導(dǎo)語(yǔ)

溫州的住宅建設(shè)用地使用權(quán)20年期間屆滿有償續(xù)期做法所引起的全國(guó)的強(qiáng)烈反響,。就目前的輿情看,，支持溫州市政府做法的輿論基本上沒(méi)有，普遍的意見(jiàn)是持反對(duì)態(tài)度,，因?yàn)檫@種做法違反《物權(quán)法》第149條規(guī)定,。楊立新教授在本文中提出以下意見(jiàn)。

內(nèi)容

“一石激起千層浪”,，大概就是說(shuō)的溫州的住宅建設(shè)用地使用權(quán)20年期間屆滿有償續(xù)期做法所引起的全國(guó)的強(qiáng)烈反響,。就目前的輿情看，支持溫州市政府做法的輿論基本上沒(méi)有,，普遍的意見(jiàn)是持反對(duì)態(tài)度,，因?yàn)檫@種做法違反《物權(quán)法》第149條規(guī)定。對(duì)此,，我提出以下意見(jiàn),。

一、《物權(quán)法》第149條規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿自動(dòng)續(xù)期的由來(lái)

2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,，自動(dòng)續(xù)期,。”這一規(guī)定究竟是怎么來(lái)的,，有一個(gè)過(guò)程,。

最早的《物權(quán)法》草案規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間是70年。這個(gè)草案公布公開(kāi)征求意見(jiàn)之后,，引起了很大的反響,，主要的疑問(wèn)來(lái)自于廣大業(yè)主。他們認(rèn)為，工薪階層辛辛苦苦一輩子,，攢下一套住宅,，對(duì)房子享有永久的所有權(quán)，但是對(duì)于土地的使用權(quán)卻只有70年,，到期后,，國(guó)家收回土地使用權(quán)，我們的房子放在哪里呢,？將來(lái)怎么能夠在土地上繼續(xù)生活呢,？當(dāng)時(shí)，這種意見(jiàn)非常普遍,，直接涉及人民群眾對(duì)《物權(quán)法》的信任問(wèn)題,，也涉及對(duì)國(guó)家和政府的信任問(wèn)題。立法機(jī)關(guān)對(duì)此進(jìn)行了深入討論,，也深刻認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性,，進(jìn)而統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確規(guī)定,，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后,，自動(dòng)續(xù)期。這樣個(gè)規(guī)定,，給老百姓吃了一顆定心丸，終于不再懷疑《物權(quán)法》了,?？梢哉f(shuō)，《物權(quán)法》關(guān)于住宅建設(shè)使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定,，是得民心的,，也是《物權(quán)法》獲得高票通過(guò)的重要原因之一。這說(shuō)明,，立法,、政策只有貼近民心，解決人民群眾所急,、所需,，才能夠得到人民的支持和歡迎。

事實(shí)上,，在較早的時(shí)候,，我國(guó)城市私有房屋的業(yè)主是享有土地所有權(quán)的。盡管那時(shí)候并不是所有的城市居民都有私有房屋,，因?yàn)榇蟛糠志用袷亲庥霉?，但凡是私有房產(chǎn)主都享有土地所有權(quán)，作為土地所有者，負(fù)有依法納稅的義務(wù),。只是在1982年《憲法》實(shí)施的那一天,，所有的城市土地私有者的土地所有權(quán)，都被無(wú)償征收,，其享有的土地所有權(quán)變成了土地使用權(quán),，中國(guó)城市居民不再享有土地所有權(quán)。

