• 【發(fā)布單位】作者：王飛鴻
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2007-11-30 14:51:22
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：人民法院報
• 【所屬類別】立法追蹤

民訴法執(zhí)行編修改重點釋義之五-為完善執(zhí)行機構(gòu)提供法律依據(jù)-

■修改后的民事訴訟法第二百零五條第三款規(guī)定：“人民法院根據(jù)需要可以設立執(zhí)行機構(gòu)?！边@是關(guān)于設立執(zhí)行機構(gòu)的原則性規(guī)定,。



 民事訴訟法原第二百零九條第三款規(guī)定：“基層人民法院、中級人民法院根據(jù)需要,，可以設立執(zhí)行機構(gòu),。執(zhí)行機構(gòu)的職責由最高人民法院規(guī)定?！迸c原規(guī)定相比,，修正案主要作了兩點修改：



 一是將基層人民法院、中級人民法院可以設立執(zhí)行機構(gòu)修改為各級人民法院都可以根據(jù)需要設立執(zhí)行機構(gòu),。這是出于執(zhí)行實踐的需要,，也是對目前全國法院執(zhí)行機構(gòu)設置現(xiàn)狀的確認,。



 解決執(zhí)行難,，需要完善執(zhí)行機構(gòu)。近年來,，人民法院執(zhí)行工作的任務日益繁重,，案件大量增加，基層法院和中級法院案件壓力很大,。高級人民法院除了依法執(zhí)行案件,，還承擔著對轄區(qū)執(zhí)行工作統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的職責,；最高法院在辦理相當數(shù)量的復議,、監(jiān)督、協(xié)調(diào),、請示案件的同時,，管理,、協(xié)調(diào)的事項也越來越多，既要研究確定全國法院整體工作部署,，又要制定規(guī)章制度,，還要對地方各級法院進行檢查和監(jiān)督。相應地,，高級法院和最高法院應當設立專門的執(zhí)行機構(gòu)以便更好地工作,。因此，原先的法律規(guī)定已經(jīng)滯后于司法實踐,，此次修改勢在必行,。其實，1998年7月18日施行的《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》第一條已作出如下規(guī)定：“人民法院根據(jù)需要,，依據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定,，設立執(zhí)行機構(gòu)，專門負責執(zhí)行工作,?！?


 二是刪除了執(zhí)行機構(gòu)的職責由最高人民法院規(guī)定的內(nèi)容。



 之所以刪除這一規(guī)定,，依筆者的理解,，是因為原規(guī)定不夠準確，也不夠科學,。執(zhí)行機構(gòu)的職責既可以由最高法院規(guī)定,，也可以由有關(guān)法律比如民事訴訟法、人民法院組織法等作出規(guī)定,，而且最高法院的規(guī)定不得違反有關(guān)法律的規(guī)定,。目前，依據(jù)有關(guān)法律和司法解釋的規(guī)定,，執(zhí)行機構(gòu)的主要職責是負責執(zhí)行下列生效法律文書：（1）人民法院民事,、行政判決、裁定,、調(diào)解書,，民事制裁決定、支付令,，以及刑事附帶民事判決,、裁定、調(diào)解書,；（2）依法應由人民法院執(zhí)行的行政處罰決定,、行政處理決定；（3）我國仲裁機構(gòu)作出的仲裁裁決和調(diào)解書,；人民法院依據(jù)《中華人民共和國仲裁法》有關(guān)規(guī)定作出的財產(chǎn)保全和證據(jù)保全裁定,；（4）依法賦予強制執(zhí)行效力的公證機關(guān)關(guān)于追償債款,、物品的債權(quán)文書；（5）經(jīng)人民法院裁定承認其效力的外國法院作出的判決,、裁定,，以及國外仲裁機構(gòu)作出的仲裁裁決；（6）法律規(guī)定由人民法院執(zhí)行的其他法律文書,。比如,，罰金、沒收財產(chǎn)等財產(chǎn)刑案件是否應當由執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行,，有關(guān)部門正在進行研究,，一旦決定由執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行，那么執(zhí)行財產(chǎn)刑案件將成為執(zhí)行機構(gòu)的職責,。



 另外,，根據(jù)該條規(guī)定，執(zhí)行機構(gòu)是人民法院的一個內(nèi)設職能部門,。在司法體制改革過程中,，執(zhí)行工作應由哪個部門負責曾引起爭論。有專家學者認為,，執(zhí)行工作不是審判,，性質(zhì)上屬于司法行政工作，建議將執(zhí)行機構(gòu)從人民法院分離出去劃歸司法行政部門,，執(zhí)行工作交由司法行政部門負責,。有關(guān)部門亦曾提出類似建議。在審議修正案過程中,，也有委員提出不規(guī)定執(zhí)行機構(gòu)的設置問題,，因為司法改革可能會將執(zhí)行工作交由司法行政部門負責。



