中文摘要：“互聯(lián)網(wǎng)+”能夠提升效率,，也會放大風(fēng)險，如何形成完善的規(guī)制結(jié)構(gòu)亟待研究,。網(wǎng)約車的規(guī)制問題引發(fā)熱議,。其中，是否規(guī)制,、如何規(guī)制和誰來規(guī)制,，是爭論激烈，也是規(guī)制結(jié)構(gòu)探究尤為重要的三個問題,。在是否規(guī)制的決斷上,，需要明確政府—市場的活動邊界。經(jīng)濟(jì)學(xué)知識和交通管理數(shù)據(jù)顯示，網(wǎng)約車運(yùn)營有著負(fù)外部性,、信息不對稱,、形成壟斷結(jié)構(gòu)等特點(diǎn)，政府規(guī)制有著必要性,，《行政許可法》提供了實(shí)定法上的判斷和支撐根據(jù),。在規(guī)制方案上，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)平等,、妥當(dāng)和動態(tài)的規(guī)制體系,。政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)平等，以建構(gòu)公平的競爭環(huán)境,；應(yīng)當(dāng)根據(jù)運(yùn)營形態(tài)妥當(dāng)設(shè)定,，以實(shí)現(xiàn)目的—手段的有效匹配；還應(yīng)當(dāng)能夠適時調(diào)整,，實(shí)現(xiàn)動態(tài)規(guī)制,。為了實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制，還需要在中央和地方立法之間進(jìn)行妥當(dāng)分工,，實(shí)現(xiàn)中央的框架性立法和地方因地制宜立法的有機(jī)結(jié)合,。最終，形成“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制的系統(tǒng)合作框架和分層分類結(jié)構(gòu),。

中文關(guān)鍵字：網(wǎng)約車規(guī)制,；“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制；政府規(guī)制,；行政法治

 

一,、問題及其研究角度

 

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制問題

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”在2015年3月5日舉行的十二屆全國人大三次會議上的政府工作報告中首次被正式提出。國務(wù)院希望通過“互聯(lián)網(wǎng)+”行動,，形成更廣泛的以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新要素的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形態(tài),。[1]“互聯(lián)網(wǎng)+”能夠提升效率，卻不能擔(dān)保帶來完美的無需規(guī)制的市場,?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”在市場機(jī)制運(yùn)作中，引發(fā)權(quán)力,、財富,、秩序的重新配置，也未必是我們都能接受的“美麗新世界”,。以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)理財行業(yè)的野蠻發(fā)展,，留下慘痛的教訓(xùn)。深陷理財陷阱的投資者的合法權(quán)益與資金安全,，是監(jiān)管層需要正視的問題,。[2]國務(wù)院深化“放管服”改革的指導(dǎo)意見提出，對新技術(shù),、新產(chǎn)業(yè),、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展,，要區(qū)分不同情況進(jìn)行分類監(jiān)管,，創(chuàng)新監(jiān)管方式。既要營造公平競爭環(huán)境,，又要進(jìn)行審慎有效監(jiān)管,，防范可能引發(fā)的風(fēng)險，促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,。[3]

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制難點(diǎn)在于業(yè)態(tài)錯綜復(fù)雜,、利益多元交織。其中蘊(yùn)含的規(guī)制問題,，可以主要分為三類：第一類是“互聯(lián)網(wǎng)+”的傳統(tǒng)業(yè)態(tài)本身的規(guī)制問題,；第二類是互聯(lián)網(wǎng)共同的規(guī)制問題；第三類是“互聯(lián)網(wǎng)+”形成的新業(yè)態(tài),、新模式引發(fā)的規(guī)制問題,。關(guān)于各傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的規(guī)制研究成果可謂汗牛充棟，本文研究不從這一角度展開,。關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理問題,，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法,，完善網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù),、網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)社會管理等方面的法律法規(guī),，依法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為,。有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動中信息安全等互聯(lián)網(wǎng)上的共同問題，也不是本文的研究重點(diǎn),。本文著重關(guān)注并加以研究的是上述第三類問題,。關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+”形成的新業(yè)態(tài)、新模式的規(guī)制問題,，可能存在兩種偏頗的解決思路：一種是以“互聯(lián)網(wǎng)+”的傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的規(guī)制框架簡單套用,，可能出現(xiàn)削足適履的傾向；另一種是將“互聯(lián)網(wǎng)+”作為教條,，不加具體分析即認(rèn)為“一加就靈”,，對潛在的甚至實(shí)際的風(fēng)險視而不見，從而可能陷入絕對“自由放任主義”的誤區(qū),。

 

（二）本文的研究角度

 

在互聯(lián)網(wǎng)出行領(lǐng)域,，網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商最初以打車軟件的形式出現(xiàn)，形成了“出租車+互聯(lián)網(wǎng)”業(yè)態(tài)。這拓展了巡游出租車（以下簡稱“巡游車”）駕乘雙方信息搜尋的方式,。加上資本提供司機(jī)獎勵和乘客補(bǔ)貼的推動,，一時間積聚了海量出租車、司機(jī)和乘客,。

 

此后,，打車軟件運(yùn)營商帶著積累的巨量乘客用戶，通過“四方協(xié)議”（先將私家車掛靠在租賃公司,，再通過一家勞務(wù)派遣公司聘用車主,，從而由專車網(wǎng)絡(luò)平臺公司、汽車租賃公司,、勞務(wù)派遣公司,、司機(jī)共同簽訂的一份協(xié)議）接入租賃公司車輛，甚至接入無營運(yùn)資格的私家車,，開展運(yùn)輸服務(wù),，形成了“互聯(lián)網(wǎng)+私家車”的營運(yùn)業(yè)態(tài)。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車（以下簡稱“網(wǎng)約車”）與巡游車形成了直接的競爭,，在資本“補(bǔ)貼”形成的價格優(yōu)勢之下,，巡游車的運(yùn)單量不斷下降。[4]實(shí)際上松動了城市出租汽車營運(yùn)車輛的數(shù)量和價格規(guī)制,，導(dǎo)致出租車營運(yùn)資格證的市場價值也直線下降,。在國內(nèi)不少地方，巡游車和網(wǎng)約車從業(yè)者發(fā)生了直接沖突,，有的還形成了群體性事件,。一些地方的交通主管部門也將網(wǎng)約車作為非法營運(yùn)車輛查處。實(shí)際上,，網(wǎng)約車在全世界范圍形成了沖擊,，引發(fā)巡游車行業(yè)的強(qiáng)烈反彈，形成了治理難題和規(guī)制創(chuàng)議熱點(diǎn),。[5]

 

在全球范圍內(nèi),，對優(yōu)步（Uber）等網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)的規(guī)制創(chuàng)議，已經(jīng)相繼提出,。我國交通運(yùn)輸部于2015年10月10日發(fā)布《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導(dǎo)意見（征求意見稿）》）和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行辦法（征求意見稿）》）,，并于2016年7月27日發(fā)布。此后,，各城市也陸續(xù)發(fā)布實(shí)施細(xì)則,。在此期間，有關(guān)網(wǎng)約車及其規(guī)制的研究和評論相當(dāng)熱烈,。

 

在“互聯(lián)網(wǎng)+”行動風(fēng)起云涌的大背景中,，本文以網(wǎng)約車規(guī)制問題為例,，探究“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制結(jié)構(gòu)。本文的具體研究嘗試全面回答規(guī)制結(jié)構(gòu)創(chuàng)議的上述三大問題,，即規(guī)制的必要性論證,、規(guī)制方案的妥當(dāng)確定、規(guī)制立法權(quán)限的合理劃分等問題,。這一議題的國內(nèi)實(shí)踐,、立法和研究與國外幾乎同步,，[6]因此不一定能夠借鑒現(xiàn)成的國外經(jīng)驗,，但也有可能提煉出真正的中國經(jīng)驗。

 

二,、是否規(guī)制：政府—市場活動邊界

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制結(jié)構(gòu)問題,，首要在于厘清政府—市場的活動邊界，需要對規(guī)制的必要性進(jìn)行論證,。網(wǎng)約車平臺公司主張,，網(wǎng)約車創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、減少出行,、減少交通擁堵,、減少污染,。[7]交通主管部門認(rèn)為,，移動互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約用車服務(wù)對于滿足市場高品質(zhì)、多樣化,、差異性需求,，推動市場資源配置,，緩解出行難等問題,，具有一定的積極作用。[8]交通管理研究者也指出,，平臺企業(yè)充分利用城市交通地理信息及消費(fèi)者行為和生產(chǎn)者運(yùn)營時空大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢,，可實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的個性化出行服務(wù)，降低社會成本,。[9]正因為網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)有著這些積極作用,，世界各國政府總體上沒有在法律上予以斷然禁絕。然而,，它的運(yùn)行是完全交由市場調(diào)節(jié),，還是需要納入規(guī)制框架，則還需要論證,。

 

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)通說

 

經(jīng)濟(jì)學(xué)通說揭示,，“市場失靈”導(dǎo)致生產(chǎn)或消費(fèi)的低效率，而政府在醫(yī)治這些疾病中往往能夠扮演一個很有用的角色,。[10]一般認(rèn)為,，當(dāng)存在諸如公共產(chǎn)品、信息不對稱,、自然壟斷,、外部性和社會公正等情況時，政府應(yīng)該加以干預(yù),。[11]桑斯坦在回應(yīng)對規(guī)制的批評時,，曾嚴(yán)肅地指出：“對私人秩序和私人市場所持有的不成熟的和輕率淺薄的信念，時常使有價值的公共方案被棄絕或無法得到實(shí)施,。如果不分青紅皂白地拋棄或拒絕實(shí)施所有的公共方案,，就會存在一種嚴(yán)重的風(fēng)險：對市場通常優(yōu)勢的激賞將導(dǎo)向極其不幸的方向?！盵12]

