【摘要】：我國行政復(fù)議制度長久以來存在諸多問題,，新修改《行政訴訟法》的施行對行政復(fù)議制度又產(chǎn)生了明顯影響,，復(fù)議體制機制存在的問題和不足亟待改進。山東省遵循行政復(fù)議工作規(guī)律進行了系列大膽探索,，總結(jié)了一套相對成熟的改革經(jīng)驗,。當(dāng)前應(yīng)加快行政復(fù)議修法進程，重構(gòu)行政復(fù)議制度體系,，將集中復(fù)議權(quán)改革成果及時固化,，確定復(fù)議、訴訟并行選擇機制,，圍繞復(fù)議決定建構(gòu)起嚴格科學(xué)的司法審理規(guī)則,。

 

【關(guān)鍵詞】：行政復(fù)議,，體制改革，復(fù)議訴訟并行,，司法審理規(guī)則

 

行政復(fù)議制度作為一項重要的行政爭議解決機制,，在推動依法行政、促進法治政府建設(shè),、維護群眾權(quán)益、化解社會矛盾等方面發(fā)揮著重要的作用,。但不可否認的是,，其作為糾紛解決機制的公開、公信,、公正的核心價值品格遠未得到有效發(fā)揮,，其別于傳統(tǒng)司法機制的便捷、高效,、靈活,、專業(yè)的獨特自身優(yōu)勢也未得以充分展現(xiàn)?！缎姓?fù)議法》的修改及行政復(fù)議體制機制的改革創(chuàng)新問題一直是行政法治學(xué)界觀點與學(xué)說交鋒的熱點爭鳴問題,，也是行政法治業(yè)界現(xiàn)狀反思與路徑探索的核心難點問題。近年來,，山東省緊緊圍繞加快建設(shè)職能科學(xué),、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明,、公信公正,、廉潔高效,、守法誠信的法治政府總體目標(biāo),，立足改革創(chuàng)新,，實踐先試先行,，完善行政復(fù)議制度,，改革行政復(fù)議體制,，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé),，取得了較為突出的成效,。作為全國行政復(fù)議工作發(fā)展的一個縮影,，提煉山東以往成功的經(jīng)驗,，剖析存在的突出問題，對于進一步推進全國行政復(fù)議工作和《行政復(fù)議法》修改,，具有重要的社會實踐意義和理論研究價值,。筆者嘗試提供一些山東地區(qū)的行政復(fù)議體制機制改革探索經(jīng)驗與粗陋見解，敬請方家先進鼓勵指正,。

 

一,、行政復(fù)議制度長久以來存在的問題

 

1999年4月《行政復(fù)議法》的公布,，標(biāo)志著我國行政復(fù)議、行政訴訟的二元行政救濟體系正式確立,，該法的實施極大地推動了我國行政復(fù)議工作的發(fā)展,。作為行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)內(nèi)的兩種行政爭議解決機制，我國的行政復(fù)議,、行政訴訟本應(yīng)發(fā)揮行政和司法的各自優(yōu)勢,，各取其長、互相裨益,，但由于制度設(shè)計之初的內(nèi)在缺陷,，在《行政復(fù)議法》實施過程中也充分暴露了諸多問題，主要體現(xiàn)為：

 

第一,，行政復(fù)議制度功能定位不清?，F(xiàn)行制度設(shè)計沒有將行政復(fù)議定性為一種行政救濟制度，行政內(nèi)部監(jiān)督糾錯機制的定位導(dǎo)致復(fù)議工作具有機構(gòu)不獨立,、程序高度行政化等缺陷,，糾錯率低，維持率居高不下,，使得解決行政爭議的公正性備受質(zhì)疑,，產(chǎn)生行政復(fù)議公信力不足、社會認可度不高,、復(fù)議渠道不暢等大量問題,，結(jié)果“使許多本應(yīng)由行政復(fù)議制度解決的問題被延后推至行政訴訟階段，導(dǎo)致司法機關(guān)發(fā)生角色錯位,，承擔(dān)了不應(yīng)該由它承擔(dān)的責(zé)任,，并由此產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，無法形成科學(xué)的行政爭議解決體系,?！盵1]

 

第二，行政復(fù)議受案范圍偏窄,。沒有將抽象行政行為,、一些行使公共權(quán)力的組織如行業(yè)協(xié)會、社會團體及村委會,、居委會作出的行為,、事故責(zé)任認定、公法人內(nèi)部人事處理等行為納入復(fù)議范圍,。另外,，通過列舉方式界定不作為的行政復(fù)議救濟范圍，不能窮盡現(xiàn)實生活情形,，使得不少行政不作為游離在行政復(fù)議范圍之外,。

 

第三,，關(guān)于行政復(fù)議受理存在的幾個問題。一是信訪部門反映行政復(fù)議申請期限較短,。不少信訪案件經(jīng)信訪答復(fù),、復(fù)查復(fù)核程序后，已經(jīng)超過行政復(fù)議申請期限,；二是行政復(fù)議管轄“條塊結(jié)合”,、“多頭共管”，導(dǎo)致復(fù)議管轄權(quán)的混亂和復(fù)議機構(gòu)的重復(fù)設(shè)置,，浪費行政資源,。并且“條條復(fù)議”存在機構(gòu)不獨立、有案不受,、有錯不糾等明顯弊端；三是復(fù)議受理時限較短,，操作有困難,；四是申請行政復(fù)議不收費，存在許多濫用行政復(fù)議權(quán)的情況,。

 

第四,，行政復(fù)議審理程序亟需完善。一是缺乏口頭聽證制度如關(guān)于聽證范圍,、聽證程序,、聽證筆錄效力等方面的具體規(guī)定，書面審查不能體現(xiàn)公開透明,、民主參與的程序要求,，不利于申請人有效行使陳述申辯等各項權(quán)利；二是應(yīng)針對案件繁簡區(qū)分簡易程序和普通程序,；三是建立健全證據(jù)制度,，證據(jù)種類、舉證責(zé)任,、證據(jù)效力,、證明標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)當(dāng)明確具體；四是缺乏回避制度,、調(diào)解制度,、合并審理等相關(guān)規(guī)定。

 

第五,，復(fù)議決定類型不完善?，F(xiàn)行復(fù)議決定類型不符合實際需要，需要重新設(shè)計：對程序問題和實體問題都納入駁回申請范疇不妥,；撤銷,、變更,、確認違法決定的適用條件要作出區(qū)分，對因罰款等涉及財產(chǎn)關(guān)系的裁決,、補償決定,、收費通知等類型行政行為而引起的復(fù)議案件，復(fù)議機關(guān)應(yīng)直接變更,；復(fù)議終局裁決不利于當(dāng)事人合法權(quán)益的保護,，不利于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。

 

第六,，行政復(fù)議與行政訴訟銜接不順暢,。一是復(fù)議前置范圍應(yīng)當(dāng)進一步明確；二是《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》在受案范圍,、受理時限,、結(jié)案方式應(yīng)加強銜接；三是復(fù)議和訴訟審查原則的不同,，導(dǎo)致糾紛處理結(jié)果經(jīng)常出現(xiàn)不同等等,。

