• 【發(fā)布單位】作者：趙晉山
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2007-12-14 10:38:03
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：人民法院報
• 【所屬類別】立法追蹤

民訴法執(zhí)行編修改重點釋義之七-可申請變更消極執(zhí)行嚴重的法院-

■修改后的民事訴訟法第二百零三條規(guī)定：“人民法院自收到申請執(zhí)行書之日起超過六個月未執(zhí)行的,，申請執(zhí)行人可以向上一級人民法院申請執(zhí)行,。上一級人民法院經(jīng)審查，可以責(zé)令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行,，也可以決定由本院執(zhí)行或者指令其他人民法院執(zhí)行,。”這一規(guī)定是本次修改新增加的內(nèi)容,，其最主要的目的是通過上級法院的督促或變更執(zhí)行法院,，排除地方和部門保護主義等因素的干擾，解決消極執(zhí)行,、拖延執(zhí)行問題,。



 近年來關(guān)于執(zhí)行難問題的大量研究成果表明：相當(dāng)大一部分案件難以執(zhí)行，是因為受到地方和部門保護主義的干擾,。只要不改變地方法院在人財物等方面受制于地方的現(xiàn)狀,，地方和部門保護主義對執(zhí)行的干擾就不可能根本改觀。此外,，我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會影響下所形成的“人緣”,、“地緣”關(guān)系、“熟人社會”等,，也是導(dǎo)致一部分案件難以執(zhí)行的重要因素,。當(dāng)前無法回避的一個基本事實是：類似上述這些影響法院執(zhí)行的因素在短期內(nèi)不可能根本改觀，在這種情況下,，要盡量減少干擾,，比較現(xiàn)實的選擇就是更換執(zhí)行法院。



 近年來,，許多法院嘗試通過提級執(zhí)行、指定執(zhí)行,、交叉執(zhí)行等方式排除地方和部門保護主義的干擾,，取得了非常好的效果,，充分證明通過更換執(zhí)行法院，可以有效解決一部分消極執(zhí)行問題,。但是,，目前執(zhí)行實踐中的提級執(zhí)行、指定執(zhí)行和交叉執(zhí)行等做法,，主要是由上級法院依職權(quán)決定,，申請執(zhí)行人雖然能通過申訴等渠道提出要求，但并不必然引起相應(yīng)的審查程序,，而且,，由于缺乏明確的法律規(guī)定以及各種現(xiàn)實因素的影響，上級法院對一些受干擾嚴重的案件往往難以及時提級,、指定或交叉執(zhí)行,，提級、指定或交叉執(zhí)行的隨意性也比較大,。實際上,，申請執(zhí)行人對自己的權(quán)利最為關(guān)心，對案件的執(zhí)行情況有最切身的體會,，賦予其申請變更執(zhí)行法院的權(quán)利,，并規(guī)定相應(yīng)的條件和處理程序，能夠更有效地遏制各種因素對執(zhí)行的影響,，防止和減少消極執(zhí)行,，及時保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。鑒于此,，本次民事訴訟法修改明確賦予了申請執(zhí)行人向上一級法院申請變更執(zhí)行法院的權(quán)利,，并規(guī)定了相應(yīng)的條件以及上一級人民法院對申請變更執(zhí)行法院的處理方式。這一規(guī)定,，可以說是結(jié)合我國現(xiàn)實國情所采取的特殊法律對策,，對執(zhí)行難問題的解決有著重要的現(xiàn)實意義。



 一,、申請的提出



 依照民訴法第二百零三條（以下簡稱本條）規(guī)定,，可以申請變更執(zhí)行法院的主體只能是申請執(zhí)行人，被執(zhí)行人和案外第三人則不能提出申請,。這里的“申請執(zhí)行人”不限于執(zhí)行依據(jù)中所列明的申請執(zhí)行人,，在執(zhí)行過程中，被人民法院依法變更,、追加為申請執(zhí)行人的公民,、法人或其他組織，也屬于申請執(zhí)行人的范疇,，在出現(xiàn)法定事由的情況下,，也可以依法申請變更執(zhí)行法院,。



