhuǎn)包”,、“出租”,、“互換”、“轉(zhuǎn)讓”,、“抵押”,、“入股”等各種方式在內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)的處分。[34]在《重慶市高院意見》中,，“流轉(zhuǎn)”的含義應同于《農(nóng)村土地承包法》中“流轉(zhuǎn)”的含義,，因此“拍賣”、“變賣”,、“協(xié)議變現(xiàn)”均為“流轉(zhuǎn)”的方式,，將其與“流轉(zhuǎn)”相并而論，不僅違背法律邏輯,，而且使人無法明確含義,。例如，根據(jù)《重慶市高院意見》第12條的規(guī)定,，抵押權(quán)人意欲以拍賣方式處分土地承包經(jīng)營權(quán),，最終依“價高者得”的拍賣規(guī)則，將涉案土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給出價最高的受讓人,，這種方式明顯屬于土地承包經(jīng)營權(quán)“流轉(zhuǎn)”中的“轉(zhuǎn)讓”方式,，即應屬于該條前段規(guī)定的情形。幾乎所有抵押權(quán)的實現(xiàn)均屬“流轉(zhuǎn)”的一種方式,，如此一來,，后段規(guī)定則就毫無意義。從重慶市有關地方文件的表述可以得出如下結(jié)論：在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)可得實現(xiàn)時,，抵押權(quán)人應先與抵押人協(xié)商處置抵押物,；協(xié)商不成的，土地承包經(jīng)營權(quán)應優(yōu)先在其集體經(jīng)濟組織內(nèi)部處置,，在該集體經(jīng)濟組織內(nèi)部不能處置的,，抵押權(quán)人可以以轉(zhuǎn)包、出租等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式處分涉案土地承包經(jīng)營權(quán),，無法處分的,，可以以互換、轉(zhuǎn)讓等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式處分案涉土地承包經(jīng)營權(quán),。無論是債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式還是物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式均應按法院強制執(zhí)行相關規(guī)則,，以拍賣、變賣,、協(xié)議變現(xiàn)等方式進行,。

 

在《指導意見》之下，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)大抵限于“以各種合法方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)”,，這種土地經(jīng)營權(quán)是基于市場化的規(guī)則而取得,，其處置方式亦應是市場化的，協(xié)議折價,、協(xié)議拍賣,、協(xié)議變賣、強制拍賣,、強制變賣等均可采用,，無須采取上述重慶模式中優(yōu)先在其集體經(jīng)濟組織內(nèi)部處置等前置程序。以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)也是基于市場化的規(guī)則取得的,，無須分置為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán),，其上設定抵押權(quán)的，抵押物的處置方式也與土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)方式相同,。而“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)”抵押權(quán)實現(xiàn)時,，因為要“保證農(nóng)戶承包權(quán)”，所以不能采取強制拍賣,、強制變賣等處置方式,，只能采取強制管理方法。上述重慶模式中的相關規(guī)則可資參照,。此種情形是否允許以協(xié)議折價,、協(xié)議拍賣、協(xié)議變賣等方式處置土地承包經(jīng)營權(quán),，不無疑問,。筆者認為，應當允許以協(xié)議折價,、協(xié)議拍賣,、協(xié)議變賣等方式處置抵押財產(chǎn)。雖然在強制實現(xiàn)抵押權(quán)時,，不能采取強制拍賣,、強制變賣等方法，以免使農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營權(quán),，但在協(xié)議實現(xiàn)抵押權(quán)時不應受此限制,。既然無論是《指導意見》還是《農(nóng)村土地承包法》均未禁止農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營權(quán)，《農(nóng)村土地承包法》只是為土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓規(guī)定了限制性條件,，[35]土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的協(xié)議實現(xiàn)在性質(zhì)上即屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓,，自應適用相同的規(guī)則。

 

因此,，就抵押物的處置方式,，試點管理辦法在沿用《物權(quán)法》的既有規(guī)則之外,，可以增加強制管理及具體處置方式的規(guī)定，如對如何確定管理人等進行規(guī)定,。

 

（二）抵押物的處置措施

 

無論采取哪種處置方式,，“確保……承貸銀行能順利實現(xiàn)抵押權(quán)”是目前制定試點管理辦法時的主要目標,，“完善抵押物處置措施”就成了達到這一政策目標的主要手段,。就此而言，有幾點值得注意,。

 