 

為解決以上這些固有問題，切實發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭議中的主渠道作用,，2008年9月,，國務(wù)院法制辦開始在部分省、直轄市開展了行政復(fù)議委員會試點工作,。改革探索取得了巨大成就,，增強了行政復(fù)議審理組織的專業(yè)性、獨立性,，增強了行政復(fù)議的社會公信力,。但由于改革的法律資源不足，缺乏法律,、行政法規(guī),、地方性法規(guī)的統(tǒng)一性規(guī)定，依法改革的進度大打折扣,，加之地方政府各有定規(guī),，改革呈現(xiàn)出以地區(qū)、部門為單元各自為陣的碎片化,、散狀化情勢,，陷入轉(zhuǎn)變—反彈—再轉(zhuǎn)變—再反彈的改革回流，某些問題并未能從根本上得到解決,，致使改革紅利局部受損,。

 

二、新《行政訴訟法》的實施對行政復(fù)議制度的影響

 

行政復(fù)議具有糾紛解決準(zhǔn)審判和行政行為的雙重性質(zhì),，各國的立法政策決定著這樣的行政復(fù)議在這兩個性質(zhì)中更側(cè)重于其中某一個性質(zhì),。[2]行政爭議解決是一個系統(tǒng)工程,，單獨依靠某一種機制很難完成對所有類型的行政爭議的處理，不同行政爭議解決機制之間應(yīng)當(dāng)有一定的分工和協(xié)作,，通過發(fā)揮各自的優(yōu)勢和特點,，共同實現(xiàn)行政爭議解決的目標(biāo)。[3]2015年5月施行的新《行政訴訟法》貫穿著我國最新的法治理念精髓,，浸潤著十余年來的行政審判變革實踐經(jīng)驗,，而行政復(fù)議工作實踐仍需依1999年頒布的《行政復(fù)議法》展開，從而使原有問題未得很好解決的同時,，又要面對大量新問題,，可謂“舊病未愈，又添新傷”,。從新《行政訴訟法》運行情況看,，行政訴訟對行政復(fù)議產(chǎn)生了較為明顯的影響。

 

（一）行政應(yīng)訴案件“井噴式”增長,，使行政復(fù)議應(yīng)訴工作成為“常態(tài)”

 

法律是一種誘導(dǎo)機制,，它通過責(zé)任的配置和規(guī)則的強制，迫使產(chǎn)生行為外部成本的個體將社會成本和社會收益轉(zhuǎn)化為私人成本和私人收益,，使其對自己的行為承擔(dān)完全責(zé)任，從而通過個體的最優(yōu)選擇實現(xiàn)社會最優(yōu),。[4]在行政糾紛解決言,，我國對絕大部分行政糾紛規(guī)定了復(fù)議為訴訟之選擇先行程序的救濟模式，即如果某一個案件同時屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍,，當(dāng)事人可以選擇直接向法院起訴,，也可以選擇先向復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的再提起行政訴訟,。我國行政復(fù)議不向申請人收取任何費用,，如果行政復(fù)議能夠有效解決行政爭議，還可以節(jié)省法院的訴訟收費,，兩相因應(yīng),，這種機制配置自然給申請人傳遞“（復(fù)議+訴訟）之收益>直接訴訟的收益”的信息誘導(dǎo)和行為激勵，這對充分發(fā)揮行政復(fù)議作為解決行政爭議主渠道的功能本來是件好事情,。但由于《行政訴訟法》26條規(guī)定復(fù)議機關(guān)無論何種情形都要作為被告參加行政訴訟,，并且申請人開啟訴訟僅需支付50元的成本，由此產(chǎn)生的直接結(jié)果是復(fù)議機關(guān)行政應(yīng)訴案件的大幅度增長,。2015年,，山東省辦理行政應(yīng)訴案件13546件，比2014年增加了5696件,，增長72.6%,；比行政復(fù)議案件的12749件多出797件,，近4年來應(yīng)訴案件首次超過復(fù)議案件數(shù)量。省政府本級1—4月辦理應(yīng)訴案件74件,，5—12月辦理514件,，全年共辦理588件，比2014年的126件增加462件,，增長4.67倍,，創(chuàng)歷史新高。

 

2015年5月后復(fù)議機關(guān)應(yīng)訴案件數(shù)量急劇增長,。首先是因為人民法院實行立案登記制改革,，過去屬于復(fù)議受案范圍但不屬于司法管轄范圍的行政糾紛、歷史遺留問題,、纏訴濫訴等大量沉淀在司法領(lǐng)域之外的行政爭議進入訴訟程序,；其次是《行政訴訟法》26條第2款作出“復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告”的規(guī)定,，2015年全省辦理共同被告行政應(yīng)訴案件1693件,，占應(yīng)訴案件總數(shù)的13%以上；再次是復(fù)議機關(guān)無論作出何種復(fù)議決定都要作為被告,，隨著行政復(fù)議案件數(shù)量的大幅增長,，此起彼伏，相應(yīng)帶動了行政應(yīng)訴案件數(shù)量的增長,。

 

（二）出庭應(yīng)訴工作壓力“幾何級”增加,，使行政負責(zé)人出庭應(yīng)訴成為“焦點”

 

行政應(yīng)訴案件的大幅增加，行政復(fù)議應(yīng)訴工作人員“不是在法院開庭,，就是在去法院開庭的路上”,。辦一次復(fù)議案件就要當(dāng)一次被告，有的更要參加一,、二審兩次或重復(fù)多次訴訟,，工作壓力“幾何級”增加。行政應(yīng)訴工作已從過去的附屬性工作,，完全轉(zhuǎn)變?yōu)榕c行政復(fù)議等量齊觀的常態(tài)化工作,。2015年，省法制辦在審理808件行政復(fù)議案件的同時,，還出庭應(yīng)訴330余件次,，其中作為共同被告應(yīng)訴62件次，到威海,、臨沂,、菏澤等外地7市應(yīng)訴25件次，改變了以往主要在省高院、濟南市中院應(yīng)訴的慣例,，縱向覆蓋了省,、市、區(qū)三級法院,，頻繁到異地參加訴訟成為“新要求”,。應(yīng)訴人員既經(jīng)歷過一天內(nèi)開7個庭的緊張節(jié)奏，也經(jīng)歷過5天內(nèi)奔波于4個城市的緊張行程,。省級政府作為全省行政復(fù)議業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機關(guān),，出庭應(yīng)訴都已成為工作“新常態(tài)”，更遑論全省各市縣應(yīng)訴工作之重負,。

 

在出庭應(yīng)訴過程中,，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴往往成為焦點，給行政機關(guān)負責(zé)人和行政應(yīng)訴水平帶來了新的考驗,。據(jù)統(tǒng)計,，全年山東省各級行政機關(guān)主要負責(zé)人及分管負責(zé)人出庭應(yīng)訴1362人次，取得了較好的社會效果和法律效果,。但在案件開庭審理時,，有的原告要求行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴，對政府法制機構(gòu)及部門訴訟代理人的身份提出質(zhì)疑,，部分法官也將行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴作為焦點,，重點審查應(yīng)訴機關(guān)代理人出庭應(yīng)訴資格，造成庭審無法正常進行,，影響了案件審理的進度和效率,。

