國(guó)外有人做個(gè)一個(gè)試驗(yàn),。將一塊草地劃分成幾塊，分給幾個(gè)牧羊人使用,中間留有一塊作為公共草地,，每個(gè)牧羊人都可以自由使用,。一年以后,，人們發(fā)現(xiàn)，分給個(gè)人的草地被有計(jì)劃有節(jié)制地使用,，而公共草地則因被過度使用而變得寸草不生,。——這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)界人們熟知的“公地悲劇”現(xiàn)象,。試驗(yàn)得出的結(jié)論是：在公共利益處于無人管護(hù)的狀態(tài)下,，由于人都有將自己的生存空間和資源向外拓展的天性，每個(gè)人都會(huì)自覺或不自覺地攫取公共資源為己所用,?！肮乇瘎　狈从沉松鐣?huì)對(duì)公共利益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，而民事公益訴訟則是解決“公地悲劇”現(xiàn)象的有效手段之一,。

民事公益訴訟是多年來學(xué)界和實(shí)務(wù)界普遍關(guān)注的問題,。公益受到損害時(shí)，由于缺乏傳統(tǒng)法意義上的直接受害人,，加之相應(yīng)的法律規(guī)定既不健全也不明確,，民事公益訴訟常常被擋在司法救濟(jì)的大門之外。盡管如此,，一些地區(qū),、一些法院仍然就此進(jìn)行了有益的探索和嘗試，取得了一些經(jīng)驗(yàn),。因此，可以說社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展涌現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)問題,，民眾的呼聲和關(guān)切,，學(xué)界的探索和司法實(shí)踐的嘗試都推動(dòng)了公益訴訟的立法進(jìn)程。2012年8月31日第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《民事訴訟法》進(jìn)行了第二次修正,，修正后的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境,、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟,?！泵裨V法作為基本法對(duì)民事公益訴訟做出規(guī)定，其重大意義是顯而易見的,。該條規(guī)定雖然是概括性的,，卻具有重大的宣示意義，為司法實(shí)踐劃定了原則和框架,，為單行法律的制定和修改發(fā)揮了綱領(lǐng)性指導(dǎo)作用,，從而進(jìn)一步促進(jìn)民事公益訴訟制度的逐漸完善。本文僅就筆者對(duì)公益訴訟的理解以及司法實(shí)務(wù)中的一些問題略陳管見,，以期與同仁交流提高,。

一,、對(duì)公益訴訟內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)和把握

顧名思義，公益即公共利益,、公眾權(quán)益,，與私人利益、小團(tuán)體利益相對(duì)應(yīng),，相區(qū)別,。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的民事訴訟是針對(duì)公民,、法人和其他組織的利益,，簡(jiǎn)言之，屬于私益訴訟范疇,。一般而言,，公民個(gè)人或者一個(gè)組織、一個(gè)團(tuán)體到法院打官司,，往往是其個(gè)人利益或者小團(tuán)體利益受到直接損害,，希望通過法律途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)益。因此,，民事訴訟法明確規(guī)定,，原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織,，這就說明民事訴訟只管與自己直接相關(guān)的事,，是典型的各自打掃門前雪，不管他人瓦上霜,。否則,，即使天大的事，若與你不直接相干,，你起訴,，人民法院會(huì)以主體不適格予以駁回。2012年修正后的民訴法在“起訴和受理”一節(jié)中仍然規(guī)定“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民,、法人和其他組織”,，這表明我國(guó)民事訴訟的性質(zhì)總的來說還是私益訴訟，只是在第五十五條對(duì)公益訴訟作了特別的例外規(guī)定,，以此來解決長(zhǎng)期以來制約民事公益訴訟的“瓶頸”問題,，使公益訴訟有法可依，也為以后制定單行法律提供了依據(jù),。根據(jù)該條規(guī)定,，我們可以對(duì)民事公益訴訟的概念大致概括為：特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織，根據(jù)法律的授權(quán),，對(duì)侵害國(guó)家利益,、社會(huì)公共利益的行為,，向人民法院提起訴訟，由人民法院依法追究民事責(zé)任的訴訟活動(dòng),。下面僅舉數(shù)例予以闡釋,。