 

討論“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制問題的前提是,，不能不假思索地認(rèn)為市場機(jī)制必然能夠完美地調(diào)節(jié)。以網(wǎng)約車規(guī)制為例,，任何具備經(jīng)濟(jì)學(xué)常識的政策制定者都會審慎地考察網(wǎng)約車運(yùn)營的客觀狀態(tài),，全面分析市場機(jī)制調(diào)節(jié)的空間和效果，探討政府規(guī)制的必要性,。

 

（二）法政策分析

 

在討論網(wǎng)約車規(guī)制的必要性時,，我們需要論證網(wǎng)約車運(yùn)營是否存在標(biāo)志著“市場失靈”的負(fù)外部性,、信息不對稱和壟斷等情形。

 

1.負(fù)外部性分析

 

交通工程學(xué)者指出：“作為城市交通系統(tǒng)中一種面向公眾提供服務(wù)的營運(yùn)方式,，網(wǎng)約車‘共享’的不僅是車輛,，還有緊缺的道路空間。道路是城市公共資源中尚無法計量,、也不能限量使用的設(shè)施（環(huán)境）,，并不等于使用無成本、增長無約束,?！盵13]網(wǎng)約車運(yùn)營是否有負(fù)外部性，主要看其是否增加城市的交通擁堵,。對此,，高德公司在2015年度分析運(yùn)用交通大數(shù)據(jù)揭示,，運(yùn)營車輛日均出行里程對道路的占用率是非運(yùn)營車輛的5倍至10倍之多,。高德公司分析認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)打車軟件在帶來便利性的同時,，也改變了人們的出行模式（公交轉(zhuǎn)約車）,，互聯(lián)網(wǎng)約車在某種程度上勢必會增加存量車的周轉(zhuǎn)率，形成增量出行需求,，增加城市運(yùn)營車輛的數(shù)量,，也會不同程度地加重城市擁堵。[14]

 

在國外,，優(yōu)步研究院以英國倫敦為例,，進(jìn)行優(yōu)步網(wǎng)約車服務(wù)對交通擁堵的研究，得出優(yōu)步合作司機(jī)車輛業(yè)務(wù)對倫敦交通擁堵造成很小影響的結(jié)論,。然而,，倫敦的優(yōu)步合作車輛接入量、日訂單量及其所占機(jī)動車和運(yùn)營車輛出行比例都很低,。[15]這一結(jié)論未必適用于接入車輛和出行數(shù)量巨大的其他城市,。在美國紐約市，市長先是取消了網(wǎng)約車的接入量限制,，同時展開了擁堵影響分析,，[16]其發(fā)布的研究報告也給出了沒有顯著增加城市擁堵的結(jié)論,。[17]因此，真正準(zhǔn)確地揭示網(wǎng)約車運(yùn)營是否具有造成或加劇道路擁堵等負(fù)外部性,，需要網(wǎng)絡(luò)出行平臺公司開放其運(yùn)營數(shù)據(jù)加以分析。

 

如果進(jìn)行定性分析,，以下四個方面需要加以充分考慮,。一是我國網(wǎng)約車接入量,、日運(yùn)單量（即使剔除刷單）與倫敦和紐約不是一個數(shù)量級；在我國,，私家車的家庭平均保有量沒有美國等國家和地區(qū)高,，而網(wǎng)約車接入量則比美國等國家和地區(qū)要高很多。[18]二是巨額補(bǔ)貼和獎勵投入使網(wǎng)約車的價格低,，我國大城市的出行方式主要是公共交通,，因此減少的很可能是公共交通出行。三是可能刺

 

激私家車購入和接入,，網(wǎng)約車平臺公司以高額補(bǔ)貼吸引大量私家車接入,，甚至以省出“養(yǎng)車錢”來刺激購入私家車,，存在著增加私家車購入,、增加出行率和空駛率，從而在整體上加劇擁堵的可能性,。四是數(shù)量眾多的異地牌照車輛在特大城市,、省會城市從事運(yùn)營，也會加劇交通擁堵,。[19]

 

2.信息不對稱分析

 

網(wǎng)絡(luò)車平臺公司不開放數(shù)據(jù)或選擇性開放數(shù)據(jù),，形成第二個規(guī)制的理由，即需要對信息不對稱,、不完全進(jìn)行矯正,。[20]管理者認(rèn)為,，“專車”平臺使乘客和駕駛員的供需信息能夠快速匹配,，供需雙方的信息不對稱的狀況得到了很大程度的矯正,，服務(wù)質(zhì)量的評價和保障也有了信息化手段的支撐。[21]研究者認(rèn)為,，“互聯(lián)網(wǎng)專車打破了巡游車需要規(guī)制的理論假設(shè)，即信息不對稱,。”[22]但是,，專車平臺矯正了一部分信息不對稱,，也催生了新的信息不對稱。

 

專車的運(yùn)輸服務(wù),，以安全為基本要求,，對車輛、駕駛?cè)藛T的技能,、保險等需要有相應(yīng)的規(guī)范,。然而，網(wǎng)約車公司在資本驅(qū)動下追求高速擴(kuò)張,，車輛和用戶規(guī)模,、運(yùn)單量對于其在資本市場的估值有著顯著的意義。在這一商業(yè)邏輯之中,，寄希望網(wǎng)約車公司對司機(jī)設(shè)置基本的從業(yè)條件并進(jìn)行背景審查,、對車輛的安全性能設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行檢驗是不現(xiàn)實(shí)的,。在缺乏激勵和約束的情況下,，由專車平臺進(jìn)行自我規(guī)制，不可能奏效,，也會產(chǎn)生新的信息不對稱問題,。[23]有效的政府規(guī)制則將大大減輕消費(fèi)者對安全進(jìn)行審查的負(fù)擔(dān)，降低消費(fèi)者因信息不對稱而無法對安全進(jìn)行審查的風(fēng)險,。

 

無論是網(wǎng)約還是巡游,，出租車的消費(fèi)者都無法享有不受限制的選擇權(quán),。其理由在于交通運(yùn)營于特殊市場環(huán)境中,，不受規(guī)制的出租車司機(jī)將獲得一種情境性支配地位。而消費(fèi)者既無法對不同的出租車價格和服務(wù)進(jìn)行比較,，甚至可能在上車后面臨敲詐性的價格或服務(wù),。[24]網(wǎng)約車運(yùn)營運(yùn)用信息平臺進(jìn)行撮合，比起巡游車以揚(yáng)招和察看來傳遞信息效率更高,，信息的充分性更強(qiáng),，巡游車運(yùn)營過程中的信息不對稱的狀況有所緩解。然而,，乘客至多知道大致的車型類別（神州專車可以選擇司機(jī)）,，并不能精確地知道確切抵達(dá)車輛和司機(jī)情況，消費(fèi)者對可能影響人身安全的信息也不能充分掌握,。在網(wǎng)約車公司“動態(tài)調(diào)價”時,，消費(fèi)者也不清楚實(shí)際的供需狀況和消費(fèi)數(shù)額。在對車輛,、司機(jī)缺乏有效審核和信息披露的情況下,，這一信息不對稱的副作用將會更加突出，甚至影響乘客的人身和財產(chǎn)安全,。[25]這些問題是市場機(jī)制無法調(diào)節(jié),、事后監(jiān)管無法彌補(bǔ)的,。

 

3.壟斷及其他事項分析

 

網(wǎng)絡(luò)車與巡游車形成了直接競爭，網(wǎng)約車運(yùn)營公司提供的補(bǔ)貼和獎勵,，使得乘車價格遠(yuǎn)低于巡游車,，實(shí)際上是無正當(dāng)理由以低于成本價的價格提供服務(wù)，構(gòu)成一種不正當(dāng)競爭,。持續(xù)的沖擊,，可能會使巡游車運(yùn)營體系崩潰。網(wǎng)約車的定價由運(yùn)營公司確定,，在惡劣天氣或高峰時段等情況下,，其動態(tài)調(diào)價機(jī)制使運(yùn)營價格相當(dāng)于巡游車的3倍至4倍甚至更多。在交通運(yùn)輸部等七部委《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）發(fā)布之前,，滴滴出行與優(yōu)步中國達(dá)成合并協(xié)議,，并在規(guī)章發(fā)布后對外公布，合并之后的市場占有率將達(dá)到90%左右,。[26]在網(wǎng)約車公司取得壟斷地位之后,，如何規(guī)制其濫用市場支配地位的行為，是非常值得關(guān)注的重要問題,。巡游車即使壟斷,，基本上還只是一城一地的壟斷，網(wǎng)約車的壟斷則將是全國范圍的,。因此,，為了促進(jìn)公平競爭和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，車輛標(biāo)準(zhǔn),、價格規(guī)制等就成為必須考慮的政策選項,。此外，平等對待,、社會公正也是討論是否規(guī)制網(wǎng)約車時所要重點(diǎn)關(guān)注的問題,。[27]

 

綜上所述，網(wǎng)約車運(yùn)營存在著負(fù)外部性,、信息不對稱,，可能形成壟斷結(jié)構(gòu)。由于中國出租車運(yùn)營需要事前許可,，它還引發(fā)了利益失衡現(xiàn)象,。在平臺經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作下，它還可能在其生態(tài)中形成失衡的利益分布,。此時,，市場機(jī)制無法完全有效調(diào)節(jié)，政府規(guī)制就成為了必要。