 

（三）復(fù)議機關(guān)和司法機關(guān)“雙標(biāo)準(zhǔn)”審查，使復(fù)議效果和司法效果無法“并軌”

 

行政復(fù)議與行政訴訟都是解決行政爭議的法律制度,，兩者有著緊密的聯(lián)系，存在著許多共同適用的原則,。同時,，[5]二者又是由不同的國家機關(guān)、在不同的系統(tǒng),、依據(jù)不同的程序解決行政爭議的法律制度,。二者在審查范圍、審查程度,、審查手段、審查程序等方面都不盡相同,，相對于行政訴訟言,，行政復(fù)議具有審查范圍廣、審查程度深（不僅審查合法性，而且審查合理性）,、程序簡便、方式靈活,、特別是能充分運用行政資源有效解決實體問題等特點和優(yōu)勢,。[6]而訴訟存在化解行政爭議成本相對較高,、時間相對較長,、過度追求程序正義,、難以解決實際問題等方面的問題,。[7]由于行政復(fù)議行為與行政訴訟行為同樣具有居中裁判的本質(zhì)屬性,，復(fù)議擁有對行政爭議的第一次判斷權(quán)，訴訟代表行政爭議的終局解決,，復(fù)議和訴訟分別依照《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》規(guī)定的程序各自展開,，兩法對于各自的審查管轄范圍、利害關(guān)系,、證據(jù)審核認定,、法律適用方法等規(guī)定不盡一致，兩種糾紛化解機制應(yīng)該協(xié)調(diào)運作,，避免互相掣肘,。并且隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，行政爭議越來越呈現(xiàn)復(fù)雜多樣的態(tài)勢,，復(fù)議和訴訟不可能實現(xiàn)并軌,，只能進一步加強銜接配合，以充分發(fā)揮各自特點和優(yōu)勢,，構(gòu)建多元行政爭議解決機制,，形成爭議化解合力，此乃化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的現(xiàn)實選擇,。

 

由于復(fù)議機關(guān)成為行政訴訟中的被告,，司法實踐中法院不僅對原行政行為進行審查，同時一并審查復(fù)議程序的合法性,。從與法院審結(jié)案件來看,，復(fù)議機關(guān)與法院在行政行為的證據(jù)認定、事實認定和法律適用等方面標(biāo)準(zhǔn)不同,，司法和復(fù)議對案件作出了不同的裁判,，給復(fù)議機關(guān)和原行政行為作出機關(guān)帶來很多困擾，行政復(fù)議與行政訴訟銜接較不順暢,。法院按照訴訟案件的審理標(biāo)準(zhǔn)審查復(fù)議決定,，實踐中產(chǎn)生愈來愈明顯的后果是復(fù)議與訴訟越來越同質(zhì)化，復(fù)議機關(guān)逐漸按照法院審判思維和《行政訴訟法》辦理復(fù)議案件,，日益趨同一審法院的初審機關(guān),，日益受制附從于司法機關(guān)，其獨有的優(yōu)勢功能日漸式微,，復(fù)議制度逐步喪失化解行政矛盾糾紛的獨立性價值,。并且，行政案件經(jīng)過行政復(fù)議后糾紛不減反增的亂象叢生,，行政復(fù)議不僅起不到訴訟減負的作用,，反成為糾紛的起源。這種與立法之初作復(fù)議,、訴訟兩架馬車協(xié)力解決行政糾紛機制之目的設(shè)計的極大背反,，理應(yīng)引起立法界和理論界的深刻反思。

 

（四）訴訟對行政復(fù)議的審查程序“空轉(zhuǎn)”運行,，使當(dāng)事人增加了無謂的“訴累”

 

從我省復(fù)議機關(guān)行政應(yīng)訴案件報表統(tǒng)計看,，全省行政應(yīng)訴敗訴率連續(xù)5年基本保持在10%以下，其中2015年敗訴率為7.4%,。從省政府本級來看,，三級法院已審結(jié)應(yīng)訴案件351件（一審、二審）,，其中僅有28件以認定事實不清、證據(jù)不足,、適用法律不當(dāng)?shù)壤碛?，被撤銷、確認違法或無效,，敗訴率為7.98%,。敗訴的案件中，大部分是因為行政機關(guān)提供的證明其行政行為程序合法、正當(dāng)?shù)拇罅孔C據(jù)沒有得到法院的采信,，而且往往表現(xiàn)為程序的輕微瑕疵,，并非重大程序違法，很少因為認定事實和適用法律不當(dāng)而被法院糾錯,。一個程序循環(huán)下來,，當(dāng)事人的實體問題并沒有得到有效妥善的解決，“風(fēng)動,、幡動,、事不動”，當(dāng)事人從終點又重回到起點,，大大增加了訴累,。這一方面反映了各級各部門高度重視行政應(yīng)訴工作，規(guī)范行政行為,，依法行政水平進一步提高,，復(fù)議機關(guān)的辦案質(zhì)量較高，能夠經(jīng)受得住法律和歷史的檢驗,；另一方面也突出反映了大量行政爭議經(jīng)復(fù)議再訴訟“程序空轉(zhuǎn)”不解決實際問題,、行政復(fù)議和行政訴訟未能實現(xiàn)順暢銜接的扭曲現(xiàn)實，復(fù)議和訴訟的關(guān)系需要重新梳理架構(gòu),。

 

依據(jù)司法最終原則,，行政爭議經(jīng)法院實體審查后以司法判決的既判力拘束糾紛從而使其徹底退出糾紛解決體系，這是可以理解的,，但對本來就不屬于司法審查范圍的案件仍予立案受理,、開庭審理之后駁回起訴的“程序空轉(zhuǎn)”，造成司法資源與行政資源的巨大浪費,。從省政府本級看,，三級法院已審結(jié)的應(yīng)訴案件350多件（一審、二審）,，以不屬于司法審查受理范圍為由駁回起訴的約在一半以上,。以農(nóng)村集體土地征收案件為例，復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定后,，部分申請人不服復(fù)議決定向法院起訴,，法院往往先立案受理，經(jīng)過提交答辯,、開示證據(jù),、庭審調(diào)查辯論等一系列繁瑣冗長的訴訟程序后，再以農(nóng)村集體土地征收批復(fù)系法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的行政行為,，不屬于人民法院受案范圍裁定駁回起訴,。這樣一來不僅增加了當(dāng)事人的訴累,，削弱了行政復(fù)議的公信力，還嚴重損害了司法權(quán)威,，誘發(fā)涉訴信訪,。

 