美國(guó)有個(gè)著名的“魚兒不會(huì)說話”訴訟判例。案件起于美國(guó)聯(lián)邦議會(huì)批準(zhǔn)在小田納西河上修建一座用于發(fā)電的水庫(kù),，已經(jīng)投入了一億多美元,。當(dāng)大壩工程快完工時(shí)，有生物學(xué)家發(fā)現(xiàn),，如果大壩建成使用,，大壩底的珍稀魚類蝸牛魚的生活環(huán)境將受到影響，并將導(dǎo)致這種魚滅絕,。于是,，環(huán)保組織向法院提起了訴訟，官司打到最高法院才勝訴,，判決停止大壩修建,，蝸牛魚保住了自己的家，公眾為不會(huì)說話的魚兒說了話,。修建這個(gè)大壩并不直接損害特定人的利益,，相反，其建成后蓄水發(fā)電,，還可能造福一方,。但是，它造成的后果是導(dǎo)致珍稀魚類物種滅絕,。從長(zhǎng)遠(yuǎn)講,，停建大壩保護(hù)的是人們的生存環(huán)境，而生存環(huán)境則屬公共利益,。這個(gè)案例屬于公益訴訟當(dāng)無爭(zhēng)議,。但下面兩個(gè)案例是否屬于公益訴訟卻有不同看法,。

案例1：“宜昌流浪漢維權(quán)案”,。2006年，宜昌市發(fā)生一起交通事故,，司機(jī)盧某駕駛貨車將一流浪漢撞倒致死,。交警部門認(rèn)定盧某負(fù)主要責(zé)任。流浪漢的姓名籍貫不詳,。交警部門登報(bào)認(rèn)尸,，無人認(rèn)領(lǐng)。交警部門遂通知?dú)泝x館將無名尸體火化,。公安機(jī)關(guān)將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴,，檢察機(jī)關(guān)建議宜昌救助站代流浪漢親屬維權(quán),。救助站遂向檢察機(jī)關(guān)遞交了刑事附帶民事起訴狀，向司機(jī)盧某及肇事車主彭某索賠死亡賠償金,、喪葬費(fèi)18萬余元,。由于該案在審理中存在法律障礙和訴訟技術(shù)性難題，附帶民事部分后來調(diào)解結(jié)案,，由盧某,、彭某賠償6.2萬元。法院要求救助站將賠償款以專項(xiàng)資金保存,，參照有關(guān)規(guī)定,，受害人親屬若在5年內(nèi)出現(xiàn)，救助站將款交還其親屬,，如其親屬5年內(nèi)未出現(xiàn),，該款將作為社會(huì)救助資金使用。本案是否屬公益訴訟存在爭(zhēng)議,。一種意見認(rèn)為,，本案救助站起訴并非是維護(hù)公共利益，僅僅是在受害人親屬暫時(shí)不能找到的情況下,，代其親屬主張權(quán)利,，維護(hù)的是受害人的私權(quán)，因而不屬于公益訴訟,。另一種意見認(rèn)為,，有侵權(quán)損害即應(yīng)有賠償，救助站代替受害人親屬起訴,，保護(hù)了社會(huì)弱勢(shì)群體的人身權(quán)利,，體現(xiàn)了公平正義的價(jià)值取向，應(yīng)屬?gòu)V義的公益訴訟,。筆者傾向于第二種看法,。

