100城市測評顯示《法治政府建設(shè)實施綱要》尚未落實到位

近半數(shù)未如期公布法治政府建設(shè)年報

【提要】

“法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)”平均得分為47.22分(總分80分)

排名前五的城市分別是：天津,、南寧,、臨沂、深圳,、信陽

得分最高的子項目為“領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維培養(yǎng)”

得分最低的子項目為“公開推進依法行政考核工作”

□　本報記者 張紅兵

2015年年底,，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》(以下簡稱《綱要》),，明確了我國法治政府建設(shè)的總藍圖和路線圖,、施工圖?！毒V要》落實情況如何,？中國政法大學(xué)法治政府評估小組對國內(nèi)100家城市政府進行了測評,，結(jié)果并不樂觀。

評估發(fā)現(xiàn)的主要問題是：被評估城市的政府中,，46%仍不能按照綱要要求及時公布法治政府建設(shè)情況年度報告,，依法行政考核工作缺乏透明度，政府常務(wù)會議討論法治政府建設(shè)缺少針對性,。

評估組專項測評了“法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)”,。該項指標(biāo)總分為80分，被評估的100個城市的平均得分為47.22分,。

2017年度排名前五的城市分別是：天津,、南寧、臨沂,、深圳,、信陽。得分最高的子項目為“領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維培養(yǎng)”,。得分最低的子項目為“公開推進依法行政考核工作”,。

法治政府建設(shè)處于邊緣位置

在2017年度被評估的100個城市中，仍然只有54個市政府在2017年第一季度以《依法行政工作綜述》《依法行政工作情況報告》《法治政府建設(shè)情況報告》等形式公布了上一年度法治政府建設(shè)情況報告,，3個市政府在2017年第一季度后延遲公布上一年度法治政府建設(shè)情況,，43個市政府未公布上一年度法治政府建設(shè)情況，未按規(guī)定期限公布的政府比例達46%,。雖然未按期公布的比例相比2016年度下降了35%,，但地方政府對《綱要》中該項要求的執(zhí)行力度仍然不夠。

評估報告分析：上述現(xiàn)象表明,，法治政府建設(shè)在不少地方政府工作議程中尚處于較為邊緣的位置,，黨政主要負(fù)責(zé)人自覺推進法治政府建設(shè)各項工作的意識仍然不充分。報告的延遲公布并非一個形式上的次要問題,，它在深層次上反映了黨政主要負(fù)責(zé)人法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)亟待落實,。

常務(wù)會議討論法治頻次增加

在“本年度政府常務(wù)會議對法治政府建設(shè)工作討論情況”這一子項目中，2014年評估中全國平均得分率為38.2%,，2015年評估中全國平均得分率為42.6%,，2016年平均得分率為51.8%，2017年平均得分率為66.55%,。該觀測點得分率逐年升高,，且得分增速呈現(xiàn)加速態(tài)勢。由此可見,，各地方政府對法治政府建設(shè)工作的重視程度逐步提升,，法治政府建設(shè)工作在政府日常議程中取得了更為優(yōu)先的位置。

法治政府建設(shè)進入政府常務(wù)會議議題,，是一個進步,。但考察具體議題卻往往缺少針對性,。

在專題討論法治政府建設(shè)方面，多為落實《綱要》要求制定地方版實施方案,。100個城市中,，有33個城市通過了相關(guān)實施方案。

在此之外,，常務(wù)會議討論法治政府建設(shè),，多是落實國務(wù)院簡政放權(quán)、信息公開等要求,，針對“行政審批”,、“政務(wù)公開”等議題進行討論。

評估報告指出,，不同地方有著不同的經(jīng)濟和社會發(fā)展情況,，法治政府建設(shè)也各有不同的薄弱環(huán)節(jié)。因此,，在法治政府建設(shè)議題選擇上，除了強化對中央政府要求的執(zhí)行外,，尚需要結(jié)合自身的短板,，有針對性地解決一些實踐中存在的突出問題。

法制機構(gòu)在基層屢遭撤并

受評估的100個城市中有91個設(shè)立了獨立的政府法制辦,，其下轄的1090個區(qū)縣中則僅有236個區(qū)縣政府設(shè)立了獨立的法制機構(gòu),。測評發(fā)現(xiàn)，獨立法制機構(gòu)設(shè)立的比例在不同層級政府中呈現(xiàn)出逐級遞減的趨勢,，并在區(qū)縣政府一級呈現(xiàn)斷崖式下跌,。

