中文摘要：“互聯(lián)網(wǎng)+”能夠提升效率,，也會(huì)放大風(fēng)險(xiǎn)，如何形成完善的規(guī)制結(jié)構(gòu)亟待研究,。網(wǎng)約車的規(guī)制問題引發(fā)熱議,。其中，是否規(guī)制,、如何規(guī)制和誰(shuí)來(lái)規(guī)制,，是爭(zhēng)論激烈，也是規(guī)制結(jié)構(gòu)探究尤為重要的三個(gè)問題,。在是否規(guī)制的決斷上,，需要明確政府—市場(chǎng)的活動(dòng)邊界。經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)和交通管理數(shù)據(jù)顯示，網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)有著負(fù)外部性,、信息不對(duì)稱,、形成壟斷結(jié)構(gòu)等特點(diǎn)，政府規(guī)制有著必要性,，《行政許可法》提供了實(shí)定法上的判斷和支撐根據(jù),。在規(guī)制方案上，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)平等,、妥當(dāng)和動(dòng)態(tài)的規(guī)制體系,。政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)平等，以建構(gòu)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,；應(yīng)當(dāng)根據(jù)運(yùn)營(yíng)形態(tài)妥當(dāng)設(shè)定,，以實(shí)現(xiàn)目的—手段的有效匹配；還應(yīng)當(dāng)能夠適時(shí)調(diào)整,，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)規(guī)制,。為了實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制，還需要在中央和地方立法之間進(jìn)行妥當(dāng)分工,，實(shí)現(xiàn)中央的框架性立法和地方因地制宜立法的有機(jī)結(jié)合,。最終，形成“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制的系統(tǒng)合作框架和分層分類結(jié)構(gòu),。

中文關(guān)鍵字：網(wǎng)約車規(guī)制,；“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制；政府規(guī)制,；行政法治

 

一,、問題及其研究角度

 

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制問題

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”在2015年3月5日舉行的十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上的政府工作報(bào)告中首次被正式提出。國(guó)務(wù)院希望通過“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng),，形成更廣泛的以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新要素的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形態(tài),。[1]“互聯(lián)網(wǎng)+”能夠提升效率，卻不能擔(dān)保帶來(lái)完美的無(wú)需規(guī)制的市場(chǎng),?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”在市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作中，引發(fā)權(quán)力,、財(cái)富,、秩序的重新配置，也未必是我們都能接受的“美麗新世界”,。以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)理財(cái)行業(yè)的野蠻發(fā)展,，留下慘痛的教訓(xùn)。深陷理財(cái)陷阱的投資者的合法權(quán)益與資金安全,，是監(jiān)管層需要正視的問題,。[2]國(guó)務(wù)院深化“放管服”改革的指導(dǎo)意見提出,，對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè),、新業(yè)態(tài),、新模式的發(fā)展，要區(qū)分不同情況進(jìn)行分類監(jiān)管,，創(chuàng)新監(jiān)管方式,。既要營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，又要進(jìn)行審慎有效監(jiān)管,，防范可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn),，促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。[3]

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制難點(diǎn)在于業(yè)態(tài)錯(cuò)綜復(fù)雜,、利益多元交織,。其中蘊(yùn)含的規(guī)制問題，可以主要分為三類：第一類是“互聯(lián)網(wǎng)+”的傳統(tǒng)業(yè)態(tài)本身的規(guī)制問題,；第二類是互聯(lián)網(wǎng)共同的規(guī)制問題,；第三類是“互聯(lián)網(wǎng)+”形成的新業(yè)態(tài)、新模式引發(fā)的規(guī)制問題,。關(guān)于各傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的規(guī)制研究成果可謂汗牛充棟,，本文研究不從這一角度展開。關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理問題,，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出,，要加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法，完善網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù),、網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù),、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理等方面的法律法規(guī)，依法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為,。有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)中信息安全等互聯(lián)網(wǎng)上的共同問題,，也不是本文的研究重點(diǎn)。本文著重關(guān)注并加以研究的是上述第三類問題,。關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+”形成的新業(yè)態(tài),、新模式的規(guī)制問題，可能存在兩種偏頗的解決思路：一種是以“互聯(lián)網(wǎng)+”的傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的規(guī)制框架簡(jiǎn)單套用,，可能出現(xiàn)削足適履的傾向,；另一種是將“互聯(lián)網(wǎng)+”作為教條，不加具體分析即認(rèn)為“一加就靈”,，對(duì)潛在的甚至實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)視而不見，從而可能陷入絕對(duì)“自由放任主義”的誤區(qū),。

 

（二）本文的研究角度

 

在互聯(lián)網(wǎng)出行領(lǐng)域,，網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商最初以打車軟件的形式出現(xiàn),，形成了“出租車+互聯(lián)網(wǎng)”業(yè)態(tài)。這拓展了巡游出租車（以下簡(jiǎn)稱“巡游車”）駕乘雙方信息搜尋的方式,。加上資本提供司機(jī)獎(jiǎng)勵(lì)和乘客補(bǔ)貼的推動(dòng),，一時(shí)間積聚了海量出租車、司機(jī)和乘客,。

 

此后,，打車軟件運(yùn)營(yíng)商帶著積累的巨量乘客用戶，通過“四方協(xié)議”（先將私家車掛靠在租賃公司,，再通過一家勞務(wù)派遣公司聘用車主,，從而由專車網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司、汽車租賃公司,、勞務(wù)派遣公司,、司機(jī)共同簽訂的一份協(xié)議）接入租賃公司車輛，甚至接入無(wú)營(yíng)運(yùn)資格的私家車,，開展運(yùn)輸服務(wù),，形成了“互聯(lián)網(wǎng)+私家車”的營(yíng)運(yùn)業(yè)態(tài)。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車（以下簡(jiǎn)稱“網(wǎng)約車”）與巡游車形成了直接的競(jìng)爭(zhēng),，在資本“補(bǔ)貼”形成的價(jià)格優(yōu)勢(shì)之下,，巡游車的運(yùn)單量不斷下降。[4]實(shí)際上松動(dòng)了城市出租汽車營(yíng)運(yùn)車輛的數(shù)量和價(jià)格規(guī)制,，導(dǎo)致出租車營(yíng)運(yùn)資格證的市場(chǎng)價(jià)值也直線下降,。在國(guó)內(nèi)不少地方，巡游車和網(wǎng)約車從業(yè)者發(fā)生了直接沖突,，有的還形成了群體性事件,。一些地方的交通主管部門也將網(wǎng)約車作為非法營(yíng)運(yùn)車輛查處。實(shí)際上,，網(wǎng)約車在全世界范圍形成了沖擊,，引發(fā)巡游車行業(yè)的強(qiáng)烈反彈，形成了治理難題和規(guī)制創(chuàng)議熱點(diǎn),。[5]

 

在全球范圍內(nèi),，對(duì)優(yōu)步（Uber）等網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)的規(guī)制創(chuàng)議，已經(jīng)相繼提出,。我國(guó)交通運(yùn)輸部于2015年10月10日發(fā)布《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見（征求意見稿）》）和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法（征求意見稿）》）,，并于2016年7月27日發(fā)布。此后,，各城市也陸續(xù)發(fā)布實(shí)施細(xì)則,。在此期間，有關(guān)網(wǎng)約車及其規(guī)制的研究和評(píng)論相當(dāng)熱烈,。

 

在“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)風(fēng)起云涌的大背景中,，本文以網(wǎng)約車規(guī)制問題為例,，探究“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制結(jié)構(gòu)。本文的具體研究嘗試全面回答規(guī)制結(jié)構(gòu)創(chuàng)議的上述三大問題,，即規(guī)制的必要性論證,、規(guī)制方案的妥當(dāng)確定、規(guī)制立法權(quán)限的合理劃分等問題,。這一議題的國(guó)內(nèi)實(shí)踐,、立法和研究與國(guó)外幾乎同步，[6]因此不一定能夠借鑒現(xiàn)成的國(guó)外經(jīng)驗(yàn),，但也有可能提煉出真正的中國(guó)經(jīng)驗(yàn),。

 

二、是否規(guī)制：政府—市場(chǎng)活動(dòng)邊界

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制結(jié)構(gòu)問題,，首要在于厘清政府—市場(chǎng)的活動(dòng)邊界,，需要對(duì)規(guī)制的必要性進(jìn)行論證。網(wǎng)約車平臺(tái)公司主張,，網(wǎng)約車創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì),、減少出行、減少交通擁堵,、減少污染,。[7]交通主管部門認(rèn)為，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約用車服務(wù)對(duì)于滿足市場(chǎng)高品質(zhì),、多樣化,、差異性需求，推動(dòng)市場(chǎng)資源配置,，緩解出行難等問題,，具有一定的積極作用。[8]交通管理研究者也指出,，平臺(tái)企業(yè)充分利用城市交通地理信息及消費(fèi)者行為和生產(chǎn)者運(yùn)營(yíng)時(shí)空大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì),，可實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的個(gè)性化出行服務(wù)，降低社會(huì)成本,。[9]正因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)有著這些積極作用,，世界各國(guó)政府總體上沒有在法律上予以斷然禁絕。然而,，它的運(yùn)行是完全交由市場(chǎng)調(diào)節(jié),，還是需要納入規(guī)制框架，則還需要論證,。

 

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)通說(shuō)

 

經(jīng)濟(jì)學(xué)通說(shuō)揭示,，“市場(chǎng)失靈”導(dǎo)致生產(chǎn)或消費(fèi)的低效率，而政府在醫(yī)治這些疾病中往往能夠扮演一個(gè)很有用的角色,。[10]一般認(rèn)為,，當(dāng)存在諸如公共產(chǎn)品,、信息不對(duì)稱、自然壟斷,、外部性和社會(huì)公正等情況時(shí)，政府應(yīng)該加以干預(yù),。[11]桑斯坦在回應(yīng)對(duì)規(guī)制的批評(píng)時(shí),，曾嚴(yán)肅地指出：“對(duì)私人秩序和私人市場(chǎng)所持有的不成熟的和輕率淺薄的信念，時(shí)常使有價(jià)值的公共方案被棄絕或無(wú)法得到實(shí)施,。如果不分青紅皂白地拋棄或拒絕實(shí)施所有的公共方案,，就會(huì)存在一種嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)：對(duì)市場(chǎng)通常優(yōu)勢(shì)的激賞將導(dǎo)向極其不幸的方向?！盵12]