案例2：2003年寒假期間，李某在商場(chǎng)為其4歲男孩小強(qiáng)購(gòu)買了“紅娃娃幼教系列—益智兒歌”光盤,，內(nèi)有“教育兒歌”,、“優(yōu)秀兒歌”各一碟，上面還標(biāo)注了“教育部推薦之幼兒必讀”字樣,。買回家給小強(qiáng)觀看,，才發(fā)現(xiàn)“教育兒歌”一碟中，背景畫面竟然均配以貓,、狗,、鼠等動(dòng)物跑、跳等嬉鬧動(dòng)作,。如,，《我愛北京天安門》一曲中,，隨著歌曲的播放，背景中只有一只卡通狗在一座外國(guó)大禮堂中做滑稽動(dòng)作的場(chǎng)面,。李某認(rèn)為,，教育光盤配以動(dòng)物嬉鬧，不僅褻瀆了革命歌曲,，有傷大雅,，而且足以對(duì)沒有辨別能力的兒童產(chǎn)生誤導(dǎo)。遂將光盤的出版,、發(fā)行者和商場(chǎng)訴至法院,，要求雙倍返還價(jià)款16元，并賠償小強(qiáng)精神撫慰金6.1元（取自“6.1”兒童節(jié)）,。該案是否屬公益訴訟亦存在爭(zhēng)議,。筆者認(rèn)為，李某購(gòu)買光盤是給其兒子播放使用,，如果光盤內(nèi)容不健康造成損害,，侵害的是其兒子這個(gè)特定對(duì)象，小強(qiáng)是與案件有直接利害關(guān)系的公民,，李某是小強(qiáng)的法定監(jiān)護(hù)人,，其維護(hù)的是個(gè)人利益，因此,，應(yīng)當(dāng)屬于普通私益訴訟,。如果是文化監(jiān)管部門在檢查中發(fā)現(xiàn)商場(chǎng)在銷售幼兒光盤中有不健康內(nèi)容而提起訴訟，則應(yīng)屬公益訴訟,，但通常文化監(jiān)管部門會(huì)以行政手段解決此類問題,，一般不會(huì)提起訴訟。

二,、現(xiàn)行有效法律規(guī)范中對(duì)有關(guān)民事公益訴訟的規(guī)定

民事公益訴訟的法律規(guī)定,，除前述2012年修正后的民訴法第五十五條的規(guī)定外，還散見于其他一些單行法律和司法解釋,。主要有：

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定,，“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源,、海洋保護(hù)區(qū),，給國(guó)家造成重大損失的,，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求,。”這是一條限制性規(guī)定：一是主張權(quán)利的主體限定為“本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”,；二是主張權(quán)利的范圍為“破壞海洋生態(tài),、海洋水產(chǎn)資源,、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失”,。法條中規(guī)定的“對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”,，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包括以訴訟方式提出索賠要求。

2014年4月24日修訂,，于2015年1月1日起實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定,，“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài),，損害社會(huì)公共利益的行為,，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄,。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟,，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益,?！备鶕?jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》,、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定,，目前在民政部門登記的非營(yíng)利性社會(huì)組織只有社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三種類型,。有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,，全國(guó)符合前述法定條件的社會(huì)組織超過300家。

2013年10月25日修正,，2014年3月15日實(shí)施的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十七條規(guī)定了消費(fèi)者協(xié)會(huì)的公益性職責(zé),，其中第（七）項(xiàng)規(guī)定，“（消費(fèi)者協(xié)會(huì)）就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為,，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟或者依照本法提起訴訟”,。第四十七條規(guī)定，“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為,，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省,、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì),，可以向人民法院提起訴訟,。”

2015年1月7日,，最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》開始實(shí)施,；2015年2月4日，最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》開始施行。這些規(guī)定解決了人民法院辦理民事公益訴訟案件的一些法律適用和程序操作問題,。