不僅如此，令理論和實務(wù)界困惑的是,，不少區(qū),、縣政府在十八屆四中全會作出《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》后撤并了獨立的法制機構(gòu)。不少法制機構(gòu)的工作人員對此評價稱“本來應(yīng)當(dāng)加足馬力,，卻被拆了發(fā)動機”,。

評估報告分析，這表明政府層級越低,，越容易忽略法治政府建設(shè)的組織保障,。

依法行政考核力度不足

據(jù)公開檢索到的數(shù)據(jù)，有68個市政府對2016年或2015年的依法行政工作進行了考核,。其中,，只有4個市政府公布了考核發(fā)現(xiàn)的針對具體單位的問題或向人大、黨委報告了考核情況,。仍有32個城市未在2016年進行依法行政工作考核或者未公開相關(guān)情況,。

部分城市在考核中體現(xiàn)了問題反饋環(huán)節(jié),，但沒有進一步明確具體問題并提出相應(yīng)對策；少數(shù)城市在公布的考核結(jié)果中指出了各部門普遍存在的問題,，如行政決策程序,、行政執(zhí)法規(guī)范化、法治政府整體建設(shè)水平以及依法行政工作發(fā)展均衡性問題等,。但地方政府僅對這些問題進行籠統(tǒng)概括描述,，流于形式，缺少實質(zhì)性評價和建議,，不利于相關(guān)部門改進工作,。

評估者說

□　趙鵬

本次評估的結(jié)果與往年相似，雖然得分率有所上揚,，但相對于其他指標(biāo)則依然處于低位,。可見,，“組織領(lǐng)導(dǎo)”仍是法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié),。該部分的指標(biāo)多依據(jù)《綱要》設(shè)置，主要反映的是地方政府開展法治政府建設(shè)的“主觀意愿”,，得分率偏低主要歸結(jié)于領(lǐng)導(dǎo)層面對法治政府建設(shè)的重視程度,、推進力度和組織保障不夠。

評估反映的主要問題有以下五個方面：第一,，法治政府建設(shè)情況報告的公布狀況仍然不盡理想,，黨政主要負(fù)責(zé)人法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)亟待落實；第二,，設(shè)立獨立法制機構(gòu)的比例在省,、市、縣(區(qū))逐級遞減,，并在區(qū),、縣一級呈現(xiàn)斷崖式下跌；第三,，政府常務(wù)會議關(guān)于法治政府建設(shè)的議題多為對中央要求的部署,，缺少針對地方重點難點問題的主動探索；第四,，依法行政工作考核力度仍不足,，相關(guān)部門監(jiān)督缺位；第五,，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維培訓(xùn)在形式上較為單一,。

從評估的操作層面看，還有一些導(dǎo)致得分率偏低的細(xì)節(jié)需要我們關(guān)注,。比如：個別地方政府尚未建立規(guī)范的門戶網(wǎng)站,，部分地方政府門戶網(wǎng)站板塊設(shè)置混亂,、更新滯后，直接導(dǎo)致了信息檢索的困難,；對法治政府建設(shè)情況和依法行政考核工作的報告發(fā)布不夠及時,，有些城市在開展上存在形式化、走過場的現(xiàn)象,；雖然組建了法律顧問隊伍卻沒能充分發(fā)揮他們在行政決策,、行政執(zhí)法等方面的應(yīng)有作用等。

“組織領(lǐng)導(dǎo)”部分主要考察的是各級地方政府的主觀能動性,，可以說,，領(lǐng)導(dǎo)一旦重視許多三級指標(biāo)的得分率都能得到明顯的改善。此外,，該指標(biāo)在不同城市的得分率呈現(xiàn)明顯的兩級分化,，沿海發(fā)達城市和中西部城市差距明顯。因而,，下一步如何提高各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)尤其是中西部城市的領(lǐng)導(dǎo)干部對該項工作的重視,，是提高法治政府建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵。

(作者系中國政法大學(xué)法治政府研究院副院長,、副教授)