• 【發(fā)布單位】作者：裴智勇
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• 【發(fā)布日期】2004-02-19 10:29:49
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• 【文件來源】來源：人民網(wǎng)
• 【所屬類別】立法追蹤

-專家建議制定行政補償法-

●防治禽流感中的公共補償有效協(xié)調(diào)了公共利益,、疫區(qū)農(nóng)民利益，經(jīng)濟學(xué)家茅于軾稱：“我感到很欣慰,?！?


 ●行政管理學(xué)專家稱：“這是社會進步的表現(xiàn)?！?


 ●法學(xué)專家解說：行政補償與行政賠償大相徑庭,，有6個方面不同。



 ●法學(xué)專家建議：有必要對有關(guān)問題進行全面考察,，制定統(tǒng)一的《行政補償法》,。



 危機中的“及時雨”



 2月9日，在廣西隆安丁當(dāng)鎮(zhèn)農(nóng)民盧加彰的十幾只雞鴨剛剛打過針后,，他填寫了《動物免疫證》,。他說：“政府的措施很到位，我們很安心,?！蔽靼彩虚L安區(qū)高望堆村，疫情發(fā)生后,，村里的4000多只雞已經(jīng)被全部撲殺深埋,。2月7日，養(yǎng)雞大戶王升旗除病死的380只雞已作無害化深埋外,，另外的620只雞已被撲殺深埋,。王升旗說，他已經(jīng)收到了政府的補償款,，心里踏實多了,，只要疫情一過,，就可以馬上恢復(fù)生產(chǎn)。



 ……



 各地政府對疫區(qū)農(nóng)戶撲殺家禽進行補償,，這是全國應(yīng)對禽流感的重要舉措,。1月29日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院第三十七次常務(wù)會議,，會議決定對發(fā)生高致病性禽流感地區(qū)撲殺家禽的損失,，要給予合理的補償，對家禽強制免疫的實行免費,，使群眾無后顧之憂,。對按規(guī)定撲殺和強制免疫所需經(jīng)費，由中央和地方財政分擔(dān),。此后,，國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)補償資金的發(fā)放要做到“公開、公正,、透明”,。



 政府此舉贏得了普遍的稱贊。公共補償有效協(xié)調(diào)了公共利益和疫區(qū)農(nóng)民利益,。北京天則經(jīng)濟研究所所長茅于軾在接受中國青年報記者采訪時說：“當(dāng)泰國,、越南的農(nóng)場主面對電視鏡頭哭訴的時候，我就在擔(dān)心,，如果中國境內(nèi)也暴發(fā)了禽流感,，政府會不會對養(yǎng)殖戶撲殺家禽的損失給予補償。但是現(xiàn)在,，我感到很欣慰,。”



 有媒體把防治禽流感這種補償稱為“公共危機補償”,。對于老百姓來說,，這是個嶄新概念。在法學(xué)家眼里,，這其實是公共補償?shù)囊环N,。在以往的房屋拆遷和政府征用地的行為中，我們都看到了公共補償?shù)挠白印?


 行政法學(xué)專家,、人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順說：“面對禽流感,，我國政府實行了對撲殺家禽合理補償政策，這實際是公共補償政策,。所謂公共補償,，可以視為行政法上的國家補償，主要是行政補償,，是指行政主體（主要是國家行政機關(guān)）管理國家和社會公共事務(wù)過程中的合法行為,，使本不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的公民,、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受特別損失，國家基于當(dāng)事人事前的協(xié)商一致,，以公平合理為原則，根據(jù)法律,、法規(guī)的規(guī)定,，從經(jīng)濟上、生活上或者工作安置上等諸方面對其所受損失予以適當(dāng)補償?shù)倪^程或者制度,?！?


 “補償”不同于“賠償”



 提起公共補償（行政補償），人們自然聯(lián)想到行政賠償,，同樣是政府行為,，同樣是政府拿錢，那么公共補償是否就是行政賠償呢,？



 楊建順教授認為補償和賠償兩者雖然一字之差,，含義卻是大相徑庭。楊教授從6個方面闡述了這個不同：



 產(chǎn)生行政補償?shù)那疤崾且蛐姓黧w的合法行為引起的損失,。而行政賠償是以違法行政行為造成損害為前提的,。同時，行政主體的行為并不限于行政行為,，只要是為了公共利益而實施的一切合法行為,，都有可能引起行政補償責(zé)任的發(fā)生。



 不是所有損失都可以請求損失補償,，只有特別損失才可以請求行政補償,。這一點與合法權(quán)益受到違法行政行為侵犯皆可請求行政賠償不同。既然是為實現(xiàn)公共利益而實施的行為,，那么,，享受公共利益的全體社會就應(yīng)該共同負擔(dān)有關(guān)損失。然而,，國家機關(guān)的某種行為卻往往需要特定的人（譬如養(yǎng)殖專業(yè)戶）承受特別的損失,，這顯然是不公平的，基于公平正義的理念,，全體社會就應(yīng)該將基于特定人的特別損失而取得的不當(dāng)獲利返還給該人（養(yǎng)殖專業(yè)戶）,。



