• 【發(fā)布單位】作者：王碩 商西
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• 【發(fā)布日期】2014-04-22 15:10:04
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• 【文件來源】來源：京華時報
• 【所屬類別】立法追蹤

-環(huán)保法修訂草案：環(huán)境違法嚴(yán)重者可拘留-

十二屆全國人大常委會第八次會議昨天下午在京舉行,，會議繼續(xù)審議環(huán)境保護法修訂草案(四審稿)和預(yù)算法修正案草案(三審稿),，刑法,、刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的解釋草案亦同時提請本次常委會會議審議。旨在加強航道建設(shè)和保護的航道法草案則是首次提交全國人大常委會審議,。



 其中環(huán)境保護法的修改被形容為“二十年磨一劍”,，此前已歷經(jīng)兩年三審，并將“修正案草案”改為“修訂草案”,。



 針對環(huán)境保護領(lǐng)域的突出問題,，修訂草案四審稿充實了提高公民環(huán)保意識的相關(guān)規(guī)定，增加了關(guān)于劃定生態(tài)保護紅線的規(guī)定,，完善了關(guān)于行政強制措施,、區(qū)域限批制度的規(guī)定，擴大了提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍,，加大了對環(huán)境違法行為的處罰力度,，對大氣污染特別是霧霾治理和應(yīng)對作出了更有針對性的規(guī)定。



 1公益訴訟



 環(huán)保公益訴訟主體大幅擴軍



 環(huán)境公益訴訟是環(huán)境保護法修改中受到較多關(guān)注的問題,。修正案草案二審稿規(guī)定,，可提起公益訴訟的主體為中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū),、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會,，修正案草案在此基礎(chǔ)上擴大到國務(wù)院民政部門登記的相關(guān)社會組織。



 在征求意見過程中,，多數(shù)意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進一步擴大提起公益訴訟的主體范圍,。三審稿中，公益訴訟主體由二審時限定的環(huán)保聯(lián)合會組織調(diào)整成“依法在國務(wù)院民政部門登記,，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的全國性社會組織”,。四審稿中，環(huán)境公益訴訟主體將范圍擴大至“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”,，但“從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上”,、“信譽良好”兩個條件保持不變。



 □解讀



 符合條件者至少上百家



 中華環(huán)保聯(lián)合會督查訴訟部部長馬勇介紹,，2013年,，中華環(huán)保聯(lián)合會共開展8起環(huán)境公益訴訟，均被法院以“原告主體不適合”為由未予立案,。對于四審稿對公益訴訟主體范圍的擴大,，馬勇表示，環(huán)境保護不是一己私利的問題,，它涉及公共利益,，所以有更多的組織進入到這個訴訟主體范圍內(nèi)，是大家樂于見到的。他表示,，訴訟主體范圍擴大后,，至少上百家公益組織被納入進來。



 馬勇表示,，環(huán)保法對于公益訴訟主體有了這樣一個規(guī)定,，可以作為一個依據(jù)，但是這個法律規(guī)定相對來講不是很明晰,。因為,，緊跟在“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”后面，還有兩個規(guī)定,，一個是“從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上”,，另外一個是“信譽良好”。而如何去評判某個環(huán)保組織從事環(huán)境保護公益活動五年以上,，需要有標(biāo)準(zhǔn),。是以注冊時間為準(zhǔn)？還是以它正式進入環(huán)境公益為準(zhǔn),？這個需要細化,。另外，第二個方面“信譽良好”,，何為信譽良好,，也沒有標(biāo)準(zhǔn)。



 馬勇表示,，按照我們國家的慣例,，這些問題可能會交由最高人民法院出司法解釋。馬勇說,，通俗地講,，環(huán)境保護法是要解決誰可以提起公益訴訟的問題，但是它不能解決怎么去提起公益訴訟,、提起公益訴訟遵循什么程序的問題。這后面還需要相關(guān)配套措施,。



 □背景



 環(huán)保公益訴訟主體之爭



 2011年,，環(huán)境保護法正式進入修訂計劃，環(huán)保部提交的建議稿提出,，“經(jīng)依法登記的環(huán)境保護社會團體,、縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門”為環(huán)境公益訴訟主體，民間環(huán)保組織是主體之一,。但2012年8月,，環(huán)保法修正案草案首次審議時，與“環(huán)境公益訴訟”有關(guān)的條款并未出現(xiàn)。



 2013年6月,，草案二審,，“環(huán)境公益訴訟”條款回歸，主體卻變?yōu)椤爸腥A環(huán)保聯(lián)合會以及在省,、自治區(qū),、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會”。隨后,，環(huán)境公益訴訟主體范圍過窄備受指責(zé),。



 2013年10月，“依法在國務(wù)院民政部門登記,、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的全國性社會組織”出現(xiàn)在環(huán)境保護法修正案草案三審稿中,。有專家直言：“從(環(huán)境公益訴訟主體)范圍來講，三審稿比二審稿收得更緊,?！?


