• 【發(fā)布單位】作者：王飛鴻
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2007-11-30 14:51:22
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：人民法院報
• 【所屬類別】立法追蹤

民訴法執(zhí)行編修改重點釋義之五-為完善執(zhí)行機構(gòu)提供法律依據(jù)-

■修改后的民事訴訟法第二百零五條第三款規(guī)定：“人民法院根據(jù)需要可以設(shè)立執(zhí)行機構(gòu),。”這是關(guān)于設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)的原則性規(guī)定,。



 民事訴訟法原第二百零九條第三款規(guī)定：“基層人民法院,、中級人民法院根據(jù)需要，可以設(shè)立執(zhí)行機構(gòu),。執(zhí)行機構(gòu)的職責(zé)由最高人民法院規(guī)定,。”與原規(guī)定相比,，修正案主要作了兩點修改：



 一是將基層人民法院,、中級人民法院可以設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)修改為各級人民法院都可以根據(jù)需要設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)。這是出于執(zhí)行實踐的需要,，也是對目前全國法院執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀的確認,。



 解決執(zhí)行難,，需要完善執(zhí)行機構(gòu)。近年來,，人民法院執(zhí)行工作的任務(wù)日益繁重,，案件大量增加，基層法院和中級法院案件壓力很大,。高級人民法院除了依法執(zhí)行案件,，還承擔(dān)著對轄區(qū)執(zhí)行工作統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的職責(zé),；最高法院在辦理相當(dāng)數(shù)量的復(fù)議,、監(jiān)督、協(xié)調(diào),、請示案件的同時,，管理、協(xié)調(diào)的事項也越來越多,，既要研究確定全國法院整體工作部署,，又要制定規(guī)章制度，還要對地方各級法院進行檢查和監(jiān)督,。相應(yīng)地,，高級法院和最高法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的執(zhí)行機構(gòu)以便更好地工作。因此,，原先的法律規(guī)定已經(jīng)滯后于司法實踐,，此次修改勢在必行。其實,，1998年7月18日施行的《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》第一條已作出如下規(guī)定：“人民法院根據(jù)需要,，依據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，設(shè)立執(zhí)行機構(gòu),，專門負責(zé)執(zhí)行工作,。”



 二是刪除了執(zhí)行機構(gòu)的職責(zé)由最高人民法院規(guī)定的內(nèi)容,。



 之所以刪除這一規(guī)定,，依筆者的理解，是因為原規(guī)定不夠準確,，也不夠科學(xué),。執(zhí)行機構(gòu)的職責(zé)既可以由最高法院規(guī)定，也可以由有關(guān)法律比如民事訴訟法,、人民法院組織法等作出規(guī)定,，而且最高法院的規(guī)定不得違反有關(guān)法律的規(guī)定。目前,，依據(jù)有關(guān)法律和司法解釋的規(guī)定,，執(zhí)行機構(gòu)的主要職責(zé)是負責(zé)執(zhí)行下列生效法律文書：（1）人民法院民事,、行政判決、裁定,、調(diào)解書,，民事制裁決定、支付令,，以及刑事附帶民事判決,、裁定、調(diào)解書,；（2）依法應(yīng)由人民法院執(zhí)行的行政處罰決定,、行政處理決定；（3）我國仲裁機構(gòu)作出的仲裁裁決和調(diào)解書,；人民法院依據(jù)《中華人民共和國仲裁法》有關(guān)規(guī)定作出的財產(chǎn)保全和證據(jù)保全裁定,；（4）依法賦予強制執(zhí)行效力的公證機關(guān)關(guān)于追償債款、物品的債權(quán)文書,；（5）經(jīng)人民法院裁定承認其效力的外國法院作出的判決,、裁定，以及國外仲裁機構(gòu)作出的仲裁裁決,；（6）法律規(guī)定由人民法院執(zhí)行的其他法律文書,。比如，罰金,、沒收財產(chǎn)等財產(chǎn)刑案件是否應(yīng)當(dāng)由執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行,，有關(guān)部門正在進行研究，一旦決定由執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行,，那么執(zhí)行財產(chǎn)刑案件將成為執(zhí)行機構(gòu)的職責(zé),。



 另外，根據(jù)該條規(guī)定,，執(zhí)行機構(gòu)是人民法院的一個內(nèi)設(shè)職能部門,。在司法體制改革過程中，執(zhí)行工作應(yīng)由哪個部門負責(zé)曾引起爭論,。有專家學(xué)者認為,，執(zhí)行工作不是審判,，性質(zhì)上屬于司法行政工作,，建議將執(zhí)行機構(gòu)從人民法院分離出去劃歸司法行政部門，執(zhí)行工作交由司法行政部門負責(zé),。有關(guān)部門亦曾提出類似建議,。在審議修正案過程中，也有委員提出不規(guī)定執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置問題,，因為司法改革可能會將執(zhí)行工作交由司法行政部門負責(zé),。



