-加強對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約-——專家眼中的行政訴訟法修改

在頒布20多年后,，被稱為“民告官”法律的行政訴訟法開始首次大修。法律總則中,，從現(xiàn)行法律“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”到修正案草案“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”,，行政訴訟法修正案草案在監(jiān)督和制約行政權(quán)力,、保障當(dāng)事人訴權(quán)方面做出了重要修改。24日,，圍繞相關(guān)問題記者采訪了全國人大常委會法工委有關(guān)負責(zé)人及法學(xué)專家,。



 “行政首長應(yīng)訴”為何不寫入草案？



 針對行政訴訟“告官不見官”的現(xiàn)象,，近年來一些地方陸續(xù)出臺文件,，加強了行政首長出庭應(yīng)訴的規(guī)定。



 如湖北荊門規(guī)定20人以上集團訴訟等7類行政訴訟案件行政首長必須出庭應(yīng)訴,；河南鄭州市人大常委會通過決議,，要求行政訴訟案件第一次開庭作為被告的相關(guān)行政首長要出庭。溫州,、南通等地早年也都對此作出過具體規(guī)定和要求,。



 在這次行政訴訟法修正案草案中，并沒有吸收“行政首長應(yīng)訴”制,，對此全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰解釋，草案明確要求行政機關(guān)依法應(yīng)訴,，具體的應(yīng)訴方式可以是行政機關(guān)首長應(yīng)訴,，也可以請代理人應(yīng)訴。代理制度是一般推行的制度,，其他國家也沒有要求行政首長都必須應(yīng)訴,，因此根據(jù)一般規(guī)則作了規(guī)定。



 “現(xiàn)在往往把行政首長出不出庭和行政機關(guān)是不是應(yīng)訴混淆,，實際上律師或者是代理人出庭都叫應(yīng)訴,。”國家行政學(xué)院教授胡建淼不贊同把“行政首長出庭”寫入草案,。



 “一旦入法就成了訴訟中的一種法定義務(wù),，行政首長就必須出庭，如果不出庭就要傳喚,。但有的行政機關(guān)一年有很多案件,，件件由行政首長出庭應(yīng)訴并不現(xiàn)實，所以不宜寫進去,?！彼f。



 北京大學(xué)教授姜明安認為,，行政首長不可能每個案件都出庭,，但是對于重大案件，至少應(yīng)該一年出一次或者兩次庭,，這對行政首長也是很好的法制教育,，也有利于矛盾的解決。



 “紅頭文件”違法可否單獨被訴？



 實踐中,，有些具體行政行為侵犯公民,、法人或者其他組織的合法權(quán)益，是地方政府及其部門制定的規(guī)范性文件中越權(quán)錯位等規(guī)定造成的,。



 為從根本上減少違法具體行政行為,，修正案草案增加規(guī)定，公民,、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法,，在對具體行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查,。



 規(guī)章以外的規(guī)范性文件也就是俗稱的“紅頭文件”,，對其可附帶審查是這次修改的一大亮點，專家予以普遍肯定,，并做了進一步解讀,。首先，為什么只有“規(guī)章以外”的“紅頭文件”才能附帶審查,，規(guī)章和行政法規(guī)是否可以附帶審查,？



 中國政法大學(xué)教授應(yīng)松年介紹，對行政法規(guī),、地方性法規(guī)和規(guī)章，我國是另有一套審查辦法和審查機制的,，這個機制已經(jīng)在立法法中建立了，國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)程序條例中也有規(guī)定,，不需要到法院提起審查,。



 其次,，如果認為“紅頭文件”違法是否可以單獨向法院起訴？對此,，專家持有不同觀點,。



 姜明安認為，在行政訴訟中,，百姓的合法權(quán)益只有受到實際侵犯才能提起訴訟,，這就需要有具體行政行為的實施。如果實際權(quán)益并沒有受到侵犯,，只是認為“紅頭文件”違法了,，可以去人大,、監(jiān)察部門等監(jiān)督渠道反映，不能把所有的監(jiān)督都納入到法院中來,。



 胡建淼則贊同“紅頭文件”可單獨被訴,。“作為一個學(xué)者,，我是贊同的,，而且我希望某一天可以做到這一點?！焙嫡J為,，按照現(xiàn)在的條件可以逐步過渡到單獨起訴“紅頭文件”。



 “政府不執(zhí)行判決可拘留官員”是否可行,？



 針對執(zhí)行難，修正案草案增加規(guī)定,，拒不履行判決,、裁定、調(diào)解書,，社會影響惡劣的,，可以對該行政機關(guān)直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。將行政機關(guān)拒絕履行判決,、裁定、調(diào)解書的情況予以公告,。



 專家認為這一規(guī)定是這次修改的又一亮點,，進一步加大了執(zhí)行的力度。對“拘留”措施能否得到切實執(zhí)行有的專家持有懷疑態(tài)度,。



 “拘留是不可行的,，草案的規(guī)定只是舉起鞭子嚇唬行政機關(guān)負責(zé)人，促使其執(zhí)行法院判決,?！苯靼舱f。



 胡建淼認為,，“公告”和“拘留”是兩個非常重要的措施,。在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)社會環(huán)境下，如果行政機關(guān)拒不執(zhí)行法院判決,，法院可以公告,，行政機關(guān)就會遭到老百姓指責(zé)，行政首長也難以當(dāng)下去,。但是,，拘留措施則不是輕易可以進行下去的,。



 “草案規(guī)定的‘拘留’實際上是一種司法拘留，是排除妨礙訴訟的一種行為,，也是訴訟的最后一個環(huán)節(jié)?，F(xiàn)在這個規(guī)定還在探討過程中，實踐中也沒有這方面的實例,，在行政判決執(zhí)行方面究竟怎么做,，還需要時間去摸索?！敝袊ù髮W(xué)教授薛剛凌強調(diào),。

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