 

討論“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制問題的前提是,，不能不假思索地認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制必然能夠完美地調(diào)節(jié)。以網(wǎng)約車規(guī)制為例,，任何具備經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)的政策制定者都會(huì)審慎地考察網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)的客觀狀態(tài),，全面分析市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的空間和效果，探討政府規(guī)制的必要性,。

 

（二）法政策分析

 

在討論網(wǎng)約車規(guī)制的必要性時(shí),，我們需要論證網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)是否存在標(biāo)志著“市場(chǎng)失靈”的負(fù)外部性、信息不對(duì)稱和壟斷等情形,。

 

1.負(fù)外部性分析

 

交通工程學(xué)者指出：“作為城市交通系統(tǒng)中一種面向公眾提供服務(wù)的營(yíng)運(yùn)方式,，網(wǎng)約車‘共享’的不僅是車輛，還有緊缺的道路空間,。道路是城市公共資源中尚無(wú)法計(jì)量,、也不能限量使用的設(shè)施（環(huán)境），并不等于使用無(wú)成本,、增長(zhǎng)無(wú)約束,。”[13]網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)是否有負(fù)外部性,，主要看其是否增加城市的交通擁堵,。對(duì)此，高德公司在2015年度分析運(yùn)用交通大數(shù)據(jù)揭示,，運(yùn)營(yíng)車輛日均出行里程對(duì)道路的占用率是非運(yùn)營(yíng)車輛的5倍至10倍之多,。高德公司分析認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)打車軟件在帶來(lái)便利性的同時(shí),，也改變了人們的出行模式（公交轉(zhuǎn)約車）,，互聯(lián)網(wǎng)約車在某種程度上勢(shì)必會(huì)增加存量車的周轉(zhuǎn)率，形成增量出行需求,，增加城市運(yùn)營(yíng)車輛的數(shù)量,，也會(huì)不同程度地加重城市擁堵,。[14]

 

在國(guó)外，優(yōu)步研究院以英國(guó)倫敦為例,，進(jìn)行優(yōu)步網(wǎng)約車服務(wù)對(duì)交通擁堵的研究,，得出優(yōu)步合作司機(jī)車輛業(yè)務(wù)對(duì)倫敦交通擁堵造成很小影響的結(jié)論。然而,，倫敦的優(yōu)步合作車輛接入量,、日訂單量及其所占機(jī)動(dòng)車和運(yùn)營(yíng)車輛出行比例都很低。[15]這一結(jié)論未必適用于接入車輛和出行數(shù)量巨大的其他城市,。在美國(guó)紐約市,，市長(zhǎng)先是取消了網(wǎng)約車的接入量限制，同時(shí)展開了擁堵影響分析,，[16]其發(fā)布的研究報(bào)告也給出了沒有顯著增加城市擁堵的結(jié)論,。[17]因此，真正準(zhǔn)確地揭示網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)是否具有造成或加劇道路擁堵等負(fù)外部性,，需要網(wǎng)絡(luò)出行平臺(tái)公司開放其運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)加以分析,。

 

如果進(jìn)行定性分析，以下四個(gè)方面需要加以充分考慮,。一是我國(guó)網(wǎng)約車接入量,、日運(yùn)單量（即使剔除刷單）與倫敦和紐約不是一個(gè)數(shù)量級(jí)；在我國(guó),，私家車的家庭平均保有量沒有美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)高,，而網(wǎng)約車接入量則比美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)要高很多。[18]二是巨額補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)投入使網(wǎng)約車的價(jià)格低,，我國(guó)大城市的出行方式主要是公共交通,，因此減少的很可能是公共交通出行。三是可能刺

 

激私家車購(gòu)入和接入,，網(wǎng)約車平臺(tái)公司以高額補(bǔ)貼吸引大量私家車接入,，甚至以省出“養(yǎng)車錢”來(lái)刺激購(gòu)入私家車，存在著增加私家車購(gòu)入,、增加出行率和空駛率,，從而在整體上加劇擁堵的可能性。四是數(shù)量眾多的異地牌照車輛在特大城市,、省會(huì)城市從事運(yùn)營(yíng),，也會(huì)加劇交通擁堵。[19]

 

2.信息不對(duì)稱分析

 

網(wǎng)絡(luò)車平臺(tái)公司不開放數(shù)據(jù)或選擇性開放數(shù)據(jù),，形成第二個(gè)規(guī)制的理由,，即需要對(duì)信息不對(duì)稱、不完全進(jìn)行矯正。[20]管理者認(rèn)為,，“專車”平臺(tái)使乘客和駕駛員的供需信息能夠快速匹配,，供需雙方的信息不對(duì)稱的狀況得到了很大程度的矯正，服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)和保障也有了信息化手段的支撐,。[21]研究者認(rèn)為,，“互聯(lián)網(wǎng)專車打破了巡游車需要規(guī)制的理論假設(shè)，即信息不對(duì)稱,?！盵22]但是，專車平臺(tái)矯正了一部分信息不對(duì)稱,，也催生了新的信息不對(duì)稱。

 

專車的運(yùn)輸服務(wù),，以安全為基本要求,，對(duì)車輛、駕駛?cè)藛T的技能,、保險(xiǎn)等需要有相應(yīng)的規(guī)范,。然而，網(wǎng)約車公司在資本驅(qū)動(dòng)下追求高速擴(kuò)張,，車輛和用戶規(guī)模,、運(yùn)單量對(duì)于其在資本市場(chǎng)的估值有著顯著的意義。在這一商業(yè)邏輯之中,，寄希望網(wǎng)約車公司對(duì)司機(jī)設(shè)置基本的從業(yè)條件并進(jìn)行背景審查,、對(duì)車輛的安全性能設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行檢驗(yàn)是不現(xiàn)實(shí)的。在缺乏激勵(lì)和約束的情況下,，由專車平臺(tái)進(jìn)行自我規(guī)制,，不可能奏效，也會(huì)產(chǎn)生新的信息不對(duì)稱問題,。[23]有效的政府規(guī)制則將大大減輕消費(fèi)者對(duì)安全進(jìn)行審查的負(fù)擔(dān),，降低消費(fèi)者因信息不對(duì)稱而無(wú)法對(duì)安全進(jìn)行審查的風(fēng)險(xiǎn)。

 

無(wú)論是網(wǎng)約還是巡游,，出租車的消費(fèi)者都無(wú)法享有不受限制的選擇權(quán),。其理由在于交通運(yùn)營(yíng)于特殊市場(chǎng)環(huán)境中，不受規(guī)制的出租車司機(jī)將獲得一種情境性支配地位,。而消費(fèi)者既無(wú)法對(duì)不同的出租車價(jià)格和服務(wù)進(jìn)行比較,，甚至可能在上車后面臨敲詐性的價(jià)格或服務(wù)。[24]網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)運(yùn)用信息平臺(tái)進(jìn)行撮合,，比起巡游車以揚(yáng)招和察看來(lái)傳遞信息效率更高,，信息的充分性更強(qiáng)，巡游車運(yùn)營(yíng)過程中的信息不對(duì)稱的狀況有所緩解。然而,，乘客至多知道大致的車型類別（神州專車可以選擇司機(jī)）,，并不能精確地知道確切抵達(dá)車輛和司機(jī)情況，消費(fèi)者對(duì)可能影響人身安全的信息也不能充分掌握,。在網(wǎng)約車公司“動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)”時(shí),，消費(fèi)者也不清楚實(shí)際的供需狀況和消費(fèi)數(shù)額。在對(duì)車輛,、司機(jī)缺乏有效審核和信息披露的情況下,，這一信息不對(duì)稱的副作用將會(huì)更加突出，甚至影響乘客的人身和財(cái)產(chǎn)安全,。[25]這些問題是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法調(diào)節(jié),、事后監(jiān)管無(wú)法彌補(bǔ)的。

 

3.壟斷及其他事項(xiàng)分析

 

網(wǎng)絡(luò)車與巡游車形成了直接競(jìng)爭(zhēng),，網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)公司提供的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì),，使得乘車價(jià)格遠(yuǎn)低于巡游車，實(shí)際上是無(wú)正當(dāng)理由以低于成本價(jià)的價(jià)格提供服務(wù),，構(gòu)成一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),。持續(xù)的沖擊，可能會(huì)使巡游車運(yùn)營(yíng)體系崩潰,。網(wǎng)約車的定價(jià)由運(yùn)營(yíng)公司確定,，在惡劣天氣或高峰時(shí)段等情況下，其動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制使運(yùn)營(yíng)價(jià)格相當(dāng)于巡游車的3倍至4倍甚至更多,。在交通運(yùn)輸部等七部委《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）發(fā)布之前,，滴滴出行與優(yōu)步中國(guó)達(dá)成合并協(xié)議，并在規(guī)章發(fā)布后對(duì)外公布,，合并之后的市場(chǎng)占有率將達(dá)到90%左右,。[26]在網(wǎng)約車公司取得壟斷地位之后，如何規(guī)制其濫用市場(chǎng)支配地位的行為,，是非常值得關(guān)注的重要問題,。巡游車即使壟斷，基本上還只是一城一地的壟斷,，網(wǎng)約車的壟斷則將是全國(guó)范圍的,。因此，為了促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益,，車輛標(biāo)準(zhǔn),、價(jià)格規(guī)制等就成為必須考慮的政策選項(xiàng)。此外,，平等對(duì)待,、社會(huì)公正也是討論是否規(guī)制網(wǎng)約車時(shí)所要重點(diǎn)關(guān)注的問題,。[27]

 

綜上所述，網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)存在著負(fù)外部性,、信息不對(duì)稱,，可能形成壟斷結(jié)構(gòu)。由于中國(guó)出租車運(yùn)營(yíng)需要事前許可,，它還引發(fā)了利益失衡現(xiàn)象,。在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作下，它還可能在其生態(tài)中形成失衡的利益分布,。此時(shí),，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法完全有效調(diào)節(jié)，政府規(guī)制就成為了必要,。

