• 【發(fā)布單位】作者：鄒聲文 張宗堂 周婷玉
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• 【發(fā)布日期】2009-06-24 09:08:00
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• 【文件來源】來源：新華社
• 【所屬類別】立法追蹤

-直面中國法律體系中的“硬傷”-——聚焦國家最高立法機關(guān)全面清理現(xiàn)行法律

廢止《公安派出所組織條例》等8件法律,，對民法通則等59件法律的141個條文作出修改……6月22日,，全國人大常委會委員長會議提請常委會會議審議的兩份有關(guān)對現(xiàn)行法律進行清理的議案，引起無數(shù)人的關(guān)注,。



 為何要對我國現(xiàn)行法律進行全面清理,？清理的重點是什么？法律廢止和修改有何區(qū)別,？帶著一個個公眾關(guān)心的問題,，記者采訪了最高國家立法機關(guān)的相關(guān)人士。



 20多年首次清理法律 確保中國法律體系形成



 法律清理是立法工作的重要組成部分,。新中國成立后,，全國人大常委會先后于1954年和1979年兩次作過具有法律清理性質(zhì)的決議。1987年,，全國人大常委會對新中國成立以來至1978年底制定的134件法律進行了一次全面清理,，宣布已經(jīng)失效的有111件，繼續(xù)有效或者繼續(xù)有效正在研究修改的有23件,。



 法律層次之外,，國務院也先后11次對法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件進行清理,，其中全面清理5次,、專項清理6次；改革開放以來的占了10次,。



 改革開放30年,，我國立法進程不斷加快。截至去年3月,，我國有效的法律有229件,，行政法規(guī)近600件，地方性法規(guī)7000多件,。



 “目前,，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，國家經(jīng)濟,、政治,、文化、社會生活的各個方面基本做到有法可依,?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの魅卫钸m時說，“中國特色社會主義法律體系與我國社會主義初級階段的基本國情,、改革發(fā)展的進程相適應,，總體上是科學的、統(tǒng)一的、和諧的,?！?


 但李適時也坦承，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和改革的不斷深化,，有些法律規(guī)定已明顯不適應經(jīng)濟社會發(fā)展特別是社會主義市場經(jīng)濟的需要,。



 比如，我國現(xiàn)行民法通則在有關(guān)條款中就規(guī)定：“民事活動不得破壞國家的經(jīng)濟計劃”,，“經(jīng)濟合同違反國家指令性計劃的無效”,。李適時表示，上述規(guī)定與現(xiàn)行法律中關(guān)于民事行為的規(guī)定不相符合,，與市場經(jīng)濟的要求也明顯不適應,。



 部分法律之間還存在明顯不一致、不銜接的問題,，還有一些法律規(guī)定操作性不強,，也需要通過清理,，提出解決辦法,，確保法律的實施,。



 “對現(xiàn)行法律進行一次集中清理,，找出法律規(guī)定中存在的與經(jīng)濟社會發(fā)展明顯不適應,、不協(xié)調(diào)的突出問題,，區(qū)分情況分類分步驟加以解決,，將更好地發(fā)揮法律在國家經(jīng)濟,、政治,、文化和社會生活中的規(guī)范、引導和保障作用,。”李適時說,。



 現(xiàn)行200多件全面清理 重點解決法律“硬傷”



 2008年,，全國人大常委會把開展法律清理工作列入2008年工作要點和立法工作計劃,。當年4月，全國人大常委會委員長吳邦國指出,，圍繞確保到2010年形成中國特色社會主義法律體系這一目標和任務,，一方面要抓緊制定在法律體系中起支架作用的法律,，另一方面要著手清理現(xiàn)行法律。