 在程序方面，實行行政補償,，是以當(dāng)事人事前的協(xié)商一致為前提的,，在當(dāng)事人就補償條件等達成協(xié)議后才實施造成相對人權(quán)益損失的有關(guān)行為。



 行政補償?shù)姆绞绞嵌喾N多樣的,，除經(jīng)濟補償外,，還可以從生產(chǎn),、生活和就業(yè)等方面加以妥善的安置。



 行政補償?shù)馁Y金來源是受益者負擔(dān),。盡管行政補償?shù)牧x務(wù)主體是行政主體,，但是，無論是經(jīng)濟補償還是生產(chǎn),、生活和就業(yè)等方面的安置,，都由受益的機關(guān)、企事業(yè)單位及其他社會組織或者個人具體承擔(dān),。這一點與由國家作為義務(wù)主體,、由行政主體作為賠償義務(wù)機關(guān)、從各級財政預(yù)算中支付賠償金的行政賠償不同,。



 行政補償?shù)男再|(zhì)是行政主體公法上的義務(wù),。行政補償?shù)脑蚴切姓黧w在管理國家和社會公共事務(wù)過程中的合法行為導(dǎo)致相對人的特別損失，行政主體為實現(xiàn)公共利益而實施一切行為,，只要給相對人的合法權(quán)益造成特別損失,，都必然地伴隨著予以行政補償?shù)牧x務(wù)。



 談起公共補償?shù)霓k法,，楊建順教授說：“根據(jù)我國有關(guān)法律,、法規(guī)的規(guī)定以及長期以來行政補償?shù)膶嵺`，我們可以將行政補償?shù)脑瓌t歸納為如下幾點：公平合理,、妥善安置,、扶植發(fā)展的原則，補償直接損失的原則,，補償物質(zhì)損失的原則,，補償實際損失的原則?！?


 需要完善的好制度



 防治禽流感的公共補償措施,，溫暖民心，凝聚人心,，成為與疫情作斗爭的有力武器,。



 行政管理學(xué)專家毛壽龍說：“這是社會進步的表現(xiàn)。在現(xiàn)代社會中,，辦理公共事業(yè),，大部分采取當(dāng)事人自愿的原則，但有的事業(yè),，需要個體,、局部利益犧牲，才能達到最優(yōu)化的整體福利的增長,，這時需要公共補償對某些特定個體的利益進行保護,?！?


 茅于軾在媒體上稱：“這次對禽流感的防治，政府實行了撲殺家禽合理補償和強制免疫免費政策,，將會從根本上減少執(zhí)行磨擦,，使防治工作得以順利進行?！?


 作為法學(xué)家,，楊建順教授更為關(guān)注的是整體的行政補償制度的建立。他說：“政府對行政補償制度的確立和發(fā)展,，有利于調(diào)整公共利益和個體利益、全局利益和局部利益,，是現(xiàn)代法治國家行政法制建設(shè)中的一個重要內(nèi)容,。世界上許多國家都以憲法明確規(guī)定行政補償責(zé)任?！?


 “此次防治禽流感的過程中,，各級政府并未采取生硬的強制手段，而是采取說服,、疏導(dǎo)的方式,，在得到相對人支持的前提下采取撲殺行動，并且實行了對撲殺家禽合理補償政策,。這表明我們的政府不僅重視對社會整體利益的維護,，而且也十分重視對個人利益的保護；不僅將公共健康的維護放在了重要位置上,，而且注重方式,、手段的人性化、合理化,，注重對個體經(jīng)濟利益因之所受到的損失予以填補,。這是現(xiàn)代行政法上信賴保護原則的具體體現(xiàn)，也是責(zé)任政府,、誠信政府形象的具體寫照,，對于我國公共危機應(yīng)對機制進一步健全和完善有著重要的意義?！睏罱淌诶^續(xù)強調(diào),。



 楊教授認為，在我國整個法制建設(shè)中,，行政補償可以說是建立較早的一個法律制度,。《礦產(chǎn)資源法》,、《土地管理法》等法律分別在不同領(lǐng)域規(guī)定了行政補償制度,。



 “突發(fā)性公共衛(wèi)生危機事件往往對整個社會構(gòu)成危害或者威脅,，因此需要動員整個社會和各個行政部門來克服和排除危機。但是,，在去年5月頒布施行的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中并沒有就如何補償公民因行政征用乃至行政即時強制措施而造成的損失作出相應(yīng)的規(guī)定,，可見，從健全和完善應(yīng)急處理制度的角度來看,，有必要對有關(guān)問題進行全面考察,，將制定統(tǒng)一的《行政補償法》和進一步完善1994年制定實施的《國家賠償法》結(jié)合起來，以推動我國行政法制建設(shè)邁向一個新的臺階,?！?