 

（三）實(shí)定法依據(jù)

 

我國(guó)《行政許可法》12,、13條對(duì)政府和市場(chǎng)的活動(dòng)邊界作出了原則性界定。這兩條規(guī)定體現(xiàn)了有限政府的理念,，其目的在于減少政府干預(yù)的范圍和程度,，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。但是,，“市場(chǎng)化改革并不等于取消政府職能，更不是走向無(wú)政府主義,。政府仍然需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)的職能”,。[28]根據(jù)該法第12條第1,、3、4項(xiàng)的規(guī)定,，“直接關(guān)系人身健康,、生命財(cái)產(chǎn)安全的特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)”“提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè),、行業(yè),，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格,、資質(zhì)的事項(xiàng)”“直接關(guān)系公共安全,、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備,、設(shè)施,、產(chǎn)品、物品,，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測(cè),、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)”,，可以設(shè)定行政許可。而第13條又對(duì)第12條的規(guī)定作了限縮,，“公民,、法人或者其他組織能夠自主決定的”“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的”“行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的”“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”，可以不設(shè)行政許可,。這兩條規(guī)定,，為特定事項(xiàng)上的事前審批、私主體自治,、市場(chǎng)機(jī)制,、行業(yè)自我規(guī)制和事后監(jiān)管等多種調(diào)節(jié)機(jī)制設(shè)定了政策選擇順序?！缎姓S可法》的上述規(guī)定為“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制確立了實(shí)定法上的框架,。

 

網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)涉及司機(jī)乘客的生命財(cái)產(chǎn)安全，網(wǎng)約車公司和駕駛?cè)藛T提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益,，需要確定具備特殊信譽(yù),、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì),，網(wǎng)約車輛屬于直接關(guān)系到公共安全和司機(jī)乘客生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備,，因此屬于可以設(shè)定許可的事項(xiàng)。私主體因信息不充分而無(wú)法自主決定,，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制因負(fù)外部性或特定主體處于壟斷地位而調(diào)節(jié)失靈,，網(wǎng)約車公司自我規(guī)制因缺乏約束和激勵(lì)機(jī)制而無(wú)法奏效，政府的事后監(jiān)管則往往于事無(wú)補(bǔ),，此時(shí)政府規(guī)制中事前許可的必要性得以成立,。

 

三、如何規(guī)制：建構(gòu)平等,、妥當(dāng)和動(dòng)態(tài)的規(guī)制體系

 

制訂完善的規(guī)制措施要懂得復(fù)雜的科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí),，還要權(quán)衡各方的利益訴求、面對(duì)巨大的政治壓力,。[29]在我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革的背景下,，如何對(duì)存在“市場(chǎng)失靈”的某些領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制，更加考驗(yàn)政策制定者[30]“互聯(lián)網(wǎng)+”的結(jié)構(gòu)又增加了規(guī)制的復(fù)雜性,。

 

政策制定者需要構(gòu)建一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,，使有關(guān)市場(chǎng)參與主體受到平等規(guī)制。平等的規(guī)制并不是等同的規(guī)制,，基于合理分類形成的區(qū)別對(duì)待符合平等原則的精神,。政策制定者還需要根據(jù)上位法的立法目的和規(guī)制目的,，妥當(dāng)?shù)卦O(shè)置規(guī)制措施，以實(shí)現(xiàn)目的一手段的有效匹配,。此外,，“互聯(lián)網(wǎng)+”的形態(tài)還在發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)在不同地區(qū),、不同城市是否有不同的影響,，也有待不斷更新認(rèn)識(shí)。網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)還可能發(fā)生變化,，政策制定者也需要?jiǎng)討B(tài)地調(diào)整規(guī)制措施,，對(duì)規(guī)制措施能否實(shí)現(xiàn)目的加以動(dòng)態(tài)評(píng)估。因此,，有必要在立法框架中為適時(shí)調(diào)整規(guī)制措留下空間,。

 

（一）平等規(guī)制：建構(gòu)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

 

出租車一直是受到規(guī)制的交通方式，包括許可的引入,、數(shù)量限制和特定質(zhì)量控制的配置,。[31]在公平的制度環(huán)境中，如果巡游車最終被市場(chǎng)淘汰,，那是運(yùn)營(yíng)者和從業(yè)者需要面對(duì)和接受的,。但是，如果與其有直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的網(wǎng)約車完全不受規(guī)制地“野蠻生長(zhǎng)”,，那么巡游車運(yùn)營(yíng)者和從業(yè)者不可能不在法律和政治上提出挑戰(zhàn),。

 

網(wǎng)約車的出現(xiàn)，對(duì)巡游車的規(guī)制措施提出了重新審視的要求,，需要考慮運(yùn)營(yíng)業(yè)態(tài)的變化帶來(lái)的市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)能力、自然壟斷的可能性及其范圍,、信息不充分的程度和表現(xiàn)等方面的變化,，據(jù)此調(diào)整政府活動(dòng)的邊界，創(chuàng)新并妥當(dāng)設(shè)定政府規(guī)制措施,，合理配置權(quán)利義務(wù),。在美國(guó)加利福尼亞，出租車獲得了平等競(jìng)爭(zhēng)的工具,。加州規(guī)制者允許巡游車使用預(yù)訂服務(wù)的移動(dòng)應(yīng)用,，新技術(shù)在一個(gè)應(yīng)用云計(jì)算的智能手機(jī)上運(yùn)行，從而促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng),。[32]

 

不同的規(guī)制措施需要經(jīng)受“法律面前人人平等”原則的檢視,。在新加坡，有研究者提出,，公平的競(jìng)爭(zhēng)意味著在優(yōu)步和出租車之間適用同等的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn),。[33]在美國(guó)新澤西,，立法以與對(duì)待出租車的同等方式規(guī)制出行分享服務(wù)運(yùn)營(yíng)商，包括要求司機(jī)的背景調(diào)查,、保險(xiǎn)和車輛檢測(cè)等,。[34]在美國(guó)芝加哥，聯(lián)邦地區(qū)法院法官沙龍·約翰遜·柯爾曼（Sharon Johnson Coleman）在裁決中說(shuō)：“芝加哥對(duì)交通網(wǎng)絡(luò)提供者和出租車的不同規(guī)制措施或?qū)⑦`反平等保護(hù),?！盵35]美國(guó)聯(lián)邦第七巡回上訴法院在該案上訴審判決中，將網(wǎng)約車和巡游車的關(guān)系類比為“養(yǎng)貓”與“養(yǎng)狗”“開咖啡店”與“開茶店”的關(guān)系,，[36]其實(shí)并不一定準(zhǔn)確,。因?yàn)椋W(wǎng)約車和巡游車在提供運(yùn)送服務(wù)上沒有實(shí)質(zhì)性差別,，在細(xì)分市場(chǎng)上直接競(jìng)爭(zhēng),，巡游車運(yùn)單量的急劇下降是顯而易見的證據(jù)。[37]巡游車運(yùn)營(yíng)受到嚴(yán)格的政府規(guī)制,，此時(shí)以網(wǎng)約車是另一種事物,，主張其不受規(guī)制是非常牽強(qiáng)的。

 

在我國(guó),，交通運(yùn)輸部指出,，網(wǎng)約車作為新生事物出現(xiàn)時(shí)，尚無(wú)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,，從而在數(shù)量調(diào)控,、價(jià)格制定、車輛安全,、報(bào)廢管理,、保險(xiǎn)制度、稅費(fèi)繳納等方面與巡游車存在政策差異,，形成不公平競(jìng)爭(zhēng),。[38]遵循相同對(duì)象、同等保護(hù)的原則,，如果對(duì)不同對(duì)象的規(guī)制措施在權(quán)利義務(wù)上有不同程度的配置,，就需要論證規(guī)制對(duì)象本身不同，并在合理區(qū)別的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類規(guī)制,。

 

（二）妥當(dāng)規(guī)制：目的—手段的有效匹配

 

在過去的三百年里,，規(guī)制的需要和確保合適規(guī)制方式的需要一直是出租車規(guī)制的關(guān)鍵要素。[39]創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)政府規(guī)制需要進(jìn)行規(guī)制措施的選擇,，對(duì)規(guī)制措施所要達(dá)成的目的進(jìn)行確定,。創(chuàng)設(shè)規(guī)制措施時(shí)，需要考慮上位法的立法目的,，也應(yīng)考慮到這一措施本身希望實(shí)現(xiàn)的目的,。

 

根據(jù)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)《道路運(yùn)輸條例》（2012）和主要地方性法規(guī),、部委規(guī)章等立法文本規(guī)定的立法目的，[40]安全保障,、出租車作為公共交通補(bǔ)充的普遍持續(xù)服務(wù)和合理價(jià)格運(yùn)營(yíng),、出租車運(yùn)行負(fù)外部性和信息不對(duì)稱的矯正，應(yīng)當(dāng)是規(guī)制創(chuàng)議的立足點(diǎn),。多方利益的平衡是對(duì)即時(shí)市場(chǎng)運(yùn)行結(jié)果的預(yù)先防范和調(diào)整,。因此，著眼于準(zhǔn)公共性,，需要著重從安全,、出行效率/道路暢通和準(zhǔn)公共服務(wù)的角度審慎考慮規(guī)制的措施。[41]

 

在運(yùn)營(yíng)規(guī)制上,，將網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)業(yè)態(tài)的主要組成要素分為出行服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提供商,、出行服務(wù)運(yùn)營(yíng)商（承運(yùn)人）、車輛與司機(jī)三層,，再對(duì)三層要素結(jié)合形成的業(yè)態(tài)進(jìn)行分別定性,，并實(shí)行分類規(guī)制。[42]如果巡游車?yán)镁W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行信息撮合和支付結(jié)算等,，運(yùn)送服務(wù)本身是由其獨(dú)立完成并承擔(dān)責(zé)任,，此時(shí)巡游車是承運(yùn)人，出行服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提供商是中間平臺(tái),?！稌盒修k法》規(guī)定“網(wǎng)約車平臺(tái)公司承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任”，適用于平臺(tái)公司接入網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)服務(wù)的業(yè)態(tài),，由于網(wǎng)約車平臺(tái)公司在整個(gè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)中所起的作用和地位,，由其承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任是妥當(dāng)?shù)摹Ｒ虼?，一概地認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商提供的只是信息撮合服務(wù),，這種認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確。