 

（三）實(shí)定法依據(jù)

 

我國《行政許可法》12,、13條對政府和市場的活動邊界作出了原則性界定,。這兩條規(guī)定體現(xiàn)了有限政府的理念，其目的在于減少政府干預(yù)的范圍和程度,，讓市場在資源配置中發(fā)揮越來越大的作用,。但是，“市場化改革并不等于取消政府職能,，更不是走向無政府主義,。政府仍然需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管,、社會管理與公共服務(wù)的職能”,。[28]根據(jù)該法第12條第1、3,、4項的規(guī)定,，“直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全的特定活動,，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項”“提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè),、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù),、特殊條件或者特殊技能等資格,、資質(zhì)的事項”“直接關(guān)系公共安全、人身健康,、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備,、設(shè)施、產(chǎn)品,、物品,，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范,，通過檢驗、檢測,、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項”,，可以設(shè)定行政許可。而第13條又對第12條的規(guī)定作了限縮,，“公民,、法人或者其他組織能夠自主決定的”“市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的”“行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的”“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”，可以不設(shè)行政許可,。這兩條規(guī)定,，為特定事項上的事前審批、私主體自治、市場機(jī)制,、行業(yè)自我規(guī)制和事后監(jiān)管等多種調(diào)節(jié)機(jī)制設(shè)定了政策選擇順序,。《行政許可法》的上述規(guī)定為“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制確立了實(shí)定法上的框架,。

 

網(wǎng)約車運(yùn)營涉及司機(jī)乘客的生命財產(chǎn)安全,，網(wǎng)約車公司和駕駛?cè)藛T提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益，需要確定具備特殊信譽(yù),、特殊條件或者特殊技能等資格,、資質(zhì)，網(wǎng)約車輛屬于直接關(guān)系到公共安全和司機(jī)乘客生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備,，因此屬于可以設(shè)定許可的事項,。私主體因信息不充分而無法自主決定，市場競爭機(jī)制因負(fù)外部性或特定主體處于壟斷地位而調(diào)節(jié)失靈,，網(wǎng)約車公司自我規(guī)制因缺乏約束和激勵機(jī)制而無法奏效,，政府的事后監(jiān)管則往往于事無補(bǔ)，此時政府規(guī)制中事前許可的必要性得以成立,。

 

三,、如何規(guī)制：建構(gòu)平等、妥當(dāng)和動態(tài)的規(guī)制體系

 

制訂完善的規(guī)制措施要懂得復(fù)雜的科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)學(xué)知識,，還要權(quán)衡各方的利益訴求,、面對巨大的政治壓力。[29]在我國簡政放權(quán)和行政審批制度改革的背景下,，如何對存在“市場失靈”的某些領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制,，更加考驗政策制定者[30]“互聯(lián)網(wǎng)+”的結(jié)構(gòu)又增加了規(guī)制的復(fù)雜性。

 

政策制定者需要構(gòu)建一個公平的競爭環(huán)境,，使有關(guān)市場參與主體受到平等規(guī)制,。平等的規(guī)制并不是等同的規(guī)制，基于合理分類形成的區(qū)別對待符合平等原則的精神,。政策制定者還需要根據(jù)上位法的立法目的和規(guī)制目的,，妥當(dāng)?shù)卦O(shè)置規(guī)制措施，以實(shí)現(xiàn)目的一手段的有效匹配,。此外,，“互聯(lián)網(wǎng)+”的形態(tài)還在發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)在不同地區(qū),、不同城市是否有不同的影響,，也有待不斷更新認(rèn)識。網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)還可能發(fā)生變化,，政策制定者也需要動態(tài)地調(diào)整規(guī)制措施,，對規(guī)制措施能否實(shí)現(xiàn)目的加以動態(tài)評估,。因此，有必要在立法框架中為適時調(diào)整規(guī)制措留下空間,。

 

（一）平等規(guī)制：建構(gòu)公平的競爭環(huán)境

 

出租車一直是受到規(guī)制的交通方式,，包括許可的引入、數(shù)量限制和特定質(zhì)量控制的配置,。[31]在公平的制度環(huán)境中,，如果巡游車最終被市場淘汰，那是運(yùn)營者和從業(yè)者需要面對和接受的,。但是,，如果與其有直接競爭關(guān)系的網(wǎng)約車完全不受規(guī)制地“野蠻生長”，那么巡游車運(yùn)營者和從業(yè)者不可能不在法律和政治上提出挑戰(zhàn),。

 

網(wǎng)約車的出現(xiàn),，對巡游車的規(guī)制措施提出了重新審視的要求，需要考慮運(yùn)營業(yè)態(tài)的變化帶來的市場機(jī)制的調(diào)節(jié)能力,、自然壟斷的可能性及其范圍,、信息不充分的程度和表現(xiàn)等方面的變化，據(jù)此調(diào)整政府活動的邊界,，創(chuàng)新并妥當(dāng)設(shè)定政府規(guī)制措施,，合理配置權(quán)利義務(wù)。在美國加利福尼亞,，出租車獲得了平等競爭的工具,。加州規(guī)制者允許巡游車使用預(yù)訂服務(wù)的移動應(yīng)用，新技術(shù)在一個應(yīng)用云計算的智能手機(jī)上運(yùn)行,，從而促進(jìn)公平競爭,。[32]

 

不同的規(guī)制措施需要經(jīng)受“法律面前人人平等”原則的檢視。在新加坡,，有研究者提出,，公平的競爭意味著在優(yōu)步和出租車之間適用同等的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。[33]在美國新澤西,，立法以與對待出租車的同等方式規(guī)制出行分享服務(wù)運(yùn)營商,，包括要求司機(jī)的背景調(diào)查、保險和車輛檢測等,。[34]在美國芝加哥,，聯(lián)邦地區(qū)法院法官沙龍·約翰遜·柯爾曼（Sharon Johnson Coleman）在裁決中說：“芝加哥對交通網(wǎng)絡(luò)提供者和出租車的不同規(guī)制措施或?qū)⑦`反平等保護(hù)?！盵35]美國聯(lián)邦第七巡回上訴法院在該案上訴審判決中，將網(wǎng)約車和巡游車的關(guān)系類比為“養(yǎng)貓”與“養(yǎng)狗”“開咖啡店”與“開茶店”的關(guān)系,，[36]其實(shí)并不一定準(zhǔn)確,。因為，網(wǎng)約車和巡游車在提供運(yùn)送服務(wù)上沒有實(shí)質(zhì)性差別，在細(xì)分市場上直接競爭,，巡游車運(yùn)單量的急劇下降是顯而易見的證據(jù),。[37]巡游車運(yùn)營受到嚴(yán)格的政府規(guī)制，此時以網(wǎng)約車是另一種事物,，主張其不受規(guī)制是非常牽強(qiáng)的,。

 

在我國，交通運(yùn)輸部指出,，網(wǎng)約車作為新生事物出現(xiàn)時,，尚無相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，從而在數(shù)量調(diào)控,、價格制定,、車輛安全、報廢管理,、保險制度,、稅費(fèi)繳納等方面與巡游車存在政策差異，形成不公平競爭,。[38]遵循相同對象,、同等保護(hù)的原則，如果對不同對象的規(guī)制措施在權(quán)利義務(wù)上有不同程度的配置,，就需要論證規(guī)制對象本身不同,，并在合理區(qū)別的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類規(guī)制。

 

（二）妥當(dāng)規(guī)制：目的—手段的有效匹配

 

在過去的三百年里,，規(guī)制的需要和確保合適規(guī)制方式的需要一直是出租車規(guī)制的關(guān)鍵要素,。[39]創(chuàng)設(shè)一項政府規(guī)制需要進(jìn)行規(guī)制措施的選擇，對規(guī)制措施所要達(dá)成的目的進(jìn)行確定,。創(chuàng)設(shè)規(guī)制措施時,，需要考慮上位法的立法目的，也應(yīng)考慮到這一措施本身希望實(shí)現(xiàn)的目的,。

 

根據(jù)國務(wù)院制定的行政法規(guī)《道路運(yùn)輸條例》（2012）和主要地方性法規(guī),、部委規(guī)章等立法文本規(guī)定的立法目的，[40]安全保障,、出租車作為公共交通補(bǔ)充的普遍持續(xù)服務(wù)和合理價格運(yùn)營,、出租車運(yùn)行負(fù)外部性和信息不對稱的矯正，應(yīng)當(dāng)是規(guī)制創(chuàng)議的立足點(diǎn),。多方利益的平衡是對即時市場運(yùn)行結(jié)果的預(yù)先防范和調(diào)整,。因此，著眼于準(zhǔn)公共性,，需要著重從安全,、出行效率/道路暢通和準(zhǔn)公共服務(wù)的角度審慎考慮規(guī)制的措施,。[41]

 

在運(yùn)營規(guī)制上，將網(wǎng)約車運(yùn)營業(yè)態(tài)的主要組成要素分為出行服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提供商,、出行服務(wù)運(yùn)營商（承運(yùn)人）,、車輛與司機(jī)三層，再對三層要素結(jié)合形成的業(yè)態(tài)進(jìn)行分別定性,，并實(shí)行分類規(guī)制,。[42]如果巡游車?yán)镁W(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行信息撮合和支付結(jié)算等，運(yùn)送服務(wù)本身是由其獨(dú)立完成并承擔(dān)責(zé)任,，此時巡游車是承運(yùn)人,，出行服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提供商是中間平臺?！稌盒修k法》規(guī)定“網(wǎng)約車平臺公司承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任”,，適用于平臺公司接入網(wǎng)約車運(yùn)營服務(wù)的業(yè)態(tài)，由于網(wǎng)約車平臺公司在整個運(yùn)營服務(wù)中所起的作用和地位,，由其承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任是妥當(dāng)?shù)?。因此，一概地認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商提供的只是信息撮合服務(wù),，這種認(rèn)識不準(zhǔn)確,。

