• 【發(fā)布單位】作者：林世鈺
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• 【發(fā)布日期】2009-09-17 15:42:38
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• 【所屬類別】立法追蹤

-行政許可法：立法中有五個(gè)“爭(zhēng)點(diǎn)”-

1994年初，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安應(yīng)邀于8月到澳大利亞悉尼大學(xué)訪學(xué)并參加一個(gè)學(xué)術(shù)會(huì)議,。行前,，他花費(fèi)了幾個(gè)月時(shí)間辦理政審等各種出國(guó)手續(xù)，但直至外方邀請(qǐng)日期快到的前幾天，護(hù)照仍然遲遲沒有下來(lái),，以致邀請(qǐng)方給他打來(lái)電話,，問是否赴澳和與會(huì)。他立即去學(xué)校外事部門和教育部查詢,，最后總算在臨走的前一天辦好了護(hù)照和簽證手續(xù),。



 “我算運(yùn)氣好的，還趕上了外方的邀請(qǐng)日期出國(guó),。當(dāng)年有好些人申請(qǐng)護(hù)照出國(guó)參加國(guó)際會(huì)議,，等會(huì)議開完了才辦下護(hù)照?！被貞浤谴纬鰢?guó)經(jīng)歷,，這位著名的行政法學(xué)者感慨:“如果在2004年以后就好了，不需要等待這么長(zhǎng)時(shí)間,。不要說(shuō)等半年,，等一個(gè)月我就可以到法院去告?！?


 他的潛臺(tái)詞是———從2004年7月1日開始,，《行政許可法》正式實(shí)施。這部被溫家寶總理稱做“行政機(jī)關(guān)自我革命”的法律第四十二條清楚寫著:除可以當(dāng)場(chǎng)作出行政許可決定的外,，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定,。二十日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),，可以延長(zhǎng)十日,，并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人。



 這意味著,，現(xiàn)在人們出國(guó)最多在一個(gè)月內(nèi)就能夠辦完出國(guó)手續(xù),。



 七年磨一劍背后的立法博弈



 七年磨一劍，《行政許可法》的立法過(guò)程不可謂不漫長(zhǎng),。



 立法起意之初,，正值我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛起步，過(guò)多過(guò)濫的行政許可導(dǎo)致的腐敗,、效率低下使其為人所詬病,。



 2002年年初，行政法學(xué)者應(yīng)松年在全國(guó)人大常委會(huì)舉行的一次法制講座中曾痛陳:全國(guó)性行政審批事項(xiàng)最多時(shí)達(dá)4000多項(xiàng),，各省,、自治區(qū)、直轄市行政審批一般也在2000項(xiàng)以上;程序繁瑣,，效率低下,，一項(xiàng)審批往往要經(jīng)過(guò)幾十道手續(xù);審批條件不公開,，程序不透明，審批文件語(yǔ)焉不詳,，常常搞得申請(qǐng)人往返奔波;此外,，存在大量行政審批隨意設(shè)置現(xiàn)象，將國(guó)家權(quán)力部門化,，部門權(quán)力個(gè)人化,。



 作為全國(guó)人大常委會(huì)法工委下設(shè)的行政立法小組成員，姜明安參加了此部法律整個(gè)立法過(guò)程,。在姜明安的案頭,，放著《行政許可法》草稿各個(gè)時(shí)期的版本，紙張已開始泛黃,，上面密密麻麻寫著他的修改意見,。他翻開一本陳舊的筆記本，告訴記者:“這里記錄著幾次座談會(huì),、研討會(huì)的內(nèi)容,，當(dāng)時(shí)大家爭(zhēng)論很激烈?！?