 隨后，全國人大法律委員會和常委會法制工作委員會成立了法律清理工作小組,；同年7月，常委會辦公廳提出了法律清理工作的實施方案,。



 按照確定的清理范圍和分工,，全國人大各專門委員會,、常委會有關(guān)工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)、國務院法制辦等有關(guān)部門對各自職責范圍涉及的法律進行梳理,，對200多件法律提出了1972條清理意見和建議,。經(jīng)過廣泛聽取意見,、反復研究論證,，法律清理工作小組提出了廢止和修改部分法律以及作其他處理的一攬子清理意見,。



 李適時介紹,，這次法律清理工作,，堅持以憲法為依據(jù),，法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸,；堅持法制統(tǒng)一,，按照中國特色社會主義法律體系統(tǒng)一性,、科學性的要求，法律之間不能相互矛盾,，相關(guān)法律之間應當相互協(xié)調(diào)和銜接,，下位法不能與上位法相抵觸；堅持從實際出發(fā),，有多少問題就找多少問題,，對查找出的問題，根據(jù)不同情況分別提出處理意見,。



 “這次法律清理工作把清理重點放在改革開放早期制定的與經(jīng)濟社會發(fā)展明顯不適應的法律規(guī)定,，以及法律之間明顯不一致、不協(xié)調(diào)的突出問題上,，主要解決法律中的‘硬傷’,?！崩钸m時說,，“對明顯不適應現(xiàn)實要求,、已基本不適用的法律予以廢止；對有些法律中明顯不適應社會主義市場經(jīng)濟和經(jīng)濟社會發(fā)展要求的規(guī)定,，要進行修改；對法律之間前后不一致,、不銜接,，適用立法法后法優(yōu)于前法,、特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定等法律適用規(guī)則仍難以解決適用問題的規(guī)定進行修改,?！?


 全國人大常委會委員長會議最后提交的議案提出,，根據(jù)法律清理情況,，需要廢止和修改的法律共67件，其中建議廢止的8件,，建議修改的59件,、141條,。



 三種法律屬明顯“過時” 8件現(xiàn)行法律應廢止



 根據(jù)委員長會議提請審議的全國人大常委會關(guān)于廢止部分法律的決定草案,，《公安派出所組織條例》等8件法律將要被廢止,。據(jù)常委會法制工作委員會研究室主任鄭淑娜分析,，這些要廢止的法律分三種情況。



 第一種情況是新中國成立初期制定的法律,，目前已經(jīng)明顯不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求,。這樣的法律有4件,，都是20世紀50年代制定的。



 自《公安派出所組織條例》于1954年通過以來,，公安派出所的設(shè)置,、職能,、組織與各方面的情況都發(fā)生了重大變化,。2006年，國務院已經(jīng)頒布《公安機關(guān)組織管理條例》,，對設(shè)置公安派出所作了明確規(guī)定,。



 1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》也明顯不適應當前需要，街道辦事處的設(shè)置和工作也可以適用地方組織法的有關(guān)規(guī)定,。



 像這樣因明顯“過時”應該廢止的法律,，還有1955年出臺的《華僑申請使用國有的荒山荒地條例》以及1957年出臺的《華僑捐資興辦學校辦法》。



 “第二種情況是改革開放初期,，為經(jīng)濟體制改革一些專門事項而進行的立法,，在這個事項完成后，現(xiàn)在已與實際不適應,，我們建議廢止,。”鄭淑娜說,。



 1984年通過的全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定就屬于這種情況,。這一授權(quán)決定主要是解決經(jīng)濟體制改革初期國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的問題，國務院在決定通過當日就發(fā)布了產(chǎn)品稅,、增值稅等6個稅收條例草案試行,。



 1985年，全國人大授權(quán)國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行規(guī)定或者條例,。這一授權(quán)已經(jīng)覆蓋了1984年的授權(quán)決定,。依據(jù)這一授權(quán)，國務院制定了一系列稅收暫行條例,。1993年,，國務院在發(fā)布增值稅等幾個稅收暫行條例時，廢止了1984年發(fā)布的6個稅收條例草案,。