 本次民事訴訟法修改過程中，對賦予申請執(zhí)行人申請更換執(zhí)行法院的權(quán)利這一思路,，基本上沒有大的分歧,，但對申請的具體事由如何確定，一直存在爭議,。有人提出,，對是否屬于消極執(zhí)行不能單純根據(jù)執(zhí)行的時間長短進行判斷，從執(zhí)行實踐看,，在相當(dāng)大一部分執(zhí)行案件中,，被執(zhí)行人根本就沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，這類案件屬于客觀上無法執(zhí)行的案件,，該類案件超過一定期限未執(zhí)行的,，即使更換執(zhí)行法院，也沒有任何實際意義,，而且容易激化矛盾,，增加法院的工作量。因此,，應(yīng)將申請更換執(zhí)行法院的事由規(guī)定為“被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)”超過一定期限未執(zhí)行,。還有人認為，法院超過一定期限未執(zhí)行,，其原因可能有多種,，比如財產(chǎn)難以查找、公告,、鑒定時間過長,、拍賣行情不好，等等,。這些都應(yīng)當(dāng)屬于正當(dāng)理由,，不應(yīng)當(dāng)因此更換執(zhí)行法院，因此,，應(yīng)當(dāng)將申請事由表述為“執(zhí)行法院沒有正當(dāng)理由超過一定期限未執(zhí)行”,。還有人提出反對意見，認為本條規(guī)定的主要目的就是為了克服各種原因引起的消極執(zhí)行問題,，如果對申請更換執(zhí)行法院的條件規(guī)定得過寬,，容易為某些消極執(zhí)行的法院提供借口。因此,，法律上應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定一個期限,，只要超過該期限未執(zhí)行的，就應(yīng)當(dāng)允許申請執(zhí)行人申請更換執(zhí)行法院,，以最大限度地避免各種原因引起的消極執(zhí)行問題,，參照最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《執(zhí)行規(guī)定》）第一百零七條關(guān)于執(zhí)行案件結(jié)案期限的規(guī)定,，該期限規(guī)定為六個月為宜。立法者最終采納了該意見,，規(guī)定人民法院自收到申請執(zhí)行書之日起超過六個月未執(zhí)行的，申請執(zhí)行人即可向上一級人民法院申請執(zhí)行,。



 參照最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第一百六十四條的規(guī)定,，執(zhí)行中的公告期間、鑒定期間以及處理人民法院之間的管轄爭議等期間,，不應(yīng)計算在本條規(guī)定的六個月期限內(nèi),。從理論上講，案外人異議的審查處理期間,、暫緩執(zhí)行,、中止執(zhí)行等期間，也不宜計算在六個月期限內(nèi),。還應(yīng)當(dāng)注意的是,，本條規(guī)定的六個月期限是從法院收到申請執(zhí)行書之日起算，而非從執(zhí)行案件立案之日起算,。這一規(guī)定有利于防止某些法院在立案環(huán)節(jié)即進行拖延,，有利于最大限度地防止拖延執(zhí)行、消極執(zhí)行等現(xiàn)象,。



 二,、對申請的審查處理



 督促執(zhí)行和更換執(zhí)行法院均屬于程序性事項，不涉及實體爭議,，因此,，申請執(zhí)行人依法向執(zhí)行法院的上一級人民法院申請執(zhí)行后，應(yīng)當(dāng)由上一級法院的執(zhí)行機構(gòu)具體負責(zé)處理,。執(zhí)行機構(gòu)對申請執(zhí)行人的申請,，經(jīng)審查，針對不同情況可以作出不同的處理：一是責(zé)令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行,；二是決定由本院執(zhí)行,；三是指令本轄區(qū)執(zhí)行法院以外的其他人民法院執(zhí)行。上述三種處理方式,，究竟哪種更為合適,，由上一級人民法院根據(jù)案件的具體情況確定。



 值得討論的是,，本條對上一級人民法院在作出上述三種處理時使用何種法律文書未作出明確規(guī)定,。實踐中，許多法院在依照《執(zhí)行規(guī)定》第一百三十二條督促下級法院限期執(zhí)行或者在提級執(zhí)行,、指定執(zhí)行時,，大都使用函文的形式,。筆者認為，函文是法院內(nèi)部監(jiān)督時使用的一種文書形式,，而依照本條規(guī)定變更管轄的情形,，是由于申請執(zhí)行人依法行使申請變更執(zhí)行法院的法定權(quán)利引起的，上一級法院如何處理,，應(yīng)給申請執(zhí)行人一個正式的說法,，不應(yīng)像執(zhí)行監(jiān)督那樣下發(fā)一個內(nèi)部函文?？紤]到裁定一般用于處理各種程序性事項,，上一級人民法院決定由本院執(zhí)行或者指令本轄區(qū)其他人民法院執(zhí)行的，都涉及到案件管轄權(quán)的變化,，屬于比較重大的程序性事項,，應(yīng)作出裁定，并送達當(dāng)事人和有關(guān)法院,。至于責(zé)令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行,，為加大督促執(zhí)行的力度，建議向執(zhí)行法院發(fā)出督促執(zhí)行令,。