更有甚者，部分案件惡意濫訴致使行政訴訟功能異化,，蛻變?yōu)橐环N曠日持久的訴訟游戲,。在國家宏觀經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大的總體形勢下，這種傷害對關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展的重大行政決定尤為明顯,，以山東省濟南市政府實施的某土地征收項目為例,，該項目作為外商著力投資的特大型產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，從2012年初啟動,，征收程序較為規(guī)范,，但部分被征收人對安置不滿，遂聯(lián)合起來逐人依次排序進行復(fù)議和訴訟,，申請書,、起訴狀都是格式化模板，僅將人名更換一下,，雖法院對審結(jié)案件全作駁回訴訟請求判決,，但目前該項目仍在訴訟。歷盡四年時間項目落不了地,，投資進不來,，同時項目范圍內(nèi)房屋人去樓空、無人利用,，浪費了物質(zhì)資源,、司法資源，妨害了公共利益,、行政效率,，拖延了經(jīng)濟發(fā)展。行政訴訟完全淪為一場有失嚴肅的“逗你玩,、拖死你”的隨意性游戲,。

 

三、山東省行政復(fù)議改革的經(jīng)驗

 

為解決行政復(fù)議權(quán)威性不足,、公信力不高等諸多問題,，山東省各級各部門按照上級工作要求，精心組織,、強化措施,，深入完善行政復(fù)議委員會運行機制，嚴格落實相對集中行政復(fù)議職權(quán)制度,，創(chuàng)新案件審理方式,，強化復(fù)議工作能力，大力推進行政復(fù)議各項工作規(guī)范化建設(shè),。

 

2015年7月,，全省省、市,、縣三級政府全部集中了政府各部門的復(fù)議職權(quán),，由政府對行政復(fù)議案件實行統(tǒng)一立案、統(tǒng)一審理,、統(tǒng)一決定,，全省完全實現(xiàn)一級政府設(shè)立一個復(fù)議機構(gòu)的工作目標(biāo)。我省行政復(fù)議體制改革任務(wù)基本完成,，并寫入郭樹清省長在省第十二屆人民代表大會第五次會議上所作的《2016年山東省政府工作報告》,。目前，我省行政復(fù)議工作重心已向機制創(chuàng)新的更新更高發(fā)展階段轉(zhuǎn)移,。

 

（一）把集中行政復(fù)議職權(quán)作為行政復(fù)議體制改革的核心

 

據(jù)統(tǒng)計,，2011年之前，全省有12個市的大部分政府部門,，沒有受理過1起行政復(fù)議案件,，65%以上的案件由省、市,、縣三級政府辦理,。為解決行政復(fù)議資源分散、群眾選擇困難等問題,，我省堅持“依法實施”,、“以人為本”、“改革創(chuàng)新”的原則,，首先確定在濟南等4個設(shè)區(qū)的市和平度等3個縣級市政府先行先試,，逐步向全省推開。特別是2012年以來,，根據(jù)《山東省行政復(fù)議條例》的規(guī)定,，各市、縣政府積極申報,，省政府法制辦嚴格審核,，省政府依法批復(fù)。除《行政復(fù)議法》規(guī)定的海關(guān),、金融,、國稅、外匯管理,、國家安全機關(guān)以外,，將原來分散于政府各部門包括公安,、人力資源和社會保障、國土資源,、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門和省以下垂直管理部門的行政復(fù)議職權(quán),，集中由政府統(tǒng)一行使，集中力度大,、范圍廣,，集中模式徹底。為保證集中復(fù)議職權(quán)工作的順利推行,，全省各地組織修訂行政執(zhí)法文書,，規(guī)范了復(fù)議權(quán)利告知程序和格式，并與法院進行了銜接,，得到了各級法院的支持,。2014年10月，經(jīng)過近三年的不懈努力,，除法律規(guī)定外,，全省17個市、138個縣兩級政府全部集中了政府各部門的復(fù)議職權(quán),，全省基本實現(xiàn)了一級政府設(shè)立一個復(fù)議機構(gòu)的目標(biāo),。今年3月30日，省政府又召開行政復(fù)議委員會第二次全體會議,，對工作運行中發(fā)現(xiàn)的一些問題進行規(guī)范和完善,，進一步理順體制，有效集中了省直部門的復(fù)議職權(quán),，強化鞏固了改革成果,。

 

（二）把設(shè)立行政復(fù)議委員會作為行政復(fù)議機制改革的重點

 

按照“政府主導(dǎo)、社會參與,、專業(yè)保障”的要求,，全省省、市,、縣（市,、區(qū)）三級都設(shè)立了行政復(fù)議委員會，主任委員由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,，副主任委員由法制辦主任兼任,。委員會下設(shè)辦公室，與政府法制辦合署辦公,，委員一般由復(fù)議機構(gòu)負責(zé)人,、相關(guān)部門負責(zé)人和有關(guān)專家學(xué)者組成。

 

2014年9月28日,，省政府辦公廳正式發(fā)文,，設(shè)立了省政府行政復(fù)議委員會,。2015年7月30日，省政府召開全省行政復(fù)議工作會議暨省政府行政復(fù)議委員會第一次全體會議,，省政府行政復(fù)議委員會正式成立,，標(biāo)志著我省行政復(fù)議體制改革任務(wù)基本完成。省政府行政復(fù)議委員會主要負責(zé)審理省政府重要行政復(fù)議案件,，研究本省行政復(fù)議工作中的重大問題。復(fù)議委員會由省政府分管法制工作的副省長擔(dān)任主任委員,，省政府分管法制工作的副秘書長,、省法制辦主任擔(dān)任副主任委員，省法制辦分管行政復(fù)議工作的負責(zé)同志擔(dān)任專職副主任委員,，省法制辦業(yè)務(wù)處(室)負責(zé)同志擔(dān)任常任委員,，省政府有關(guān)部門、直屬機構(gòu)法制處（室）負責(zé)同志和“山東省法律專家?guī)臁比?02位成員擔(dān)任非常任委員,，結(jié)構(gòu)合理,、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)了專業(yè)與法律的結(jié)合,。通過行政復(fù)議委員會審理案件,，借力“外腦”，充分發(fā)揮集體智慧,，既解決了備受質(zhì)疑的“內(nèi)部人”辦案問題,，又提高了辦案專業(yè)化水平，更好地體現(xiàn)了行政復(fù)議“高效,、便捷,、公正”的特點。

 

（三）把改進審理方式作為行政復(fù)議機制改革的主要內(nèi)容

 

為克服書面審查“暗箱操作”的弊端,，全省各級行政復(fù)議機構(gòu)在案件審理過程中,，堅持把改進審理方式作為行政復(fù)議機制改革的主要內(nèi)容。

 

一是不斷加大案件公開審理力度,。普遍采用聽證審理的辦法公開審理案件,，尤其是對于涉及民生的重大疑難復(fù)雜案件，一律組織召開聽證會,，讓群眾以看得見,、聽得懂、說得出的方式參與復(fù)議,。2015年,，全省多數(shù)市以聽證方式審理的案件超過了30%，省本級涉及土地征收的案件實行聽證審理的數(shù)量達到80%,，其他案件實行聽證審理的數(shù)量達到50%,。

 

二是積極采用復(fù)議決定情形裁決方式,。有40余件復(fù)議案件，針對行政行為的不同環(huán)節(jié),、程序和權(quán)限,，綜合運用復(fù)議決定方式，實行裁決,，落實行政執(zhí)法部門的責(zé)任和義務(wù),，克服了以往簡單作出維持決定、單一使用撤銷或確認違法決定的不足,，有效增強了復(fù)議決定的說理性,、權(quán)威性。