根據(jù)這樣的歷史發(fā)展可以看到,，中國(guó)城市居民在今天購(gòu)買商品房設(shè)立私有房屋所有權(quán),，其土地的權(quán)利，盡管在土地公有的體制下不能是所有權(quán),，但是其享有的住宅建設(shè)用地使用權(quán),，應(yīng)當(dāng)能夠基本上保證業(yè)主對(duì)行使房屋所有權(quán)的需要。正是由于業(yè)主對(duì)住宅的所有權(quán)是永久的,，對(duì)于住宅所依附的土地權(quán)屬盡管是使用權(quán),，應(yīng)當(dāng)與住宅的永久所有權(quán)相適應(yīng)，因而才出現(xiàn)了住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿應(yīng)當(dāng)自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定,。這樣的規(guī)定是符合物權(quán)人行使物權(quán)的要求的,。其實(shí)，當(dāng)城市的住宅土地權(quán)屬是所有權(quán)時(shí),，業(yè)主應(yīng)當(dāng)向政府繳納稅金,；當(dāng)土地公有，業(yè)主取得住宅的建設(shè)用地使用權(quán)所繳納的費(fèi)用,，應(yīng)當(dāng)與其原來(lái)繳納的稅金的數(shù)額基本相適應(yīng),，而不能過(guò)于懸殊。現(xiàn)在的問(wèn)題是,，建設(shè)用地使用權(quán)由政府出讓給開(kāi)發(fā)商,，是超高價(jià)格的，當(dāng)將其轉(zhuǎn)讓給業(yè)主時(shí),，就將這樣的超高的土地價(jià)格全部轉(zhuǎn)嫁給業(yè)主了,。如果70年期間到期之后再另收續(xù)期的出讓金，并且保留政府收回土地的可能性,，就使業(yè)主仍然是生活在忐忑之中,，并無(wú)安全感和穩(wěn)定感。這些問(wèn)題,，決策者必須認(rèn)真思索,。

總之，《物權(quán)法》第149條規(guī)定的自動(dòng)續(xù)期,，保障的是業(yè)主的權(quán)益和對(duì)物權(quán)的安全感,，不能任意改變,。因?yàn)樗婕暗降氖敲裥模钦耐藕托抛u(yù),。

二,、溫州的做法是否符合《物權(quán)法》第149條規(guī)定的原則

溫州市的居民住宅，建設(shè)用地使用權(quán)存在20年,、30年以至于70年等不同情形,，目前到期的是20年期間的建設(shè)用地使用權(quán)。據(jù)調(diào)查,，在重慶,，當(dāng)時(shí)為了降低房?jī)r(jià)，讓百姓能夠買上房,，推出50年期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán),，也不同于70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間。

溫州市在處理已屆20年期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán),，同意自動(dòng)續(xù)期,，但是對(duì)房屋及土地使用權(quán)的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，再令業(yè)主補(bǔ)交較高數(shù)額的出讓金,。正是這樣的做法,，才引起了全國(guó)的軒然大波。

對(duì)此,，我的看法是：

第一,，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，必須自動(dòng)續(xù)期,。對(duì)此,，任何人、任何機(jī)關(guān)包括各級(jí)人民政府都不得違背這一規(guī)定,，強(qiáng)制要求業(yè)主必須經(jīng)過(guò)申請(qǐng)才能夠給予續(xù)期,。

第二,，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高期間是70年,，約定20年以及沒(méi)有達(dá)到70年期間的，首先應(yīng)當(dāng)自動(dòng)續(xù)期至70年,。

第三,，對(duì)于沒(méi)有達(dá)到70年最高期間續(xù)期至70年的，是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交出讓金,，應(yīng)當(dāng)考慮到：一是70年的使用期間和20年等不足70年的期間不同,，出讓金的數(shù)額應(yīng)當(dāng)是不一樣的；二是政府出讓20年的土地使用權(quán),，續(xù)期如果不補(bǔ)交出讓金,，政府的利益會(huì)受到損失；三是如果20年等期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的業(yè)主在續(xù)期時(shí)不補(bǔ)交出讓金，對(duì)其他已經(jīng)繳納了70年出讓金的業(yè)主而言,，是不公平的,。因此，20年的期間屆滿自動(dòng)續(xù)期的,，業(yè)主應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交20年與70年土地使用權(quán)期間的出讓金差價(jià),。