 第三種情況是舊法律已經(jīng)被新法律代替,，舊法律應當廢止。屬于這種情況的有3件,。



 “1997年對刑法進行全面修訂后,，全國人大宣布廢止一系列有關(guān)刑罰的補充規(guī)定，但是關(guān)于懲治偷稅,、抗稅犯罪的補充規(guī)定和關(guān)于嚴懲組織,、運送他人偷越國（邊）境犯罪的補充規(guī)定這兩件沒有宣布廢止，因為它們規(guī)定的行政處罰內(nèi)容還是有效的,?！编嵤缒日f，“后來,，相關(guān)內(nèi)容已經(jīng)納入了2001年修訂的稅收征收管理法和2005年制定的治安管理處罰法,，兩件補充規(guī)定也就應該廢止了,。”



 廢止《全國人大常委會關(guān)于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》也屬于這種情形,。鄭淑娜介紹說：“1993年,，全國人大常委會通過了這一規(guī)定。2006年,，全國人大常委會制定監(jiān)督法后,，這個規(guī)定的大部分內(nèi)容已被監(jiān)督法取代，有的規(guī)定又與監(jiān)督法的規(guī)定不盡一致,、與人大監(jiān)督工作實踐不相適應,。所以，這次清理一并把這個規(guī)定廢止了,?！?


 刪除部分條款、做好相互銜接 59件法律需修改



 除擬廢止8件法律外,，更多的是對一些法律的相關(guān)條款進行修改,。根據(jù)全國人大常委會正在審議的關(guān)于修改部分法律的決定草案，擬修改59件法律,、141個條文,、95項。



 參與法律清理工作的專家分析,，這次修改也可以分為兩種情況,。



 第一種修改，是對明顯不適應社會主義市場經(jīng)濟和經(jīng)濟社會發(fā)展要求,，實際已經(jīng)不適用的法律規(guī)定,，加以刪除。



 鄭淑娜說,，這種處理方式和前面的廢止是不一樣的,。廢止是一部法律整個廢除；刪除法律規(guī)定是在法律整體適用的前提下,，刪除法律中某些不適用的規(guī)定,。比如：



 ——1986年通過的民法通則中有關(guān)計劃經(jīng)濟和指令性計劃的規(guī)定，全民所有制工業(yè)企業(yè)法有關(guān)指令性計劃的規(guī)定,，應當加以刪除,。



 ——現(xiàn)行教育法有關(guān)教育費附加和集資辦學的規(guī)定，隨著2006年義務教育法修訂規(guī)定全面實施免費的義務教育,、義務教育經(jīng)費全部納入財政保障范圍而“過時”,，也應當刪除。



 ——現(xiàn)行防洪法規(guī)定應安排一定比例的農(nóng)村義務工和勞動積累工用于防洪工程的建設(shè),、維護,，但隨著農(nóng)村稅費改革的推進，農(nóng)村義務工和勞動積累工已被取消,，法律中的相應條款也就刪除……



 第二種修改,，是解決法律規(guī)定之間明顯不對應、不銜接的問題,。鄭淑娜介紹說,，法律清理工作將此分作五類：



 ——依據(jù)憲法修正案有關(guān)征收、征用規(guī)定,，對有關(guān)法律進行修改,。2004年憲法修正案區(qū)分了征收、征用兩種不同情形,。法律清理發(fā)現(xiàn),，全國人大常委會只對土地管理法的規(guī)定作出了相應規(guī)定，還有16件法律和法律解釋涉及到這個問題,，需要進行修改,，其中有9件需要把征用改為征收和征用，有7件法律需要把征用改為征收,。



 專家表示,，這個修改不只是技術(shù)上的修改，因為征收和征用最本質(zhì)的區(qū)別就是所有權(quán)的變化,?！叭绻擅鞔_規(guī)定所有權(quán)發(fā)生了變動，法律就改為征收,；其他情形則全部改為征收和征用兩種情況,。”鄭淑娜說,。



