• 【發(fā)布單位】作者：彭訓(xùn)文
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• 【發(fā)布日期】2018-03-26 10:32:19
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• 【文件來源】來源：人民日報海外版
• 【所屬類別】立法追蹤

監(jiān)察法頒布 反腐開新篇-四大亮點(diǎn)引領(lǐng)反腐敗國家立法（發(fā)布與解讀）-

“通過,！”3月20日上午，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行閉幕會,，表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（下稱監(jiān)察法）,，萬人大禮堂響起熱烈掌聲。國家主席習(xí)近平簽署主席令予以公布,。中國反腐敗工作掀開了新篇章,。



 “以良法促善治?！币恍＜覍W(xué)者,、地方監(jiān)察委主任、干部群眾在接受本報記者采訪時表示,，作為反腐敗國家立法,，監(jiān)察法的制定出臺將極大促進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn),。下一步要將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能,，在貫徹落實(shí)方面下更大功夫。



 對公權(quán)力監(jiān)督的重大改革



 監(jiān)察委員會是個什么機(jī)構(gòu),？



 根據(jù)新修訂憲法和監(jiān)察法規(guī)定,，各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)；國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機(jī)關(guān),，由全國人民代表大會產(chǎn)生,，負(fù)責(zé)全國監(jiān)察工作；地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生,，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作,；監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān),、社會團(tuán)體和個人的干涉,。



 “這是對國家機(jī)構(gòu)做出的重要調(diào)整，對國家權(quán)力作出重新配置,?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの瘒曳ㄊ腋敝魅瓮l(wèi)東表示,，監(jiān)察法在原來人大下的“一府兩院”（國務(wù)院，最高人民法院和最高人民檢察院）基礎(chǔ)上,，增加了“一委”（國家監(jiān)察委員會）,，同時對監(jiān)察委員會的組織、職責(zé),、權(quán)限等都作了明確規(guī)定,。



 “監(jiān)察權(quán)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的一種特殊權(quán)力,。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)置監(jiān)察機(jī)關(guān),，是從中國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)加強(qiáng)對公權(quán)力監(jiān)督的重大改革創(chuàng)新?！敝袊ù髮W(xué)副校長馬懷德對本報記者表示,，由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)，中國自古有之,。



 自秦漢時期開始,，中央設(shè)置御史大夫，地方有監(jiān)郡御史,，形成了正式的監(jiān)察制度,。漢朝的御史府、隋唐宋元時期的御史臺,、明清時期的督察院等機(jī)構(gòu),，都能相對獨(dú)立地行使監(jiān)察權(quán)，對官員進(jìn)行監(jiān)督,。近代以來,，孫中山提出“五權(quán)分立”（行政、立法,、司法,、監(jiān)察及考試）后，監(jiān)察權(quán)的行使更為明晰,。



 “如今在行政監(jiān)察制度基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān),，并賦予其監(jiān)察權(quán)，這繼承和吸取了中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化精髓,，并適應(yīng)了新時代要求,。”馬懷德說,。



 監(jiān)察法同時指出,，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一,、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制,。



 “明確黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo),，有利于各級黨委理直氣壯、名正言順地依法領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察委員會開展各項(xiàng)工作,，體現(xiàn)了全面深化改革,、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一,?！敝貞c市監(jiān)察委主任陳雍對本報記者說。



 中國紀(jì)檢監(jiān)察報評論稱,，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,，紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督,、黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一,。監(jiān)察委員會不設(shè)黨組、不決定人事事項(xiàng),，本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu),。監(jiān)察委員會作為政治機(jī)關(guān)，政治屬性是第一屬性,、根本屬性,，必須始終把講政治放在第一位。



 “黨的機(jī)構(gòu)和國家機(jī)關(guān)合署辦公體制具有中國特色,，也是一項(xiàng)頗有難度的課題,。”北京市社會科學(xué)院法學(xué)所研究員馬一德在接受本報記者采訪時表示,，中國黨政關(guān)系發(fā)展歷程,，先后經(jīng)歷了黨政監(jiān)察制度并存期、黨的監(jiān)察制度獨(dú)存期,、黨政監(jiān)察制度相繼恢復(fù)期,、合署辦公期4個階段,。1993年開啟的黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公,，在理順黨政監(jiān)察制度相互關(guān)系上邁出重要一步。