我們從上述規(guī)定中不難揣摩立法機(jī)關(guān)的用意,，其試圖建立起一種基本法與單行法相結(jié)合的民事公益訴訟法律制度模式。但總的來說,，基本法規(guī)定太過概括和原則,，且限定的范圍比較狹窄（但筆者認(rèn)為民訴法第五十五條規(guī)定的案件范圍應(yīng)理解為不完全列舉），僅從法律制度層面進(jìn)行了設(shè)計(jì),。目前,，單靠現(xiàn)行民事訴訟法及有關(guān)司法解釋的規(guī)定，還難以保證公益訴訟規(guī)范,、有序開展,。因?yàn)樯鐣?huì)生活中公益訴訟案件的范圍較大，類型較多,，涉及的程序性問題不少?，F(xiàn)實(shí)中，開展公益訴訟的隨意性又比較大,，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為可訴亦可不訴,，主要取決于這些機(jī)關(guān)和組織的公益心和社會(huì)責(zé)任感。

三,、民事公益訴訟的起訴主體問題

民事公益訴訟有別于普通民事訴訟,。公益訴訟的起訴主體（即原告）突破了民訴法關(guān)于原告主體的一般規(guī)定。民訴法第一百一十九條規(guī)定的原告是“與本案有直接利害關(guān)系的公民,、法人和其他組織”,，而公益訴訟的起訴主體是法定的，只有法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的有關(guān)組織才有資格提起公益訴訟,。民訴法作為基本法僅對(duì)公益訴訟的起訴主體作了原則性規(guī)定,，具體到某類案件則是法律授權(quán)的機(jī)關(guān)和有權(quán)組織方能作為原告起訴。現(xiàn)行法律規(guī)定的有關(guān)“污染環(huán)境,、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”的公益訴訟規(guī)定的原告主體主要是法定的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”,、法定的有關(guān)“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”的組織、中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省,、自治區(qū),、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)等。但一些地區(qū),、一些法院在司法探索中,，在案件范圍和起訴主體上都有突破。一些機(jī)關(guān)和社會(huì)組織作為原告提起公益訴訟,，也得到了民眾的認(rèn)可,，并獲得了很好的社會(huì)效果。

如編入法律教材的“方城案例”。方城縣某鎮(zhèn)工商所經(jīng)該縣工商局同意,，將其坐落在該鎮(zhèn)的房產(chǎn)以10萬元的價(jià)格賣給村民湯某。方城縣檢察院了解此事后認(rèn)為,，該片土地及房產(chǎn)屬國(guó)家劃撥給工商所辦公用房產(chǎn),，雙方的買賣行為違反了有關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，遂委托縣土地局,、國(guó)資局房地產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所對(duì)該房產(chǎn)進(jìn)行了評(píng)估,，評(píng)估總價(jià)為12萬余元。方城縣檢察院認(rèn)為,，工商所的出售行為導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失2萬余元,，遂提起訴訟，要求法院確認(rèn)雙方的買賣行為無效,。后該案勝訴,，在當(dāng)時(shí)產(chǎn)生了較大影響。該案發(fā)生在二十世紀(jì)九十年代,，可以說首開檢察機(jī)關(guān)公益訴訟之先河,。還有的地方以民政機(jī)關(guān)或其下屬單位作為民事公益訴訟的原告起訴，如前所述的救助站,。2015年1月20日,，中央政法委書記孟建柱在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“今年是司法體制全面深入推進(jìn)的一年,，對(duì)建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度等一批難度大的改革項(xiàng)目,，要組織研究論證，早日形成改革的基本思路,?！庇纱丝梢韵胍姡瑱z察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的主體地位將逐步確立,。筆者認(rèn)為,，這是與其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表和維護(hù)國(guó)家利益,、社會(huì)公共利益的職能定位相聯(lián)系的,。如，《刑事訴訟法》第九十九條第二款就規(guī)定,，“如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn),、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候,，可以提起附帶民事訴訟”,。這種附帶民事訴訟就是典型的公益訴訟性質(zhì)。由此我們可以期待，民事公益訴訟的案件范圍和起訴主體將更加豐富,，民事公益訴訟制度將會(huì)日趨完善,。