 ——解決有些法律引用原刑法條文,、導致與現(xiàn)行刑法不銜接的問題。專家介紹說,，1997年刑法進行了全面修改,，變化非常大，導致之前制定的25件法律中引用刑法的條文與現(xiàn)行刑法不銜接,。比如：有些法律引用的刑法條文序號在新刑法中有變化,、條文內(nèi)容有調(diào)整，有的法律引用的投機倒把罪,、流氓罪等刑法罪名罪狀被取消,，有的法律引用的有關(guān)懲治犯罪的決定已被廢止。針對這種法律上的“硬傷”，解決現(xiàn)行法律與刑法的銜接問題,，需要對25件法律進行37項修改,。



 ——解決有些法律引用原治安管理處罰條例、導致與現(xiàn)行治安管理處罰法不銜接的問題,。2005年全國人大常委會制定了治安管理處罰法,，同時廢止了原治安管理處罰條例。但此前制定的32件法律引用了治安管理處罰條例,，導致法律不對應的問題,。為此，需要對這32件法律的相關(guān)條款進行修改,。



 ——兵役法和氣象法有關(guān)規(guī)定引用了其他法律名稱,，被引用的法律名稱發(fā)生了變化，出現(xiàn)了不對應的問題,，也需要對相關(guān)條款作出修改,。



 ——人民警察警銜條例、仲裁法引用其他法律的具體條文,，被引用法律修改后,，條文序號發(fā)生變化，也需解決條文序號對不上的問題,。



 督促配套法規(guī)制定 增強法律規(guī)定操作性



 有些現(xiàn)行法律規(guī)定操作性不強,，影響了法律的實施。比如,，有的法律明確規(guī)定了應當制定配套法規(guī),，但至今沒有制定；有的法律雖然沒有明確規(guī)定應當制定配套法規(guī),，但如不制定,，法律實施將會存在一定困難。清理發(fā)現(xiàn),，我國共有22件法律需要盡快制定配套法規(guī),。



 有些法律有關(guān)行政處罰的規(guī)定特別是罰款的規(guī)定比較原則，導致在實踐中難以操作,。比如,，有37件法律對違法行為只原則規(guī)定了罰款，未規(guī)定罰款的數(shù)額和幅度,。目前,，國務院通過制定實施條例對罰款數(shù)額和幅度作出規(guī)定的有17件，國務院部門通過制定規(guī)章作出規(guī)定的2件,，但還有18件法律有關(guān)罰款的規(guī)定沒有配套規(guī)定,。



 李適時建議有關(guān)方面抓緊研究制定相關(guān)配套法規(guī),，或通過今后修改法律加以解決。對需要盡快制定法律配套法規(guī)的問題,，由全國人大常委會辦公廳致函國務院辦公廳和其他有關(guān)部門,，督促其盡快研究制定。



 清理中,，有關(guān)方面還提出了一些需要對法律內(nèi)容進行統(tǒng)籌修改完善的問題,。李適時介紹說,，目前已列入本屆立法規(guī)劃或今年立法工作計劃的有25件,，建議在立法規(guī)劃和立法計劃實施中重點關(guān)注，統(tǒng)籌研究修改相關(guān)法律,。



 “有些是20世紀80年代或90年代初制定的法律,，已明顯不適應改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，而目前又尚未列入立法規(guī)劃的有5件,?！崩钸m時說，“建議有關(guān)部門抓緊研究,，提出意見,，待條件成熟時可納入年度立法工作計劃，適時予以修改,?！?


