記得上世紀90年代，城市街頭衛(wèi)生,、公安,、城建等多部門“九龍治水”，權力分散又混亂,，有利人人搶,，無利個個推，“七八頂大蓋帽,，管不住一頂破草帽”,。此種情形下，城管應運而生,，公眾對于城市街頭治理期待有加,，但回頭看，從一開始,，這種集權本身的合法性,、正當性，為城管背負起惡名形象埋下了隱患,，特別是2006年的小販崔英杰刺死北京城管一案中便激烈凸顯出來,。

《行政處罰法》第十六條規(guī)定：國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū),、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權,，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。這被認為是城管成立的法律依據(jù),，但學界對此并不完全認同,，而崔英杰代理律師就認為，城管并不是法律規(guī)定的能夠綜合行使權力的“一個行政機關”。根據(jù)有關法律,，省,、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳,、局,、委員會等工作部門的設立、增加,、減少或者合并,，由本級政府報請國務院批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案,。

顯然,，城管大多存在于市縣一級，也沒有專門的省級,、部委級的上級主管部門,，這種地方自發(fā)的“管理創(chuàng)新”本身帶有先天的法律瑕疵，或許也正基于此,，使得城管更多直接受命于地方城市管理者的意志,，常常游離于法律之外，執(zhí)法手段單一,、簡單且粗暴,，造就了血案和沖突的不斷發(fā)生。

可以說,，自崔英杰案始,，城管在法律和制度層面的正當性備受質疑，但,，城市化進程遮蔽了理性的省思,，雖然一直以來也在探索執(zhí)法的人性化，但沖突卻沒有遏制,，隔三差五仍曝出個令人震驚的丑聞,。2009年，沈陽小販夏俊峰刺死城管人員,，此案再一次引起聚焦,。2011年，遼寧省高院終審判決其死刑,，但時至今日,，死刑復核程序尚未完結，這種慎殺的背后,，是城管的惡名,、小販生存的艱辛等復雜交織下的左右為難,。

執(zhí)法對象設定為小攤販,，正如10余年一直曝光各地執(zhí)法丑聞的老城管趙陽自嘲,，以前介紹自己是“執(zhí)法局”的，現(xiàn)在干脆說“反攤局”的,，而這都是些“繁,、難、碎,、雜”之事,，本身就被推向了沖突易發(fā)地帶，加之缺乏有效管束,，又過分依賴強制手段,，城管，與民意期待已然南轅北轍,，社會承受著巨大的成本,。可以這么說,，城管在誕生之初,，帶給社會的是期待，2006年的崔英杰案堪稱轉折之年,，從此惡名形象一路下滑無止境,，而2009年夏俊峰案的曝出以及曠日持久至今無果，我們必須要意識到,，城管制度乃是一起起血案發(fā)生的根由之一,。

街頭治理秩序，不能用沖突和流血換來,。但意圖決定結果,，城管只是城市管理秩序設計的忠實維護者，若要檢視城管,，只有從制度創(chuàng)設中尋求答案,，方能找到病根，才是對癥下藥,。城管說到頭,，只是個城市治理政策和理念的執(zhí)行者。

從“九龍治攤”到專設“反攤局”,，權力的集中,，并沒有獲得期待的效果，反倒是成為矛盾和麻煩的制造者,。已故著名憲法學家蔡定劍教授曾談到,，城管的沖突,，反映了城市管理的合理性、合法性和管理手段的正當性問題,，以及城市秩序與弱者基本生存權的矛盾,。政府有權對經(jīng)濟活動進行管理，但涉及公民基本權利的范圍,，政府沒有權力加以剝奪,，只能是合理限制，使它不影響秩序,，不影響他人安寧,，不造成公共衛(wèi)生問題。政府管理的權限僅此而已,，“不應忽視公民的經(jīng)濟自由權”,。而這，道出了國外城管運行的先進經(jīng)驗,，也為中國城管指了一條出路,。由此而言，寧可不要徒有虛名的,、危機四伏的秩序,，也要讓每一個生于斯長于斯的人都有實現(xiàn)夢想的生存平臺，而這,，需要治理理念的切換升級,，更需要政府管理權限的收縮和克制——城市管理理應服從并服務于公民的生存權。這正是城管背負罵名的深層次根由,，也是破題的終極路徑,。