【關(guān)鍵詞】：行政濫訴,；構(gòu)成要件,；法律規(guī)制

 

【摘要】：行政訴訟實踐中出現(xiàn)的濫訴現(xiàn)象即行政濫訴。行政濫訴以權(quán)利相對性理論為基礎(chǔ),，與訴權(quán)理論緊密結(jié)合,。在構(gòu)成要件上，行政濫訴以擁有訴權(quán)為其前提要件,，主觀上要求當(dāng)事人存在惡意,，客觀上要求有浪費司法資源的行為，結(jié)果上要求對法院和對方當(dāng)事人造成了極大的損害,。另外,，行政濫訴以提起大量案件為手段,、利益相關(guān)性認定困難、主體存在聯(lián)系等特點都對行政濫訴的構(gòu)成要件產(chǎn)生了一定的影響,。在法律規(guī)制上,，既要從訴訟本身規(guī)制，也要從政府信息公開機制和信訪考核機制方面著手,，建立信息公開收費制度,，改變信訪考核標準。同時,，要注重濫訴規(guī)制與當(dāng)事人權(quán)利保護的平衡,。

 

【全文】

 

一、問題的提出

 

2015年新《行政訴訟法》實施,，使人民法院行政案件收案量大幅增加,。據(jù)最高人民法院數(shù)據(jù)，新法實施第一個月,，全國法院立案登記行政案件29924件,，同比上升了221%，天津增長了752%,，山西上漲480%,，上海上漲475%，浙江增長296%,，北京則增長了260%,。[1]至少從數(shù)據(jù)上看，新法在更好保障公民起訴權(quán)上效果顯著,。

 

但收案量增加的同時,，各地法院也不約而同地出現(xiàn)了“一年的案子，有30%都是同一個人或者幾個人提起來的”的情況,。部分相對人動輒提出上百件的信息公開申請繼而進行行政訴訟的例子比比皆是,，數(shù)量也屢創(chuàng)新高。[2]濫訴成為新《行政訴訟法》揮之不去的陰影,。

 

對這一問題的關(guān)注在2015年底達到頂點,。《最高人民法院公報》2015年第11期公布了“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案”,。該案法官在判決書中明確指出,，原告的行為“屬于典型的濫用訴權(quán)”，其提起的行政訴訟“明顯缺乏訴的利益,、目的不當(dāng),、有悖誠信，違背了訴權(quán)行使的必要性”。該案一經(jīng)刊發(fā)即引起軒然大波,，在學(xué)界掀起了關(guān)于“濫訴”的大討論：法院認定原告“濫用訴權(quán)”是否合適,？如何判斷原告“目的不當(dāng)”？提起訴訟的案件數(shù)量多,，內(nèi)容涉及面廣就可以認定為“濫用訴權(quán)”嗎,？甚至訴權(quán)與起訴權(quán)關(guān)系如何、何謂訴的利益,、信息公開申請是否應(yīng)當(dāng)有理由等一系列經(jīng)典問題也重新被提起,。

 

有學(xué)者指出，面對濫訴的問題,，由于立法暫時缺位,，司法不能再無所作為，況且“宣告與解決濫訴問題乃審判權(quán)應(yīng)有職能”,。[3]筆者對此深表贊同,。陸紅霞案的關(guān)鍵在于：何謂濫用訴權(quán)？法院應(yīng)當(dāng)從哪些角度認定濫用訴權(quán),？濫用訴權(quán)行為應(yīng)當(dāng)如何處理和應(yīng)對,？這是現(xiàn)實最急需解決的問題，也將是本文論證的核心,。

 

在分析工具上,，要件思維雖然傳統(tǒng)卻不失經(jīng)典，依然是指導(dǎo)司法,、回應(yīng)現(xiàn)實的有效路徑,，本文也將借助之。

 

二,、行政濫訴的法理基礎(chǔ)

 

本文將發(fā)生在行政訴訟領(lǐng)域的濫用訴權(quán)現(xiàn)象稱為“行政濫訴”。行政濫訴本質(zhì)上即“權(quán)利濫用”,，但“權(quán)利”是否存在“濫用”問題卻不能想當(dāng)然,。這一問題是“濫訴”存在與否的前提，也是討論行政濫訴的法理基礎(chǔ),。