 在國外,，執(zhí)行工作由哪個部門負責不盡相同,。有的由法院負責執(zhí)行，有的由獨立的執(zhí)行員執(zhí)行,，有的由法院和執(zhí)行員共同執(zhí)行,，有的由行政部門執(zhí)行,。但主要有兩種模式：一種是集中設置,；一種是分散設置。如意大利和西班牙規(guī)定執(zhí)行事務由法官負責,，執(zhí)行員沒有獨立的執(zhí)行地位,，辦理執(zhí)行事務必須接受法官和書記官的指揮、監(jiān)督,。法國的執(zhí)行機關(guān)分為法院執(zhí)達員和執(zhí)行法官,。執(zhí)達員是具體負責執(zhí)行法院判決的人員,，有責任指揮執(zhí)行行動，在法律有要求時,，執(zhí)達員有權(quán)請求執(zhí)行法官或檢察院給予批準或者請求其命令采取必要的措施,。執(zhí)行法官則是專門處理執(zhí)行過程中發(fā)生糾紛案件的法官。德國的執(zhí)行機關(guān)主要包括執(zhí)行法院和執(zhí)行員兩個相對獨立的機關(guān),。執(zhí)行法院管轄的事項包括：對不動產(chǎn),、債權(quán)及其他財產(chǎn)權(quán)的執(zhí)行；較為復雜的執(zhí)行措施如動產(chǎn)執(zhí)行時遇有特殊情形的處分,；進行執(zhí)行分配等,。執(zhí)行員是獨立于執(zhí)行法院之外的另一個重要的執(zhí)行機關(guān)，主要負責辦理單純的執(zhí)行事務,，如對動產(chǎn)的查封,、物的交付、請求權(quán)的執(zhí)行等,。日本民事執(zhí)行法第2條規(guī)定,，民事執(zhí)行，根據(jù)申請,，由法院或者執(zhí)行官實施,。韓國民事執(zhí)行法第2條規(guī)定，民事執(zhí)行,，沒有特別規(guī)定均由執(zhí)行官實施,。在美國，州法院判決由州執(zhí)行官執(zhí)行,，聯(lián)邦法院判決由聯(lián)邦執(zhí)行官執(zhí)行,。這兩類人員都屬于警察的一種，屬于行政部門,。瑞典的執(zhí)行工作由執(zhí)行局負責,，執(zhí)行局是個獨立于警察機構(gòu)和檢察機構(gòu)的政府機構(gòu)?？偟膩砜?，執(zhí)行工作大多是由法院負責，或者由法院部分負責執(zhí)行工作,。即使在由其他部門具體執(zhí)行案件的情況下,，也往往要接受法院的協(xié)助、指導和監(jiān)督,。當然,，國外執(zhí)行機構(gòu)的設置情況對我們僅是一個參考。



 筆者認為，將執(zhí)行工作交由司法行政部門負責的理由并不充分,，對其效果也很難作出預料,。應當說，修正案的規(guī)定為這一爭論畫上了句號,。



 該條規(guī)定只是為執(zhí)行機構(gòu)的設立提供了原則性的法律依據(jù),，當然，這個問題并不如此簡單,。在此,，筆者結(jié)合正在進行的執(zhí)行機構(gòu)改革，簡要談談設立執(zhí)行機構(gòu)需要解決的幾個問題,。執(zhí)行機構(gòu)改革是執(zhí)行體制改革的重要內(nèi)容,。自1999年中央11號文件下發(fā)以來，執(zhí)行機構(gòu)有了很大發(fā)展,，不僅全國普遍設立了執(zhí)行局,，而且一些地方機構(gòu)升格、局長高配或者進黨組,，有力地推動了執(zhí)行工作的開展,。目前的問題是，執(zhí)行機構(gòu)設置較為混亂,，必須加以規(guī)范,。



 關(guān)于執(zhí)行機構(gòu)的規(guī)格。



 目前各地執(zhí)行機構(gòu)的規(guī)格并不統(tǒng)一,，有的法院雖然成立了執(zhí)行局,，但執(zhí)行機構(gòu)和局長仍保留了以前的規(guī)格和級別；有的法院僅是局長實現(xiàn)了高配,，執(zhí)行機構(gòu)本身并未升格,，僅有少數(shù)法院實現(xiàn)了機構(gòu)升格。從有利于執(zhí)行工作來看,，執(zhí)行機構(gòu)應當適當升格或者實行局長高配,。這樣設定，是因為執(zhí)行工作不同于審判工作,，牽涉面廣,，需要協(xié)調(diào)配合的事情很多。要充分發(fā)揮高級人民法院執(zhí)行機構(gòu)統(tǒng)一管理,、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的作用,，就必須賦予執(zhí)行機構(gòu)較大的獨立性。執(zhí)行機構(gòu)升格和局長高配,，有利于執(zhí)行機構(gòu)與政府有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合,，加大執(zhí)行力度，提升執(zhí)行權(quán)威,，也有利于調(diào)動本院的司法資源,，使各級法院執(zhí)行局長真正能夠?qū)Ρ据爡^(qū)的執(zhí)行工作負責。目前,，不少法院已經(jīng)實現(xiàn)執(zhí)行機構(gòu)升格,，執(zhí)行局長成為黨組成員。實踐證明,，這有力地促進了執(zhí)行工作的發(fā)展,。