第一,，當借款人不履行到期債務或者發(fā)生當事人約定的實現(xiàn)抵押權(quán)的情形時，如果抵押權(quán)人與抵押人就抵押權(quán)的實現(xiàn)方式不能達成一致意見,，抵押權(quán)人可以尋求公力救濟,。公力救濟路徑有兩種：一是向人民法院提起民事訴訟，抵押權(quán)人取得生效勝訴裁判之后,，可據(jù)以申請人民法院強制拍賣,、變賣涉案土地經(jīng)營權(quán)；二是向人民法院申請啟動實現(xiàn)擔保物權(quán)案件的特別程序,，抵押權(quán)人取得生效許可拍賣,、變賣土地經(jīng)營權(quán)的裁定后，據(jù)以申請人民法院強制拍賣,、變賣涉案土地經(jīng)營權(quán),。對于兩種公力救濟程序，抵押權(quán)人有選擇權(quán),，前者程序復雜,、冗長，但生效裁判具有確定力和執(zhí)行力,，非經(jīng)審判監(jiān)督程序不得被撤銷,；后者程序簡便、迅捷,，但生效裁定只具有執(zhí)行力,，沒有確定力，易受對方當事人和利害關系人的異議,。

 

在制定試點管理辦法時,，就抵押物的處置措施，可以強化實現(xiàn)擔保物權(quán)案件特別程序的適用空間,。原則上,，實現(xiàn)擔保物權(quán)案件特別程序，只有在當事人之間沒有實體權(quán)利義務爭議時才能采用，但由于擔保物權(quán)所擔保的是主債權(quán)的實現(xiàn),，諸如作為主合同的借款合同的成立,、效力、履行等以及作為從合同的擔保合同的成立,、效力及擔保物權(quán)的設定等均可能存在爭議,，因此主債權(quán)債務關系和擔保物權(quán)關系均無爭議的情形應屬少數(shù)。此時,，從“確?！匈J銀行能順利實現(xiàn)抵押權(quán)”的角度出發(fā),，應充分利用實現(xiàn)擔保物權(quán)案件特別程序簡便,、迅捷的特點，并允許交錯適用訴訟法理,，以便當事人有機會對質(zhì)抗辯,，使許可裁定更加具有正當性。

 

在重慶模式中,，依托重慶市農(nóng)業(yè)擔保公司組建的國有農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營管理公司,，負責處置金融機構(gòu)因開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款產(chǎn)生的不良資產(chǎn)。[36]借款人到期無法償還貸款或者發(fā)生當事人約定的情形時,，抵押權(quán)人與抵押人協(xié)商不成的,，抵押當事人可根據(jù)合同約定，向金融仲裁機構(gòu)申請仲裁或者向人民法院提起訴訟,。[37]這一實現(xiàn)模式與《物權(quán)法》第195條關于抵押物處置措施的規(guī)定相沖突,，漠視《物權(quán)法》的這一新變化，不足為訓,。就抵押糾紛是否可以向仲裁機構(gòu)申請仲裁,，尚需具體分析。抵押權(quán)屬于從屬性權(quán)利,，除非僅就抵押合同本身發(fā)生爭議,，否則大多數(shù)爭議都同時存在主合同和抵押合同糾紛。在第三人提供抵押時,，兩份合同的當事人即不一致,，如兩份合同均約定將相關的合同爭議提交同一仲裁機構(gòu)進行仲裁，此時仲裁機構(gòu)是否可將兩個案件并案處理,，尚存疑問,。

 

第二，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)時不宜規(guī)定集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先權(quán),。有學者主張,，在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)時，基于穩(wěn)定村社構(gòu)成、保障社會穩(wěn)定的政策,，應當參照土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定,，賦予本集體經(jīng)濟組織成員在同等條件下享有優(yōu)先受讓權(quán)。[38]對此筆者不以為然,，理由如下：（1）土地經(jīng)營權(quán)的設定本身即為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式,，依法設定的土地經(jīng)營權(quán)多已滿足《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定的條件，即已尊重本集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先權(quán),。此際,，土地經(jīng)營權(quán)已是市場化的產(chǎn)物，在土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)之時,，只需依市場規(guī)則變價即可,，無須考慮本集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先權(quán)。（2）“經(jīng)營權(quán)既不像所有權(quán)有特定的身份,，也不像承包權(quán)有特定的對象”,，[39]本集體經(jīng)濟組織成員和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的市場地位平等，并無優(yōu)先考慮的政策依據(jù),。在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設定土地經(jīng)營權(quán)后,，對其的行使和處分僅應受強制性規(guī)定和土地經(jīng)營權(quán)設立合同的約束?！掇r(nóng)村土地承包法》第33條第5項關于本集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先權(quán)的規(guī)定僅僅及于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之時,，而不能約束流轉(zhuǎn)后的權(quán)利處分行為。在土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)之時,，參與受讓的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的地位平等,，本集體經(jīng)濟組織成員并不具有當然的優(yōu)先性。（3）在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺進行土地經(jīng)營權(quán)交易時,，清晰,、明確的權(quán)屬現(xiàn)狀是市場交易的前提。通過對土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿的查詢,，可以探知土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體,、權(quán)利剩余期限、權(quán)利行使限制等,，但如果仍然賦予本集體經(jīng)濟組織成員以優(yōu)先權(quán),，就會徒增潛在交易相對人的征信成本。例如,，有的地方規(guī)定,，這些交易均須“經(jīng)村社員（股東）或社員代表（股東代表）大會2/3以上同意才能進行”，繁瑣的程序讓農(nóng)戶及金融機構(gòu)望而卻步,。[40]當然,，對于在土地承包經(jīng)營權(quán)上直接設定抵押權(quán)并采取協(xié)議變價方式實現(xiàn)的,，仍應尊重本集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先權(quán)。

