導(dǎo)語

溫州的住宅建設(shè)用地使用權(quán)20年期間屆滿有償續(xù)期做法所引起的全國的強烈反響。就目前的輿情看,，支持溫州市政府做法的輿論基本上沒有,，普遍的意見是持反對態(tài)度,，因為這種做法違反《物權(quán)法》第149條規(guī)定。楊立新教授在本文中提出以下意見,。

內(nèi)容

“一石激起千層浪”,，大概就是說的溫州的住宅建設(shè)用地使用權(quán)20年期間屆滿有償續(xù)期做法所引起的全國的強烈反響。就目前的輿情看,，支持溫州市政府做法的輿論基本上沒有,，普遍的意見是持反對態(tài)度，因為這種做法違反《物權(quán)法》第149條規(guī)定,。對此,，我提出以下意見。

一,、《物權(quán)法》第149條規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿自動續(xù)期的由來

2007年頒布實施的《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,，自動續(xù)期?！边@一規(guī)定究竟是怎么來的,，有一個過程。

最早的《物權(quán)法》草案規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間是70年,。這個草案公布公開征求意見之后,，引起了很大的反響,，主要的疑問來自于廣大業(yè)主,。他們認(rèn)為，工薪階層辛辛苦苦一輩子,，攢下一套住宅,，對房子享有永久的所有權(quán)，但是對于土地的使用權(quán)卻只有70年,，到期后,，國家收回土地使用權(quán)，我們的房子放在哪里呢,？將來怎么能夠在土地上繼續(xù)生活呢,？當(dāng)時，這種意見非常普遍,，直接涉及人民群眾對《物權(quán)法》的信任問題,，也涉及對國家和政府的信任問題。立法機關(guān)對此進(jìn)行了深入討論,，也深刻認(rèn)識到這個問題的嚴(yán)重性,，進(jìn)而統(tǒng)一認(rèn)識，明確規(guī)定,，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后,，自動續(xù)期,。這樣個規(guī)定，給老百姓吃了一顆定心丸,，終于不再懷疑《物權(quán)法》了,。可以說,，《物權(quán)法》關(guān)于住宅建設(shè)使用權(quán)自動續(xù)期的規(guī)定,，是得民心的，也是《物權(quán)法》獲得高票通過的重要原因之一,。這說明,，立法、政策只有貼近民心,，解決人民群眾所急,、所需，才能夠得到人民的支持和歡迎,。

事實上,，在較早的時候，我國城市私有房屋的業(yè)主是享有土地所有權(quán)的,。盡管那時候并不是所有的城市居民都有私有房屋,，因為大部分居民是租用公房，但凡是私有房產(chǎn)主都享有土地所有權(quán),，作為土地所有者,，負(fù)有依法納稅的義務(wù)。只是在1982年《憲法》實施的那一天,，所有的城市土地私有者的土地所有權(quán),，都被無償征收，其享有的土地所有權(quán)變成了土地使用權(quán),，中國城市居民不再享有土地所有權(quán),。

根據(jù)這樣的歷史發(fā)展可以看到，中國城市居民在今天購買商品房設(shè)立私有房屋所有權(quán),，其土地的權(quán)利,，盡管在土地公有的體制下不能是所有權(quán)，但是其享有的住宅建設(shè)用地使用權(quán),，應(yīng)當(dāng)能夠基本上保證業(yè)主對行使房屋所有權(quán)的需要,。正是由于業(yè)主對住宅的所有權(quán)是永久的，對于住宅所依附的土地權(quán)屬盡管是使用權(quán),，應(yīng)當(dāng)與住宅的永久所有權(quán)相適應(yīng),，因而才出現(xiàn)了住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿應(yīng)當(dāng)自動續(xù)期的規(guī)定。這樣的規(guī)定是符合物權(quán)人行使物權(quán)的要求的。其實,，當(dāng)城市的住宅土地權(quán)屬是所有權(quán)時,，業(yè)主應(yīng)當(dāng)向政府繳納稅金；當(dāng)土地公有,，業(yè)主取得住宅的建設(shè)用地使用權(quán)所繳納的費用,，應(yīng)當(dāng)與其原來繳納的稅金的數(shù)額基本相適應(yīng)，而不能過于懸殊?，F(xiàn)在的問題是,，建設(shè)用地使用權(quán)由政府出讓給開發(fā)商，是超高價格的,，當(dāng)將其轉(zhuǎn)讓給業(yè)主時,，就將這樣的超高的土地價格全部轉(zhuǎn)嫁給業(yè)主了。如果70年期間到期之后再另收續(xù)期的出讓金,，并且保留政府收回土地的可能性,，就使業(yè)主仍然是生活在忐忑之中，并無安全感和穩(wěn)定感,。這些問題,，決策者必須認(rèn)真思索。