四、民事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)解決的現(xiàn)實(shí)問題

公益訴訟概念的提出和嘗試都比較晚,，目前也只是初步形成氣候,。而現(xiàn)行的民事訴訟法是以普通私益訴訟為中心內(nèi)容制定的，對(duì)公益訴訟僅規(guī)定了一個(gè)受案范圍和原則性,、概略式的起訴主體,，尚需單行法具體落實(shí)和補(bǔ)充。因此,，公益訴訟在具體操作中將面臨諸多問題,，主要是關(guān)于公益訴訟程序方面的立法供給嚴(yán)重不足。司法實(shí)踐中需解決的主要問題是：對(duì)于特定損害社會(huì)公共利益的民事公益訴訟案件,，如何確定管轄法院,，如何對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行限定，應(yīng)否交納訴訟費(fèi),，原告和人民法院調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)限,，如何組織商品質(zhì)量、人身財(cái)產(chǎn)損害和環(huán)境污染損害的評(píng)估,、鑒定,，如何采取訴訟保全，應(yīng)否提供擔(dān)保,，雙方當(dāng)事人能否和解,，人民法院如何組織調(diào)解和裁判，執(zhí)行由原告申請(qǐng)還是直接移送等等,，既不宜全部照搬民訴法的規(guī)定,，更不能由受訴法院和承辦法官隨心所欲地選擇適用。因此,，民事公益訴訟要規(guī)范有序開展,，法律上還存在許多空白，亟待通過積極嘗試,，加快調(diào)查研究,，推動(dòng)立法進(jìn)程。應(yīng)盡快制定出《公益訴訟法》,，至少應(yīng)當(dāng)在民事訴訟法中作出專章規(guī)定,，方能解決司法實(shí)踐中的諸多具體問題。

2015年2月4日,，最高法院發(fā)布了《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》,，并從當(dāng)日起開始施行,。這是指導(dǎo)民事公益訴訟法律適用問題的“及時(shí)雨”。該解釋專章對(duì)公益訴訟作了八條規(guī)定,，解決了受理?xiàng)l件,、管轄、原告主體的加入,、公益訴訟與私益訴訟的交叉,、和解與調(diào)解、撤訴等問題,。無疑這是我們辦理民事公益訴訟案件的指南,，必須遵照?qǐng)?zhí)行,。但該解釋并未解決公益訴訟的所有問題,。筆者認(rèn)為，既然民訴法及其司法解釋已作出了規(guī)定,，民事公益訴訟就有了法律依據(jù),，我們不應(yīng)裹足不前，還是應(yīng)該大膽嘗試,，不斷探索和積累經(jīng)驗(yàn),。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)摸著石頭過河,，審慎進(jìn)行,。民訴法第五十五條規(guī)定的公益訴訟案件范圍宜理解為不完全列舉，這樣就為我們的探索預(yù)留了空間,。但在實(shí)踐中我們還必須嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有的法律（基本法,、單行法）和司法解釋的規(guī)定，并注意以下幾個(gè)方面：一是弄清公益訴訟的受案范圍僅限于損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益案件,，不能任意擴(kuò)大范圍,；二是起訴主體（原告）僅限于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的有關(guān)組織。如前所述的《海洋環(huán)境保護(hù)法》,、《環(huán)境保護(hù)法》,、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等都規(guī)定了明確的公益訴訟主體，只有這些法定主體才能提起這類公益訴訟,。但對(duì)其他損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件,，人民法院審查確定原告主體，應(yīng)充分考量其本身性質(zhì)和職能定位以及與此類公益損害的關(guān)聯(lián)性,；三是在未制訂專門的公益訴訟程序法律規(guī)范的情況下,，民事公益訴訟案件的訴訟程序必須適用現(xiàn)行民訴法及其司法解釋的規(guī)定，對(duì)尚無明確規(guī)定的程序性問題,，可根據(jù)民訴法及司法解釋的精神和原則予以處理,。