 “實(shí)踐證明,，黨政監(jiān)察制度是相互依存的整體,，對任何一方的削弱都將損害另一方，最終從整體上削弱監(jiān)察制度應(yīng)有的作用,?！瘪R一德說。



 3大創(chuàng)新確保監(jiān)督全覆蓋



 據(jù)統(tǒng)計(jì),，中國80%的公務(wù)員和95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員,，接受黨紀(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督,。同時，行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員接受行政監(jiān)督,。但是,，對非行政機(jī)關(guān)且沒有中共黨員身份的公職人員的監(jiān)督，一直以來是一個盲區(qū)和空白,。監(jiān)察法對此實(shí)現(xiàn)了3大監(jiān)督創(chuàng)新,。



 第一，以前對于一個非黨員身份的村委會主任,、國企管理者,，如果只是小貪小腐、不構(gòu)成犯罪,，想懲處十分困難,。因?yàn)橐罁?jù)廢止前的行政監(jiān)察法，監(jiān)察部門只能監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員隊(duì)伍,，對村干部,、企業(yè)管理人員等缺乏監(jiān)督制約。此次監(jiān)察法明確將國有企業(yè)管理人員,、基層群眾性自治組織中從事管理的人員等納入監(jiān)察對象,，老百姓利益一旦受到侵害，再也不會投訴無門了,。



 同時,，中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān),、政府,、監(jiān)察委員會、法院,、檢察院,、政協(xié)各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)公務(wù)員,，及參照公務(wù)員法管理人員,，事業(yè)單位人員，公辦教育,、科研,、文化、醫(yī)療衛(wèi)生,、體育等單位中從事管理人員等,，也被納入監(jiān)督范圍，確保了監(jiān)督全覆蓋、無死角,。



 第二,，以往對于一些公職人員的亂作為甚至吃拿卡要等行為，懲處規(guī)定并不明晰,。此次監(jiān)察法對此作了明確規(guī)定,，處置情況大體可以分為3類。第一類是對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員,，可以進(jìn)行談話提醒,、批評教育、責(zé)令檢查,，或者予以誡勉,。第二類是對濫用職權(quán)、玩忽職守,、權(quán)力尋租,、徇私舞弊及浪費(fèi)國家資財?shù)嚷殑?wù)違法，但尚未構(gòu)成犯罪的公職人員,，可作出警告,、記過、記大過,、降級,、撤職、開除等政務(wù)處分決定,。第三類是對涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員,，移交檢察機(jī)關(guān)提起公訴。馬懷德表示,，對公職人員履職行為進(jìn)行細(xì)化評價,，有助于監(jiān)察委和全社會對其進(jìn)行更有效監(jiān)督，同時管住“好公職人員”到“階下囚”間的廣闊領(lǐng)域,。正如國家監(jiān)察委員會主任楊曉渡所說：“我們做的大量工作,，是日常拉拉袖子、提個醒的工作,，防止人由小錯誤變大錯誤,；毋庸置疑，我們也會堅(jiān)決懲處不收斂,、不收手腐敗分子,。”



 第三,，以往對于一些官員不作為、懶政怠政行為，懲處辦法不多,。監(jiān)察法對此明確規(guī)定,，對于一些履職不力的領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)察法規(guī)定可直接對其進(jìn)行問責(zé),，或提出問責(zé)建議,。馬懷德表示，領(lǐng)導(dǎo)干部如果對不履行或不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任,，雖然沒有構(gòu)成犯罪,，但是同樣存在失職、失責(zé)問題,，其實(shí)也是一種“腐敗”,。



 用留置調(diào)查取代“兩規(guī)”



 監(jiān)察委具體如何監(jiān)督？監(jiān)察法提出,，監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定履行監(jiān)督,、調(diào)查、處置職責(zé),。



 在12種調(diào)查措施中,，取代“兩規(guī)”的留置備受關(guān)注。監(jiān)察法提出,，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂,、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù),，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查,，并有涉及案情重大、復(fù)雜,，可能逃跑,、自殺，可能串供或者偽造,、隱匿,、毀滅證據(jù)，可能有其他妨礙調(diào)查行為等情形之一的,，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批,，可以將其留置在特定場所。監(jiān)察法還提出,，留置時間不得超過3個月,。