 

三是充分發(fā)揮行政復(fù)議委員會審理案件的作用,。成功召開了多次案件審理會議,，僅省本級就審理了近20件疑難、復(fù)雜案件,，凸顯了復(fù)議案件審理社會參與度和透明度的提高,，體現(xiàn)了行政復(fù)議案件審理工作的公平公正。

 

四是推行陽光復(fù)議,。淄博,、東營、濱州等地在網(wǎng)上公開行政復(fù)議決定,，實行“受理,、審理、決定”全方位公開,，實現(xiàn)了“陽光復(fù)議”,。

 

五是各地普遍實行了立案與審理分離、審理與決定分離,、集體研究決定案件制度,，提高了案件審理質(zhì)量。

 

六是提高調(diào)解結(jié)案率,。在辦案當(dāng)中,，重視運用調(diào)解、和解的手段,，妥善解決行政爭議,，力求從根本上化解矛盾糾紛。近三年來,，有超過25%的案件通過調(diào)解,、和解方式予以解決，一大批行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段,、化解在行政程序當(dāng)中,。

 

（四）把加強制度建設(shè)作為行政復(fù)議改革的有力保障

 

立足于解決工作中存在的問題和不足，揚長補短,，及時強化制度建設(shè),，制定出臺了《山東省行政復(fù)議案件立案工作規(guī)則》、《山東省行政復(fù)議案件審理工作規(guī)則》和《山東省人民政府行政復(fù)議委員會工作規(guī)則》,?！渡綎|省行政復(fù)議案件立案工作規(guī)則》主要規(guī)范了行政復(fù)議體制設(shè)置、受案范圍,、行政復(fù)議申請流程及立案審查重點等內(nèi)容,。尤其是對我省實行一級政府設(shè)立一個復(fù)議機關(guān)的行政復(fù)議工作機制作出了明確規(guī)定?！渡綎|省行政復(fù)議案件審理工作規(guī)則》立足于改進行政復(fù)議審理工作機制。通過大力推進行政復(fù)議審理工作的公開化程度,，強化復(fù)議當(dāng)事人的責(zé)任，增強證據(jù)和程序意識,，提升辦案質(zhì)量和水平,。明確了行政復(fù)議審理工作“嚴格、規(guī)范,、公正、高效”的工作理念,，切實體現(xiàn)行政復(fù)議本身所具有的優(yōu)勢和特點?！渡綎|省人民政府行政復(fù)議委員會工作規(guī)則》主要界定了行政復(fù)議委員會的職能,，明確了行政復(fù)議委員會開展工作的形式,，規(guī)定了委員組成,，對于提升行政復(fù)議的權(quán)威性和公信力的效果明顯。

 

從山東復(fù)議改革實踐來看,，通過改革行政復(fù)議體制，集中行政復(fù)議職權(quán),，增強了復(fù)議機關(guān)化解行政爭議的能力和水平，提高了行政復(fù)議辦案的公開性和透明度，受到了人民群眾的普遍歡迎,。我省集中行政復(fù)議職權(quán)后,，實現(xiàn)了行政復(fù)議“一個窗口”對外,，受理渠道更為暢通，行政復(fù)議案件數(shù)量迅速增加,。集中復(fù)議職權(quán)之前，2009年全省復(fù)議案件數(shù)量為5642件,，2013年至今，全省共收到行政復(fù)議申請34330件,，涉及3萬多人；2015年更是達到了12700多件,，比2009年增長了兩倍以上；年均案件受理率在90%以上,，綜合糾錯率在40%左右,。行政應(yīng)訴案件數(shù)量明顯下降,，行政應(yīng)訴案件的數(shù)量從2010年的12561件,，下降為2014年的7850件，降幅達37.5%,。經(jīng)過行政復(fù)議后提起行政訴訟的案件為1237件，僅占全省辦結(jié)復(fù)議案件總數(shù)的13.57%。其中以行政復(fù)議機關(guān)為被告的案件僅有319件,，占應(yīng)訴案件總數(shù)的4.06%,，復(fù)議機關(guān)敗訴率不到1%,。新修改的《行政訴訟法》實施之前，行政爭議中“大信訪,、中訴訟,、小復(fù)議”格局正逐步改變，行政復(fù)議在創(chuàng)新社會治理機制中的作用逐步顯現(xiàn),。集中復(fù)議職權(quán)后,，行政復(fù)議機構(gòu)力量得到強化，物質(zhì)保障水平顯著加強,，政府法制機構(gòu)的地位和作用不斷提高,，行政復(fù)議的知名度和影響力日益擴大。2013年9月,，全國人大執(zhí)法檢查組對我省集中行政復(fù)議職權(quán)的經(jīng)驗做法給予了很高評價,，認為山東的做法為修改《行政復(fù)議法》提供了實踐經(jīng)驗。

 

四,、重構(gòu)行政復(fù)議制度的幾點建議

 

近三十年的行政復(fù)議實踐業(yè)已證明了這項制度的優(yōu)越性,，但也逐漸暴露出設(shè)計之初的諸多問題，構(gòu)成制約行政復(fù)議發(fā)展的瓶頸,，急需修法支持予以破解,。

 

（一）加快行政復(fù)議修法進程

 

前已述及，盡管黨中央,、國務(wù)院對行政復(fù)議工作十分重視,，行政復(fù)議制度以及配套措施也在逐步完善，但實踐中依舊存在大量的突出問題,，如：在一些地方和部門,，復(fù)議渠道不暢、效能低下的問題較為嚴重,，大量行政爭議不能通過復(fù)議渠道解決,；程序機制不完善,，審理方式,、證據(jù)制度、決定形式等亟需健全,；復(fù)議職責(zé)配置過于分散,，導(dǎo)致辦案力量和資源保障跟不上，辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,，辦案質(zhì)量難以保證,；行政爭議80%發(fā)生在基層，但基層“無復(fù)議機構(gòu),、無辦案人員,、無經(jīng)費保障”的三無現(xiàn)象比較普遍等等,，亟需從立法上加以解決。

 

隨著深化改革進入關(guān)鍵時期,，黨中央,、國務(wù)院對行政復(fù)議工作的要求越來越高，人民群眾對行政復(fù)議有效化解矛盾糾紛的期待越來越強,。2013年9月,，全國人大常委會《行政復(fù)議法》執(zhí)法檢查時,，張德江委員長高度重視并作出重要批示：“要通過行政復(fù)議法執(zhí)法檢查,，督促法律實施主管機關(guān)改進執(zhí)法工作，進一步暢通行政復(fù)議渠道，增強行政復(fù)議公信力,，構(gòu)建便捷高效的行政糾紛解決機制，加強法治政府建設(shè),，維護社會公平正義,，要把執(zhí)法檢查與法律修改工作有機結(jié)合起來，促進行政復(fù)議法律制度的完善,?！?/p>

 

2013年11月,，黨的十八屆三中全會將“改革行政復(fù)議體制,，健全行政復(fù)議案件審理機制，糾正違法或不當(dāng)行政行為”寫入《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,。