 三,、適用本條應(yīng)注意的問題



 第一，注意把握好向上一級人民法院申請執(zhí)行的事由,。



 依照本條規(guī)定,，人民法院自收到申請執(zhí)行書之日起超過六個月未執(zhí)行的，申請執(zhí)行人可以向上一級人民法院申請執(zhí)行,。但如果機械地理解這一規(guī)定,，不區(qū)分具體情況，只要法院超過六個月期限未執(zhí)行的,，即允許申請執(zhí)行人向上一級人民法院申請執(zhí)行,，顯然會引起不必要的混亂，也不符合本條的立法目的,。筆者認為,，本條的立法旨意在于對那些有條件執(zhí)行而無正當(dāng)理由拖延執(zhí)行的案件，通過督促執(zhí)行或更換執(zhí)行法院,，切斷各種因素對執(zhí)行的干擾,，使有條件執(zhí)行的案件能夠盡快得到執(zhí)行。如果案件客觀上根本就無法執(zhí)行,，比如經(jīng)多方查找,，被執(zhí)行人根本就沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，更換執(zhí)行法院，不僅對案件的執(zhí)行沒有意義,，而且徒增當(dāng)事人和法院的負擔(dān),。此外，即使在有財產(chǎn)可供執(zhí)行的情況下,，執(zhí)行過程中也會遇到一系列問題,，比如被執(zhí)行人下落不明，法院公告送達有關(guān)法律文書,；評估報告送達后,，當(dāng)事人提出異議要求重新評估，法院認為有理由并重新委托了新的評估而花費一定的時間,，如果考慮這些特殊情況，一律以期限為標準,，無疑過于絕對化,。基于上述考慮,，有必要從本條的真實目的出發(fā),，結(jié)合執(zhí)行工作的具體情況，通過司法解釋的形式對申請變更執(zhí)行法院的事由進行細化,，明確規(guī)定向上一級人民法院申請執(zhí)行必須以被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)為前提,；對執(zhí)行法院有正當(dāng)理由超過六個月期限未執(zhí)行的案件，也應(yīng)當(dāng)排除在申請變更執(zhí)行法院的范圍之外,。



 第二,，注意本條與民事訴訟法第二百零二條適用的協(xié)調(diào)。



 本條針對消極執(zhí)行問題賦予了申請執(zhí)行人相應(yīng)的救濟途徑,，也就是說,，在法院消極執(zhí)行的情況下，申請執(zhí)行人有請求上一級法院督促執(zhí)行或申請更換執(zhí)行法院的權(quán)利,；而依照民事訴訟法第二百零二條的規(guī)定,，當(dāng)事人、利害關(guān)系人認為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定的,，可以向負責(zé)執(zhí)行的人民法院提出書面異議,；對人民法院就異議所作的裁定不服的，還可以自裁定送達之日起十日內(nèi)向上一級人民法院申請復(fù)議,。消極執(zhí)行顯然屬于違反法律規(guī)定的執(zhí)行行為,，也就是說，按照民事訴訟法第二百零二條的規(guī)定,，在法院消極執(zhí)行的情況下,，申請執(zhí)行人有向執(zhí)行法院提出異議的權(quán)利。那么，執(zhí)行實踐中,，在案件存在消極執(zhí)行的情況下,，申請執(zhí)行人究竟是依據(jù)第二百零二條的規(guī)定提出異議，還是依據(jù)本條規(guī)定申請更換執(zhí)行法院,？這兩種救濟途徑只能選擇其一還是可以并行不悖,？