 

網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)中,，以職業(yè)車輛和專職司機(jī)為基本運(yùn)營(yíng)要素的業(yè)態(tài)，在業(yè)態(tài),、功能上與巡游車幾乎等同,，因此，在資質(zhì)資格審查方面,，沒有理由不對(duì)公司,、車輛和司機(jī)實(shí)行事前批準(zhǔn)。真正構(gòu)成與巡游車不同業(yè)態(tài)的網(wǎng)約車,，是非專職車輛和非全職司機(jī),，應(yīng)當(dāng)盡可能規(guī)定分類規(guī)制措施,。例如，在勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定上,，交通運(yùn)輸部等七部委《暫行辦法》規(guī)定網(wǎng)約車平臺(tái)公司與駕駛員“簽訂多種形式的勞動(dòng)合同或者協(xié)議”,，遺憾的是，各城市的實(shí)施性規(guī)定都沒有對(duì)全職和兼職司機(jī)作出分類規(guī)定,。

 

對(duì)巡游車市場(chǎng)的研究顯示,，電話預(yù)約調(diào)度市場(chǎng)和巡游出租市場(chǎng)存在差異。沒有任何準(zhǔn)入規(guī)制,，巡游車的市場(chǎng)供應(yīng)一定會(huì)過剩,，導(dǎo)致車輛和司機(jī)質(zhì)量退化。在“電招”市場(chǎng),，準(zhǔn)入限制常導(dǎo)致車輛的供應(yīng)短缺,。因此需要采取彈性的準(zhǔn)入規(guī)制規(guī)范、公司層面的準(zhǔn)入資格,、營(yíng)業(yè)區(qū)域限制和服務(wù)要求等,。[43]交通運(yùn)輸部等七部委制定的《暫行辦法》沒有對(duì)專兼職車輛、司機(jī)作出進(jìn)一步分類規(guī)制,，由此產(chǎn)生的影響值得在實(shí)施過程中加以研究,。

 

在規(guī)制措施方面，事前許可條件的妥當(dāng)設(shè)定尤為關(guān)鍵,。其中,，車輛標(biāo)準(zhǔn)，司機(jī)準(zhǔn)入條件,，數(shù)量規(guī)制和價(jià)格規(guī)制是特別重要的方面,。

 

1.車輛標(biāo)準(zhǔn)

 

在車輛標(biāo)準(zhǔn)及其檢測(cè)方面，美國(guó)加州立法規(guī)定了車型,，并要求車輛沒有明顯改裝,。立法還要求交通網(wǎng)絡(luò)公司通過具有資質(zhì)的第三方對(duì)車輛進(jìn)行19個(gè)方面的檢測(cè)。[44]我國(guó)進(jìn)行網(wǎng)約車規(guī)制創(chuàng)議時(shí),，有主張車輛配置應(yīng)當(dāng)交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié),，“人民群眾愿意坐的車，就是好車”,。但是,，基于安全設(shè)定車輛用于經(jīng)營(yíng)服務(wù)的條件，甚至適當(dāng)調(diào)高車輛等級(jí),，以調(diào)節(jié)接入車輛數(shù)量,，進(jìn)而降低加劇擁堵的程度也是符合立法目的的?！稌盒修k法》規(guī)定了車輛的基準(zhǔn)條件,，并規(guī)定按照高品質(zhì)服務(wù),、差異化經(jīng)驗(yàn)原則由出租汽車行政主管部門確定車輛的具體標(biāo)準(zhǔn)和營(yíng)運(yùn)要求。北京,、上海,、廣州、深圳,、成都等地分別確定了排量或軸距或計(jì)稅價(jià)格的具體標(biāo)準(zhǔn),。

 

2.司機(jī)從業(yè)條件

 

司機(jī)的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通常包括專業(yè)技能和負(fù)面記錄,。專業(yè)技能通常主要是駕駛技能,，例如，美國(guó)加州立法規(guī)定,，司機(jī)需持有加州駕照,、年滿21周歲、需提供一年的駕駛記錄等,。[45]英國(guó)倫敦還要求為司機(jī)提供城市熟悉度培訓(xùn),。負(fù)面記錄包括犯罪記錄和交通違法違章記錄。[46]美國(guó)奧斯汀則規(guī)定,，網(wǎng)約車司機(jī)要通過基于指紋的背景調(diào)查,。[47]

 

我國(guó)《暫行辦法》對(duì)司機(jī)從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作了基準(zhǔn)性規(guī)定，在駕駛技能方面,，規(guī)定了三年駕齡,；在負(fù)面記錄方面，規(guī)定無(wú)交通肇事犯罪,、危險(xiǎn)駕駛犯罪記錄,，無(wú)吸毒記錄，無(wú)飲酒后駕駛記錄等與安全守法駕駛直接相關(guān)的條件,，還規(guī)定了無(wú)暴力犯罪記錄這一與乘客安全有直接關(guān)聯(lián)的條件,。此外，《暫行辦法》還將“城市人民政府規(guī)定的其他條件”作為開放性條件,，以利各城市作出因地制宜的規(guī)定,。但是，《暫行辦法》只是依據(jù)國(guó)務(wù)院根據(jù)《行政許可法》14條第2款的規(guī)定,，以決定形式（國(guó)務(wù)院第412號(hào)令第112項(xiàng)）設(shè)定的行政許可的實(shí)施性規(guī)定,。各城市規(guī)定的其他條件，應(yīng)當(dāng)具有合法性和合目的性,，不得與上位法規(guī)定相抵觸。遺憾的是,，北京,、上海等城市為司機(jī)從業(yè)設(shè)定的戶籍條件與規(guī)定司機(jī)準(zhǔn)入條件的立法目的不相契合,。根據(jù)《行政許可法》16條第4款的規(guī)定，法規(guī),、規(guī)章……對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定,，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。增設(shè)戶籍條件的具體規(guī)定,，與《憲法》《就業(yè)促進(jìn)法》存在抵觸,。

 

3.數(shù)量規(guī)制

 

研究顯示，出租車牌照的數(shù)量控制在西方國(guó)家城市得到普遍運(yùn)用,。不能成功限制許可數(shù)量,，缺乏運(yùn)營(yíng)者的選擇標(biāo)準(zhǔn)，將導(dǎo)致新運(yùn)營(yíng)者大量涌入,、普遍的低利潤(rùn),、更低的運(yùn)載率（更高的空駛率）、更高的費(fèi)用,、更低的服務(wù)質(zhì)量和中心城區(qū)的交通擁堵,。20世紀(jì)30年代的大蕭條時(shí)期，這一現(xiàn)象在許多美國(guó)北部城市發(fā)生,，促使政府規(guī)制出租車業(yè),，特別是進(jìn)行數(shù)量限制。數(shù)量控制的具體措施,，從嚴(yán)厲到寬松,，共有固定數(shù)額上限、比例數(shù)額配置,、必要性證明,、特許經(jīng)營(yíng)、最低標(biāo)準(zhǔn),、自由準(zhǔn)入等六種,。[48]

 

《暫行辦法》和各城市實(shí)施細(xì)則都沒有作出明確而嚴(yán)格的數(shù)量限制。北京和深圳規(guī)定實(shí)施網(wǎng)約車運(yùn)力規(guī)模動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,，進(jìn)行總量評(píng)估,，杭州明確規(guī)定數(shù)量實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府只在必要時(shí)進(jìn)行臨時(shí)管控,，上海和成都未作規(guī)定,。各城市都對(duì)車輛設(shè)置最低標(biāo)準(zhǔn)，起到數(shù)量控制的作用,，只不過這種方式比較寬松,。考慮到網(wǎng)約車專職和兼職車輛的營(yíng)運(yùn)時(shí)間的差別，其接入量還可以作出分類規(guī)制,，專職車輛的接入量應(yīng)當(dāng)與巡游車的數(shù)量控制相銜接,。兼職車輛的接入量可以允許有更為動(dòng)態(tài)的調(diào)節(jié)，但是應(yīng)當(dāng)對(duì)其營(yíng)業(yè)時(shí)間規(guī)定上限,，例如以通常的周工作時(shí)間40小時(shí)為基準(zhǔn),，確定運(yùn)營(yíng)時(shí)間低于1/2或1/3。由于順風(fēng)車,、拼車運(yùn)行屬于真正的分享出行,，順風(fēng)車不增加出行次數(shù)，拼車減少出行次數(shù),。因此,，在車輛和司機(jī)的數(shù)量方面可以不作硬性限定，但日接單量應(yīng)當(dāng)受到限制,。

 

4.價(jià)格規(guī)制

 

網(wǎng)約車專職車輛和巡游車形成直接的競(jìng)爭(zhēng),。盡管《暫行辦法（征求意見稿）》試圖將二者分隔為兩類市場(chǎng)，但事實(shí)上是無(wú)法完全區(qū)隔的,。只有在價(jià)格上實(shí)施適當(dāng)規(guī)制才能夠?qū)崿F(xiàn)這種區(qū)隔,。采用政府指導(dǎo)價(jià)，還是市場(chǎng)價(jià),，可以由各地城市政府進(jìn)行規(guī)定,。《暫行辦法》最終規(guī)定：網(wǎng)約車實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià),，城市人民政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的除外,。各地的實(shí)施細(xì)則中，上海,、成都規(guī)定實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià),；北京、深圳規(guī)定本市網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià),，必要時(shí)可實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià),，杭州則規(guī)定實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，但政府在必要時(shí)可實(shí)行臨時(shí)價(jià)格管控,。

 