 

2014年4月,，為適應(yīng)依法行政,、建設(shè)法治政府的要求,，全國人大常委會即將《行政復(fù)議法》修改列入立法工作計劃,。

 

2015年12月,，黨中央,、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》提出“完善行政復(fù)議制度，改革行政復(fù)議體制,，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)”等系列加強行政復(fù)議工作要求,。中辦、國辦《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解決機制的意見》強調(diào)要“加強行政裁決,、行政復(fù)議和民商事仲裁等機制建設(shè),，……健全行政復(fù)議與行政裁決制度?！敝醒胍?、群眾期盼、實際需要,、新鮮經(jīng)驗,，《行政復(fù)議法》修改條件早已成熟，并為全面深化改革所急需,，迫切需要快馬加鞭,，加快修法進程。

 

（二）及時將集中行政復(fù)議權(quán)的成功經(jīng)驗上升為法律規(guī)定

 

對集中行使復(fù)議職權(quán)問題,，因限于現(xiàn)行《行政復(fù)議法》12條的規(guī)定,，[8]目前各地的改革采用了“相對集中”的模式：

 

1.縣級以上各級人民政府設(shè)置行政復(fù)議委員會，統(tǒng)一管轄本轄區(qū)內(nèi)的行政復(fù)議案件,；

 

2.實行全國垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的部門,，復(fù)議案件由其上級主管機關(guān)管轄；

 

3.法律有特別規(guī)定的,，適用特別法,。[9]

 

主要理由：

 

一是有效整合復(fù)議資源，解決行政復(fù)議機構(gòu),、人力資源分散,、復(fù)議案件數(shù)量分布不均等問題，實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置的精簡效能原則；

 

二是加強復(fù)議專業(yè)建設(shè),，解決各部門專業(yè)能力欠缺,、不足問題,，提高復(fù)議案件審理質(zhì)量,；

 

三是解決復(fù)議機構(gòu)不獨立的問題，實現(xiàn)復(fù)議機構(gòu)在行政系統(tǒng)內(nèi)部最大程度地中立,，打消群眾“官官相護”疑慮,，增強行政復(fù)議的社會公信力。

 

筆者認為：《行政復(fù)議法》修訂應(yīng)由地方政府對行政復(fù)議職權(quán)全部集中,，取消申請人選擇向上一級主管部門申請復(fù)議的規(guī)定,，并且對實行垂直領(lǐng)導(dǎo)部門的復(fù)議權(quán)亦可一并集中。理由是：

 

（1）申請人選擇復(fù)議機關(guān)極容易出現(xiàn)兩個效力級別相同但內(nèi)容彼此抵牾的復(fù)議決定,，人為增加不必要紛爭,。如我省辦理的高申請復(fù)議省財政廳不作為案，高對省財政廳作出的要求查處某會計師事務(wù)出具審計報告的投訴答復(fù)不服,，向財政部申請復(fù)議,，財政部作出撤銷省財政廳答復(fù)意見的復(fù)議決定后，高又就同一事項向省政府提起復(fù)議,，因省政府的復(fù)議決定與財政部的不盡一致,，高又向法院提起訴訟。這種對當(dāng)事人權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的訴訟沒有多大實際意義,。

 

（2）眾多上級部門分別行使復(fù)議職權(quán),，同樣存在機構(gòu)、人員,、案件分散,，復(fù)議資源整合不足難以統(tǒng)一形成工作發(fā)展的強大力量，機構(gòu)設(shè)置不精簡,、不獨立,、無效能的問題。

 

（3）行政復(fù)議權(quán)力并非必須基于行政隸屬關(guān)系,，而是源于法律的直接授權(quán),。[10]行政復(fù)議機關(guān)與被申請人之間通常存在行政隸屬關(guān)系，但是并非必須以行政隸屬關(guān)系作為當(dāng)然和唯一的基礎(chǔ),。有時行政復(fù)議機關(guān)可以與被申請人沒有任何行政隸屬關(guān)系,，如申請人對省以下垂直管理的部門作出的行政行為不服，可以向有關(guān)的地方政府申請復(fù)議,。[11]沒有行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不構(gòu)成進行復(fù)議監(jiān)督的障礙,。

 

（4）“大膽假設(shè)，小心求證”，并非現(xiàn)有的就是合理的,，要敢于打破舊觀念,、舊思想的束縛，提出新的解決問題的假設(shè)和可能,。行政復(fù)議的審理機制與行政訴訟沒有差別,，并且吸收專業(yè)委員參與專業(yè)性較強案件的審理比司法機關(guān)更具比較優(yōu)勢，司法能做到依“塊塊模式”確定地域管轄的原則,，復(fù)議又有何不可呢,？基此，筆者建議從上到下統(tǒng)為一本,，徹底確立行政復(fù)議“塊塊管轄”模式,。對特殊類案件，如涉及國家安全案件,、知識產(chǎn)權(quán)復(fù)審案件,，以單行法作出特別規(guī)定即可。

 

（三）確立行政復(fù)議與行政訴訟并行選擇的制度模式

 

理論界關(guān)于行政復(fù)議的性質(zhì)主要表現(xiàn)為行政說,、司法說,、準(zhǔn)司法說、綜合說四種觀點,，[12]迄今未達成一致,。限于篇幅，本文對此不過多展開探討,，但綜合兩大法系的制度實踐,，行政復(fù)議表現(xiàn)為“處分廳或者不作為廳以外的行政廳對行政不服的一種審查”，[13]對行政行為進行復(fù)議的過程就是排除司法審查的過程,，[14]其目的在于為行政機關(guān)提供“修正自身錯誤,、為當(dāng)事人及法院貢獻其經(jīng)驗和專長，以及為司法審查準(zhǔn)備充分記錄的機會”,。[15]在美國,，自19世紀(jì)后葉以降，伴隨著社會經(jīng)濟的變化,，在社會,、經(jīng)濟、勞動等領(lǐng)域中出現(xiàn)了新的問題,?？墒牵趹?yīng)對這些問題方面,，立法部門,、執(zhí)行部門和司法部門都顯得無能為力,。于是行政法庭應(yīng)運而生，行政法庭的準(zhǔn)司法權(quán)限,，必須經(jīng)過準(zhǔn)司法程序來行使,。并且，關(guān)于行政的專門技術(shù)性事項的審查,，代替門外漢陪審而設(shè)置了專門陪審,，對行政法庭進行的事實認定，承認其實質(zhì)性證據(jù)的法則,，賦予其拘束法院的效力,，進而賦予行政法庭以作為司法審級中的第一審的地位,，以謀求行政與司法的機能分擔(dān),。[16]

 