 “‘兩規(guī)’是黨的紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)即紀(jì)委為調(diào)查黨員相關(guān)違紀(jì)案件而采取的一項(xiàng)措施，留置是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的調(diào)查措施,。用留置取代‘兩規(guī)’是運(yùn)用法治思維反腐的具體舉措,?！瘪R懷德表示，以往“兩規(guī)”在時間,、期限,、方式、場所,、標(biāo)準(zhǔn)等方面存在地區(qū)差異,，監(jiān)察法則對留置相關(guān)條件做了硬性、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和要求,，在保障被調(diào)查者合法權(quán)益,、規(guī)范監(jiān)察行為、確保反腐敗效果方面有了很大進(jìn)步,。



 需要說明的是,，留置調(diào)查并不是一種刑事強(qiáng)制措施。反腐敗針對的職務(wù)犯罪與一般刑事犯罪不同,，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)不同于公安,、檢察機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)，不能簡單套用或視同于執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施,。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)束,、案件移送檢察機(jī)關(guān)后，律師可依據(jù)刑事訴訟法介入,。



 多種方式強(qiáng)化自我監(jiān)督



 據(jù)統(tǒng)計(jì),，反腐機(jī)構(gòu)重組后，全國監(jiān)察系統(tǒng)人員增加10%,，監(jiān)督對象增加200%,。那么，誰來監(jiān)督監(jiān)察委,？



 監(jiān)察法提出,，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督；監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息,，接受民主監(jiān)督,、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督,；監(jiān)察機(jī)關(guān)通過設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式,，加強(qiáng)對監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督。



 監(jiān)察法規(guī)定了對打聽案情,、過問案件,、說情干預(yù)的報告和登記備案，監(jiān)察人員的回避,、脫密期管理和對監(jiān)察人員辭職,、退休后從業(yè)限制等制度,。同時規(guī)定了對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員不當(dāng)行為的申訴和責(zé)任追究制度。



 陳雍表示,，重慶市各級監(jiān)察委成立過程中,，人員轉(zhuǎn)隸,、深度融合,、紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公體制下內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、建立監(jiān)察工作運(yùn)行機(jī)制等都是重難點(diǎn)問題,，下一步將從從嚴(yán)教育,、從嚴(yán)管理、從嚴(yán)監(jiān)督,、從嚴(yán)問責(zé)等4個方面抓好監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè),。



 “在內(nèi)部監(jiān)督上，我們將健全內(nèi)部監(jiān)管約束機(jī)制,，強(qiáng)化集體決策,，探索建立查辦案件質(zhì)量責(zé)任制，嚴(yán)查內(nèi)鬼,，堅(jiān)決清理門戶,。”陳雍說,。



 同時,，各地監(jiān)察委成立后，如何貫徹落實(shí)好監(jiān)察法也極為緊迫,。馬懷德建議,，應(yīng)及時構(gòu)建完善的監(jiān)督機(jī)制，根據(jù)監(jiān)察法出臺一系列具體工作機(jī)制和細(xì)則,。例如加緊制定完善監(jiān)察官制度,、留置場所的管理和監(jiān)督、國家賠償法及立法法等,；各地監(jiān)察委要加強(qiáng)對工作人員的培訓(xùn),，同時加強(qiáng)與公檢法等部門的配合協(xié)調(diào)。



 馬一德建議進(jìn)一步重視協(xié)調(diào),、理順監(jiān)察委和紀(jì)委的關(guān)系,。一方面，在反腐敗斗爭中,，對國家監(jiān)察范圍的內(nèi)容,，應(yīng)當(dāng)注重在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮監(jiān)察委職能；另一方面,，黨的紀(jì)律,、政治規(guī)矩要嚴(yán)于國家法律要求,。黨的巡視制度、派駐制度具有預(yù)防問題,、發(fā)現(xiàn)問題,、及時糾正問題的獨(dú)特優(yōu)勢，只有通過黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)嚴(yán)格章法,，才能歷練黨性,、防微杜漸。



 “總之,，只有全線打通‘紀(jì)法’‘法法’銜接各環(huán)節(jié),，才能有效發(fā)揮紀(jì)法‘雙劍合璧’的戰(zhàn)斗力?！瘪R一德說,。