 在國外,，執(zhí)行工作由哪個部門負責(zé)不盡相同。有的由法院負責(zé)執(zhí)行,，有的由獨立的執(zhí)行員執(zhí)行,，有的由法院和執(zhí)行員共同執(zhí)行，有的由行政部門執(zhí)行,。但主要有兩種模式：一種是集中設(shè)置,；一種是分散設(shè)置。如意大利和西班牙規(guī)定執(zhí)行事務(wù)由法官負責(zé),，執(zhí)行員沒有獨立的執(zhí)行地位,，辦理執(zhí)行事務(wù)必須接受法官和書記官的指揮、監(jiān)督,。法國的執(zhí)行機關(guān)分為法院執(zhí)達員和執(zhí)行法官,。執(zhí)達員是具體負責(zé)執(zhí)行法院判決的人員，有責(zé)任指揮執(zhí)行行動,，在法律有要求時,，執(zhí)達員有權(quán)請求執(zhí)行法官或檢察院給予批準或者請求其命令采取必要的措施。執(zhí)行法官則是專門處理執(zhí)行過程中發(fā)生糾紛案件的法官,。德國的執(zhí)行機關(guān)主要包括執(zhí)行法院和執(zhí)行員兩個相對獨立的機關(guān),。執(zhí)行法院管轄的事項包括：對不動產(chǎn)、債權(quán)及其他財產(chǎn)權(quán)的執(zhí)行,；較為復(fù)雜的執(zhí)行措施如動產(chǎn)執(zhí)行時遇有特殊情形的處分,；進行執(zhí)行分配等。執(zhí)行員是獨立于執(zhí)行法院之外的另一個重要的執(zhí)行機關(guān),，主要負責(zé)辦理單純的執(zhí)行事務(wù),，如對動產(chǎn)的查封、物的交付,、請求權(quán)的執(zhí)行等,。日本民事執(zhí)行法第2條規(guī)定，民事執(zhí)行,，根據(jù)申請,，由法院或者執(zhí)行官實施。韓國民事執(zhí)行法第2條規(guī)定,，民事執(zhí)行,，沒有特別規(guī)定均由執(zhí)行官實施。在美國,，州法院判決由州執(zhí)行官執(zhí)行,，聯(lián)邦法院判決由聯(lián)邦執(zhí)行官執(zhí)行。這兩類人員都屬于警察的一種，屬于行政部門,。瑞典的執(zhí)行工作由執(zhí)行局負責(zé),，執(zhí)行局是個獨立于警察機構(gòu)和檢察機構(gòu)的政府機構(gòu)?？偟膩砜?，執(zhí)行工作大多是由法院負責(zé)，或者由法院部分負責(zé)執(zhí)行工作,。即使在由其他部門具體執(zhí)行案件的情況下,，也往往要接受法院的協(xié)助、指導(dǎo)和監(jiān)督,。當(dāng)然,，國外執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置情況對我們僅是一個參考。



 筆者認為,，將執(zhí)行工作交由司法行政部門負責(zé)的理由并不充分,，對其效果也很難作出預(yù)料。應(yīng)當(dāng)說,，修正案的規(guī)定為這一爭論畫上了句號,。



 該條規(guī)定只是為執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)立提供了原則性的法律依據(jù)，當(dāng)然,，這個問題并不如此簡單,。在此，筆者結(jié)合正在進行的執(zhí)行機構(gòu)改革,，簡要談?wù)勗O(shè)立執(zhí)行機構(gòu)需要解決的幾個問題,。執(zhí)行機構(gòu)改革是執(zhí)行體制改革的重要內(nèi)容。自1999年中央11號文件下發(fā)以來,，執(zhí)行機構(gòu)有了很大發(fā)展,，不僅全國普遍設(shè)立了執(zhí)行局，而且一些地方機構(gòu)升格,、局長高配或者進黨組,，有力地推動了執(zhí)行工作的開展。目前的問題是,，執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置較為混亂,，必須加以規(guī)范。



 關(guān)于執(zhí)行機構(gòu)的規(guī)格,。



 目前各地執(zhí)行機構(gòu)的規(guī)格并不統(tǒng)一,，有的法院雖然成立了執(zhí)行局，但執(zhí)行機構(gòu)和局長仍保留了以前的規(guī)格和級別,；有的法院僅是局長實現(xiàn)了高配,，執(zhí)行機構(gòu)本身并未升格，僅有少數(shù)法院實現(xiàn)了機構(gòu)升格,。從有利于執(zhí)行工作來看,，執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)升格或者實行局長高配。這樣設(shè)定,，是因為執(zhí)行工作不同于審判工作,，牽涉面廣，需要協(xié)調(diào)配合的事情很多,。要充分發(fā)揮高級人民法院執(zhí)行機構(gòu)統(tǒng)一管理,、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的作用，就必須賦予執(zhí)行機構(gòu)較大的獨立性,。執(zhí)行機構(gòu)升格和局長高配,，有利于執(zhí)行機構(gòu)與政府有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，加大執(zhí)行力度,，提升執(zhí)行權(quán)威,，也有利于調(diào)動本院的司法資源，使各級法院執(zhí)行局長真正能夠?qū)Ρ据爡^(qū)的執(zhí)行工作負責(zé),。目前,，不少法院已經(jīng)實現(xiàn)執(zhí)行機構(gòu)升格，執(zhí)行局長成為黨組成員,。實踐證明,，這有力地促進了執(zhí)行工作的發(fā)展。