 筆者認為，對違法執(zhí)行行為提出異議是一種一般的執(zhí)行救濟,，其目的是促使執(zhí)行法院及時糾正違法的執(zhí)行行為,，以保護當(dāng)事人和利害關(guān)系人程序上的利益；而申請更換執(zhí)行法院則是在消極執(zhí)行相對嚴重的情況下,，為當(dāng)事人提供更強有力的救濟,。這兩種救濟所針對的情形并不完全相同，救濟途徑也不一樣,，在出現(xiàn)法定事由的情況下,，當(dāng)事人既可以任選其一，也可以分別通過兩種不同的救濟途徑維護自己的合法權(quán)益,。實踐中,，人民法院既不能以申請執(zhí)行人已提出異議為由限制其申請更換執(zhí)行法院的權(quán)利，也不能以其已經(jīng)申請更換執(zhí)行法院為由限制其就消極執(zhí)行向執(zhí)行法院提出異議的權(quán)利,。



 第三,，注意本條規(guī)定與提級、指定執(zhí)行等措施的協(xié)調(diào),。



 《執(zhí)行規(guī)定》第一百三十二條規(guī)定,，上級法院發(fā)現(xiàn)下級法院的執(zhí)行案件（包括受委托執(zhí)行的案件）在規(guī)定的期限內(nèi)未能執(zhí)行結(jié)案的，應(yīng)當(dāng)作出裁定,、決定,、通知而不制作的，或應(yīng)當(dāng)依法實施具體執(zhí)行行為而不實施的,，應(yīng)當(dāng)督促下級法院限期執(zhí)行,，及時作出有關(guān)裁定等法律文書，或采取相應(yīng)措施,。對下級法院長期未能執(zhí)結(jié)的案件,，確有必要的，上級法院可以決定由本院執(zhí)行或與下級法院共同執(zhí)行,，也可以指定本轄區(qū)其他法院執(zhí)行,。可見,，《執(zhí)行規(guī)定》第一百三十二條所規(guī)定的內(nèi)容與本條規(guī)定有很多相似之處,。這就有必要明確，這兩條規(guī)定在本質(zhì)上究竟有何不同，在具體適用過程中應(yīng)如何把握和協(xié)調(diào),。



 筆者認為,，本條規(guī)定的內(nèi)容本質(zhì)上是一種執(zhí)行救濟，申請更換執(zhí)行法院是法律賦予申請執(zhí)行人的一項法定權(quán)利,，申請執(zhí)行人的申請符合法律規(guī)定的,，就必然引起相應(yīng)的審查處理程序，上一級人民法院必須進行審查處理,，并作出相應(yīng)的法律文書,，送達當(dāng)事人和有關(guān)法院。而《執(zhí)行規(guī)定》第一百三十二條的規(guī)定本質(zhì)上是法院內(nèi)部進行執(zhí)行監(jiān)督的具體形式和手段,，是上級法院在行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)過程中,，發(fā)現(xiàn)下級法院的執(zhí)行存在問題時所采取的督促和糾正措施，具體程序僅在法院內(nèi)部運行,，沒有當(dāng)事人參與其中,，法院處理后一般只向有關(guān)法院下發(fā)內(nèi)部函文，在特殊情況下才制作正式的裁定或決定,。正是因為這兩條規(guī)定是兩種不同的糾錯途徑，因此,，二者可以并行不悖,。在執(zhí)行法院出現(xiàn)消極執(zhí)行的情況下，即使申請執(zhí)行人未向上一級人民法院申請執(zhí)行,，如果上級法院發(fā)現(xiàn)執(zhí)行法院存在消極執(zhí)行問題的,，也應(yīng)當(dāng)依法進行監(jiān)督；如果申請執(zhí)行人已經(jīng)向上一級法院申請執(zhí)行的,，在該救濟程序正常進行的情況下,，上級法院一般無需再就同一問題重復(fù)進行監(jiān)督，但作為一項監(jiān)督權(quán)力,，上級法院認為必要時可以隨時行使,。此外，值得注意的是,，申請執(zhí)行人申請更換執(zhí)行法院只能向執(zhí)行法院的上一級人民法院提出申請,，而有權(quán)進行執(zhí)行監(jiān)督的法院卻不限于執(zhí)行法院的上一級法院，上級法院對轄區(qū)內(nèi)任何法院的執(zhí)行案件都可以依法進行監(jiān)督,。



 （作者單位：最高人民法院）