 

網(wǎng)約車運(yùn)營中，以職業(yè)車輛和專職司機(jī)為基本運(yùn)營要素的業(yè)態(tài),，在業(yè)態(tài),、功能上與巡游車幾乎等同，因此,，在資質(zhì)資格審查方面,，沒有理由不對公司、車輛和司機(jī)實(shí)行事前批準(zhǔn),。真正構(gòu)成與巡游車不同業(yè)態(tài)的網(wǎng)約車,，是非專職車輛和非全職司機(jī)，應(yīng)當(dāng)盡可能規(guī)定分類規(guī)制措施,。例如,，在勞動關(guān)系的認(rèn)定上，交通運(yùn)輸部等七部委《暫行辦法》規(guī)定網(wǎng)約車平臺公司與駕駛員“簽訂多種形式的勞動合同或者協(xié)議”,，遺憾的是,，各城市的實(shí)施性規(guī)定都沒有對全職和兼職司機(jī)作出分類規(guī)定。

 

對巡游車市場的研究顯示,，電話預(yù)約調(diào)度市場和巡游出租市場存在差異,。沒有任何準(zhǔn)入規(guī)制，巡游車的市場供應(yīng)一定會過剩,，導(dǎo)致車輛和司機(jī)質(zhì)量退化,。在“電招”市場,，準(zhǔn)入限制常導(dǎo)致車輛的供應(yīng)短缺,。因此需要采取彈性的準(zhǔn)入規(guī)制規(guī)范,、公司層面的準(zhǔn)入資格、營業(yè)區(qū)域限制和服務(wù)要求等,。[43]交通運(yùn)輸部等七部委制定的《暫行辦法》沒有對專兼職車輛,、司機(jī)作出進(jìn)一步分類規(guī)制，由此產(chǎn)生的影響值得在實(shí)施過程中加以研究,。

 

在規(guī)制措施方面,，事前許可條件的妥當(dāng)設(shè)定尤為關(guān)鍵。其中,，車輛標(biāo)準(zhǔn),，司機(jī)準(zhǔn)入條件，數(shù)量規(guī)制和價格規(guī)制是特別重要的方面,。

 

1.車輛標(biāo)準(zhǔn)

 

在車輛標(biāo)準(zhǔn)及其檢測方面,，美國加州立法規(guī)定了車型，并要求車輛沒有明顯改裝,。立法還要求交通網(wǎng)絡(luò)公司通過具有資質(zhì)的第三方對車輛進(jìn)行19個方面的檢測,。[44]我國進(jìn)行網(wǎng)約車規(guī)制創(chuàng)議時，有主張車輛配置應(yīng)當(dāng)交由市場去調(diào)節(jié),，“人民群眾愿意坐的車,，就是好車”。但是,，基于安全設(shè)定車輛用于經(jīng)營服務(wù)的條件,，甚至適當(dāng)調(diào)高車輛等級，以調(diào)節(jié)接入車輛數(shù)量,，進(jìn)而降低加劇擁堵的程度也是符合立法目的的,。《暫行辦法》規(guī)定了車輛的基準(zhǔn)條件,，并規(guī)定按照高品質(zhì)服務(wù),、差異化經(jīng)驗原則由出租汽車行政主管部門確定車輛的具體標(biāo)準(zhǔn)和營運(yùn)要求。北京,、上海,、廣州、深圳,、成都等地分別確定了排量或軸距或計稅價格的具體標(biāo)準(zhǔn),。

 

2.司機(jī)從業(yè)條件

 

司機(jī)的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通常包括專業(yè)技能和負(fù)面記錄,。專業(yè)技能通常主要是駕駛技能,，例如,，美國加州立法規(guī)定，司機(jī)需持有加州駕照,、年滿21周歲,、需提供一年的駕駛記錄等。[45]英國倫敦還要求為司機(jī)提供城市熟悉度培訓(xùn),。負(fù)面記錄包括犯罪記錄和交通違法違章記錄,。[46]美國奧斯汀則規(guī)定，網(wǎng)約車司機(jī)要通過基于指紋的背景調(diào)查,。[47]

 

我國《暫行辦法》對司機(jī)從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作了基準(zhǔn)性規(guī)定,，在駕駛技能方面，規(guī)定了三年駕齡,；在負(fù)面記錄方面,，規(guī)定無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄,，無吸毒記錄,，無飲酒后駕駛記錄等與安全守法駕駛直接相關(guān)的條件，還規(guī)定了無暴力犯罪記錄這一與乘客安全有直接關(guān)聯(lián)的條件,。此外,，《暫行辦法》還將“城市人民政府規(guī)定的其他條件”作為開放性條件，以利各城市作出因地制宜的規(guī)定,。但是,，《暫行辦法》只是依據(jù)國務(wù)院根據(jù)《行政許可法》14條第2款的規(guī)定，以決定形式（國務(wù)院第412號令第112項）設(shè)定的行政許可的實(shí)施性規(guī)定,。各城市規(guī)定的其他條件,，應(yīng)當(dāng)具有合法性和合目的性，不得與上位法規(guī)定相抵觸,。遺憾的是,，北京、上海等城市為司機(jī)從業(yè)設(shè)定的戶籍條件與規(guī)定司機(jī)準(zhǔn)入條件的立法目的不相契合,。根據(jù)《行政許可法》16條第4款的規(guī)定,，法規(guī)、規(guī)章……對行政許可條件作出的具體規(guī)定,，不得增設(shè)違反上位法的其他條件,。增設(shè)戶籍條件的具體規(guī)定，與《憲法》《就業(yè)促進(jìn)法》存在抵觸,。

 

3.數(shù)量規(guī)制

 

研究顯示,，出租車牌照的數(shù)量控制在西方國家城市得到普遍運(yùn)用。不能成功限制許可數(shù)量，缺乏運(yùn)營者的選擇標(biāo)準(zhǔn),，將導(dǎo)致新運(yùn)營者大量涌入,、普遍的低利潤、更低的運(yùn)載率（更高的空駛率）,、更高的費(fèi)用,、更低的服務(wù)質(zhì)量和中心城區(qū)的交通擁堵。20世紀(jì)30年代的大蕭條時期,，這一現(xiàn)象在許多美國北部城市發(fā)生,，促使政府規(guī)制出租車業(yè)，特別是進(jìn)行數(shù)量限制,。數(shù)量控制的具體措施，從嚴(yán)厲到寬松,，共有固定數(shù)額上限,、比例數(shù)額配置、必要性證明,、特許經(jīng)營,、最低標(biāo)準(zhǔn)、自由準(zhǔn)入等六種,。[48]

 

《暫行辦法》和各城市實(shí)施細(xì)則都沒有作出明確而嚴(yán)格的數(shù)量限制,。北京和深圳規(guī)定實(shí)施網(wǎng)約車運(yùn)力規(guī)模動態(tài)調(diào)整機(jī)制，進(jìn)行總量評估,，杭州明確規(guī)定數(shù)量實(shí)行市場調(diào)節(jié),，政府只在必要時進(jìn)行臨時管控，上海和成都未作規(guī)定,。各城市都對車輛設(shè)置最低標(biāo)準(zhǔn),，起到數(shù)量控制的作用，只不過這種方式比較寬松,?？紤]到網(wǎng)約車專職和兼職車輛的營運(yùn)時間的差別，其接入量還可以作出分類規(guī)制,，專職車輛的接入量應(yīng)當(dāng)與巡游車的數(shù)量控制相銜接,。兼職車輛的接入量可以允許有更為動態(tài)的調(diào)節(jié)，但是應(yīng)當(dāng)對其營業(yè)時間規(guī)定上限,，例如以通常的周工作時間40小時為基準(zhǔn),，確定運(yùn)營時間低于1/2或1/3。由于順風(fēng)車,、拼車運(yùn)行屬于真正的分享出行,，順風(fēng)車不增加出行次數(shù)，拼車減少出行次數(shù),。因此,，在車輛和司機(jī)的數(shù)量方面可以不作硬性限定,，但日接單量應(yīng)當(dāng)受到限制。

 

4.價格規(guī)制

 

網(wǎng)約車專職車輛和巡游車形成直接的競爭,。盡管《暫行辦法（征求意見稿）》試圖將二者分隔為兩類市場,，但事實(shí)上是無法完全區(qū)隔的。只有在價格上實(shí)施適當(dāng)規(guī)制才能夠?qū)崿F(xiàn)這種區(qū)隔,。采用政府指導(dǎo)價,，還是市場價，可以由各地城市政府進(jìn)行規(guī)定,?！稌盒修k法》最終規(guī)定：網(wǎng)約車實(shí)行市場調(diào)節(jié)價，城市人民政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價的除外,。各地的實(shí)施細(xì)則中,，上海、成都規(guī)定實(shí)行市場調(diào)節(jié)價,；北京,、深圳規(guī)定本市網(wǎng)約車運(yùn)價實(shí)行市場調(diào)節(jié)價，必要時可實(shí)行政府指導(dǎo)價,，杭州則規(guī)定實(shí)行市場調(diào)節(jié)價,，但政府在必要時可實(shí)行臨時價格管控。

