行訴法修正案草案擬增加規(guī)定：-法院可對(duì)規(guī)章以下政府“紅頭文件”附帶審查-

23日提請(qǐng)十二屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議的行政訴訟法修正案草案擬增加規(guī)定,，法院可對(duì)規(guī)章以下的政府“紅頭文件”進(jìn)行附帶審查。



 接受采訪的專家向記者表示,，現(xiàn)行行政訴訟法只能對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為提起訴訟,，而對(duì)行政機(jī)關(guān)下發(fā)的“紅頭文件”這樣的抽象行政行為不可訴。因此增加這樣的規(guī)定,，現(xiàn)實(shí)意義重大,。



 法院對(duì)規(guī)章以下政府“紅頭文件”可附帶審查



 修正案草案增加規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法,，在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí),，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查,。



 同時(shí)，草案規(guī)定,，人民法院在審理行政案件中,，發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù),，并應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理,。



 北京大學(xué)教授姜明安介紹，“規(guī)章以下的規(guī)范性文件”就是我們平時(shí)所說的“紅頭文件”,，是行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的一類,。所謂“有權(quán)機(jī)關(guān)”是指依法對(duì)這些“紅頭文件”享有審查、撤銷或改變權(quán)限的機(jī)關(guān),。



 北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋表示,，這樣規(guī)定很有意義。規(guī)范性文件在法律體系中位階較低,，但現(xiàn)在一些地方行政機(jī)關(guān)是在運(yùn)用規(guī)范性文件管理社會(huì)或影響市場,，有時(shí)甚至違反上位法的規(guī)定或者精神制定規(guī)范性文件。



 “在這種情況下行政機(jī)關(guān)往往會(huì)利用規(guī)范性文件來作出了罰款,、吊銷營業(yè)執(zhí)照等具體行政行為,，而不是運(yùn)用上位法。所以這樣規(guī)定更有利于當(dāng)事人運(yùn)用規(guī)范性文件的上位法來主張權(quán)利,?！鄙驇h說。



 專家介紹,，這樣規(guī)定符合我國憲法和法律有關(guān)人大對(duì)政府,、政府對(duì)其部門以及下級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督的基本原則，也有利于糾正相關(guān)規(guī)范性文件的違法問題,。



 法院為何不直接否定“紅頭文件”



 從附帶審查條款來看,，人們自然會(huì)產(chǎn)生疑問——為什么法院不直接作出“紅頭文件”是否違法的裁定，或者直接在判決中否定“紅頭文件”,？



 姜明安認(rèn)為這是基于兩個(gè)考慮,。一是出于國家機(jī)關(guān)分工的考慮，制定,、改變或者撤銷“紅頭文件”是行政職權(quán)的范疇,，審查“紅頭文件”合法性是法院職權(quán)的范疇。



 二是行政機(jī)關(guān)具有行政管理的專門知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),，且“紅頭文件”大多涉及的是政策問題而非法律問題,，由行政機(jī)關(guān)自己改變或者撤銷“紅頭文件”可能比由法院改變或者撤銷更為適當(dāng)。



 “當(dāng)然,，法院在審判過程中不適用相應(yīng)的‘紅頭文件’,，實(shí)質(zhì)上就是否定它,。行政機(jī)關(guān)事實(shí)上必須對(duì)有問題的‘紅頭文件’予以改變或撤銷。否則,，如果行政相對(duì)人再以具體行政行為違法而告到法院,，它還要敗訴?！苯靼舱f,。



 “紅頭文件”能否單獨(dú)被訴



 修正案草案擬增加的規(guī)定屬于對(duì)“紅頭文件”的附帶性審查，那么“紅頭文件”是否能單獨(dú)被訴,？



 姜明安等多位行政法學(xué)專家曾經(jīng)建議對(duì)“紅頭文件”可以“有限直接訴”,，即在一般情形下，行政相對(duì)人對(duì)抽象行政行為只能“附帶訴”,，但如果相應(yīng)規(guī)范性文件不經(jīng)具體行政行為即可造成對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的損害,，相對(duì)人則可直接對(duì)該抽象行政行為提起訴訟。



 專家舉出一個(gè)案例予以說明：某商品包裝箱有中英兩種文字,，其英文字體稍大于中文字體。某日,，一行政機(jī)關(guān)發(fā)布“紅頭文件”,，規(guī)定商品包裝箱上的英文字體必須小于中文字體，否則,，每件商品罰款若干,。



 對(duì)于這種抽象行政行為，如果采用“附帶訴”的方式,，只有當(dāng)商店購買商品后出售商品被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其商品包裝箱上的英文字體大于中文字體并對(duì)之予以罰款時(shí),，商店才能對(duì)該規(guī)范性文件起訴。但是,，如果該規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布,，所有商店即不購進(jìn)使用這種包裝箱的商品，致使生產(chǎn)該商品的企業(yè)大量商品積壓在倉庫,，賣不出去,，不得不把這些商品的包裝箱全部拆除、重做和更換,，其損失巨大,。



 但是該生產(chǎn)企業(yè)卻因沒有受到行政處罰（沒有具體行政行為）而不能提起行政訴訟。盡管該規(guī)范性文件明顯違法——其沒有讓相對(duì)人賣掉原有商品就生效,，違反了規(guī)范性文件不得溯及既往的法律原則,，從而導(dǎo)致相對(duì)人的巨大損失。



 “對(duì)這種情形應(yīng)為相對(duì)人提供一個(gè)救濟(jì)途徑：如果相應(yīng)抽象行政行為不經(jīng)具體行政行為就可能造成對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的損害,，相對(duì)人可直接對(duì)該抽象行政行為提起訴訟,，請(qǐng)求人民法院撤銷該抽象行政行為或確認(rèn)該抽象行政行為違法,，以避免實(shí)際損害的發(fā)生?！苯靼舱f,，“現(xiàn)在修正案草案是一審，希望立法機(jī)關(guān)能夠進(jìn)一步吸取專家意見,?！?

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