第四，對(duì)于具體出讓金差價(jià)的計(jì)算,，應(yīng)當(dāng)按照出讓土地使用權(quán)當(dāng)時(shí)的出讓金價(jià)格計(jì)算,，即當(dāng)時(shí)70年期間的出讓金價(jià)格是多少，20年或者其他期間的出讓金與其相比,，差額是多少,，就應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交多少出讓金?？紤]到畢竟取得使用權(quán)的當(dāng)時(shí)應(yīng)當(dāng)繳納而沒(méi)有繳納其余年限的出讓金,，因此，在補(bǔ)交出讓金時(shí),，應(yīng)當(dāng)計(jì)算20年的銀行貸款利息,，由業(yè)主負(fù)擔(dān)。此外,，不得再增加任何費(fèi)用,。凡是與此方法不同的算法，結(jié)果高于這個(gè)計(jì)算方法的計(jì)算結(jié)果的,，都是不正當(dāng)?shù)摹?/p>

應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題是,，在政府出讓土地使用權(quán)的時(shí)候，確定20年的期間與70年的期間之間的價(jià)格,，并非按照一年一年計(jì)算,，因此，實(shí)際上20年的期間與70年的期間并非一年一年的計(jì)算,，確定差額,。應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)禺?dāng)年出讓70年土地使用權(quán)與20年使用權(quán)的差額計(jì)算，更為準(zhǔn)確,。超過(guò)當(dāng)年出讓70年土地使用權(quán)的出讓金價(jià)格補(bǔ)交出讓金的,，也是不正確的，是侵害了業(yè)主的合法權(quán)益,。

三,、如何理解《物權(quán)法》第149條規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”的條件

應(yīng)當(dāng)看到，《物權(quán)法》第149條規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿“自動(dòng)續(xù)期”,，并沒(méi)有規(guī)定任何條件,。對(duì)此,，究竟應(yīng)當(dāng)怎樣理解，有不同認(rèn)識(shí)：一是認(rèn)為既然沒(méi)有規(guī)定自動(dòng)續(xù)期的條件,，應(yīng)當(dāng)理解為無(wú)條件,。這樣的道理應(yīng)當(dāng)說(shuō)得通。二是立法當(dāng)時(shí)因?yàn)闀r(shí)間緊迫,，沒(méi)有時(shí)間仔細(xì)探討自動(dòng)續(xù)期的條件,，因而屬于空白立法，需要將來(lái)予以補(bǔ)充,，確定自動(dòng)續(xù)期的條件,。三是認(rèn)為這一規(guī)定的內(nèi)容是不確定的，也可能有條件,，也可能沒(méi)有條件,，對(duì)此要看立法者的解釋。

按照我在參加《物權(quán)法》立法過(guò)程中的印象,，我認(rèn)為上述三種意見(jiàn)都不夠準(zhǔn)確,。在立法過(guò)程中，對(duì)此問(wèn)題的絕大多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為,，這個(gè)問(wèn)題關(guān)乎廣大人民群眾的切身利益,，需要慎重對(duì)待，目前以不作規(guī)定為好,，留待將來(lái)根據(jù)實(shí)際情況再進(jìn)行研究確定,。因而，自動(dòng)續(xù)期確定的,，是不需業(yè)主申請(qǐng)即續(xù)期,，以保證其不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的行使,；至于是否要有條件,，是否繳納出讓金等問(wèn)題,，留待以后專題研究再行決定，而不是按照現(xiàn)行法律的規(guī)定處理,。

之所以這樣規(guī)定,，是因?yàn)楝F(xiàn)行法律有的規(guī)定與《物權(quán)法》自動(dòng)續(xù)期的不同。例如《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿,，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的,，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期,，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的,，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的,，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同,，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金,。”“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿,，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的,，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回?！币虼?，目前有的拿該法的這一條文說(shuō)事，是違反《物權(quán)法》第149條規(guī)定的,?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》對(duì)于《物權(quán)法》而言，是舊法,，且《物權(quán)法》是全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的法律,，與《物權(quán)法》規(guī)定相沖突的這一規(guī)定，是無(wú)效的,，不能以這一規(guī)定對(duì)抗《物權(quán)法》第149條規(guī)定,。

隨著時(shí)間的推移，我們對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的自動(dòng)續(xù)期,，已經(jīng)有了更為深刻的理解和感受,。