 

實(shí)際上,，比較可行的方案是,，設(shè)定最低價格和最高價格，在允許網(wǎng)約車公司實(shí)行動態(tài)調(diào)價機(jī)制的基礎(chǔ)上,，規(guī)定最低價格,，可以維護(hù)市場公平競爭，增加市場多樣性,；規(guī)定最高價格,，則能夠保護(hù)乘客消費(fèi)者。規(guī)定最低價格因為涉及反壟斷和反不正當(dāng)競爭,，是巡游車經(jīng)營服務(wù)者所強(qiáng)烈關(guān)注的,。規(guī)定最高價格則是因為在城市交通領(lǐng)域，價格的市場調(diào)節(jié)機(jī)制無法完美運(yùn)行,。在高峰時段,、中心城區(qū)、惡劣天氣和重大節(jié)慶,、集會等情境中,，需求的價格彈性很低，供給隨著價格上升而增加到一定程度后，因為道路資源稀缺,，一旦出現(xiàn)擁堵,，此時供給的增加不會帶來運(yùn)力的增加，價格上升的邊際效用遞減,。在這種情況下,，因為供需存的時空不對稱性，或者說運(yùn)力在時間上的不可儲存和地點(diǎn)上的不可轉(zhuǎn)移,，價格調(diào)節(jié)機(jī)制已經(jīng)失靈,，如果再任由價格動態(tài)調(diào)節(jié)，實(shí)際上是對乘客權(quán)益的肆意侵奪,。[49]最低價格和最高價格的設(shè)定應(yīng)當(dāng)有數(shù)據(jù)的支撐,。如果測算確有難度而無法規(guī)定，也至少應(yīng)當(dāng)規(guī)定“禁止無正當(dāng)理由以低于成本價的價格提供服務(wù),，禁止以不公平的高價提供服務(wù)”,。這一規(guī)定也能夠在形成壟斷結(jié)構(gòu)的情況下起到規(guī)制壟斷行為的效果。

 

除事前許可之外,，為矯正信息不對稱的情形，還應(yīng)當(dāng)作出信息披露的針對性規(guī)定,。信息披露的對象包括靜態(tài),、固定信息和動態(tài)、運(yùn)營信息,，特別是涉及安全,、車輛、價格,、供需情況等方面的信息,。從規(guī)制創(chuàng)議來說，需要充分考慮到信息披露設(shè)定的必要性和適當(dāng)范圍,。這將為實(shí)行更好的監(jiān)管提供基礎(chǔ),，也為適時地調(diào)整規(guī)制措施提供依據(jù)。信息披露可以更加充分地運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng),、大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制,，其效能及其潛力值得充分關(guān)注和挖掘。

 

（三）動態(tài)規(guī)制：規(guī)制措施的適時調(diào)整

 

對規(guī)制目的的實(shí)現(xiàn)狀況和規(guī)制手段的妥當(dāng)性還需要適時進(jìn)行評估,，做規(guī)制影響分析,，包括成本—收益—風(fēng)險的綜合分析。在規(guī)制創(chuàng)議時和在規(guī)制措施運(yùn)行后也需要適時地進(jìn)行再評估,。

 

在英國,，倫敦市交通局決定撤銷運(yùn)營人員必須在的士預(yù)定和行程開始之間至少等待五分鐘，不允許應(yīng)用程序顯示可以立即使用的車輛數(shù)目，以及必須提供預(yù)定服務(wù)等規(guī)定,。同時,，也將增加規(guī)制措施，包括所有司機(jī)的英文水平,、地理測試以及在乘客行程開始前確保資費(fèi)合理,。[50]

 

在美國加州，優(yōu)步之前規(guī)定,，禁止有非暴力犯罪和非性犯罪記錄的人士成為優(yōu)步司機(jī),，其中包括盜竊和支票欺詐犯罪，優(yōu)步會對申請者進(jìn)行犯罪記錄調(diào)查?，F(xiàn)在優(yōu)步將開始允許更多有非暴力犯罪記錄的人士成為優(yōu)步司機(jī),。[51]

 

優(yōu)步在印度新德里的運(yùn)營中因發(fā)生司機(jī)性侵乘客的案件而被禁止運(yùn)營，受害人向美國法院提起訴訟,，除賠償外,，請求法院判令優(yōu)步增加對所有司機(jī)進(jìn)行新的分層篩選和獨(dú)立的背景調(diào)查，并增加安全措施,，包括防篡改攝像頭和GPS定位系統(tǒng),。[52]此后，優(yōu)步在新德里申請了地方通訊出租車牌照,，從而恢復(fù)了運(yùn)營,，而規(guī)制者一直推動優(yōu)步公司更像傳統(tǒng)出租車服務(wù)那樣運(yùn)營。[53]

 

這些都充分說明,，網(wǎng)約車規(guī)制不是畢其功于一役的事,。互聯(lián)網(wǎng)出行服務(wù)在發(fā)展,，規(guī)制措施也有待檢視效果,。這就需要對規(guī)制措施進(jìn)行適時調(diào)整。實(shí)現(xiàn)動態(tài)規(guī)制,，在立法框架中留下足夠的空間,。

 

四、誰來規(guī)制：中央—地方權(quán)限劃分

 

在對如何建構(gòu)規(guī)制體系有了方案之后,，就會涉及由誰設(shè)定規(guī)制措施的問題,。關(guān)于網(wǎng)約車運(yùn)營規(guī)制措施的制定權(quán)限，也是引發(fā)討論的重要問題,。

 

（一）國務(wù)院主管部門的框架立法和地方的因地制宜立法

 

有論者認(rèn)為,，出租客運(yùn)屬于地方事權(quán)，因此其立法也屬于地方性事務(wù),，網(wǎng)約車的運(yùn)營規(guī)制應(yīng)由地方先行立法,，交通運(yùn)輸部制定規(guī)章會使地方試點(diǎn)失去空間,。[54]也有論者主張，即使進(jìn)行中央立法,，也應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院制定行政法規(guī),。交通運(yùn)輸部制定的《暫行辦法》，是設(shè)定網(wǎng)約車許可,，而部門規(guī)章無權(quán)設(shè)定許可,。[55]

 

從實(shí)定法上的權(quán)限看，我國《憲法》3條第4款規(guī)定,，“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性,、積極性的原則”,；第5條第2款規(guī)定了法制統(tǒng)一原則。除民族區(qū)域自治和基層群眾自治之外,，我國憲法上并沒有設(shè)定一般意義上的地方自治制度,。《立法法》對立法權(quán)限的劃分,，也沒有地方專屬立法事項的規(guī)定,。[56]因此，從形式合法性的角度來說,，沒有哪項事務(wù)是專屬于地方的,，只要中央認(rèn)為有必要，都可以對這個事務(wù)進(jìn)行管理,。

 

但是，中央國家機(jī)構(gòu)不可能這樣“任性”,。在不需要中央作出統(tǒng)一規(guī)定的事務(wù)上強(qiáng)加規(guī)定,，既會消耗中央的立法資源，也不利于發(fā)揮地方的主動性和積極性,，因地制宜地處理相應(yīng)事務(wù),。因此，在中央—地方立法權(quán)限的實(shí)際行使中,，需要對事務(wù)本身的性質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確的界定,，對基本上屬于地方性事務(wù)的事項，應(yīng)當(dāng)由地方進(jìn)行立法為宜,，而只有超越地方性的國家事務(wù),，才由中央立法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定?；蛘唠m然基本屬于地方性事務(wù),，各地都有立法需求,，但缺乏立法動力和能力，此時可由中央進(jìn)行框架性立法,。如果地方不立法,，則這些規(guī)則可以發(fā)揮基本的調(diào)整作用；如果地方有因地制宜作出規(guī)定的需求,，就可以在相應(yīng)方面作出地方性的規(guī)定,。

 

出租車運(yùn)營服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)基本上在城市范圍內(nèi),，容易給人以地方性事務(wù)的感覺,。但是，出租車運(yùn)營服務(wù)管理有不少事項需要中央作出統(tǒng)一規(guī)定,。例如,，運(yùn)行安全、反壟斷和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù),、價格規(guī)制和勞工權(quán)益保障等問題,，都是超越地方性的國家事務(wù)。到了網(wǎng)約車時代,，金融結(jié)算和支付問題,、網(wǎng)絡(luò)安全和個人信息保護(hù)問題等，不只是地方性事務(wù),，甚至可能超越國界,，成為全球性事務(wù)。如果這些事項都由各地方加以規(guī)定,，效率不高,，也可能影響法制統(tǒng)一。當(dāng)然,，基于通行效率和出行效率的考慮進(jìn)行的車輛數(shù)量的規(guī)制等,，就不需要中央統(tǒng)一規(guī)定，由地方政府,，特別是城市政府來自主決定更為妥帖,。這一點(diǎn)在《暫行辦法》和各地各城市的實(shí)施性規(guī)定中已有了充分體現(xiàn)。

 

在全球范圍內(nèi),，不同國家由于不同的體制,，這一問題有的由地方治理，有的由中央治理,。在英國,，出租車規(guī)制大部分在區(qū)域及其權(quán)力下放的政府層級；殘疾人士無障礙接入服務(wù)的權(quán)力由英國政府保留,。美國有著類似的模式,，適用于出租車數(shù)額控制規(guī)制的措施在城市層面,，豪華轎車和汽車服務(wù)的規(guī)制措施則在州層面。根據(jù)對英國的觀察,，大都會城市通過規(guī)制實(shí)現(xiàn)良好運(yùn)行,，非中心城區(qū)管理者則更大范圍地放松規(guī)制，取消了許可的數(shù)量限制,。類似的模式在美國各地和許多其他西方國家也能夠明顯看到,。唯一的例外是愛爾蘭在全國范圍內(nèi)取消了進(jìn)入限制，包括首都都柏林,。因為愛爾蘭在國家層面提供出租車服務(wù),，而不是通常的在區(qū)域和地方層面授權(quán)決策。[57]

