在黨的十八大以來所采取的司法改革措施中,關(guān)于人民法院司法行政管理的內(nèi)容占很大比例,。人財物的省級統(tǒng)管是四項基礎(chǔ)改革之一,法院內(nèi)部事務(wù)實行集中化管理已有多個法院作了示范,內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革已經(jīng)部署,司法事務(wù)按人員構(gòu)成正在分散化、專門化,法官遴選和懲戒委員會已成功吸收法院系統(tǒng)外人員參加……這些改革措施為司法事務(wù)管理制度的改革提供了前進的軌道,或者提供了典型示范,。

但是,在這些框架性的改革措施中,很多改革只是剛剛開始,尚不能完整地發(fā)揮作用。因此,人民法院司法行政管理制度改革的任務(wù)還十分繁重且艱巨,。根據(jù)十九大的安排,有關(guān)法院司法行政管理制度的配套改革措施,應(yīng)當重點抓好以下七項:

一、明確司法行政管理制度的服務(wù)地位和保障作用

對于一個能稱其為“職業(yè)”的系統(tǒng)或群體來說,它的職業(yè)本身永遠是它存在的核心價值之所在,否則便會失去其在國家治理體系中的應(yīng)有地位,。但是,由于我國司法制度中長期以來“行政化”占主導地位,使得司法行政管理職能在一定程度上牽制了法官職業(yè)功能的發(fā)揮,甚至有喧賓奪主之嫌,。因此,在下一步司法行政管理制度的綜合配套改革中,理念更新是首要任務(wù),。讓行政管理回歸其服務(wù)、保障功能,讓審判職能恢復(fù)其憲法地位,。確保這一理念落地的最佳辦法之一便是法院的行政管理事務(wù)決策由法官組成的機構(gòu)來作出,盡可能地反映大多數(shù)法官的意志,而不應(yīng)當完全由管理者決定,這才能從根本上避免那些背離司法規(guī)律而一味追求行政效率的做法。

二,、司法行政管理工作的外部合理分工

我國法院的司法行政管理職責分散在法院和政府相關(guān)部門手中,。從權(quán)力行使的制約角度來說,這種模式有其合理性,但仍要根據(jù)司法的總體目標和中國國情尋找最佳的分割點。在美國,、日本、韓國和我國臺灣地區(qū),法院的司法行政事務(wù)基本上由法院自行管理,很多工作都直接對接議會,；法國,、德國等國家的法院司法行政管理則主要由政府(司法部)負責,法院只需專注于審判工作,；北歐國家則采用典型的“混合式司法委員會”管理模式,由各界選派人員共同負責司法行政決策,。目前,我國法院的司法行政事務(wù)主要由法院自行管理,但法官遴選、懲戒等工作在一定程度上由混合的委員會管理,陪審員管理則由法院與司法行政部門共同負責,。在下一步的綜合配套改革中,我們需要總結(jié)改革經(jīng)驗,從中國國情出發(fā),借鑒域外有益經(jīng)驗,尋求最合理的分工機制,。

三,、司法行政管理的內(nèi)部決策模式實行民主化

就目前以及未來改革的配套措施來看,我國法院的司法行政事務(wù)將繼續(xù)由法院自行管理。但是,如果內(nèi)部管理模式不能反映司法規(guī)律,則仍有可能被徹底改造,。到底是采取由最高法院管理全國法院行政事務(wù)的集權(quán)模式,還是采取各級法院都有決策發(fā)言權(quán)的民主決策模式,；是采取上下級法院之間命令服從的管理模式,還是采取制定標準共同遵守自律約束的協(xié)商管理模式,這是法院司法行政管理配套改革中面臨的一個重大問題,。不同國家確立自己的內(nèi)部管理模式時,既要與本國的歷史,、國情相符合,更要符合司法的基本規(guī)律。無論哪種模式,都不得損害司法公正,不得影響人民法院依法獨立行使審判權(quán),。