兩大法系普遍以行政成熟原則作為司法對行政案件的審查基本標(biāo)準(zhǔn)。美國《聯(lián)邦行政程序法》第704條規(guī)定：法律規(guī)定可以接受司法審查的行政行為和沒有其他適當(dāng)救濟的行政機關(guān)的最終行為,，應(yīng)當(dāng)接受司法審查,。預(yù)備的、中間性的或者程序性的行政行為或者裁決,，不能接受審查,，應(yīng)在審查行政機關(guān)的最終行為時一起接受司法審查。換言之,，只有在行政機關(guān)作出正式的決定后,，才能對之提起司法審查。在日本,，行政廳的行為,，只要沒有到達對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出最終決定的所謂終局階段，紛爭便被認為尚未成熟,，法院不予審查,。當(dāng)行政決定分階段地積累而成時，即使分別看各個階段行政決定具有處分性,，尚存在應(yīng)在哪個階段承認起訴的問題,。除存在特別依據(jù)外，關(guān)于階段性行政決定的中間階段,，日本最高法院采取了不承認其處分性,，或否定其訴的成熟性的態(tài)度。

 

但是,，對行政不服進行行政復(fù)議的審查強度,，遠較司法審查為寬。對一個尚未發(fā)生實際效果的公權(quán)措施,，各國一般都嚴禁對其提起行政訴訟,，而把其交給行政復(fù)議予以處理,。因為在這一類訴訟中，司法權(quán)的觸角延伸到了行政的過程之中,，直接涉及到行政權(quán)與司法權(quán)的相互關(guān)系,，因此應(yīng)嚴格限制其適用范圍，否則將造成司法對行政的過分干預(yù),。對這類可能產(chǎn)生權(quán)利妨害之虞但尚未現(xiàn)實產(chǎn)生侵害的行政行為的預(yù)防訴訟實質(zhì)上是訴求法院停止或結(jié)束行政程序,，其前提是行政機關(guān)具有威脅性的行為必須能足夠具體地顯示出，它才可能成為一個預(yù)防性行政訴訟的標(biāo)的,。但是,，行政復(fù)議不受行政成熟原則的限制，相對人權(quán)利可能受到妨害的,，即可以向復(fù)議機關(guān)適時尋求救濟,，以及時排除權(quán)利妨害、消除危險,。以農(nóng)村集體土地征收為例：根據(jù)國家關(guān)于農(nóng)村土地征收的相關(guān)程序規(guī)定,，在征地報批前，要將擬征地的用途,、位置,、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民,；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認,；確有必要的，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證,。對這類預(yù)備性的,、中間性的階段行為，不能提起行政訴訟但可以提起行政復(fù)議,。

 

對行政機關(guān)的正式?jīng)Q定,，亦即所謂成熟行政行為，由于我國目前不實行普遍性行政復(fù)議前置,，可以由相對人自由選擇提起復(fù)議或者訴訟,。一則賦予當(dāng)事人多元化的救濟方法。訴權(quán)是當(dāng)事人的一項私權(quán),，當(dāng)事人從個體利益出發(fā)如何確定被告,、尋求怎么樣的救濟方式的個人意思應(yīng)得到尊重?！绊氈獏⒉疃鄳B(tài),，乃是幸福本源”,，[17]公民社會之權(quán)利主體的法律生活,，要掌握自己,、經(jīng)營自己，能夠進行個人利益的自主把握,，在救濟途徑上不應(yīng)被設(shè)置得了無生趣、無從選擇,。二則實現(xiàn)復(fù)議與司法的良性競爭與制衡,。二者畢竟體現(xiàn)出不同的法律價值追求：相較其他糾紛解決方式，司法具有終極性,，是維護社會公平正義的最后一道防線,，天下無冤乃司法之終極境界,，故此司法更須具哀矜審慎敦重之氣質(zhì),，追求一種普遍性的制度總體層面的公正,，強化而非削弱避免錯案發(fā)生的機制，審級多重,，程序緩慢，強調(diào)一切訴訟活動嚴格依程序而展開,，以制度層面的普遍性公正實現(xiàn)具體個案的個別性公正。復(fù)議更傾向于追求當(dāng)事人個體的公正,，專注于雙方糾紛的合理解決,，較司法更多考慮到當(dāng)事人的特殊性,，“呆板的公平其實是最大的不公平”，強調(diào)盡快實現(xiàn)當(dāng)事人之間的個體正義,，因此程序力免繁瑣冗長,，一級復(fù)議追求效率，著重為相對人提供低成本高效率的法律服務(wù)為使命,，不像司法承載那么多的社會價值,。

 

（四）建立司法對復(fù)議決定嚴格科學(xué)的審查程序

 

我國目前司法實踐中，當(dāng)事人對復(fù)議決定不服,，一紙訴狀直接就開啟行政訴訟之門,，法院重新對復(fù)議決定書認定事實和適用法律進行審查,，浪費了大量不必要的精力物力，并且導(dǎo)致“程序空轉(zhuǎn)”等亂象叢生,，歸根究底是對復(fù)議行為和司法行為的關(guān)系不能作準(zhǔn)確認識理解。

 

實踐中,，救濟期間不停止執(zhí)行是世界各國公認通行的行政法基本準(zhǔn)則,，我國《行政法訴訟法》第56條亦采這項規(guī)則，[18]當(dāng)時立法主要基于四點考量：

 

一是行政行為的公定力理論,，行政主體作出的行政行為，一旦生效,，原則上推定為合法,，未經(jīng)有權(quán)主體變更、撤銷或宣告無效,，任何人不得否定其效力,。基于公定力理論產(chǎn)生行政行為的確定力,、拘束力,、執(zhí)行力,，為維持法律關(guān)系的穩(wěn)定,，訴訟期間原則上也不停止執(zhí)行。

 

二是行政效率的需要,，使國家行政管理具有穩(wěn)定性、連續(xù)性,、有效性,，排除惡意濫訴妨礙行政目標(biāo)的實現(xiàn),。

 

三是公益優(yōu)先,，行政行為旨在維護公共利益和社會秩序,，相較于公民個人利益具有權(quán)威性，應(yīng)被尊重和執(zhí)行,。

 

四是行政主體依法行政觀念越來越強,，行政行為違法的可能性越來越低，法律應(yīng)建立對行政行為錯誤矯正機制的信任,。[19]

 