 爭(zhēng)論焦點(diǎn)主要聚集在五個(gè)方面:



 一是要不要立法。有人認(rèn)為行政許可立法國(guó)外沒有先例,，我們也沒必要立一部獨(dú)立的行政許可法,。



 二是許可設(shè)定權(quán)。有人主張法律保留,，即行政許可只能由人大和人大常委會(huì)的法律設(shè)定,，但也有人，特別是行政機(jī)關(guān)主張應(yīng)賦予國(guó)務(wù)院各部門的規(guī)章和地方政府規(guī)章行政許可設(shè)定權(quán),，否則無(wú)法進(jìn)行行政管理,。“因?yàn)樯婕暗嚼鎲栴},，前幾稿在這一問題上爭(zhēng)議最大,，翻來(lái)覆去地談，最后經(jīng)過(guò)博弈,，定稿時(shí)把國(guó)務(wù)院各部門的許可設(shè)定權(quán)拿掉了,，地方政府規(guī)章也只賦予臨時(shí)(不超過(guò)一年)的許可設(shè)定權(quán)?！?


 三是許可范圍,。“哪些事項(xiàng)應(yīng)該設(shè)定許可,，哪些不應(yīng)該設(shè)定許可,，很不好定:用概括式彈性太大,，解決不了亂和濫的問題;用列舉式難于窮盡，難以對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制,。爭(zhēng)論的結(jié)果就是現(xiàn)在《行政許可法》的第十二條和第十三條的表述:列舉加概括,，肯定加否定。有規(guī)范約束,，也有一定的彈性,。”



 姜明安認(rèn)為,，這兩個(gè)條款“意義重大”,，因?yàn)榇饲罢J(rèn)為自己的權(quán)力是沒有邊界的，而這兩條告訴他們:政府的權(quán)力也是有邊界的,，政府對(duì)市場(chǎng)和對(duì)社會(huì)的規(guī)制是要受法律規(guī)制的,。



 四是信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)原則是指行政管理相對(duì)人對(duì)行政權(quán)力的正當(dāng)合理信賴應(yīng)當(dāng)予以保護(hù),，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已生效的行政行為,，確需改變行政行為的，對(duì)于由此給相對(duì)人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償,。



 “人們對(duì)這一原則的爭(zhēng)議是比較大的,，許多政府部門，特別是地方政府負(fù)責(zé)人認(rèn)為,，行政許可的撤回,、改變應(yīng)不受限制，為了公共利益改變?cè)S可,，沒有補(bǔ)償?shù)谋匾?。后?lái)通過(guò)多次討論，多數(shù)人意識(shí)到這個(gè)原則對(duì)于保障行政相對(duì)人的權(quán)益不受政府反復(fù)無(wú)常,、濫用職權(quán)行為的侵犯是非常必要的,，就寫進(jìn)法律里了。這是第一次在我國(guó)法律中明確確立了信賴保護(hù)原則,，為我國(guó)建設(shè)法治政府鋪下了一塊重要的基石,。”姜明安說(shuō),。



 五是行政許可程序,。程序包括申請(qǐng)、受理,、審查,、決定、變更,、期限,、聽證等,，對(duì)這些過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)如何規(guī)范都存在爭(zhēng)論，如許可期限,，有主張半年的,，有主張三個(gè)月的，一直爭(zhēng)持不下,，后來(lái)定為一般期限20天,，特殊情況可延長(zhǎng)或依法律法規(guī)特別規(guī)定?！斑@樣規(guī)定是很不容易的,，它大大方便了老百姓，國(guó)內(nèi)外投資企業(yè)特別歡迎這一規(guī)定,?！?


 姜明安對(duì)此感慨:“上世紀(jì)八九十年代我去過(guò)英國(guó)、美國(guó),，澳洲,、歐洲，每次辦理護(hù)照的時(shí)間幾乎都在三個(gè)月以上,。如果那時(shí)有了這部法律,，國(guó)人會(huì)少花很多費(fèi)時(shí)間和精力?！?