實(shí)際上,，比較可行的方案是，設(shè)定最低價(jià)格和最高價(jià)格,，在允許網(wǎng)約車公司實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)上,，規(guī)定最低價(jià)格，可以維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),，增加市場(chǎng)多樣性,；規(guī)定最高價(jià)格,，則能夠保護(hù)乘客消費(fèi)者。規(guī)定最低價(jià)格因?yàn)樯婕胺磯艛嗪头床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng),，是巡游車經(jīng)營(yíng)服務(wù)者所強(qiáng)烈關(guān)注的,。規(guī)定最高價(jià)格則是因?yàn)樵诔鞘薪煌I(lǐng)域，價(jià)格的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制無(wú)法完美運(yùn)行,。在高峰時(shí)段、中心城區(qū),、惡劣天氣和重大節(jié)慶,、集會(huì)等情境中，需求的價(jià)格彈性很低,，供給隨著價(jià)格上升而增加到一定程度后,，因?yàn)榈缆焚Y源稀缺，一旦出現(xiàn)擁堵,，此時(shí)供給的增加不會(huì)帶來(lái)運(yùn)力的增加,，價(jià)格上升的邊際效用遞減。在這種情況下,，因?yàn)楣┬璐娴臅r(shí)空不對(duì)稱性,，或者說(shuō)運(yùn)力在時(shí)間上的不可儲(chǔ)存和地點(diǎn)上的不可轉(zhuǎn)移，價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制已經(jīng)失靈,，如果再任由價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié),，實(shí)際上是對(duì)乘客權(quán)益的肆意侵奪。[49]最低價(jià)格和最高價(jià)格的設(shè)定應(yīng)當(dāng)有數(shù)據(jù)的支撐,。如果測(cè)算確有難度而無(wú)法規(guī)定,，也至少應(yīng)當(dāng)規(guī)定“禁止無(wú)正當(dāng)理由以低于成本價(jià)的價(jià)格提供服務(wù)，禁止以不公平的高價(jià)提供服務(wù)”,。這一規(guī)定也能夠在形成壟斷結(jié)構(gòu)的情況下起到規(guī)制壟斷行為的效果,。

 

除事前許可之外，為矯正信息不對(duì)稱的情形,，還應(yīng)當(dāng)作出信息披露的針對(duì)性規(guī)定,。信息披露的對(duì)象包括靜態(tài)、固定信息和動(dòng)態(tài),、運(yùn)營(yíng)信息,，特別是涉及安全、車輛、價(jià)格,、供需情況等方面的信息,。從規(guī)制創(chuàng)議來(lái)說(shuō)，需要充分考慮到信息披露設(shè)定的必要性和適當(dāng)范圍,。這將為實(shí)行更好的監(jiān)管提供基礎(chǔ),，也為適時(shí)地調(diào)整規(guī)制措施提供依據(jù)。信息披露可以更加充分地運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng),、大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制,，其效能及其潛力值得充分關(guān)注和挖掘。

 

（三）動(dòng)態(tài)規(guī)制：規(guī)制措施的適時(shí)調(diào)整

 

對(duì)規(guī)制目的的實(shí)現(xiàn)狀況和規(guī)制手段的妥當(dāng)性還需要適時(shí)進(jìn)行評(píng)估,，做規(guī)制影響分析,，包括成本—收益—風(fēng)險(xiǎn)的綜合分析。在規(guī)制創(chuàng)議時(shí)和在規(guī)制措施運(yùn)行后也需要適時(shí)地進(jìn)行再評(píng)估,。

 

在英國(guó),，倫敦市交通局決定撤銷運(yùn)營(yíng)人員必須在的士預(yù)定和行程開始之間至少等待五分鐘，不允許應(yīng)用程序顯示可以立即使用的車輛數(shù)目,，以及必須提供預(yù)定服務(wù)等規(guī)定,。同時(shí)，也將增加規(guī)制措施,，包括所有司機(jī)的英文水平,、地理測(cè)試以及在乘客行程開始前確保資費(fèi)合理。[50]

 

在美國(guó)加州,，優(yōu)步之前規(guī)定,，禁止有非暴力犯罪和非性犯罪記錄的人士成為優(yōu)步司機(jī)，其中包括盜竊和支票欺詐犯罪,，優(yōu)步會(huì)對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行犯罪記錄調(diào)查?，F(xiàn)在優(yōu)步將開始允許更多有非暴力犯罪記錄的人士成為優(yōu)步司機(jī)。[51]

 

優(yōu)步在印度新德里的運(yùn)營(yíng)中因發(fā)生司機(jī)性侵乘客的案件而被禁止運(yùn)營(yíng),，受害人向美國(guó)法院提起訴訟,，除賠償外，請(qǐng)求法院判令優(yōu)步增加對(duì)所有司機(jī)進(jìn)行新的分層篩選和獨(dú)立的背景調(diào)查,，并增加安全措施,，包括防篡改攝像頭和GPS定位系統(tǒng)。[52]此后,，優(yōu)步在新德里申請(qǐng)了地方通訊出租車牌照,，從而恢復(fù)了運(yùn)營(yíng)，而規(guī)制者一直推動(dòng)優(yōu)步公司更像傳統(tǒng)出租車服務(wù)那樣運(yùn)營(yíng),。[53]

 

這些都充分說(shuō)明,，網(wǎng)約車規(guī)制不是畢其功于一役的事?；ヂ?lián)網(wǎng)出行服務(wù)在發(fā)展,，規(guī)制措施也有待檢視效果。這就需要對(duì)規(guī)制措施進(jìn)行適時(shí)調(diào)整,。實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)規(guī)制,，在立法框架中留下足夠的空間,。

 

四、誰(shuí)來(lái)規(guī)制：中央—地方權(quán)限劃分

 

在對(duì)如何建構(gòu)規(guī)制體系有了方案之后,，就會(huì)涉及由誰(shuí)設(shè)定規(guī)制措施的問題,。關(guān)于網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)規(guī)制措施的制定權(quán)限，也是引發(fā)討論的重要問題,。

 

（一）國(guó)務(wù)院主管部門的框架立法和地方的因地制宜立法

 

有論者認(rèn)為,，出租客運(yùn)屬于地方事權(quán)，因此其立法也屬于地方性事務(wù),，網(wǎng)約車的運(yùn)營(yíng)規(guī)制應(yīng)由地方先行立法,，交通運(yùn)輸部制定規(guī)章會(huì)使地方試點(diǎn)失去空間。[54]也有論者主張,，即使進(jìn)行中央立法，也應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī),。交通運(yùn)輸部制定的《暫行辦法》,，是設(shè)定網(wǎng)約車許可，而部門規(guī)章無(wú)權(quán)設(shè)定許可,。[55]

 

從實(shí)定法上的權(quán)限看,，我國(guó)《憲法》3條第4款規(guī)定，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”,；第5條第2款規(guī)定了法制統(tǒng)一原則,。除民族區(qū)域自治和基層群眾自治之外，我國(guó)憲法上并沒有設(shè)定一般意義上的地方自治制度,?！读⒎ǚā穼?duì)立法權(quán)限的劃分，也沒有地方專屬立法事項(xiàng)的規(guī)定,。[56]因此,，從形式合法性的角度來(lái)說(shuō)，沒有哪項(xiàng)事務(wù)是專屬于地方的,，只要中央認(rèn)為有必要,，都可以對(duì)這個(gè)事務(wù)進(jìn)行管理。

 

但是,，中央國(guó)家機(jī)構(gòu)不可能這樣“任性”,。在不需要中央作出統(tǒng)一規(guī)定的事務(wù)上強(qiáng)加規(guī)定，既會(huì)消耗中央的立法資源,，也不利于發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性,，因地制宜地處理相應(yīng)事務(wù),。因此，在中央—地方立法權(quán)限的實(shí)際行使中,，需要對(duì)事務(wù)本身的性質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確的界定,，對(duì)基本上屬于地方性事務(wù)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由地方進(jìn)行立法為宜,，而只有超越地方性的國(guó)家事務(wù),，才由中央立法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定?；蛘唠m然基本屬于地方性事務(wù),，各地都有立法需求，但缺乏立法動(dòng)力和能力,，此時(shí)可由中央進(jìn)行框架性立法,。如果地方不立法，則這些規(guī)則可以發(fā)揮基本的調(diào)整作用,；如果地方有因地制宜作出規(guī)定的需求,，就可以在相應(yīng)方面作出地方性的規(guī)定。

 

出租車運(yùn)營(yíng)服務(wù),、網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)基本上在城市范圍內(nèi),，容易給人以地方性事務(wù)的感覺。但是,，出租車運(yùn)營(yíng)服務(wù)管理有不少事項(xiàng)需要中央作出統(tǒng)一規(guī)定,。例如，運(yùn)行安全,、反壟斷和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù),、價(jià)格規(guī)制和勞工權(quán)益保障等問題，都是超越地方性的國(guó)家事務(wù),。到了網(wǎng)約車時(shí)代,，金融結(jié)算和支付問題、網(wǎng)絡(luò)安全和個(gè)人信息保護(hù)問題等,，不只是地方性事務(wù),，甚至可能超越國(guó)界，成為全球性事務(wù),。如果這些事項(xiàng)都由各地方加以規(guī)定,，效率不高，也可能影響法制統(tǒng)一,。當(dāng)然,，基于通行效率和出行效率的考慮進(jìn)行的車輛數(shù)量的規(guī)制等，就不需要中央統(tǒng)一規(guī)定,，由地方政府,，特別是城市政府來(lái)自主決定更為妥帖,。這一點(diǎn)在《暫行辦法》和各地各城市的實(shí)施性規(guī)定中已有了充分體現(xiàn)。

 

在全球范圍內(nèi),，不同國(guó)家由于不同的體制,，這一問題有的由地方治理，有的由中央治理,。在英國(guó),，出租車規(guī)制大部分在區(qū)域及其權(quán)力下放的政府層級(jí)；殘疾人士無(wú)障礙接入服務(wù)的權(quán)力由英國(guó)政府保留,。美國(guó)有著類似的模式,，適用于出租車數(shù)額控制規(guī)制的措施在城市層面，豪華轎車和汽車服務(wù)的規(guī)制措施則在州層面,。根據(jù)對(duì)英國(guó)的觀察,，大都會(huì)城市通過規(guī)制實(shí)現(xiàn)良好運(yùn)行，非中心城區(qū)管理者則更大范圍地放松規(guī)制,，取消了許可的數(shù)量限制,。類似的模式在美國(guó)各地和許多其他西方國(guó)家也能夠明顯看到。唯一的例外是愛爾蘭在全國(guó)范圍內(nèi)取消了進(jìn)入限制,，包括首都都柏林。因?yàn)閻蹱柼m在國(guó)家層面提供出租車服務(wù),，而不是通常的在區(qū)域和地方層面授權(quán)決策,。[57]