 

第三,，抵押物處置難是金融機構(gòu)惜貸的主要原因之一,。[41]十八屆三中全會《決定》明確提出“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開,、公正,、規(guī)范運行”?！吨笇б庖姟愤M一步強調(diào)：“依托相關主管部門建立完善多級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺,，建立‘兩權(quán)’抵押、流轉(zhuǎn),、評估的專業(yè)化服務機制,。”無論是協(xié)議處置還是強制處置,，土地經(jīng)營權(quán)均可在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺上掛牌交易,。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺是重要的金融基礎設施,，其構(gòu)建和運行有利于形成公平合理的市場交易價格,，為土地經(jīng)營權(quán)的價值評估提供依據(jù)，還能克服信息不對稱的弊端,，快速撮合市場交易,，及時處置土地經(jīng)營權(quán)，[42]便于抵押權(quán)人順利實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán),。目前,，許多地方建立了多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和服務平臺，但普遍存在著平臺建設滯后,，供求服務,、基準價格、評估機制,、價格及收益增長機制尚未真正建立,，交易程序不規(guī)范等問題，增加了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的交易風險,。[43]這些無疑是在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建設和規(guī)則制定時應當注意的,。

 

五、結(jié)語

 

承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款仍然屬于農(nóng)業(yè)金融中的一種,，而農(nóng)業(yè)金融帶有鮮明的政策色彩,，由此決定，我們不能完全以商業(yè)金融模式來建構(gòu)相關規(guī)則,。重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點就承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款作了有益探索,，但在商業(yè)金融模式下建構(gòu)的相關規(guī)則實有重新考量的必要，諸如抵押權(quán)的設定和實現(xiàn)規(guī)則，即應在現(xiàn)行法的框架下結(jié)合各試點地區(qū)的實際進行設計,。

 

基于農(nóng)業(yè)金融的特點,，在保證第一還款來源充足[44]的前提之下，建立健全農(nóng)村金融風險分擔機制,，無疑是推進土地經(jīng)營權(quán)抵押融資工作的重要一環(huán),。在制定試點管理辦法時還應構(gòu)建抵押融資風險補償機制。就此而言,，現(xiàn)有試點地方的經(jīng)驗值得參照,。例如，重慶市設立了“三權(quán)”抵押融資風險補償資金,，對開展相關融資服務的融資機構(gòu)因發(fā)放貸款而產(chǎn)生的本息損失進行一定比例的補償,。[45]同時應當注意的是，承包土地的抵押貸款試點的實施以完備的金融基礎設施為前提,。在農(nóng)村改革試驗區(qū),、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證率高,，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健全,，交易行為公開規(guī)范，具備較好基礎和支撐條件,，否則抵押權(quán)人將無法公示其土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán),。在全國目前的農(nóng)村土地登記現(xiàn)狀之下，承包土地的抵押貸款全面推行所遇到的基礎設施建設任務仍然十分艱巨,，亟須加快建設,。

 

注釋：

 

[1]《農(nóng)業(yè)部關于推動金融支持和服務現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》（農(nóng)財發(fā)〔2014〕93號）。

[2]例如,，國務院辦公廳發(fā)布的《關于金融服務“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2014〕17號）,、《中國銀監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部關于金融支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和集約化經(jīng)營的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2014〕38號）,、《農(nóng)業(yè)部關于推動金融支持和服務現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》（農(nóng)財發(fā)〔2014〕93號）、《中共中央,、國務院關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》

[3]本文選取重慶市的試點政策作為分析對象,。重慶市是2007年6月國務院批準的國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和推進改革開放大局中具有重要的戰(zhàn)略地位,。在“積極推及改革試驗,，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展機制”的指導方針之下，重慶市就農(nóng)地金融化改革作了積極探索,。參見《國務院關于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展若干意見》（國發(fā)〔2009〕3號）,。