 2003年8月27日,，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議高票通過(guò)《行政許可法》。這部被溫家寶總理稱為“行政機(jī)關(guān)自我革命”的法律,，是世界上第一部單行的行政許可法(外國(guó)大多有統(tǒng)一的行政程序法)。這部法律的實(shí)施,，無(wú)疑有利于打造“有限政府”,、減少腐敗、方便老百姓……



 政府總動(dòng)員:普法和清理許可項(xiàng)目



 姜明安教授曾經(jīng)戲謔:一個(gè)公民在一生中,，要辦理無(wú)數(shù)次行政許可,，甚至在尚未出世時(shí)，就要辦理行政許可———準(zhǔn)生證,。



 可以說(shuō),，行政審批幾乎浸透我們?nèi)松拿總€(gè)階段以及生活的每個(gè)角落。曾經(jīng),，一些審批名目無(wú)奇不有:保姆證,、模特證、玉米砍伐證等等,。這其中,，最著名的當(dāng)屬鄭州“饅頭辦”:要生產(chǎn),、銷售饅頭，廠家必須經(jīng)過(guò)饅頭辦公室的審批,，辦一個(gè)許可證要交上千元費(fèi)用,。后來(lái)經(jīng)媒體曝光，“饅頭辦”被取消,。



 行政審批時(shí)間之長(zhǎng),，更讓人匪夷所思。姜明安收集了當(dāng)年媒體的一些報(bào)道:在江蘇連云港,，辦一個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目要跑18個(gè)部門,，經(jīng)過(guò)69個(gè)環(huán)節(jié)，蓋67個(gè)公章,，辦理時(shí)間為8個(gè)月;在浙江,，某企業(yè)辦理兩項(xiàng)國(guó)家機(jī)電產(chǎn)品出口許可，其中一個(gè)項(xiàng)目的許可辦了2年多,，另一個(gè)項(xiàng)目辦了3年多,。“像這樣的行政效率,，哪個(gè)投資者能忍受?一個(gè)項(xiàng)目的審批要花一兩年時(shí)間,，合作伙伴可能等不及了，你投下的資金可能就泡湯了,?！?


 隨著《行政許可法》的實(shí)施，這些現(xiàn)象并未完全終結(jié),，但得到了很多漸進(jìn)的改善,。



 似乎從未有一部法律有過(guò)這樣的“待遇”———法律通過(guò)次日，國(guó)務(wù)院就召開全國(guó)依法行政工作電視電話會(huì)議,，部署貫徹《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,、《行政許可法》實(shí)施等項(xiàng)工作。



 更讓人注目的是,，法律從頒布到正式實(shí)施的一年中,，中國(guó)430萬(wàn)公務(wù)員接受了普法教育。



 2003年4月24日上午9點(diǎn)整,，浙江省22萬(wàn)公務(wù)員一起走進(jìn)考場(chǎng),，參加《行政許可法》考試。時(shí)任浙江省委副書記,、省長(zhǎng)的呂祖善和副省長(zhǎng)盛昌黎,、陳加元也出現(xiàn)其中，與全省公務(wù)員一起當(dāng)了一回考生,。他們的姿態(tài)有重要的宣示意義———依法行政,，不分職位高低,。



 四個(gè)月后，一支高規(guī)格的,、幾乎匯集了首都各高校權(quán)威法學(xué)家的隊(duì)伍,，受司法部、國(guó)務(wù)院法制辦委派,，赴全國(guó)各地,，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和政府工作人員進(jìn)行《行政許可法》普法工作。



 《中國(guó)青年報(bào)》記者萬(wàn)興亞記錄下了當(dāng)時(shí)的場(chǎng)景:這支被稱為“宣講團(tuán)”的隊(duì)伍每到一個(gè)城市,，都受到地方主要行政長(zhǎng)官的高度禮遇,。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川所在的宣講團(tuán)抵達(dá)海口時(shí),，敲定的宣講時(shí)間與?？谑形瘯浀脑ㄈ粘虥_突，大家以為市委書記會(huì)遲到,，聽一會(huì)兒就算了,。沒想到市委辦公室專程打電話協(xié)調(diào)時(shí)間，表示市委書記對(duì)學(xué)習(xí)《行政許可法》非常重視,，原定日程確實(shí)有重要事情推不掉,，請(qǐng)求宣講團(tuán)調(diào)整時(shí)間，希望完整聽取宣講,。