 

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案曾經(jīng)明確出租客運(yùn)管理屬于地方事權(quán),，國務(wù)院的主管部委也有調(diào)整,，建設(shè)部、公安部的規(guī)章廢止之后,，還有地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章加以規(guī)范,，實(shí)施出租客運(yùn)許可。有論者據(jù)此認(rèn)為這應(yīng)該由地方管理,，中央沒有管理權(quán)限,。但是，交通運(yùn)輸部的職責(zé)中包括“負(fù)責(zé)指導(dǎo)城市客運(yùn)管理,，擬訂相關(guān)政策,、制度和標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施”。[58]因此,，交通運(yùn)輸部以制定部門規(guī)章的方式進(jìn)行指導(dǎo)管理,，符合組織法律規(guī)范的規(guī)定。

 

《暫行辦法》考慮到網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)業(yè)態(tài)的特點(diǎn),，一方面作了框架性立法,，基于改革共識的“最大公約數(shù)”設(shè)定了規(guī)制框架；另一方面又將是否設(shè)定車輛的具體標(biāo)準(zhǔn),，實(shí)施數(shù)量規(guī)制和價格規(guī)制留給城市人民政府進(jìn)行規(guī)定。

 

（二）國務(wù)院部門規(guī)章具體規(guī)定許可內(nèi)容的合法性

 

在確定了中央—地方權(quán)限劃分之后,，中央立法本身的合法性需要得到確證,。《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院令第412號）第112項設(shè)定了三項許可：出租汽車經(jīng)營資格證,、車輛運(yùn)營證和駕駛員客運(yùn)資格證,。根據(jù)《憲法》89條第1項，國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律,，發(fā)布決定,?！缎姓S可法》14條第2款則規(guī)定，必要時,，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可,。這些確需保留的行政審批項目，一經(jīng)國務(wù)院決定設(shè)定許可,，就不再是原來的低層級的規(guī)范性文件設(shè)定的許可,，如果這些規(guī)范性文件繼續(xù)存在，那么它們就成為國務(wù)院設(shè)定許可的具體規(guī)定,，1997年的建設(shè)部,、公安部令第63號——《城市出租汽車管理辦法》就成為了國務(wù)院設(shè)定的三項許可的具體規(guī)定。有人認(rèn)為該規(guī)章被廢止,，國務(wù)院決定設(shè)定的許可也失效了,，這種觀點(diǎn)是錯誤的。因為這些規(guī)范性文件被廢止,，不影響國務(wù)院設(shè)定的行政許可的效力,，只不過可能因為缺乏具體規(guī)定而無法實(shí)施而已。[59]

 

《國務(wù)院組織法》10條第2句規(guī)定,，根據(jù)法律和國務(wù)院的決定,，主管部、委員會可以在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令,、指示和規(guī)章,。根據(jù)《立法法》80條的規(guī)定，交通運(yùn)輸部作為國務(wù)院部委,，有權(quán)根據(jù)國務(wù)院的決定,，在本部門權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)定,?！缎姓S可法》16條第3款規(guī)定，規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi),，作出具體規(guī)定,。根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的交通運(yùn)輸部三定方案，將指導(dǎo)出租車管理確定為交通運(yùn)輸部職權(quán),。隨后,，交通運(yùn)輸部制定了《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》，繼續(xù)執(zhí)行國務(wù)院第412號令,，對設(shè)定的許可作出了具體規(guī)定,。

 

有意見認(rèn)為，根據(jù)《行政許可法》14條第2款第2句規(guī)定,，除臨時性許可事項外,，以決定設(shè)定的行政許可要及時制定行政法規(guī)或提請全國人大及其常委會制定法律,。[60]但是，該規(guī)定實(shí)際上為國務(wù)院設(shè)定了“努力義務(wù)”,，并不能由此推斷在法律上有完成時限的明確要求,，國務(wù)院作為最高國家行政機(jī)關(guān)有權(quán)自主設(shè)定議事日程并加以實(shí)施。也許還有意見認(rèn)為《行政許可法》18條規(guī)定,，設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān),、條件、程序,、期限,，據(jù)此認(rèn)為國務(wù)院沒有給交通運(yùn)輸部提供制定規(guī)章的合法依據(jù)。但是,，《行政許可法》也并沒有要求對許可的具體規(guī)定必須在設(shè)定許可的同一法規(guī)范當(dāng)中作出,。對此，需要在改革轉(zhuǎn)型的背景中加以理解,。

 

（三）暫時不宜制定行政法規(guī)

 

前已述及,，有觀點(diǎn)認(rèn)為，不應(yīng)制定部門規(guī)章,，而應(yīng)制定行政法規(guī),。但是，如果針對國務(wù)院第412號令第112項全面制定行政法規(guī),，那么除非行政法規(guī)只作出框架性規(guī)定,，在特定事項上授權(quán)地方立法，否則地方政府就只能進(jìn)行執(zhí)行性立法,，無法充分發(fā)揮自主性和積極性,。網(wǎng)約車的運(yùn)營業(yè)態(tài)還在變化，分享經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行還在持續(xù)發(fā)展,，其運(yùn)行規(guī)律有待觀察,，相應(yīng)的規(guī)制策略也有待研究或及時調(diào)整，此時制定行政法規(guī)的條件并不成熟,。另外,，制定行政法規(guī)需要納入相應(yīng)的立法規(guī)劃，審議程序要求也更為嚴(yán)格,，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)約租車運(yùn)營還能否等待那么長時間,，無論是國務(wù)院還是地方政府能不能承受相應(yīng)的風(fēng)險，這也是需要審慎考慮的,。

 

此外，在《暫行辦法（征求意見稿）》討論中,，有意見認(rèn)為,，其規(guī)定的某些事項,，屬于國家發(fā)改委、國家工商總局,、人力資源和社會保障部,、信息產(chǎn)業(yè)部和中國人民銀行等部委的權(quán)限范圍，交通運(yùn)輸部無權(quán)單獨(dú)制定部門規(guī)章加以規(guī)定,。對此,，《規(guī)章制定程序條例》16條已有規(guī)定：起草部門規(guī)章，涉及國務(wù)院其他部門的職責(zé)或者與國務(wù)院其他部門關(guān)系緊密的,，起草部門應(yīng)當(dāng)充分征求國務(wù)院其他部門的意見,。起草單位與其他部門有不同意見的，應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商,；經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的,，起草單位應(yīng)當(dāng)在上報規(guī)章草案送審稿時說明情況和理由。因此,，行政規(guī)章制定涉及多部委事務(wù)時,，起草部門有權(quán)在進(jìn)行通盤考慮、征求意見,、充分協(xié)商基礎(chǔ)上作出全面規(guī)定,。《暫行辦法》最終由七部委聯(lián)合發(fā)布解決了這一爭議,。

 

在世界范圍內(nèi),，互聯(lián)網(wǎng)出行服務(wù)商興起引發(fā)的沖擊波既深入又持久，如果在中央層面設(shè)定規(guī)制框架,，既有利于網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商在合法框架中加速發(fā)展,，又有利于其他市場參與主體展開公平的競爭。地方在此框架基礎(chǔ)上,，可以因地制宜地作出相應(yīng)規(guī)定,，根據(jù)運(yùn)營狀況或規(guī)制實(shí)踐，適時調(diào)整規(guī)制措施,。中央—地方立法的系統(tǒng)一合作是實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制的重要方面,。

 

五、“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制的系統(tǒng)合作框架與分層分類結(jié)構(gòu)

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”便捷交通形成的網(wǎng)約車新業(yè)態(tài),、新模式形成了規(guī)制問題,。在多元利益交織時，市場從來只奉行優(yōu)勝劣汰的“叢林法則”,，政府要在“市場失靈”之處發(fā)揮作用,，同時奠定公正和穩(wěn)定的基石。《行政許可法》授予,、限定了政府以許可方式干預(yù)市場的范圍,。政府也還有許多強(qiáng)度不一的規(guī)制工具。

 

互聯(lián)網(wǎng)出行服務(wù)的出現(xiàn),，是“互聯(lián)網(wǎng)+”的新業(yè)態(tài),。它既受到全球化的影響，又凸顯地方治理的需求,?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”規(guī)制需要地方治理經(jīng)驗，也需要全球治理合作,。但是,，在資本全球運(yùn)作的大格局中，主權(quán)國家的法律調(diào)控對于正當(dāng)性的供給有著不可或缺的作用,。

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制結(jié)構(gòu)問題的理論提煉需要更多的積累,。理論的探討可以保持開放性，一直持續(xù)下去,。政策的制定不可能無休止地進(jìn)行下去,，它需要在具有合法性和正當(dāng)性的框架中，經(jīng)充分討論和審慎權(quán)衡后,，形成決定性的意見并加以實(shí)施,。即使一時無法形成某種整全性的理論思考，法政策的討論與分析也必須及時展開,?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的規(guī)制結(jié)構(gòu)，也可能由此需要呈現(xiàn)出更強(qiáng)的動態(tài)性,，需要根據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”形成的相應(yīng)體系的發(fā)展水平,、結(jié)構(gòu)變化和風(fēng)險變遷動態(tài)演進(jìn)，有效地捕捉風(fēng)險并配置監(jiān)管資源,。