行政行為以告知之時生效為一般原則,，[20]即相對人知道行政行為內(nèi)容之時，該行政行為對相對人發(fā)生確定效力，對世則產(chǎn)生公定效力,，所有機關(guān)、組織或個人應(yīng)予尊重,，不能任意否定。公定力,、確定力等諸法律效力既然為行政行為的基本原理，當(dāng)然更構(gòu)成對行政行為審查裁斷后予以維持,、撤銷、變更或確認違法的復(fù)議決定的效力內(nèi)容,。因為維持,、變更,、撤銷等復(fù)議決定在訴訟期間亦不能停止執(zhí)行，這與原行政行為在訴訟期間不停止執(zhí)行的以上四點理由是一致的,，這本身也是復(fù)議決定公定力、確定力,、拘束力,、執(zhí)行力的具體體現(xiàn)。所以行政復(fù)議決定書一經(jīng)送達即發(fā)生法律效力,，而《行政訴訟法》45條規(guī)定的“在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟”的15日之實質(zhì)乃是對復(fù)議決定的法定起訴期限，而不是有關(guān)論著中的“復(fù)議決定書推遲生效”,，更不是法院一審判決的上訴期間。這也是英美法系對行政行為或復(fù)議行為之訴不稱其為行政訴訟而稱為司法審查的原因之一,，因為行政決定本來就是生效的、待執(zhí)行的,，法院只是應(yīng)行政相對人的請求對其合法性進行判斷，依司法最終原則,，這種審查的準(zhǔn)入門檻較低，但是否開啟較高階段的庭審口頭辯論訴訟則必須滿足一定的實質(zhì)條件,。相較而言，司法審查比行政訴訟的表述更為貼切,。實踐中英美法系和大陸法系大多數(shù)國家都貫穿了這種司法審查的模式,，對行政行為所涉及的法律與事實問題采取不同的審查態(tài)度，對法律問題作嚴格全面審查，對事實問題則尊重行政機關(guān)的認定,。對事實問題只要不是“無證據(jù)支持（no evidence）”及“錯誤事實根據(jù)（wrong factual basis）”，即只要行政決定是基于呈現(xiàn)在面前的材料合理地作出決定,，并且行政機關(guān)能夠證明呈現(xiàn)在它面前的材料是以正確的形式出現(xiàn)的,，法院對此即給予尊重支持。以美國為例,，法院對審判式聽證所作的裁決進行司法審查是完全以案卷為根據(jù)的，法院不接受,、不考慮案卷以外的任何證據(jù)，對案卷內(nèi)的證據(jù),，則只審查證據(jù)的合理性，即案卷中所載的“可定案證據(jù)”是否能“使一個理智的人能夠作出與復(fù)議機關(guān)在案卷中所作出的結(jié)論相同的結(jié)論”,。[21]對事實和法律問題全面審查要求法官花費巨大的精力和時間,，因而被認為構(gòu)成了一種重復(fù)和浪費，并有外行管內(nèi)行之嫌,。[22]

 

在日本，關(guān)于公正交易委員會復(fù)議裁決的撤銷訴訟,，公正交易委員會所認定的事實,，在具有對其立證的實質(zhì)性證據(jù)時,，拘束法院,，對提出新證據(jù)也予以限制，這稱為實質(zhì)性證據(jù)法則（substantial evidence rule）,。根據(jù)該法則,，法院對于公正交易委員會以審決形式認定的事實,，不是以獨立的立場重新進行認定（Trial de Novo），法院的審查只限于根據(jù)審判中所調(diào)查的證據(jù)來認定該事實是否具有合理性,。這樣做,，目的在于謀求法院與行政的作用分擔(dān)。[23]

 

我國應(yīng)借鑒先進國家的司法審查觀念和發(fā)達的程序規(guī)則,，參照目前司法再審程序,，建構(gòu)科學(xué),、理性,、規(guī)范的復(fù)議行為司法審查限制性規(guī)則,。因為行政糾紛業(yè)已經(jīng)過了較為嚴格專業(yè)的復(fù)議審理裁判程序,，事實認定,、法律適用系經(jīng)過錯綜復(fù)雜的舉證,、質(zhì)證,、認證諸環(huán)節(jié)之后對被采信的證據(jù)鎖鏈證明力予以考量,、整理、裁斷的結(jié)果,，爭議經(jīng)過一次“準(zhǔn)司法”性質(zhì)的居中裁決程序予以過濾,，爭議焦點等案件事實問題非常明確,。對當(dāng)事人就復(fù)議決定提起的訴訟，法院是否予以立案及是否轉(zhuǎn)入庭審口頭辯論程序,，應(yīng)嚴格依該限制規(guī)則規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件實行。并且復(fù)議決定書一經(jīng)送達即產(chǎn)生公定力等法律效力,，司法應(yīng)給予應(yīng)有的必要尊重,。這樣既充分貫徹以事實為根據(jù),、以法律為準(zhǔn)繩的原則,，又體現(xiàn)了司法的權(quán)威,，兼顧了訴訟的效益,。

 

【注釋】：

[1]周漢華：《我國行政復(fù)議制度的司法化改革思路》，載《法學(xué)研究》2004年第2期,。

[2][韓]李源主編：《韓國的行政復(fù)議和行政訴訟》,，中國政法大學(xué)出版社2015年版,，第4頁。

[3]王建新：《英國行政裁判所制度研究》,，中國法制出版社2015年版，第320—321頁,。

[4]張維迎：《信息、信任與法律》,，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版,，第72頁,。

[5]郜風(fēng)濤主編：《行政復(fù)議法教程》,，中國法制出版社2011年版,，第81頁,。

[6]郜風(fēng)濤主編：《行政復(fù)議法教程》,，中國法制出版社2011年版，第373頁,。

[7]參見王名揚：《美國行政法》（下）,，中國法制出版社2005年版，第33頁,。

[8]第12條規(guī)定：對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的,，由申請人選擇,，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議,，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議,。對海關(guān)、金融,、國稅,、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議,。

[9]參見應(yīng)松年教授領(lǐng)銜的《行政復(fù)議法》修改專家起草小組《〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉修改專家建議稿》及說明,。

[10]郜風(fēng)濤主編：《行政復(fù)議法教程》，中國法制出版社2012年版,，第72頁。

[11]郜風(fēng)濤主編：《行政復(fù)議法教程》,，中國法制出版社2012年版,，第16—17頁。

[12]郜風(fēng)濤主編：《行政復(fù)議法教程》,，中國法制出版社2011年版,，第58—66頁。

[13][日]南博方：《行政法》,，楊建順譯,，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第154頁,。

[14]最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第34條規(guī)定：公民,、法人或者其他組織已經(jīng)申請行政復(fù)議,，在法定復(fù)議期間內(nèi)又向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理,。

[15] Weinberger V. Salf,422 U.S.749,at 765(1975).

[16][日]南博方：《行政法》,，楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版,，第164頁。

[17][英]羅素：《西方哲學(xué)史》（下卷）,，馬元德譯，商務(wù)印書館1982年版,，第40頁,。

[18]第56條規(guī)定：訴訟期間，不停止行政行為的執(zhí)行,。但有下列情形之一的,，裁定停止執(zhí)行：（一）被告認為需要停止執(zhí)行的；（二）原告或者利害關(guān)系人申請停止執(zhí)行,，人民法院認為該行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害國家利益,、社會公共利益的,；（三）人民法院認為該行政行為的執(zhí)行會給國家利益,、社會公共利益造成重大損害的；（四）法律,、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的,。當(dāng)事人對停止執(zhí)行或者不停止執(zhí)行的裁定不服的,，可以申請復(fù)議一次,。

[19]參見童衛(wèi)東主編：《〈行政訴訟法〉釋義與案例》,，中國民主法制出版社2014年版，第151—152頁,。

[20]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》,，北京大學(xué)出版社2011年版,，第209頁,。

[21]王名揚：《美國行政法》,，中國法制出版社1995年版,，第146頁,。

[22] Koch, Administrative Law and Practice (vol. III), p.18.轉(zhuǎn)引自張千帆：《司法審查的標(biāo)準(zhǔn)與方法——以美國行政法為視角》，載《法學(xué)家》2006年第6期,。

[23][日]南博方：《行政法》，楊建順譯,，中國人民大學(xué)出版社2009年版,，第167頁。