[4]參見陳小君：《我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關內(nèi)容解讀》,，《法學研究》2014年第4期；高圣平：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯》,，《法學研究》2014年第4期,；丁文：《論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離》，《中國法學》2015年第3期,；蔡立東,、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造》，《法學研究》2015年第3期,。

[5]葉興慶：《從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過去與未來》,，《中國黨政干部論壇》2014年第6期。

[6]農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司：《準確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟運行新動向——對相關重要問題的分析與判斷》,，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2012年第7期,。

[7]邵挺：《土地公有制的思想起源和“公權(quán)、私權(quán)”辨析》,，《中國發(fā)展觀察》2014年第11期,。

[8]高云才：《土地制度改革又一份綱領性文件——農(nóng)業(yè)部部長韓長賦就〈關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見〉答記者問》，《人民日報》2014年10月18日,。

[9]韓?。骸稖蚀_把握土地流轉(zhuǎn)需要堅持的基本原則》，《農(nóng)民日報》2014年10月22日,。

[10]嚴格意義上說,，《物權(quán)法》第184條第2項的這一表述存在不妥之處,，一是“土地使用權(quán)”一詞語義不明,，《物權(quán)法》在用益物權(quán)體系構(gòu)建時已經(jīng)不再使用這一詞語，只不過這里要涵蓋“耕地,、宅基地,、自留地、自留山等”集體土地所有權(quán)之上的用益物權(quán),，沒有更為合適的詞語,，才保留了《擔保法》第37條第2項的這一表述；二是“集體所有的土地使用權(quán)”并不表明土地使用權(quán)為集體所有,，而是傳達土地使用權(quán)是在集體所有的土地之上設定,。

[11]參見《國務院關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》“一、總體要求”之“（二）基本原則”,。

[12]參見孫憲忠：《中國物權(quán)法總論》,，法律出版社2014年版，第163頁以下,。

[13]參見陳曉華：《規(guī)范和引導土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)》,，載劉堅主編：《〈農(nóng)村土地承包法〉培訓講義》,，中國農(nóng)業(yè)出版社2002年版，第90頁,。這種理解還得到《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條的支持,。不過，對此仍存在許多不同意見,。參見劉?。骸吨袊恋胤ɡ碚撗芯俊罚沙霭嫔?006年版,，第270-271頁,。

[14]參見王利明：《物權(quán)法研究》，中國人民大學出版社2013年版,，第10頁,。

[15]參見胡康生主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社2002年版,，第107頁,。

[16]參見王澤鑒：《民法總則》，北京大學出版社2009年版,，第52頁,。

[17]參見王澤鑒：《民法總則》，北京大學出版社2009年版,，第52頁,。

[18][德]弗里德里希·克瓦克：《德國物權(quán)法的結(jié)構(gòu)和原則》,，孫憲忠譯,，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第12卷），法律出版社1999年版,，第502-503頁,。

[19]參見黎宏：《“禁止類推解釋”之質(zhì)疑》，《法學評論》2008年第5期,；徐育安：《刑法上類推禁止的生與死》,，臺灣元照出版公司1998年版，第51頁以下,。

[20]王澤鑒：《民法物權(quán)》,，北京大學出版社2010年版，第17頁,。

[21]參見《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》第10條、第11條,；《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記實施細則（試行）》第5條,。這里的“土地承包經(jīng)營權(quán)”既然包括流轉(zhuǎn)之后的土地承包經(jīng)營權(quán),，也就還包括本文論及的“土地經(jīng)營權(quán)”。

[22]參見《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》第10條,。

[23]先登記原則是指不動產(chǎn)權(quán)利的各項變動均應以初始登記作為基礎。不動產(chǎn)未辦理所有權(quán)初始登記的,，除法律另有規(guī)定外,，不得辦理其他權(quán)利登記；因處分不動產(chǎn)權(quán)利而申請相應的處分登記的,，被處分的不動產(chǎn)權(quán)利應當已經(jīng)登記,。參見孫憲忠：《不動產(chǎn)登記基本范疇解析》，《法學家》2014年第1期,。

[24]國土資源部政策法規(guī)司,、國土資源部不動產(chǎn)登記中心編著：《不動產(chǎn)登記暫行條例釋義》，中國法制出版社2015年版,，第53-54頁,。

[25]參見《中央編辦關于整合不動產(chǎn)登記職責的通知》，并參見國土資源部政策法規(guī)司,、國土資源部不動產(chǎn)登記中心：《不動產(chǎn)登記暫行條例釋義》,，中國法制出版社2015年版，第218頁,。