 

鑒于“互聯(lián)網(wǎng)+”形成的新業(yè)態(tài),、新模式的復(fù)雜性，本文嘗試提出“互聯(lián)網(wǎng)+”系統(tǒng)—合作框架中的分層—分類規(guī)制結(jié)構(gòu),。系統(tǒng)—合作框架,，包括對“互聯(lián)網(wǎng)+”業(yè)態(tài)體系的系統(tǒng)治理和多元主體的合作治理。前者強(qiáng)調(diào)不要割裂地觀察“互聯(lián)網(wǎng)+”的運(yùn)營要素并展開片面的規(guī)制研究,，進(jìn)而在規(guī)制政策上作出偏頗的選擇,；后者倡導(dǎo)政府—“互聯(lián)網(wǎng)+”運(yùn)營者—利害關(guān)系人—“互聯(lián)網(wǎng)+”用戶在內(nèi)的多元利益主體展開合作，特別是政府—“互聯(lián)網(wǎng)+”運(yùn)營者之間的合作治理,，對于減少行政審批方便人民群眾辦事,，實(shí)現(xiàn)有效、高效治理有著重要意義。然而,，《暫行辦法》對合作治理的規(guī)定并不充分,，有關(guān)研究也有待繼續(xù)展開。

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制結(jié)構(gòu)的分層規(guī)制,，是指規(guī)制對象的分層。本文重點(diǎn)討論了網(wǎng)約車規(guī)制中多元運(yùn)營主體的權(quán)利義務(wù)分層,，即網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商,、承運(yùn)人—運(yùn)營者、車輛和司機(jī)的分層,。分層規(guī)制還包括城市的規(guī)模分層,，即特大城市—中等城市—小城市的分層?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”規(guī)制結(jié)構(gòu)的分類規(guī)制包括規(guī)制對象和相應(yīng)規(guī)制措施的分類,。就網(wǎng)約車規(guī)制而言，規(guī)制對象基于交通系統(tǒng)的屬性分類,，即公共交通—補(bǔ)充公共交通（巡游出租車,、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車、公共租賃自行車）—私主體交通活動（私家車—租賃車—非營利的順風(fēng)車和合乘）,。規(guī)制措施的分類,，包括許可（事前批準(zhǔn)）或事后備案（認(rèn)證）—標(biāo)準(zhǔn)（目的—性能—規(guī)格）—信息披露等?！稌盒修k法》有了分類規(guī)制的框架,，但是規(guī)制措施的分類體現(xiàn)得不夠充分。

 

最后,，本文以網(wǎng)約車規(guī)制為例進(jìn)行的“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制結(jié)構(gòu)研究,，主要不是法的解釋和適用作業(yè)?；谵r(nóng)耕和工業(yè)文明制定的法律制度體系,，在信息化和互聯(lián)網(wǎng)全球化進(jìn)程中受到?jīng)_擊。由此產(chǎn)生的政策應(yīng)對需求,，也使司法面向,、以合法性審查為中心的行政法（學(xué)）的傳統(tǒng)框架受到?jīng)_擊，以政策制定與行政過程為關(guān)注重點(diǎn)的政府規(guī)制研究將發(fā)揮越來越重要的作用,。

 

【注釋】

[1]參見《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》,，國發(fā)〔2015〕40號，2015年7月4日,。

 

[2]參見曹蓓：“迷霧中的投資者”,，《鳳凰周刊》2016年第6期。例如，22萬人參與,，涉及資金400多億元的泛亞交易所,，最終不過是一個局，絕大多數(shù)投資者血本無歸,。參見吳如加等：“斷崖人生：泛亞投資者群像”,，《鳳凰周刊》2016年第6期。

 

[3]參見《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)的通知》,，國發(fā)〔2016〕30號,，2016年5月23日。

 

[4]當(dāng)然,，由于大量的巡游出租車受獎勵的刺激競相成為網(wǎng)絡(luò)約租車,，加價和小費(fèi)又松動了出租車的運(yùn)價規(guī)制，街頭揚(yáng)招變得困難了,。參見“首例因打車軟件‘拒載’案開庭”,，載《東方早報》2014年8月28日。2014年9月5日,，上海市交通委員會發(fā)布《關(guān)于規(guī)范出租汽車手機(jī)軟件召車等網(wǎng)絡(luò)預(yù)約服務(wù)管理的通知》,，規(guī)定禁止加價功能，搞獎勵活動要先上報,。

 

[5] See Taxi drivers in European capitals strike over Uber-as it happened,， available at http://www.theguardian.com/politics/2014/jun/11/taxi-drivers-strike-uber-london-live-updates，2016-1—20.

 

[6]美國《芝加哥大學(xué)法律評論》2016年第1期對談在線專題論文集以“草根創(chuàng)新與規(guī)制調(diào)適”為主題進(jìn)行了研討,，似乎也很難說就已經(jīng)有了非常系統(tǒng)深入的研究,。參見The University of Chicago Law Review Dialogue Online Symposium， Grassroots Innovation & Regulatory Adaptation,， available at https://lawreview.uchicago.edu/page/dialogue,，2016年11月30日訪問。

 

[7]參見“Uber創(chuàng)始人特拉維斯·卡蘭尼克：‘我其實(shí)并不好斗’”,，載中國經(jīng)濟(jì)周刊網(wǎng)http://www.ceweekly.cn/2016/0118/139428.shtml,，2016年1月20日訪問。

 

[8]參見交通運(yùn)輸部“2014年度第六次例行新聞發(fā)布會文字實(shí)錄”,，載交通運(yùn)輸部網(wǎng)http://www.moc.gov.cn/2014wangshangzhi-bo/2014Sixth/index,， html，2016年1月20日訪問,。

[9]參見榮朝和：“出租車新業(yè)態(tài)的監(jiān)管挑戰(zhàn)”,，載財新網(wǎng)http://opinion.caixin.com/2016-01-12/100898405.html，2016年1月20日訪問,。

 

[10]參見[美]保羅·薩繆爾森,、威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)（第17版）》,，蕭琛主譯，人民郵電出版社2004年版,，第24,、28頁。

 

[11] See Stephen Breyer,， Regulation and its Reform,， new edition， Harvard University Press,，1984,， chapter 1.中文譯本參見[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯,，北京大學(xué)出版社2008年版，第1章,。

 

[12][美]凱斯·R ·桑斯坦：《權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國》,，鐘瑞華譯，中國人民大學(xué)出版社2008年版,，第11頁,。

 

[13]陳小鴻：“‘共享經(jīng)濟(jì)’不能成‘網(wǎng)約車’逃避監(jiān)管的理由”，載《經(jīng)濟(jì)日報》2016年10月20日,。

 

[14]參見“2015年度中國主要城市交通分析報告”,，載中國網(wǎng)http://union.china.com.en/emdt/txt/2016-01/20/content_8531600.htm，2016年1月20日訪問,。北京交通發(fā)展研究中心郭繼孚研究員在交通運(yùn)輸部2015年11月9日召開的規(guī)范網(wǎng)約車發(fā)展座談會上,，也以數(shù)據(jù)證明由于網(wǎng)約車的迅猛發(fā)展，北京市自2015年以來擁堵指數(shù)明顯上升,，其中車流量增加10%,，車速總體下降9%，交通擁堵指數(shù)上升20%,。他認(rèn)為,，網(wǎng)約車雖然不是擁堵指數(shù)上升的唯一因素，但卻是毫無疑問的一個重要因素,。

 

[15]截至2015年3月,，倫敦獲得牌照的租車公司營運(yùn)車輛占機(jī)動車總數(shù)的3.3%，營運(yùn)車輛日出行總次數(shù)占倫敦機(jī)動車日出行總次數(shù)不足2.5%,，高峰時段僅有約4000輛優(yōu)步合作司機(jī)在線,。參見《UBER政策研究周報》第1期（2015年8月31日至9月6日

 

[16] See NY Mayor de Blasio and Uber Reach Deal， http://www.enbe.com/2015/07/22/uber-nyc-growth-cap-tktkt-.html,，2016年1月20日訪問,。

 

[17] See Latest Battle,， Uber notches win over New York City， http://www.cnbe.com/2016/01/15/in-latest-battle-uber-notches-win-over-new-york-city.html,，2016年1月20日訪問,。

 

[18]紐約市政府出租車管理委員會數(shù)據(jù)顯示優(yōu)步等網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商紐約日訂單12萬，而滴滴出行在北京（市場份額超過90%）,，日呼叫訂單即超過100萬單,，為全球第一，日完成訂單量是美國紐約日訂單數(shù)的8倍,。參見“滴滴份額超Uber十倍移動出行市場格局塵埃落定”,，載中國新聞網(wǎng)http://www.chinanews.com/it/2015/12-02/7652806.shtml，2016年1月20日訪問,。

 

[19]例如,，自2015年以來，異地牌照車輛在深圳注冊的網(wǎng)約車超過30萬臺,，長期駐點(diǎn)深圳非法營運(yùn),。參見“深圳通報‘專車’平臺管理五大問題將清理不合格司機(jī)和車輛”，載新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/29/c_1118480288.htm,，2016年5月27日訪問,。

 

[20]互聯(lián)網(wǎng)金融運(yùn)營過程中，信息不對稱也是“市場失靈”的一個主要表現(xiàn),?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”看起來使信息傳遞更為便捷、充分,，然而對于消費(fèi)者,、投資者而言，這并不意味著信息對稱,、信息完全,。他們無從得知投資款項被如何使用。