 作為全國(guó)著名的行政法專家,，姜明安經(jīng)常被邀請(qǐng)到各地給政府官員講課。他發(fā)現(xiàn),，《行政許可法》實(shí)施五年來(lái),，官員的依法行政意識(shí)比原來(lái)提高了很多?！拔抑v完課后,，他們經(jīng)常和我交流，談具體的拆遷,、城市管理等問題，問我這么做會(huì)不會(huì)違法,?！?


 2003年10月，國(guó)務(wù)院通知要求地方各級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院各部門抓緊做好有關(guān)行政許可規(guī)定的清理工作,。凡與《行政許可法》不一致的有關(guān)行政許可的規(guī)定,，自《行政許可法》施行之日起一律停止執(zhí)行。清理工作要在2004年7月1日前完成,。



 國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局取消了67項(xiàng)行政審批項(xiàng)目,，占原有項(xiàng)目的50%以上;商務(wù)部宣布,，將實(shí)行外貿(mào)經(jīng)營(yíng)主體備案登記制，取消對(duì)外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)的審批;財(cái)政部決定取消103項(xiàng)行政審批等收費(fèi)項(xiàng)目,，涉及金額約18億元……



 河北省共清理出省級(jí)政府規(guī)章和部門文件設(shè)定的行政許可項(xiàng)目125項(xiàng),，決定取消110項(xiàng);四川省決定取消122項(xiàng)涉及行政許可事項(xiàng)的收費(fèi)……



 風(fēng)起云涌的“行政許可第一案”



 《行政許可法》甫一出臺(tái)，中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德就預(yù)言:行政許可案件將大大激增,。



 果不其然,。



 就在《行政許可法》實(shí)施當(dāng)日，上海就出現(xiàn)了“行政許可第一案”:從1992年開始,，上海健生科技開發(fā)公司推廣終止妊娠的藥物“米非司酮”,。2004年4月12日，上海市衛(wèi)生局婦兒處下發(fā)紅頭文件,，指定藥具管理中心為上海市終止妊娠藥品供應(yīng)機(jī)構(gòu),，使原本占有上海“米非司酮”銷售市場(chǎng)三分之二以上份額的健生公司業(yè)務(wù)全面停頓,。健生公司遂狀告上海市衛(wèi)生局,，要求撤銷文件的相關(guān)內(nèi)容。



 其時(shí),，各地“行政許可第一案”呈井噴之勢(shì),，其中最引人注目的當(dāng)屬首例“扳倒”國(guó)家部委的行政許可案。2003年3月14日,，因國(guó)家商標(biāo)局拒絕受理自己代理商標(biāo)注冊(cè)申請(qǐng),，南京知識(shí)律師事務(wù)所主任汪旭東將國(guó)家商標(biāo)局告上法庭。2004年7月22日,，北京市第一中級(jí)法院一審宣判國(guó)家商標(biāo)局?jǐn)≡V,，當(dāng)時(shí)律師界和媒體一片歡騰。盡管這起案件并不是發(fā)生在《行政許可法》生效后,，但與《行政許可法》有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,，被法律界和新聞媒體稱作“行政許可第一案”。



 對(duì)于《行政許可法》打破“行政壁壘”的作用,，汪旭東用八個(gè)字來(lái)形容:極其巨大,，非常直接。



 當(dāng)年,，在全國(guó)法院行政審判工作座談會(huì)上,，最高人民法院一位負(fù)責(zé)人透露，2004年,，全國(guó)行政案件類型呈多樣化趨勢(shì),。當(dāng)年1月至9月，全國(guó)法院共受理一審行政案件67759件，比前一年同期增加2847件,。



 可以肯定的是,，在這個(gè)增量中，許多“行政許可第一案”亦有“貢獻(xiàn)”,。