記得上世紀(jì)90年代,，城市街頭衛(wèi)生,、公安、城建等多部門“九龍治水”,，權(quán)力分散又混亂,，有利人人搶，無利個個推,，“七八頂大蓋帽,，管不住一頂破草帽”。此種情形下，城管應(yīng)運而生,，公眾對于城市街頭治理期待有加,，但回頭看，從一開始,，這種集權(quán)本身的合法性,、正當(dāng)性，為城管背負起惡名形象埋下了隱患,，特別是2006年的小販崔英杰刺死北京城管一案中便激烈凸顯出來,。

《行政處罰法》第十六條規(guī)定：國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū),、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán),，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。這被認(rèn)為是城管成立的法律依據(jù),，但學(xué)界對此并不完全認(rèn)同,，而崔英杰代理律師就認(rèn)為，城管并不是法律規(guī)定的能夠綜合行使權(quán)力的“一個行政機關(guān)”,。根據(jù)有關(guān)法律,，省、自治區(qū),、直轄市的人民政府的廳,、局、委員會等工作部門的設(shè)立,、增加,、減少或者合并，由本級政府報請國務(wù)院批準(zhǔn),，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案,。

顯然，城管大多存在于市縣一級,，也沒有專門的省級,、部委級的上級主管部門，這種地方自發(fā)的“管理創(chuàng)新”本身帶有先天的法律瑕疵,，或許也正基于此,，使得城管更多直接受命于地方城市管理者的意志，常常游離于法律之外,，執(zhí)法手段單一,、簡單且粗暴，造就了血案和沖突的不斷發(fā)生,。

可以說,，自崔英杰案始,，城管在法律和制度層面的正當(dāng)性備受質(zhì)疑，但,，城市化進程遮蔽了理性的省思,，雖然一直以來也在探索執(zhí)法的人性化，但沖突卻沒有遏制,，隔三差五仍曝出個令人震驚的丑聞,。2009年，沈陽小販夏俊峰刺死城管人員,，此案再一次引起聚焦,。2011年，遼寧省高院終審判決其死刑,，但時至今日,，死刑復(fù)核程序尚未完結(jié)，這種慎殺的背后,，是城管的惡名,、小販生存的艱辛等復(fù)雜交織下的左右為難。

執(zhí)法對象設(shè)定為小攤販,，正如10余年一直曝光各地執(zhí)法丑聞的老城管趙陽自嘲,，以前介紹自己是“執(zhí)法局”的，現(xiàn)在干脆說“反攤局”的,，而這都是些“繁,、難、碎,、雜”之事，本身就被推向了沖突易發(fā)地帶,，加之缺乏有效管束,，又過分依賴強制手段，城管,，與民意期待已然南轅北轍,，社會承受著巨大的成本?？梢赃@么說,，城管在誕生之初，帶給社會的是期待,，2006年的崔英杰案堪稱轉(zhuǎn)折之年,，從此惡名形象一路下滑無止境，而2009年夏俊峰案的曝出以及曠日持久至今無果,，我們必須要意識到,，城管制度乃是一起起血案發(fā)生的根由之一,。

街頭治理秩序，不能用沖突和流血換來,。但意圖決定結(jié)果,，城管只是城市管理秩序設(shè)計的忠實維護者，若要檢視城管,，只有從制度創(chuàng)設(shè)中尋求答案,，方能找到病根，才是對癥下藥,。城管說到頭,，只是個城市治理政策和理念的執(zhí)行者。

從“九龍治攤”到專設(shè)“反攤局”,，權(quán)力的集中,，并沒有獲得期待的效果，反倒是成為矛盾和麻煩的制造者,。已故著名憲法學(xué)家蔡定劍教授曾談到,，城管的沖突，反映了城市管理的合理性,、合法性和管理手段的正當(dāng)性問題,，以及城市秩序與弱者基本生存權(quán)的矛盾。政府有權(quán)對經(jīng)濟活動進行管理,，但涉及公民基本權(quán)利的范圍,，政府沒有權(quán)力加以剝奪，只能是合理限制,，使它不影響秩序,，不影響他人安寧，不造成公共衛(wèi)生問題,。政府管理的權(quán)限僅此而已,，“不應(yīng)忽視公民的經(jīng)濟自由權(quán)”。而這,，道出了國外城管運行的先進經(jīng)驗,，也為中國城管指了一條出路。由此而言,，寧可不要徒有虛名的,、危機四伏的秩序，也要讓每一個生于斯長于斯的人都有實現(xiàn)夢想的生存平臺,，而這,，需要治理理念的切換升級，更需要政府管理權(quán)限的收縮和克制——城市管理理應(yīng)服從并服務(wù)于公民的生存權(quán),。這正是城管背負罵名的深層次根由,，也是破題的終極路徑,。