四、法院內(nèi)部行政事務(wù)管理實行集中化

在法官職業(yè)化改革啟動之前,法院在更多情況下被當作一個官僚機構(gòu)對待,。只有設(shè)立更多的機構(gòu),、配備更多的職數(shù),才能保持本單位職工級別不掉隊,、待遇不落后,。因此,多設(shè)機構(gòu)、多設(shè)崗位便成為官僚機構(gòu)文化的一條規(guī)律,。增設(shè)審判庭或司法行政機構(gòu),盡管有利于實現(xiàn)審判專業(yè)化和管理精細化,但也增加了協(xié)調(diào)成本。一正多副的領(lǐng)導職數(shù)配備,加之副職分管部門過于分散,會導致法院內(nèi)部行政管理職能交叉,機構(gòu)重疊,。同時,在干部職級配備,、政治待遇方面,司法行政機構(gòu)與審判機關(guān)等量齊觀、均衡設(shè)置,在一定程度上沖淡了法院的本質(zhì)屬性和基本功能,影響了以法官為中心的審判機關(guān)構(gòu)造,最終影響了行政管理的效率,。在黨的十八大以來的司法改革中,新設(shè)立的知識產(chǎn)權(quán)法院,、跨區(qū)劃法院、特殊區(qū)域的法院,、最高人民法院巡回法庭等都采取了機構(gòu)單一,、職能集中,、精簡高效、服務(wù)為先的內(nèi)部管理模式,基本取得了成功,。因此,在未來的綜合配套改革中,內(nèi)部管理的集中化必將成為發(fā)展方向,。反映在2017的法院組織法修正案草案中,便是人民法院“可以設(shè)必要的審判輔助機構(gòu)和司法行政管理機構(gòu)”,。

五、審判者與管理者身份逐步分離

在法院當前的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中,行使審判權(quán)的法官與行使管理權(quán)的管理者往往是重疊的,。例如,法院的院長,、副院長、庭長等是本院行使審判權(quán)的重要角色,同時也是司法行政事務(wù)的主要管理者,。這種身份的重疊對于兩類工作的相互理解,、彼此支持固然有一定好處,但從另一方面又成為維護審判獨立、遵循司法規(guī)律的障礙,。院長庭長的主管或分管不可避免地會影響受其管理和監(jiān)督的法官的行為模式、思維方式和決策依據(jù),。因此,在下一步的綜合配套改革中,應(yīng)當重點研究在發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢的同時,最大程度地減少行政對審判的潛在影響,。可以考慮減少副院長的職數(shù)設(shè)置,專設(shè)一名管理行政事務(wù)的副院長,將更多的行政事務(wù)分解到管理層面上,由專門的行政人員完成,并原則上取消庭長,、副庭長的行政管理職責。對于重大的行政管理事項,可以考慮建立法官(代表)會議集體決策,。

六,、建立專業(yè)化的司法行政管理隊伍

管理工作的專業(yè)化是科學管理的必然要求,是提升司法整體效能的必由之路。如果由法官作為管理者,則應(yīng)當加強對法官的管理學培訓,特別是案件管理方面的技能,。但是,如將法官資源過多使用在管理,、綜合工作中,則是司法資源的浪費。為解決這一問題,近年來,一些國家開始為法院配備專門的“行政主管”,為院長配備專門的行政助理,為法院配備專業(yè)化的管理隊伍,。一些國家的大學里開設(shè)專門的法院管理專業(yè),司法系統(tǒng)經(jīng)常舉辦法院管理的培訓班,相關(guān)的教材和研究文章也比較豐富,。目前,我國尚未真正意識到司法管理的專業(yè)化要求,沒有將法院管理作為一項專門的工作對待,而是更多地依賴優(yōu)秀法官來從事管理工作。其實,一個好法官未必是一個好的管理者,而且使用寶貴的法官資源應(yīng)對法院管理事務(wù),無疑是一種得不償失的選擇,這也是為什么中央的司法政策原則上要求不能將法官員額使用在綜合,、管理崗位上,。與其他領(lǐng)域一樣,沒有一個專業(yè)化,、正規(guī)化的法院管理隊伍,則很難為在一線履行審判職責的法官提供有力的服務(wù)與保障,進而導致權(quán)力配置框架目標難以實現(xiàn),法院管理水平難以提升,最終影響憲法所規(guī)定的司法職能的實現(xiàn)。

七,、建立法院行政事務(wù)分類外包機制

隨著公共資源,、社會資源、市場資源之間關(guān)系日益密切和相互包容,原來那些只能在法院內(nèi)由正式在編人員完成的工作已經(jīng)開始分解到不同的資源平臺上,。這與當前市場機制、社會機制,、公務(wù)機制的逐步成熟以及公共職責實現(xiàn)渠道的多元化密切相關(guān),。目前,在法院工作的人員除了有中央政法編制的公務(wù)員,還有地方公務(wù)員編制人員、事業(yè)編制人員,、聘用合同制人員、勞務(wù)派遣人員,、其他單位工作人員(外包事務(wù))等,。這些人員分別完成司法工作中不同層次的任務(wù),并分別對相關(guān)的人民法院負責。當然,這種現(xiàn)象在30年前是不可想象的,我們也由此見證了司法理論的迅速發(fā)展,。那些核心的司法職能應(yīng)當由法官或其他國家公職人員完成,而另外一些公共事務(wù)則可以交給其他人員甚至承包給市場主體完成,。最近,一些地方試點的由公證機構(gòu)承擔法院的審判輔助事務(wù)的做法,為這項改革提供了很好的示范。（蔣惠嶺）