總之,，《物權(quán)法》第149條規(guī)定的自動續(xù)期,，保障的是業(yè)主的權(quán)益和對物權(quán)的安全感，不能任意改變,。因為它涉及到的是民心,，是政府的威信和信譽。

二,、溫州的做法是否符合《物權(quán)法》第149條規(guī)定的原則

溫州市的居民住宅,，建設(shè)用地使用權(quán)存在20年,、30年以至于70年等不同情形,，目前到期的是20年期間的建設(shè)用地使用權(quán)。據(jù)調(diào)查,，在重慶,，當(dāng)時為了降低房價，讓百姓能夠買上房,，推出50年期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán),，也不同于70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間。

溫州市在處理已屆20年期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán),，同意自動續(xù)期,，但是對房屋及土地使用權(quán)的價值進(jìn)行評估，再令業(yè)主補交較高數(shù)額的出讓金。正是這樣的做法,，才引起了全國的軒然大波,。

對此，我的看法是：

第一,，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿,，必須自動續(xù)期。對此,，任何人,、任何機關(guān)包括各級人民政府都不得違背這一規(guī)定，強制要求業(yè)主必須經(jīng)過申請才能夠給予續(xù)期,。

第二,，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高期間是70年，約定20年以及沒有達(dá)到70年期間的,，首先應(yīng)當(dāng)自動續(xù)期至70年,。

第三，對于沒有達(dá)到70年最高期間續(xù)期至70年的,，是否應(yīng)當(dāng)補交出讓金,，應(yīng)當(dāng)考慮到：一是70年的使用期間和20年等不足70年的期間不同，出讓金的數(shù)額應(yīng)當(dāng)是不一樣的,；二是政府出讓20年的土地使用權(quán),，續(xù)期如果不補交出讓金，政府的利益會受到損失,；三是如果20年等期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的業(yè)主在續(xù)期時不補交出讓金,，對其他已經(jīng)繳納了70年出讓金的業(yè)主而言，是不公平的,。因此,，20年的期間屆滿自動續(xù)期的，業(yè)主應(yīng)當(dāng)補交20年與70年土地使用權(quán)期間的出讓金差價,。

第四,，對于具體出讓金差價的計算，應(yīng)當(dāng)按照出讓土地使用權(quán)當(dāng)時的出讓金價格計算,，即當(dāng)時70年期間的出讓金價格是多少,，20年或者其他期間的出讓金與其相比，差額是多少,，就應(yīng)當(dāng)補交多少出讓金,。考慮到畢竟取得使用權(quán)的當(dāng)時應(yīng)當(dāng)繳納而沒有繳納其余年限的出讓金,，因此,，在補交出讓金時，應(yīng)當(dāng)計算20年的銀行貸款利息，由業(yè)主負(fù)擔(dān),。此外,，不得再增加任何費用。凡是與此方法不同的算法,，結(jié)果高于這個計算方法的計算結(jié)果的,，都是不正當(dāng)?shù)摹?/p>

應(yīng)當(dāng)注意的問題是，在政府出讓土地使用權(quán)的時候,，確定20年的期間與70年的期間之間的價格,，并非按照一年一年計算，因此,，實際上20年的期間與70年的期間并非一年一年的計算,，確定差額。應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)禺?dāng)年出讓70年土地使用權(quán)與20年使用權(quán)的差額計算,，更為準(zhǔn)確,。超過當(dāng)年出讓70年土地使用權(quán)的出讓金價格補交出讓金的，也是不正確的,，是侵害了業(yè)主的合法權(quán)益,。

三、如何理解《物權(quán)法》第149條規(guī)定“自動續(xù)期”的條件

應(yīng)當(dāng)看到,，《物權(quán)法》第149條規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿“自動續(xù)期”,，并沒有規(guī)定任何條件。對此,，究竟應(yīng)當(dāng)怎樣理解,，有不同認(rèn)識：一是認(rèn)為既然沒有規(guī)定自動續(xù)期的條件，應(yīng)當(dāng)理解為無條件,。這樣的道理應(yīng)當(dāng)說得通,。二是立法當(dāng)時因為時間緊迫，沒有時間仔細(xì)探討自動續(xù)期的條件,，因而屬于空白立法,，需要將來予以補充，確定自動續(xù)期的條件,。三是認(rèn)為這一規(guī)定的內(nèi)容是不確定的,，也可能有條件,，也可能沒有條件,，對此要看立法者的解釋。

按照我在參加《物權(quán)法》立法過程中的印象,，我認(rèn)為上述三種意見都不夠準(zhǔn)確,。在立法過程中，對此問題的絕大多數(shù)意見認(rèn)為，這個問題關(guān)乎廣大人民群眾的切身利益,，需要慎重對待,，目前以不作規(guī)定為好，留待將來根據(jù)實際情況再進(jìn)行研究確定,。因而,，自動續(xù)期確定的，是不需業(yè)主申請即續(xù)期,，以保證其不動產(chǎn)權(quán)利的行使,；至于是否要有條件，是否繳納出讓金等問題,，留待以后專題研究再行決定,，而不是按照現(xiàn)行法律的規(guī)定處理。