 

[21]參見王全寶：“交通運(yùn)輸部官員：出租車行業(yè)改革存在三難”,，《中國新聞周刊》2015年第41期,，第42頁。

 

[22]傅蔚岡：“互聯(lián)網(wǎng)+與政府規(guī)制策略選擇”,，《中國法律評論》2015年第2期,，第52頁。

 

[23]有學(xué)者將網(wǎng)約車規(guī)制寄望于網(wǎng)絡(luò)平臺的自我規(guī)制,，參見熊丙萬：“專車拼車管制新探”,，《清華法學(xué)》2016年第2期，第148頁,。然而,，2016年3月29日,，深圳市交通、公安,、交警,、市場監(jiān)管、網(wǎng)監(jiān)等部門在約談滴滴,、優(yōu)步,、易到、星星等五大網(wǎng)約車平臺時,，通報經(jīng)深圳公安部門初步排查,，在深圳網(wǎng)約車駕駛員群體中發(fā)現(xiàn)吸毒前科人員1425名、肇事肇禍精神病人1名,、重大刑事犯罪前科人員1661名,，參見“深圳通報‘專車’平臺管理五大問題將清理不合格司機(jī)和車輛”，載新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/29/c_1118480288.htm,，2016年5月27日訪問,。

 

[24]參見[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯,，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第230頁,。

 

[25]參見“專車司機(jī)強(qiáng)奸女乘客獲刑4年”,，載《京華時報》2015年11月19日；“女教師搭滴滴順風(fēng)車遇害網(wǎng)約車安全誰來保障,？”,，載新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/legal/2016-05/04/c_1118803958.htm，2016年5月27日訪問,。

 

[26]參見“滴滴出行與優(yōu)步中國宣布合并”,，載中國網(wǎng)http://finance.china.com.cn/roll/20160802/3839422.shtml，2016年11月30日訪問,。

 

[27]參見周漢華：“從歷史角度看待出租汽車改革的創(chuàng)新意義”,，載中國政府網(wǎng)http://www.gov.cn/xinwen/2015-10/16/content_2947757.htm，2016年1月20日訪問,。

 

[28]周漢華：“行政許可法：觀念創(chuàng)新與實(shí)踐挑戰(zhàn)”,，《法學(xué)研究》2005年第2期，第6頁,。

 

[29]參見注[12],，第29頁。

 

[30]放松規(guī)制之后,，競爭太激烈,，使航空公司削減飛機(jī)的保養(yǎng)費(fèi),，核動力發(fā)電廠削減在安全方面的投資。參見注[12],，桑斯坦書,，第285頁。

 

[31]See James Cooper,， Ray Mundy,， and John Nelson， Taxi! Urban Economies and the Social and Transport Impacts of the Taxicab,， Ashgate Publishing Limited,， New edition （2010）， p.173.

 

[32]See California Approves Flywheel,， the App That Makes Taxis Work Like Uber,， http://www.theverge.com/2015/12/22/10647506/fly- wheel-california-taxiOS-taxi-uber，2016年12月5日訪問,。

 

[33] See Toh Yong Chuan,， Regulate Uber and GrabCar with a Llight Touch， http://www.straitstimes.com//opinion/regulate-uber-and- grabcar-with-a-light-touch,，2016年12月5日訪問,。

 

[34] See Bill to regulate Uber， Lyft moves forward in N. J. Assembly,， http://www.nj.com/traffic/index.ssf/2015/03/bill_to_regulate_uber_lyft_moves_forward_in_nj_assembly,， html，2016年12月5日訪問,。

 

[35] Chicago’s differing regulations of Uber vs taxis may violate equal protection,， judge says， http://cookcountyrecord.com/stories/510639525-chicago-s-differing-regulations-of-uber-vs-taxis-may-violate-equal-protection-judge-says,，2015年11月24日訪問,。

 

[36] Illinois Transportation Trade Association， et al.vs. City of Chicago and Dan Burgess,， et al.,， Nos.16-2009，-2077,，-2980（7th Cir.2016）.

 

[37]《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》以紐約為例,，分析了2013-2015年的運(yùn)營數(shù)據(jù)，認(rèn)為出租車和優(yōu)步不是“零和”博弈,，但是數(shù)據(jù)顯示,，優(yōu)步快速增長的主要部分來自于替代出租車，而不是補(bǔ)充出租車,，See Taxis V Uber: Substitutes or complements?,， http://www.economist.com/blogs/graphicdetail/2015/08/taxis-v-uber,，2016年12月5日訪問。

 

[38]參見注[21],。

 

[39] Supra note 31,，p.175.

 

[40]參見《上海市出租汽車管理條例》（2006）第1條；《廣州市出租汽車客運(yùn)管理條例》（2009）第1條,；《北京市出租汽車管理條例》（2012）第1條,；交通運(yùn)輸部《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》（2014）第1條；《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（2016）第1條等,。

 

[41]國外的研究顯示,，出租車規(guī)制的傳統(tǒng)目標(biāo)主要包括：公共安全；消費(fèi)者保護(hù),；普遍服務(wù),；服務(wù)質(zhì)量；服務(wù)的合理利潤,；減少交通擁堵和污染,。See the Fundamentals of Taxi regulation and the Quebec Experience， http://www.taxi-library,， org/qebc0295.htm,，2016年12月5日訪問。

 

[42]在世界各城市,，稅費(fèi)繳納的問題都是形成共識的焦點(diǎn)問題,。See Sao Paulo proposes Uber fee in attempt to regulate app， http://www.reuters.com/article/brazil-uber-saopaulo-idUSLlN14I0TM20151229,，2016年12月5日訪問。

 

[43]See B. Schaller,， Entry Controls in Taxi Regulation: Implications of US and Canadian Experience for Taxi Regulation and Deregulation,， Transport Policy Vol.14， No.6（2007）,， pp.490-506.

 

[44]See Basic Information for Transportation Network Companies and Applicants,， http://www.cpuc.ca.gov/uploadedFiles/CPUC_Public_Website/Content/Licensing/Transportation_Network_Companies/BasicInformationforTNCs_7615.pdf; CPUC Decision 13-09-045 Adopting Rules and Regulations on TNCs， http://docs.cpuc.ca.gov/PublishedDocs/Published/G000/M077/K192/77192335. PDF,，2016年12月5日訪問,。

 

[45] Supra note44。

 

[46]Supra note 44,。

 

[47]See Austin Council Approves Stricter Rules for Uber,， Lyft， http://www.texastribune.org/2015/12/17/austin-city-council-approves-new-uber-regs-uber-th/,，2016年12月5日訪問,。

 

[48] Supra note43.

 

[49]交通學(xué)者陳小鴻教授,、經(jīng)濟(jì)學(xué)者黃少卿副教授在華東政法大學(xué)崇法論壇“網(wǎng)約車規(guī)制：多學(xué)科視角中法與公共政策制定”的研討中，有集中的闡述,。城市經(jīng)濟(jì)學(xué)和交通經(jīng)濟(jì)學(xué)的已有研究成果也有支持,。經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論在城市交通場景中的約束和限定條件需要被充分認(rèn)識。

 

[50]See Uber Avoids London Regulations It Said Would Be the “End of Uber”,，http://blogs.wsj.com/digits/2016/01/20/uber-avoids-lon-don-regulations-it-said-would-be-the-end-of-uber/,，2016年12月5日訪問。

 

[51] See Uber Eases Screening Requirements for Drivers with Criminal Past,， http://abc7news.com/business/uber-eases-screening-require-ments-for-drivers-with-criminal-past/1158533/,，2016年12月5日訪問。

 

[52] See Uber sued in U. S. over alleged India rape,， http://money,， cnn.com/2015/01/30/technology/uber-india-delhi-rape-lawsuit/index.html，2016年12月5日訪問.

 

[53] See Uber restarts in New Delhi,， http://money.cnn.com/2015/01/23/technology/uber-delhi-india/?iid=EL,，2016年12月5日訪問。

 

[54]參見顧大松：“‘專車’立法芻議”,，《行政法學(xué)研究》2016年第2期,，第75-76頁。

 

[55]參見張效羽：“互聯(lián)網(wǎng)租約車規(guī)章立法中若干法律問題分析”,，《行政法學(xué)研究》2016年第2期,，第67-68頁。

 

[56]參見徐向華,、林彥：“《立法法》修正案評析”,，《交大法學(xué)》2015年第4期，第66頁,。

 

[57] Supra note31,， p.174.

 

[58]交通運(yùn)輸部網(wǎng)http://www.moc.gov.cn/sj/yunshs/jigouzhn_yslis/201410/t20141013-1705910.html/，2016年12月5日訪問,。

 

[59]有學(xué)者認(rèn)為,，交通運(yùn)輸部的規(guī)章草案違法增設(shè)許可、違法增設(shè)許可條件,，參見注[55],，第60-61、64-65頁,。這種觀點(diǎn)對《行政許可法》第14條第2款,、國務(wù)院第412號令第112項和交通運(yùn)輸部規(guī)章之間關(guān)系的認(rèn)識是不準(zhǔn)確的。

 

[60]有學(xué)者認(rèn)為，以決定形式設(shè)定許可,，11年過去了,，未制定法律、行政法規(guī),，缺乏嚴(yán)肅性,、影響權(quán)威性，參見王軍：“出租汽車經(jīng)營行政許可之合憲性分析”,，《行政法學(xué)研究》2016年第2期,，第40頁。