[26]參見《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作規(guī)程（試行）》（農(nóng)辦經(jīng)[2012]19號）,；國土資源部政策法規(guī)司、國土資源部不動產(chǎn)登記中心：《不動產(chǎn)登記暫行條例釋義》,，中國法制出版社2015年版,，第91頁。

[27]就未設定土地經(jīng)營權(quán)的情形,，有學者認為,，“可以為自己在土地承包經(jīng)營權(quán)上設定經(jīng)營權(quán)，再以經(jīng)營權(quán)為標的,，為債權(quán)人設定抵押權(quán)”。參見蔡立東,、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造》,，《法學研究》2015年第3期。對此,，筆者不敢茍同,。其主要理由在于：一是土地經(jīng)營權(quán)本為他物權(quán)，自應在他人之物上設定,；二是在登記簿上不便記載,。

[28]參見高圣平：《農(nóng)地金融化的法律困境及出路》,，《中國社會科學》2014年第8期；田虹,、楊玉凱：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律制度問題剖析》,，《社會科學輯刊》2013年第2期。

[29]參見房紹坤：《論土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度構(gòu)建》,，《法學家》2014年第2期,。

[30]參見《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第302條。有學者認為該條即是我國強制管理制度的規(guī)定,。參見孫加瑞：《中國強制執(zhí)行制度概論》,，中國民主法制出版社1999年版，第543頁,；譚秋桂：《民事執(zhí)行原理研究》,，中國法制出版社2001年版，第247頁,。但是,，這一規(guī)定僅將管理作為一種拍賣最后得以順利進行的手段，是一項暫時性措施,，而不是獨立的執(zhí)行措施,，并未體現(xiàn)任何“強制性”。同時,，從強制管理的特征上看,，上述條文規(guī)定的“申請執(zhí)行人管理”與傳統(tǒng)意義上的“強制管理”相去甚遠。

[31]參見郭春雨：《延吉市強制托管效果好》,，《人民日報》2007年6月3日,。

[32][德]恩斯特·里特爾：《對不動產(chǎn)的強制執(zhí)行》，楊柳譯,，周翠校,，載黃松有主編：《強制執(zhí)行法起草與論證》（第二冊），中國人民公安大學出版社2004年版,，第158頁,。

[33]參見高圣平：《農(nóng)地金融化的法律困境及出路》，《中國社會科學》2014年第8期,。

[34]參見陳小君：《我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架———十八屆三中全會〈決定〉相關內(nèi)容解讀》,，《法學研究》2014年第4期；高圣平：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯》,，《法學研究》2014年第4期,。

[35]參見《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第41條。

[36]《重慶市人民政府辦公廳關于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),、居民房屋和林權(quán)抵押貸款及農(nóng)戶小額信用貸款工作的實施意見（試行）》,。

[37]《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》第16條。

[38]參見韋福：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押關系主體及其權(quán)利義務的立法構(gòu)思》,，《廣西社會科學》2012年第6期,。

[39]張軍：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2014年第11期,。

[40]參見鄭仲華,、周忠：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的一個案例樣本———基于浙江省象山縣的實踐》，《中國農(nóng)村金融》2013年第1期,。

[41]參見鐘甫寧,、紀月清：《土地產(chǎn)權(quán)、非農(nóng)就業(yè)機會與農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資》,，《經(jīng)濟研究》2009年第12期,；汪險生、郭忠興：《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款：兩權(quán)分離及運行機理———基于對江蘇新沂市與寧夏同心縣的考察》,，《經(jīng)濟學家》2014年第4期,；中國人民銀行南昌中心支行課題組：《破解農(nóng)村土地制度改革和兩權(quán)抵押貸款試點的實踐障礙與法律約束：江西視角》，《金融與經(jīng)濟》2014年第9期,。

[42]參見閻慶民,、張曉卜：《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑》，中國經(jīng)濟出版社2015年版,，第125頁,。

[43]參見吳群：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展若干問題思考》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2014年第10期,；劉可：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革：理論思考與對策選擇》,，《經(jīng)濟體制改革》2014年第4期。

[44]參見《重慶市人民政府辦公廳關于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),、居民房屋和林權(quán)抵押貸款及農(nóng)戶小額信用貸款工作的實施意見（試行）》,。

[45]參見《重慶市人民政府辦公廳關于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)居民房屋和林權(quán)抵押貸款及農(nóng)戶小額信用貸款工作的實施意見（試行）》；《重慶市農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資風險補償資金管理暫行辦法》（渝財農(nóng)〔2011〕99號）第2條,。