 三類法律修改有難度 “擱置”以待進一步研究



 清理中發(fā)現(xiàn)，有些法律規(guī)定已不適應要求,，但目前修改或者廢止的時機,、條件尚不成熟，認識尚不一致,。據(jù)李適時介紹,，戶口登記條例、中外合資經(jīng)營企業(yè)法,、外資企業(yè)法,、中外合作經(jīng)營企業(yè)法、環(huán)境保護法等5件法律都屬于這種情況,。



 20世紀70年代末,、80年代初，全國人大常委會批準了一批國務院的有關(guān)規(guī)定,。目前,，這些規(guī)定的大多數(shù)內(nèi)容已與當前經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況不相適應，有的已被新的法律法規(guī)替代,，有的還與其他法律不一致,?！秶鴦赵宏P(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《國務院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》《關(guān)于授權(quán)國務院對職工退休退職辦法進行部分修改和補充的規(guī)定》《國務院關(guān)于職工探親待遇的規(guī)定》以及《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》等5件就屬于這種情形,。



 “如果現(xiàn)在提出廢止,，可能會在社會上引發(fā)爭論；若作出修改,，各方面的認識還不一致,，有關(guān)部門短期內(nèi)也難以提出修改意見?！崩钸m時說,。



 此外，由于行政管理體制改革,，導致法律規(guī)定的主管部門的稱謂發(fā)生了變化,。國境衛(wèi)生檢疫法、進出口商品檢驗法,、進出境動植物檢疫法,、職業(yè)病防治法和礦山安全法等5件法律就屬于這種情況。



 國務院法制辦為此提出,，考慮到有關(guān)管理體制問題情況比較復雜,，不修改不影響上述法律的實施，這類問題可暫不作修改,。



 針對上述三種情形,，目前的處理方式可以概括為“暫時擱置”。李適時建議“根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革開放的深化進一步研究”,。



 首次采用“包裹立法” 不斷創(chuàng)新立法形式



 本次法律清理后,，委員長會議提請常委會審議的關(guān)于廢止部分法律的決定草案和關(guān)于修改部分法律的決定草案，需要廢止和清理的法律有67件,。對于需要修改的法律,，這次采取了“打包”處理的方式?！斑@次采取的立法形式是有創(chuàng)新的,。”鄭淑娜強調(diào),。



 1987年的那次清理,，最后采取的形式是由全國人大常委會法工委給常委會提交一個關(guān)于法律清理的報告，常委會批準了這個報告,，從而將111件法律廢止,。“這次不一樣,，完全是按照立法程序來走的,，是一個完完全全的立法行為,。”鄭淑娜說,，“這次,，先由委員長會議向常委會提出兩個法律案，經(jīng)過人大常委會會議審議后,，再決定是否通過,。”



 據(jù)鄭淑娜介紹,，這次清理要解決的問題,，涉及的法律和條文比較多。如果逐件提出修改的法律案,，最后的法律案將多達59件,，勢必會影響立法的效率?！拔覀儾扇×艘粩堊哟虬男问剑ㄟ^一個法律決定解決59件法律的修改問題,。這在立法學上叫‘包裹立法’,，算是我國立法工作的一個創(chuàng)新?！?


 鄭淑娜表示,，這應該是我國第一次采取“包裹立法”的形式。2005年,，按照行政許可法的要求,，人大常委會曾對9件法律的行政許可問題作出修改，當時提出的議案是打包的議案,，即一個議案提出對9件法律進行修改,，但是最后通過的是關(guān)于分別修改9件法律的9個決定，也發(fā)布了9個主席令,，并未完全采用“包裹立法”的形式,。



 實際上，“包裹立法”形式在國外經(jīng)常使用,。鄭淑娜介紹說,，奧地利曾在一個法律案中修改了98件法律?！霸诖箨懛ㄏ祰?，這是一個常用的方法，有利于提高立法效率,、促進法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,?！?


 “在中國特色社會主義法律體系形成以后，大量的立法工作不是制定新的法律,，而是修改法律,，修改法律時就要涉及與其他法律的銜接問題?！编嵤缒日f,，將來人大常委會可能會更多地采用“包裹立法”形式。比如在修改法律時,，如果涉及與其他多件相關(guān)法律的銜接,，就將建議以“打包”方式一并修改。