 

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案曾經(jīng)明確出租客運(yùn)管理屬于地方事權(quán)，國(guó)務(wù)院的主管部委也有調(diào)整,，建設(shè)部,、公安部的規(guī)章廢止之后，還有地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章加以規(guī)范,，實(shí)施出租客運(yùn)許可,。有論者據(jù)此認(rèn)為這應(yīng)該由地方管理，中央沒有管理權(quán)限,。但是,，交通運(yùn)輸部的職責(zé)中包括“負(fù)責(zé)指導(dǎo)城市客運(yùn)管理，擬訂相關(guān)政策,、制度和標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施”,。[58]因此，交通運(yùn)輸部以制定部門規(guī)章的方式進(jìn)行指導(dǎo)管理,，符合組織法律規(guī)范的規(guī)定,。

 

《暫行辦法》考慮到網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)業(yè)態(tài)的特點(diǎn)，一方面作了框架性立法,，基于改革共識(shí)的“最大公約數(shù)”設(shè)定了規(guī)制框架,；另一方面又將是否設(shè)定車輛的具體標(biāo)準(zhǔn),，實(shí)施數(shù)量規(guī)制和價(jià)格規(guī)制留給城市人民政府進(jìn)行規(guī)定。

 

（二）國(guó)務(wù)院部門規(guī)章具體規(guī)定許可內(nèi)容的合法性

 

在確定了中央—地方權(quán)限劃分之后,，中央立法本身的合法性需要得到確證,。《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國(guó)務(wù)院令第412號(hào)）第112項(xiàng)設(shè)定了三項(xiàng)許可：出租汽車經(jīng)營(yíng)資格證,、車輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證,。根據(jù)《憲法》89條第1項(xiàng)，國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律,，發(fā)布決定,。《行政許可法》14條第2款則規(guī)定,，必要時(shí),，國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。這些確需保留的行政審批項(xiàng)目,，一經(jīng)國(guó)務(wù)院決定設(shè)定許可,，就不再是原來(lái)的低層級(jí)的規(guī)范性文件設(shè)定的許可，如果這些規(guī)范性文件繼續(xù)存在,，那么它們就成為國(guó)務(wù)院設(shè)定許可的具體規(guī)定,，1997年的建設(shè)部、公安部令第63號(hào)——《城市出租汽車管理辦法》就成為了國(guó)務(wù)院設(shè)定的三項(xiàng)許可的具體規(guī)定,。有人認(rèn)為該規(guī)章被廢止,，國(guó)務(wù)院決定設(shè)定的許可也失效了，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的,。因?yàn)檫@些規(guī)范性文件被廢止,，不影響國(guó)務(wù)院設(shè)定的行政許可的效力，只不過可能因?yàn)槿狈唧w規(guī)定而無(wú)法實(shí)施而已,。[59]

 

《國(guó)務(wù)院組織法》10條第2句規(guī)定,，根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的決定，主管部,、委員會(huì)可以在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令,、指示和規(guī)章。根據(jù)《立法法》80條的規(guī)定,，交通運(yùn)輸部作為國(guó)務(wù)院部委,，有權(quán)根據(jù)國(guó)務(wù)院的決定，在本部門權(quán)限范圍內(nèi),，制定規(guī)定,。《行政許可法》16條第3款規(guī)定，規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi),，作出具體規(guī)定,。根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的交通運(yùn)輸部三定方案，將指導(dǎo)出租車管理確定為交通運(yùn)輸部職權(quán),。隨后,，交通運(yùn)輸部制定了《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》，繼續(xù)執(zhí)行國(guó)務(wù)院第412號(hào)令,，對(duì)設(shè)定的許可作出了具體規(guī)定,。

 

有意見認(rèn)為，根據(jù)《行政許可法》14條第2款第2句規(guī)定,，除臨時(shí)性許可事項(xiàng)外,，以決定設(shè)定的行政許可要及時(shí)制定行政法規(guī)或提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律。[60]但是,，該規(guī)定實(shí)際上為國(guó)務(wù)院設(shè)定了“努力義務(wù)”,，并不能由此推斷在法律上有完成時(shí)限的明確要求，國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)有權(quán)自主設(shè)定議事日程并加以實(shí)施,。也許還有意見認(rèn)為《行政許可法》18條規(guī)定,，設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件,、程序,、期限，據(jù)此認(rèn)為國(guó)務(wù)院沒有給交通運(yùn)輸部提供制定規(guī)章的合法依據(jù),。但是,，《行政許可法》也并沒有要求對(duì)許可的具體規(guī)定必須在設(shè)定許可的同一法規(guī)范當(dāng)中作出。對(duì)此,，需要在改革轉(zhuǎn)型的背景中加以理解,。

 

（三）暫時(shí)不宜制定行政法規(guī)

 

前已述及,，有觀點(diǎn)認(rèn)為,，不應(yīng)制定部門規(guī)章，而應(yīng)制定行政法規(guī),。但是,，如果針對(duì)國(guó)務(wù)院第412號(hào)令第112項(xiàng)全面制定行政法規(guī)，那么除非行政法規(guī)只作出框架性規(guī)定,，在特定事項(xiàng)上授權(quán)地方立法,，否則地方政府就只能進(jìn)行執(zhí)行性立法，無(wú)法充分發(fā)揮自主性和積極性,。網(wǎng)約車的運(yùn)營(yíng)業(yè)態(tài)還在變化,，分享經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行還在持續(xù)發(fā)展，其運(yùn)行規(guī)律有待觀察,，相應(yīng)的規(guī)制策略也有待研究或及時(shí)調(diào)整,，此時(shí)制定行政法規(guī)的條件并不成熟,。另外，制定行政法規(guī)需要納入相應(yīng)的立法規(guī)劃,，審議程序要求也更為嚴(yán)格,，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)約租車運(yùn)營(yíng)還能否等待那么長(zhǎng)時(shí)間，無(wú)論是國(guó)務(wù)院還是地方政府能不能承受相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn),，這也是需要審慎考慮的,。

 

此外，在《暫行辦法（征求意見稿）》討論中,，有意見認(rèn)為,，其規(guī)定的某些事項(xiàng)，屬于國(guó)家發(fā)改委,、國(guó)家工商總局,、人力資源和社會(huì)保障部、信息產(chǎn)業(yè)部和中國(guó)人民銀行等部委的權(quán)限范圍,，交通運(yùn)輸部無(wú)權(quán)單獨(dú)制定部門規(guī)章加以規(guī)定,。對(duì)此，《規(guī)章制定程序條例》16條已有規(guī)定：起草部門規(guī)章,，涉及國(guó)務(wù)院其他部門的職責(zé)或者與國(guó)務(wù)院其他部門關(guān)系緊密的,，起草部門應(yīng)當(dāng)充分征求國(guó)務(wù)院其他部門的意見。起草單位與其他部門有不同意見的,，應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商,；經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的，起草單位應(yīng)當(dāng)在上報(bào)規(guī)章草案送審稿時(shí)說(shuō)明情況和理由,。因此,，行政規(guī)章制定涉及多部委事務(wù)時(shí)，起草部門有權(quán)在進(jìn)行通盤考慮,、征求意見,、充分協(xié)商基礎(chǔ)上作出全面規(guī)定?！稌盒修k法》最終由七部委聯(lián)合發(fā)布解決了這一爭(zhēng)議,。

 

在世界范圍內(nèi)，互聯(lián)網(wǎng)出行服務(wù)商興起引發(fā)的沖擊波既深入又持久,，如果在中央層面設(shè)定規(guī)制框架,，既有利于網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商在合法框架中加速發(fā)展，又有利于其他市場(chǎng)參與主體展開公平的競(jìng)爭(zhēng),。地方在此框架基礎(chǔ)上,，可以因地制宜地作出相應(yīng)規(guī)定，根據(jù)運(yùn)營(yíng)狀況或規(guī)制實(shí)踐，適時(shí)調(diào)整規(guī)制措施,。中央—地方立法的系統(tǒng)一合作是實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制的重要方面,。

 

五、“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制的系統(tǒng)合作框架與分層分類結(jié)構(gòu)

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”便捷交通形成的網(wǎng)約車新業(yè)態(tài),、新模式形成了規(guī)制問題,。在多元利益交織時(shí)，市場(chǎng)從來(lái)只奉行優(yōu)勝劣汰的“叢林法則”,，政府要在“市場(chǎng)失靈”之處發(fā)揮作用,，同時(shí)奠定公正和穩(wěn)定的基石?！缎姓S可法》授予,、限定了政府以許可方式干預(yù)市場(chǎng)的范圍。政府也還有許多強(qiáng)度不一的規(guī)制工具,。

 

互聯(lián)網(wǎng)出行服務(wù)的出現(xiàn),，是“互聯(lián)網(wǎng)+”的新業(yè)態(tài)。它既受到全球化的影響,，又凸顯地方治理的需求,。“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制需要地方治理經(jīng)驗(yàn),，也需要全球治理合作,。但是，在資本全球運(yùn)作的大格局中,，主權(quán)國(guó)家的法律調(diào)控對(duì)于正當(dāng)性的供給有著不可或缺的作用,。