 關(guān)于執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)設(shè)機構(gòu),。



 目前,，各地法院執(zhí)行機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)很不統(tǒng)一，有的設(shè)庭,，有的設(shè)處,，有的庭處并設(shè)。筆者認為,，內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其職責(zé)劃分也應(yīng)當(dāng)規(guī)范,。根據(jù)執(zhí)行機構(gòu)的工作職責(zé)和建立分權(quán)運行的執(zhí)行工作機制要求，地方各級法院執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)當(dāng)內(nèi)設(shè)執(zhí)行實施機構(gòu),、執(zhí)行審查機構(gòu)和執(zhí)行綜合機構(gòu),。



 分設(shè)執(zhí)行實施機構(gòu)和執(zhí)行審查機構(gòu)的理由是，執(zhí)行體制改革的目的就是改變過去執(zhí)行權(quán)高度集中,，缺乏有效的監(jiān)督和制約的問題,。由執(zhí)行員一人包辦執(zhí)行案件，從調(diào)查財產(chǎn),、采取各種執(zhí)行措施到價款或者執(zhí)行標(biāo)的物的分配與交付,，以及對各種執(zhí)行異議的處理，全由一人負責(zé)，權(quán)力過分集中,。加之執(zhí)行工作的社會性,、流動性、分散性的特點,，又很難對其進行有效監(jiān)督,，因此，存在很大的隨意性,。這是造成錯誤執(zhí)行,、違法執(zhí)行的一個重要原因。因此,，應(yīng)當(dāng)將審查當(dāng)事人或者利害關(guān)系人提出的異議和復(fù)議等事項從執(zhí)行實施事項中分離出來,，交由執(zhí)行局內(nèi)專門機構(gòu)行使。執(zhí)行實施機構(gòu)與執(zhí)行審查機構(gòu)各司其職,，各負其責(zé),，既相互配合，又相互制約,，有利于執(zhí)行權(quán)的公正行使,。而且，由于執(zhí)行審查事項和執(zhí)行實施事項性質(zhì)不同,，對負責(zé)辦理的人員的資格要求也應(yīng)有所不同,。設(shè)立專門的執(zhí)行審查機構(gòu)，有利于執(zhí)行隊伍專業(yè)化建設(shè),，從體制和人員上保障執(zhí)行工作的公正,、順利開展。



 設(shè)立執(zhí)行綜合機構(gòu)的理由是,，地方各級法院執(zhí)行局既有本身執(zhí)行的案件,，又有相當(dāng)數(shù)量的管理、統(tǒng)計等綜合性工作,，尤其是高級人民法院和中級人民法院執(zhí)行機構(gòu)的綜合性工作更為繁重,。內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)與其工作職責(zé)和工作性質(zhì)相適應(yīng)。因此,，應(yīng)當(dāng)設(shè)立執(zhí)行綜合機構(gòu),。



 考慮到部分基層人民法院和極少數(shù)中級人民法院執(zhí)行案件少、執(zhí)行人員不足的現(xiàn)狀,，可以在執(zhí)行審查機構(gòu)和執(zhí)行實施機構(gòu)的設(shè)置上靈活掌握,。但是，高級人民法院執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一,。



 關(guān)于執(zhí)行機構(gòu)的人員組成,。



 民事訴訟法原第二百零九條明確規(guī)定,，執(zhí)行工作由執(zhí)行員進行。但目前執(zhí)行員管理工作不很規(guī)范,，執(zhí)行員的任職條件,、任免程序沒有法律規(guī)定，各地基本沒有開展執(zhí)行員選任工作,。筆者認為,，執(zhí)行工作不同于審判工作,，執(zhí)行員與法官的工作性質(zhì)差別極大,，因此應(yīng)當(dāng)規(guī)定不同的任職條件。執(zhí)行工作是一項專業(yè)性,、對抗性,、社會性很強的工作，執(zhí)行人員的法律知識固然重要,，但對其理解和適用政策的能力,、協(xié)調(diào)能力、語言表達能力,、執(zhí)行經(jīng)驗,、執(zhí)行藝術(shù)、處理突發(fā)事件的能力等都有特殊要求,。因此,，執(zhí)行員應(yīng)當(dāng)具備較好的政治素質(zhì)、良好的個人操守,、身體素質(zhì)及上述各種能力,。目前，由于對執(zhí)行員的任職條件,、任免程序等問題沒有明確規(guī)定,，影響了執(zhí)行隊伍整體素質(zhì)的提高。因此,，應(yīng)當(dāng)盡快制定專門的執(zhí)行員條例,，建立一支符合執(zhí)行工作特點和需要的職業(yè)化的執(zhí)行員隊伍。執(zhí)行員可以參照法官的任職條件,，由本院院長任免,。當(dāng)然，執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)必須配備一定比例的法官,，負責(zé)行使執(zhí)行審查權(quán),，對執(zhí)行實施權(quán)進行監(jiān)督和制約。



 （作者單位：最高人民法院）