 環(huán)保部統(tǒng)計過，按照三審稿的要求,，民政部登記的全國環(huán)保組織就24家,，刨去植樹造林等不相關(guān)的，剩下的就是環(huán)保部下屬的,，不過十余家,。



 2制裁措施



 地方法規(guī)可定按日計罰行為



 有意見提出，應(yīng)進一步加大對環(huán)境違法行為的處罰力度,，解決違法成本低的問題,，一些地方還建議，環(huán)境保護法應(yīng)當(dāng)賦予地方性法規(guī)更大的行政處罰設(shè)定權(quán),，以有效制裁環(huán)境違法行為,。



 修訂草案就此明確，在草案提出的按日計罰規(guī)定中的罰款處罰,，要依照有關(guān)法律法規(guī),，按照污染防治設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行,。地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護的實際需要,，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。



 □解讀



 環(huán)境違法成本不及危害2%



 環(huán)保部政策法規(guī)司法規(guī)處副處長李靜云曾撰文指出,，“守法成本高,、違法成本低”是長期困擾環(huán)境保護執(zhí)法的一個大問題，也是環(huán)境違法行為拒不改正,、環(huán)境違法案件頻發(fā),、違法企業(yè)屢罰屢犯的一個主要原因,。在環(huán)境保護立法中明確“按日計罰”制度，對持續(xù)性環(huán)境違法行為按日連續(xù)處以罰款,，將會對非法偷排,、超標(biāo)排放、逃避監(jiān)測等“傷天害人”行為給予重拳打擊,，切實扭轉(zhuǎn)環(huán)境違法成本低的局面,，提高法律的威懾力。



 據(jù)統(tǒng)計,，我國環(huán)境違法成本平均不及環(huán)境治理成本的10%,，更不及環(huán)境危害代價的2%?！笆胤ǔ杀靖?，違法成本低”，客觀上“鼓勵”了違法者的僥幸心,，“打擊”了守法者的積極性,，企業(yè)往往只需偷排一兩天，“省”下來的治污費用就會遠遠超過其因違法行為而承擔(dān)的處罰,。守法成本數(shù)倍,、數(shù)十倍地高于違法成本，也使得守法企業(yè)生產(chǎn)成本偏高,，在市場競爭中“吃虧”,。由于現(xiàn)行環(huán)境保護法的法定罰款方式單一、數(shù)額較低,，低額的一次性處罰難以糾正持續(xù)性環(huán)境違法行為,，更不足以震懾、遏制,、制裁環(huán)境違法行為,。



 3霧霾治理



 重點區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)



 近年來我國出現(xiàn)了影響區(qū)域廣、持續(xù)時間長的霧霾天氣,，基于社會各界對于大氣污染特別是霧霾治理的關(guān)注度和呼聲越來越高,，草案四審稿對此作出更有針對性的規(guī)定。



 法律委員會經(jīng)研究,，建議在修訂草案已明確政府責(zé)任,、加大對違法排污的懲罰力度以及加強監(jiān)督等的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定：一是在跨行政區(qū)域的重點區(qū)域,、流域聯(lián)合防治中實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。二是國家促進清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用,；國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用。三是縣級以上人民政府建立環(huán)境污染公共預(yù)警機制，組織制定預(yù)警方案,；環(huán)境受到污染,，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時，依法及時公布預(yù)警信息,，啟動應(yīng)急措施,。此外，四審的修訂草案還增加了規(guī)定,，國家鼓勵和組織環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究,，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。



 4執(zhí)法監(jiān)督



 環(huán)境違法嚴(yán)重者可拘留



 修訂草案完善行政強制措施,，規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物,，造成或可能造成嚴(yán)重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門,，可以查封,、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備,。



 有些常委會成員向環(huán)保部提出,，目前在環(huán)境執(zhí)法一線的主要是地方環(huán)保部門下設(shè)的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，這些機構(gòu)是事業(yè)單位,，法律上沒有明確其執(zhí)法權(quán)限,，導(dǎo)致實踐中執(zhí)法不力，建議明確環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的法律地位,。法律委員會經(jīng)研究,，建議規(guī)定：環(huán)境保護主管部門委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，有權(quán)對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行現(xiàn)場檢查,。



 草案還增加規(guī)定,，將企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單,，對情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為適用行政拘留,，對有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護、運營機構(gòu)規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任,。



 公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍說,，給環(huán)保部門及其監(jiān)察部門更多的權(quán)限，大家都沒有意見,，公眾希望看到他們更有力量,，“面對‘蒼蠅’，環(huán)保部門可能有能力去處理,，但是對于那些真正的‘老虎’,，單憑環(huán)保部門恐怕還很難去觸碰,。”馬軍說,，真正造成大的環(huán)境問題的,，正是各種各樣的“老虎”，在這個問題上,，需要社會各界協(xié)助環(huán)保部門去克服這些障礙,，而不能說“我給了你更多權(quán)限，這些事就你自己去干吧”,。馬軍表示,，民眾覺得環(huán)保部門執(zhí)法不夠“給力”，背后往往有很多難言之隱和掣肘,?！霸谶@方面，可能還是要寄希望于整個大的體系的變革,，一個是加強他們的力量,；一個是通過訴訟，甚至把環(huán)保部門也告上法庭,，強制他們?nèi)?zhí)行,，去突破這種掣肘和阻礙?！?


 5環(huán)保意識



 6月5日擬設(shè)環(huán)境日



 環(huán)境保護法修訂草案增加了對環(huán)境保護宣傳和增強公民環(huán)保意識的規(guī)定,，在總則中規(guī)定公民應(yīng)該進行低碳、節(jié)儉的生活方式,，自覺履行環(huán)境保護義務(wù),，并將聯(lián)合國大會確定的世界環(huán)境日寫入，規(guī)定每年6月5日為環(huán)境日,。



 此外草案還增加規(guī)定,，公民應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，配合實施環(huán)境保護措施,，按照規(guī)定對生活廢棄物進行分類放置,，減少日常生活對環(huán)境造成的損害。