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制結(jié)構(gòu)問題的理論提煉需要更多的積累。理論的探討可以保持開放性,，一直持續(xù)下去,。政策的制定不可能無(wú)休止地進(jìn)行下去，它需要在具有合法性和正當(dāng)性的框架中,，經(jīng)充分討論和審慎權(quán)衡后,，形成決定性的意見并加以實(shí)施。即使一時(shí)無(wú)法形成某種整全性的理論思考,，法政策的討論與分析也必須及時(shí)展開,?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的規(guī)制結(jié)構(gòu),，也可能由此需要呈現(xiàn)出更強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性，需要根據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”形成的相應(yīng)體系的發(fā)展水平,、結(jié)構(gòu)變化和風(fēng)險(xiǎn)變遷動(dòng)態(tài)演進(jìn),，有效地捕捉風(fēng)險(xiǎn)并配置監(jiān)管資源。

 

鑒于“互聯(lián)網(wǎng)+”形成的新業(yè)態(tài)、新模式的復(fù)雜性,，本文嘗試提出“互聯(lián)網(wǎng)+”系統(tǒng)—合作框架中的分層—分類規(guī)制結(jié)構(gòu),。系統(tǒng)—合作框架，包括對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”業(yè)態(tài)體系的系統(tǒng)治理和多元主體的合作治理,。前者強(qiáng)調(diào)不要割裂地觀察“互聯(lián)網(wǎng)+”的運(yùn)營(yíng)要素并展開片面的規(guī)制研究,，進(jìn)而在規(guī)制政策上作出偏頗的選擇；后者倡導(dǎo)政府—“互聯(lián)網(wǎng)+”運(yùn)營(yíng)者—利害關(guān)系人—“互聯(lián)網(wǎng)+”用戶在內(nèi)的多元利益主體展開合作,，特別是政府—“互聯(lián)網(wǎng)+”運(yùn)營(yíng)者之間的合作治理,，對(duì)于減少行政審批方便人民群眾辦事，實(shí)現(xiàn)有效,、高效治理有著重要意義,。然而，《暫行辦法》對(duì)合作治理的規(guī)定并不充分,，有關(guān)研究也有待繼續(xù)展開,。

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制結(jié)構(gòu)的分層規(guī)制，是指規(guī)制對(duì)象的分層,。本文重點(diǎn)討論了網(wǎng)約車規(guī)制中多元運(yùn)營(yíng)主體的權(quán)利義務(wù)分層,，即網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商、承運(yùn)人—運(yùn)營(yíng)者,、車輛和司機(jī)的分層,。分層規(guī)制還包括城市的規(guī)模分層，即特大城市—中等城市—小城市的分層,?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”規(guī)制結(jié)構(gòu)的分類規(guī)制包括規(guī)制對(duì)象和相應(yīng)規(guī)制措施的分類。就網(wǎng)約車規(guī)制而言,，規(guī)制對(duì)象基于交通系統(tǒng)的屬性分類,，即公共交通—補(bǔ)充公共交通（巡游出租車、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車,、公共租賃自行車）—私主體交通活動(dòng)（私家車—租賃車—非營(yíng)利的順風(fēng)車和合乘）,。規(guī)制措施的分類，包括許可（事前批準(zhǔn)）或事后備案（認(rèn)證）—標(biāo)準(zhǔn)（目的—性能—規(guī)格）—信息披露等,?！稌盒修k法》有了分類規(guī)制的框架，但是規(guī)制措施的分類體現(xiàn)得不夠充分,。

 

最后,，本文以網(wǎng)約車規(guī)制為例進(jìn)行的“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制結(jié)構(gòu)研究，主要不是法的解釋和適用作業(yè),?；谵r(nóng)耕和工業(yè)文明制定的法律制度體系,，在信息化和互聯(lián)網(wǎng)全球化進(jìn)程中受到?jīng)_擊。由此產(chǎn)生的政策應(yīng)對(duì)需求,，也使司法面向、以合法性審查為中心的行政法（學(xué)）的傳統(tǒng)框架受到?jīng)_擊,，以政策制定與行政過程為關(guān)注重點(diǎn)的政府規(guī)制研究將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用,。

 

【注釋】

[1]參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，國(guó)發(fā)〔2015〕40號(hào),，2015年7月4日,。

 

[2]參見曹蓓：“迷霧中的投資者”，《鳳凰周刊》2016年第6期,。例如,，22萬(wàn)人參與，涉及資金400多億元的泛亞交易所,，最終不過是一個(gè)局,，絕大多數(shù)投資者血本無(wú)歸。參見吳如加等：“斷崖人生：泛亞投資者群像”,，《鳳凰周刊》2016年第6期,。

 

[3]參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)的通知》，國(guó)發(fā)〔2016〕30號(hào),，2016年5月23日,。

 

[4]當(dāng)然，由于大量的巡游出租車受獎(jiǎng)勵(lì)的刺激競(jìng)相成為網(wǎng)絡(luò)約租車,，加價(jià)和小費(fèi)又松動(dòng)了出租車的運(yùn)價(jià)規(guī)制,，街頭揚(yáng)招變得困難了。參見“首例因打車軟件‘拒載’案開庭”,，載《東方早報(bào)》2014年8月28日,。2014年9月5日，上海市交通委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于規(guī)范出租汽車手機(jī)軟件召車等網(wǎng)絡(luò)預(yù)約服務(wù)管理的通知》,，規(guī)定禁止加價(jià)功能,，搞獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)要先上報(bào)。

 

[5] See Taxi drivers in European capitals strike over Uber-as it happened,， available at http://www.theguardian.com/politics/2014/jun/11/taxi-drivers-strike-uber-london-live-updates,，2016-1—20.

 

[6]美國(guó)《芝加哥大學(xué)法律評(píng)論》2016年第1期對(duì)談在線專題論文集以“草根創(chuàng)新與規(guī)制調(diào)適”為主題進(jìn)行了研討，似乎也很難說(shuō)就已經(jīng)有了非常系統(tǒng)深入的研究,。參見The University of Chicago Law Review Dialogue Online Symposium,， Grassroots Innovation & Regulatory Adaptation， available at https://lawreview.uchicago.edu/page/dialogue,，2016年11月30日訪問,。

 

[7]參見“Uber創(chuàng)始人特拉維斯·卡蘭尼克：‘我其實(shí)并不好斗’”，載中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊網(wǎng)http://www.ceweekly.cn/2016/0118/139428.shtml,，2016年1月20日訪問,。

 

[8]參見交通運(yùn)輸部“2014年度第六次例行新聞發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄”，載交通運(yùn)輸部網(wǎng)http://www.moc.gov.cn/2014wangshangzhi-bo/2014Sixth/index,， html，2016年1月20日訪問,。

[9]參見榮朝和：“出租車新業(yè)態(tài)的監(jiān)管挑戰(zhàn)”,，載財(cái)新網(wǎng)http://opinion.caixin.com/2016-01-12/100898405.html，2016年1月20日訪問,。

 

[10]參見[美]保羅·薩繆爾森,、威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)（第17版）》，蕭琛主譯,，人民郵電出版社2004年版，第24,、28頁(yè),。

 

[11] See Stephen Breyer,， Regulation and its Reform,， new edition,， Harvard University Press,，1984， chapter 1.中文譯本參見[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》,，李洪雷等譯，北京大學(xué)出版社2008年版,，第1章,。

 

[12][美]凱斯·R ·桑斯坦：《權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國(guó)》，鐘瑞華譯,，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版,，第11頁(yè)。

 

[13]陳小鴻：“‘共享經(jīng)濟(jì)’不能成‘網(wǎng)約車’逃避監(jiān)管的理由”,，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2016年10月20日,。

 

[14]參見“2015年度中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告”，載中國(guó)網(wǎng)http://union.china.com.en/emdt/txt/2016-01/20/content_8531600.htm,，2016年1月20日訪問,。北京交通發(fā)展研究中心郭繼孚研究員在交通運(yùn)輸部2015年11月9日召開的規(guī)范網(wǎng)約車發(fā)展座談會(huì)上,，也以數(shù)據(jù)證明由于網(wǎng)約車的迅猛發(fā)展，北京市自2015年以來(lái)?yè)矶轮笖?shù)明顯上升,，其中車流量增加10%,，車速總體下降9%，交通擁堵指數(shù)上升20%,。他認(rèn)為,，網(wǎng)約車雖然不是擁堵指數(shù)上升的唯一因素，但卻是毫無(wú)疑問的一個(gè)重要因素,。

 

[15]截至2015年3月,，倫敦獲得牌照的租車公司營(yíng)運(yùn)車輛占機(jī)動(dòng)車總數(shù)的3.3%，營(yíng)運(yùn)車輛日出行總次數(shù)占倫敦機(jī)動(dòng)車日出行總次數(shù)不足2.5%,，高峰時(shí)段僅有約4000輛優(yōu)步合作司機(jī)在線,。參見《UBER政策研究周報(bào)》第1期（2015年8月31日至9月6日

 

[16] See NY Mayor de Blasio and Uber Reach Deal， http://www.enbe.com/2015/07/22/uber-nyc-growth-cap-tktkt-.html,，2016年1月20日訪問。

 

[17] See Latest Battle,， Uber notches win over New York City,， http://www.cnbe.com/2016/01/15/in-latest-battle-uber-notches-win-over-new-york-city.html，2016年1月20日訪問,。

 

[18]紐約市政府出租車管理委員會(huì)數(shù)據(jù)顯示優(yōu)步等網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商紐約日訂單12萬(wàn),，而滴滴出行在北京（市場(chǎng)份額超過90%），日呼叫訂單即超過100萬(wàn)單,，為全球第一,，日完成訂單量是美國(guó)紐約日訂單數(shù)的8倍。參見“滴滴份額超Uber十倍移動(dòng)出行市場(chǎng)格局塵埃落定”,，載中國(guó)新聞網(wǎng)http://www.chinanews.com/it/2015/12-02/7652806.shtml,，2016年1月20日訪問。

 

[19]例如,，自2015年以來(lái),，異地牌照車輛在深圳注冊(cè)的網(wǎng)約車超過30萬(wàn)臺(tái)，長(zhǎng)期駐點(diǎn)深圳非法營(yíng)運(yùn),。參見“深圳通報(bào)‘專車’平臺(tái)管理五大問題將清理不合格司機(jī)和車輛”,，載新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/29/c_1118480288.htm，2016年5月27日訪問,。

 