 關(guān)于執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)設機構(gòu)。



 目前,，各地法院執(zhí)行機構(gòu)的內(nèi)設機構(gòu)很不統(tǒng)一,，有的設庭，有的設處,，有的庭處并設,。筆者認為，內(nèi)設機構(gòu)及其職責劃分也應當規(guī)范,。根據(jù)執(zhí)行機構(gòu)的工作職責和建立分權(quán)運行的執(zhí)行工作機制要求,，地方各級法院執(zhí)行機構(gòu)應當內(nèi)設執(zhí)行實施機構(gòu)、執(zhí)行審查機構(gòu)和執(zhí)行綜合機構(gòu),。



 分設執(zhí)行實施機構(gòu)和執(zhí)行審查機構(gòu)的理由是,，執(zhí)行體制改革的目的就是改變過去執(zhí)行權(quán)高度集中，缺乏有效的監(jiān)督和制約的問題,。由執(zhí)行員一人包辦執(zhí)行案件,，從調(diào)查財產(chǎn)、采取各種執(zhí)行措施到價款或者執(zhí)行標的物的分配與交付,，以及對各種執(zhí)行異議的處理,，全由一人負責，權(quán)力過分集中,。加之執(zhí)行工作的社會性,、流動性、分散性的特點,，又很難對其進行有效監(jiān)督,，因此，存在很大的隨意性,。這是造成錯誤執(zhí)行,、違法執(zhí)行的一個重要原因。因此,，應當將審查當事人或者利害關(guān)系人提出的異議和復議等事項從執(zhí)行實施事項中分離出來,，交由執(zhí)行局內(nèi)專門機構(gòu)行使,。執(zhí)行實施機構(gòu)與執(zhí)行審查機構(gòu)各司其職，各負其責,，既相互配合,，又相互制約，有利于執(zhí)行權(quán)的公正行使,。而且,，由于執(zhí)行審查事項和執(zhí)行實施事項性質(zhì)不同，對負責辦理的人員的資格要求也應有所不同,。設立專門的執(zhí)行審查機構(gòu),，有利于執(zhí)行隊伍專業(yè)化建設，從體制和人員上保障執(zhí)行工作的公正,、順利開展,。



 設立執(zhí)行綜合機構(gòu)的理由是，地方各級法院執(zhí)行局既有本身執(zhí)行的案件,，又有相當數(shù)量的管理,、統(tǒng)計等綜合性工作，尤其是高級人民法院和中級人民法院執(zhí)行機構(gòu)的綜合性工作更為繁重,。內(nèi)設機構(gòu)的設置應當與其工作職責和工作性質(zhì)相適應,。因此，應當設立執(zhí)行綜合機構(gòu),。



 考慮到部分基層人民法院和極少數(shù)中級人民法院執(zhí)行案件少,、執(zhí)行人員不足的現(xiàn)狀，可以在執(zhí)行審查機構(gòu)和執(zhí)行實施機構(gòu)的設置上靈活掌握,。但是,，高級人民法院執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)設機構(gòu)的設置應當統(tǒng)一。



 關(guān)于執(zhí)行機構(gòu)的人員組成,。



 民事訴訟法原第二百零九條明確規(guī)定,，執(zhí)行工作由執(zhí)行員進行。但目前執(zhí)行員管理工作不很規(guī)范,，執(zhí)行員的任職條件,、任免程序沒有法律規(guī)定，各地基本沒有開展執(zhí)行員選任工作,。筆者認為,，執(zhí)行工作不同于審判工作，執(zhí)行員與法官的工作性質(zhì)差別極大,，因此應當規(guī)定不同的任職條件,。執(zhí)行工作是一項專業(yè)性、對抗性,、社會性很強的工作,，執(zhí)行人員的法律知識固然重要,，但對其理解和適用政策的能力、協(xié)調(diào)能力,、語言表達能力,、執(zhí)行經(jīng)驗、執(zhí)行藝術(shù),、處理突發(fā)事件的能力等都有特殊要求,。因此,，執(zhí)行員應當具備較好的政治素質(zhì),、良好的個人操守、身體素質(zhì)及上述各種能力,。目前,，由于對執(zhí)行員的任職條件、任免程序等問題沒有明確規(guī)定,，影響了執(zhí)行隊伍整體素質(zhì)的提高,。因此，應當盡快制定專門的執(zhí)行員條例,，建立一支符合執(zhí)行工作特點和需要的職業(yè)化的執(zhí)行員隊伍,。執(zhí)行員可以參照法官的任職條件，由本院院長任免,。當然,，執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)必須配備一定比例的法官，負責行使執(zhí)行審查權(quán),，對執(zhí)行實施權(quán)進行監(jiān)督和制約,。



 （作者單位：最高人民法院）