之所以這樣規(guī)定,，是因為現(xiàn)行法律有的規(guī)定與《物權(quán)法》自動續(xù)期的不同,。例如《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的,，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期,，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn),。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的,，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金,?！薄巴恋厥褂脵?quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的,，土地使用權(quán)由國家無償收回,。”因此,，目前有的拿該法的這一條文說事,，是違反《物權(quán)法》第149條規(guī)定的?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》對于《物權(quán)法》而言,，是舊法，且《物權(quán)法》是全國人民代表大會通過的法律,，與《物權(quán)法》規(guī)定相沖突的這一規(guī)定,，是無效的，不能以這一規(guī)定對抗《物權(quán)法》第149條規(guī)定,。

隨著時間的推移,，我們對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的自動續(xù)期,，已經(jīng)有了更為深刻的理解和感受。

“有恒產(chǎn)者有恒心”,，是制定《物權(quán)法》時最常說的一句話,。其實所謂“恒產(chǎn)”，并不是指房屋等建筑物,，而是指土地,，土地才是真正的恒產(chǎn)?！段餀?quán)法》規(guī)定了永久性的房屋所有權(quán),，因而住宅等建筑物是準(zhǔn)恒產(chǎn)，不解決住宅的土地權(quán)屬的永久性問題,，業(yè)主就不算有恒產(chǎn),，也就難說有恒心。在我國現(xiàn)行的土地公有的情形下,，要想解決人民群眾的恒心問題,，就應(yīng)當(dāng)使住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間是永久性的期間，只有永久性的期間,，才能夠使我國城市居民對自己的住宅有恒心,，對國家的制度有恒心。在《物權(quán)法》第149條關(guān)于“自動續(xù)期”的規(guī)定上,，已經(jīng)初步確立了該物權(quán)的永久性基礎(chǔ),，因為自動續(xù)期，就意味著永遠(yuǎn)都是在自動續(xù)期之中,，就用了永久性,。

在此基礎(chǔ)上，解決有恒產(chǎn)者有恒心的問題是,，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在續(xù)期時,，是否要繼續(xù)繳納土地出讓金的問題了。對此,，有兩個辦法：一是免費,，將利益讓給業(yè)主，也就是讓給人民,；二是費改稅,，不再收取出讓金，而是對永久性的住宅建設(shè)用地使用權(quán),，權(quán)利人向國家繳納稅金,，如同土地所有權(quán)的權(quán)利人向國家繳納稅金一樣。如果采用這樣的辦法,，就能夠較好地解決人民群眾的有恒產(chǎn)者有恒心的問題,。

我的看法是,，現(xiàn)在發(fā)生的20年住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題,，將《物權(quán)法》第149條規(guī)定遺留的問題提前暴露出來,，促使立法者面對這個問題，爭取盡早解決,，以增強人民群眾對國家物權(quán)制度的信心,。為此，在編纂民法典分則中,，就有了一個解決這個問題的機會,。在把《物權(quán)法》進(jìn)行整合、修訂,，編入民法典分則作為物權(quán)法編時,，可以對這個問題進(jìn)行討論，提出具體的解決辦法,，不僅可以使這個問題一勞永逸地予以解決,，而且還會給編纂民法典分則提供亮點，獲得人民群眾的擁護(hù),。

必須看到的問題是,，在解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的續(xù)期問題，究竟應(yīng)當(dāng)采取何種辦法解決的實質(zhì)問題,，就是怎樣協(xié)調(diào)人民群眾的利益與政府利益的平衡問題,。如果僅從理論上分析，政府沒有自己的利益,，政府的利益就是人民群眾的利益,，因為土地公有就是全民所有，土地增值,，獲益的是人民群眾,，因而兩者的利益是一致的。但是,，在實際上并非如此,，人民群眾的利益總是具體的利益，是每一個業(yè)主對土地權(quán)屬的利益,，而政府的利益則比較抽象,，是政府擁有更多可支配財產(chǎn)的問題。因此,，政府利益與人民群眾的利益盡管是統(tǒng)一的,，但是存在對立的方面。在這樣的問題上,，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地讓利于人民,，讓人民群眾能夠得到更多的實惠,。在《侵權(quán)責(zé)任法》和《消費者權(quán)益保護(hù)法》中，在侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對受害人的民事責(zé)任與對政府承擔(dān)的行政責(zé)任發(fā)生沖突時,，優(yōu)先承擔(dān)民事責(zé)任,，以保護(hù)受害人的利益，犧牲政府的利益,。應(yīng)當(dāng)將這樣的原則進(jìn)一步擴(kuò)展,，延伸至對政府利益與人民群眾的利益的協(xié)調(diào)中，一以貫之,，就能夠更好地造福人民,，讓人民群眾獲得更好的保護(hù)。