[20]互聯(lián)網(wǎng)金融運(yùn)營(yíng)過程中,，信息不對(duì)稱也是“市場(chǎng)失靈”的一個(gè)主要表現(xiàn)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”看起來(lái)使信息傳遞更為便捷,、充分,，然而對(duì)于消費(fèi)者、投資者而言,，這并不意味著信息對(duì)稱,、信息完全。他們無(wú)從得知投資款項(xiàng)被如何使用,。

 

[21]參見王全寶：“交通運(yùn)輸部官員：出租車行業(yè)改革存在三難”,，《中國(guó)新聞周刊》2015年第41期,，第42頁(yè),。

 

[22]傅蔚岡：“互聯(lián)網(wǎng)+與政府規(guī)制策略選擇”，《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第2期,，第52頁(yè),。

 

[23]有學(xué)者將網(wǎng)約車規(guī)制寄望于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的自我規(guī)制，參見熊丙萬(wàn)：“專車拼車管制新探”,，《清華法學(xué)》2016年第2期,，第148頁(yè)。然而,，2016年3月29日,，深圳市交通、公安,、交警,、市場(chǎng)監(jiān)管、網(wǎng)監(jiān)等部門在約談滴滴,、優(yōu)步,、易到、星星等五大網(wǎng)約車平臺(tái)時(shí),，通報(bào)經(jīng)深圳公安部門初步排查,，在深圳網(wǎng)約車駕駛員群體中發(fā)現(xiàn)吸毒前科人員1425名、肇事肇禍精神病人1名,、重大刑事犯罪前科人員1661名,，參見“深圳通報(bào)‘專車’平臺(tái)管理五大問題將清理不合格司機(jī)和車輛”，載新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/29/c_1118480288.htm,，2016年5月27日訪問,。

 

[24]參見[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯,，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版,，第230頁(yè)。

 

[25]參見“專車司機(jī)強(qiáng)奸女乘客獲刑4年”,，載《京華時(shí)報(bào)》2015年11月19日,；“女教師搭滴滴順風(fēng)車遇害網(wǎng)約車安全誰(shuí)來(lái)保障,？”，載新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/legal/2016-05/04/c_1118803958.htm,，2016年5月27日訪問,。

 

[26]參見“滴滴出行與優(yōu)步中國(guó)宣布合并”，載中國(guó)網(wǎng)http://finance.china.com.cn/roll/20160802/3839422.shtml,，2016年11月30日訪問,。

 

[27]參見周漢華：“從歷史角度看待出租汽車改革的創(chuàng)新意義”，載中國(guó)政府網(wǎng)http://www.gov.cn/xinwen/2015-10/16/content_2947757.htm,，2016年1月20日訪問,。

 

[28]周漢華：“行政許可法：觀念創(chuàng)新與實(shí)踐挑戰(zhàn)”，《法學(xué)研究》2005年第2期,，第6頁(yè),。

 

[29]參見注[12]，第29頁(yè),。

 

[30]放松規(guī)制之后,，競(jìng)爭(zhēng)太激烈，使航空公司削減飛機(jī)的保養(yǎng)費(fèi),，核動(dòng)力發(fā)電廠削減在安全方面的投資,。參見注[12]，桑斯坦書,，第285頁(yè),。

 

[31]See James Cooper， Ray Mundy,， and John Nelson,， Taxi! Urban Economies and the Social and Transport Impacts of the Taxicab， Ashgate Publishing Limited,， New edition （2010）,， p.173.

 

[32]See California Approves Flywheel， the App That Makes Taxis Work Like Uber,， http://www.theverge.com/2015/12/22/10647506/fly- wheel-california-taxiOS-taxi-uber,，2016年12月5日訪問。

 

[33] See Toh Yong Chuan,， Regulate Uber and GrabCar with a Llight Touch,， http://www.straitstimes.com//opinion/regulate-uber-and- grabcar-with-a-light-touch，2016年12月5日訪問,。

 

[34] See Bill to regulate Uber,， Lyft moves forward in N. J. Assembly， http://www.nj.com/traffic/index.ssf/2015/03/bill_to_regulate_uber_lyft_moves_forward_in_nj_assembly， html,，2016年12月5日訪問,。

 

[35] Chicago’s differing regulations of Uber vs taxis may violate equal protection， judge says,， http://cookcountyrecord.com/stories/510639525-chicago-s-differing-regulations-of-uber-vs-taxis-may-violate-equal-protection-judge-says,，2015年11月24日訪問。

 

[36] Illinois Transportation Trade Association,， et al.vs. City of Chicago and Dan Burgess,， et al.， Nos.16-2009,，-2077,，-2980（7th Cir.2016）.

 

[37]《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》以紐約為例，分析了2013-2015年的運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù),，認(rèn)為出租車和優(yōu)步不是“零和”博弈,，但是數(shù)據(jù)顯示,，優(yōu)步快速增長(zhǎng)的主要部分來(lái)自于替代出租車,，而不是補(bǔ)充出租車，See Taxis V Uber: Substitutes or complements?,， http://www.economist.com/blogs/graphicdetail/2015/08/taxis-v-uber,，2016年12月5日訪問。

 

[38]參見注[21],。

 

[39] Supra note 31,，p.175.

 

[40]參見《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》（2006）第1條；《廣州市出租汽車客運(yùn)管理?xiàng)l例》（2009）第1條,；《北京市出租汽車管理?xiàng)l例》（2012）第1條,；交通運(yùn)輸部《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》（2014）第1條；《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（2016）第1條等,。

 

[41]國(guó)外的研究顯示,，出租車規(guī)制的傳統(tǒng)目標(biāo)主要包括：公共安全；消費(fèi)者保護(hù),；普遍服務(wù),；服務(wù)質(zhì)量；服務(wù)的合理利潤(rùn),；減少交通擁堵和污染,。See the Fundamentals of Taxi regulation and the Quebec Experience， http://www.taxi-library,， org/qebc0295.htm,，2016年12月5日訪問。

 

[42]在世界各城市，稅費(fèi)繳納的問題都是形成共識(shí)的焦點(diǎn)問題,。See Sao Paulo proposes Uber fee in attempt to regulate app,， http://www.reuters.com/article/brazil-uber-saopaulo-idUSLlN14I0TM20151229，2016年12月5日訪問,。

 

[43]See B. Schaller,， Entry Controls in Taxi Regulation: Implications of US and Canadian Experience for Taxi Regulation and Deregulation， Transport Policy Vol.14,， No.6（2007）,， pp.490-506.

 

[44]See Basic Information for Transportation Network Companies and Applicants， http://www.cpuc.ca.gov/uploadedFiles/CPUC_Public_Website/Content/Licensing/Transportation_Network_Companies/BasicInformationforTNCs_7615.pdf; CPUC Decision 13-09-045 Adopting Rules and Regulations on TNCs,， http://docs.cpuc.ca.gov/PublishedDocs/Published/G000/M077/K192/77192335. PDF,，2016年12月5日訪問。

 

[45] Supra note44,。

 

[46]Supra note 44,。

 

[47]See Austin Council Approves Stricter Rules for Uber， Lyft,， http://www.texastribune.org/2015/12/17/austin-city-council-approves-new-uber-regs-uber-th/,，2016年12月5日訪問。

 

[48] Supra note43.

 

[49]交通學(xué)者陳小鴻教授,、經(jīng)濟(jì)學(xué)者黃少卿副教授在華東政法大學(xué)崇法論壇“網(wǎng)約車規(guī)制：多學(xué)科視角中法與公共政策制定”的研討中,，有集中的闡述。城市經(jīng)濟(jì)學(xué)和交通經(jīng)濟(jì)學(xué)的已有研究成果也有支持,。經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論在城市交通場(chǎng)景中的約束和限定條件需要被充分認(rèn)識(shí),。

 

[50]See Uber Avoids London Regulations It Said Would Be the “End of Uber”，http://blogs.wsj.com/digits/2016/01/20/uber-avoids-lon-don-regulations-it-said-would-be-the-end-of-uber/,，2016年12月5日訪問,。

 

[51] See Uber Eases Screening Requirements for Drivers with Criminal Past， http://abc7news.com/business/uber-eases-screening-require-ments-for-drivers-with-criminal-past/1158533/,，2016年12月5日訪問,。

 

[52] See Uber sued in U. S. over alleged India rape， http://money,， cnn.com/2015/01/30/technology/uber-india-delhi-rape-lawsuit/index.html,，2016年12月5日訪問.

 

[53] See Uber restarts in New Delhi， http://money.cnn.com/2015/01/23/technology/uber-delhi-india/?iid=EL,，2016年12月5日訪問,。

 

[54]參見顧大松：“‘專車’立法芻議”，《行政法學(xué)研究》2016年第2期,，第75-76頁(yè),。

 

[55]參見張效羽：“互聯(lián)網(wǎng)租約車規(guī)章立法中若干法律問題分析”，《行政法學(xué)研究》2016年第2期，第67-68頁(yè),。

 

[56]參見徐向華,、林彥：“《立法法》修正案評(píng)析”，《交大法學(xué)》2015年第4期,，第66頁(yè)。

 

[57] Supra note31,， p.174.

 

[58]交通運(yùn)輸部網(wǎng)http://www.moc.gov.cn/sj/yunshs/jigouzhn_yslis/201410/t20141013-1705910.html/，2016年12月5日訪問,。

 

[59]有學(xué)者認(rèn)為，交通運(yùn)輸部的規(guī)章草案違法增設(shè)許可,、違法增設(shè)許可條件,，參見注[55]，第60-61,、64-65頁(yè),。這種觀點(diǎn)對(duì)《行政許可法》第14條第2款、國(guó)務(wù)院第412號(hào)令第112項(xiàng)和交通運(yùn)輸部規(guī)章之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)是不準(zhǔn)確的。

 

[60]有學(xué)者認(rèn)為,，以決定形式設(shè)定許可,，11年過去了,，未制定法律,、行政法規(guī)，缺乏嚴(yán)肅性,、影響權(quán)威性,，參見王軍：“出租汽車經(jīng)營(yíng)行政許可之合憲性分析”,，《行政法學(xué)研究》2016年第2期,，第40頁(yè),。