“有恒產(chǎn)者有恒心”，是制定《物權(quán)法》時(shí)最常說(shuō)的一句話,。其實(shí)所謂“恒產(chǎn)”,，并不是指房屋等建筑物，而是指土地,，土地才是真正的恒產(chǎn),。《物權(quán)法》規(guī)定了永久性的房屋所有權(quán),，因而住宅等建筑物是準(zhǔn)恒產(chǎn),，不解決住宅的土地權(quán)屬的永久性問(wèn)題，業(yè)主就不算有恒產(chǎn),，也就難說(shuō)有恒心,。在我國(guó)現(xiàn)行的土地公有的情形下，要想解決人民群眾的恒心問(wèn)題,，就應(yīng)當(dāng)使住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間是永久性的期間,，只有永久性的期間，才能夠使我國(guó)城市居民對(duì)自己的住宅有恒心,，對(duì)國(guó)家的制度有恒心,。在《物權(quán)法》第149條關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定上，已經(jīng)初步確立了該物權(quán)的永久性基礎(chǔ),，因?yàn)樽詣?dòng)續(xù)期,，就意味著永遠(yuǎn)都是在自動(dòng)續(xù)期之中,，就用了永久性。

在此基礎(chǔ)上,，解決有恒產(chǎn)者有恒心的問(wèn)題是,，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在續(xù)期時(shí)，是否要繼續(xù)繳納土地出讓金的問(wèn)題了,。對(duì)此,，有兩個(gè)辦法：一是免費(fèi)，將利益讓給業(yè)主,，也就是讓給人民,；二是費(fèi)改稅，不再收取出讓金,，而是對(duì)永久性的住宅建設(shè)用地使用權(quán),，權(quán)利人向國(guó)家繳納稅金，如同土地所有權(quán)的權(quán)利人向國(guó)家繳納稅金一樣,。如果采用這樣的辦法,，就能夠較好地解決人民群眾的有恒產(chǎn)者有恒心的問(wèn)題。

我的看法是,，現(xiàn)在發(fā)生的20年住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問(wèn)題,，將《物權(quán)法》第149條規(guī)定遺留的問(wèn)題提前暴露出來(lái)，促使立法者面對(duì)這個(gè)問(wèn)題,，爭(zhēng)取盡早解決,，以增強(qiáng)人民群眾對(duì)國(guó)家物權(quán)制度的信心。為此,，在編纂民法典分則中,，就有了一個(gè)解決這個(gè)問(wèn)題的機(jī)會(huì)。在把《物權(quán)法》進(jìn)行整合,、修訂,，編入民法典分則作為物權(quán)法編時(shí)，可以對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行討論,，提出具體的解決辦法,，不僅可以使這個(gè)問(wèn)題一勞永逸地予以解決，而且還會(huì)給編纂民法典分則提供亮點(diǎn),，獲得人民群眾的擁護(hù),。

必須看到的問(wèn)題是，在解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的續(xù)期問(wèn)題,，究竟應(yīng)當(dāng)采取何種辦法解決的實(shí)質(zhì)問(wèn)題,，就是怎樣協(xié)調(diào)人民群眾的利益與政府利益的平衡問(wèn)題。如果僅從理論上分析，政府沒(méi)有自己的利益,，政府的利益就是人民群眾的利益，因?yàn)橥恋毓芯褪侨袼?，土地增值,，獲益的是人民群眾，因而兩者的利益是一致的,。但是,，在實(shí)際上并非如此，人民群眾的利益總是具體的利益,，是每一個(gè)業(yè)主對(duì)土地權(quán)屬的利益,，而政府的利益則比較抽象，是政府擁有更多可支配財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題,。因此,，政府利益與人民群眾的利益盡管是統(tǒng)一的，但是存在對(duì)立的方面,。在這樣的問(wèn)題上,，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地讓利于人民，讓人民群眾能夠得到更多的實(shí)惠,。在《侵權(quán)責(zé)任法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中,，在侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)受害人的民事責(zé)任與對(duì)政府承擔(dān)的行政責(zé)任發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先承擔(dān)民事責(zé)任,，以保護(hù)受害人的利益,，犧牲政府的利益。應(yīng)當(dāng)將這樣的原則進(jìn)一步擴(kuò)展,，延伸至對(duì)政府利益與人民群眾的利益的協(xié)調(diào)中,，一以貫之，就能夠更好地造福人民,，讓人民群眾獲得更好的保護(hù),。