 

在部分法學(xué)家看來,，“權(quán)利濫用”本身就是一個偽命題，法律賦予某人“權(quán)利”,，他在權(quán)利的含義范圍內(nèi)使用權(quán)利就不能同時被認為違背了法律,，質(zhì)言之，只可能“沒有”某項權(quán)利,，不可能“濫用”某項權(quán)利,。普拉尼奧爾認為：“一種行為不可能既符合法律又違反法律。”[4]在濫訴問題上,，訴訟法學(xué)界也確實存在訴權(quán)為抽象權(quán)利或者基本人權(quán)的觀點,，認為“訴權(quán)的行使具有絕對性，不得對當(dāng)事人起訴附加任何條件,?！盵5]或者“為訴權(quán)附加要件會導(dǎo)致其名不副實、無意義并隱含悖論”,。[6]

 

這種“權(quán)利絕對化”觀點的初衷無疑是好的,。但把個人權(quán)利絕對化，會使得對權(quán)利的探討沒有意義,。權(quán)利存在的目的就是要“確實能夠和其他人的有意識的行為相協(xié)調(diào)”,。[7]費希特指出，權(quán)利概念是關(guān)于“理性存在者之間的關(guān)系的概念”,，拋開這一關(guān)系,，單純討論權(quán)利是沒有意義的。[8]訴權(quán)的絕對化和抽象化不僅不會保護訴權(quán),，反而會對訴權(quán)的行使造成損害,，濫訴正是這種損害的實際表現(xiàn)。濫訴作為一種客觀現(xiàn)象,，不可通過虛化概念來否認,。權(quán)利無論從其產(chǎn)生條件、存在狀態(tài),、實現(xiàn)條件以及社會發(fā)展的過程來看,，都具有相對性，[9]“相對性是權(quán)利的本質(zhì)屬性……擁有了權(quán)利,，也就意味著擁有了限度”,。[10]因此，“濫訴”問題無論從理論上還是實踐上都是確實存在的,。我國《憲法》51條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候,，不得損害國家的、社會的,、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利,。”可見我國對權(quán)利相對性的承認,。

 

三,、行政濫訴的構(gòu)成要件

 

從回應(yīng)司法的角度，界定濫訴的關(guān)鍵在于分析其構(gòu)成要件,。在此基礎(chǔ)上進一步討論每一要件的具體認定標準則可大大增強要件的實用性,。

 

（一）前提要件：擁有訴權(quán)

 

行政濫訴多發(fā)于起訴階段的特點,，決定了“濫用訴權(quán)”與“有訴權(quán)”的關(guān)系成為必須探討的前提性問題。從邏輯上而言,，“有訴權(quán)”自然是“濫用訴權(quán)”的前提,，沒有訴權(quán)卻“濫用”訴權(quán)容易出現(xiàn)邏輯混亂。但有學(xué)者認為,，由于行使訴權(quán)和確認訴權(quán)有無之間存在時間差,，沒有訴權(quán)而行使訴權(quán)的行為是存在的，這種行為也應(yīng)當(dāng)納入“濫訴”范圍,。[11]這一觀點建立在訴權(quán)要件的實質(zhì)審查基礎(chǔ)上,，有其合理性。但在行政法上,，由于起訴階段的訴權(quán)單方賦予相對人,，對其有無的判斷，往往采取形式審查的方式,，反而不存在訴權(quán)確認的滯后性問題,。因此，行政濫訴的前提,，必須是“擁有訴權(quán)”,。

 

訴權(quán)有無的判斷上，出于保護相對人訴權(quán)的目的,，本文擬采取“本案判決請求說”,，認為擁有訴權(quán)只需滿足當(dāng)事人適格且擁有訴的利益兩個要件。若當(dāng)事人不滿足條件,，則根本沒有訴權(quán),，不發(fā)生“行政濫訴”問題。以此來看,，前述陸某案的當(dāng)事人滿足訴的利益要件和當(dāng)事人適格要件,，顯然是擁有訴權(quán)的，其具備被認定為“濫用訴權(quán)”的前提資格,。

 

（二）主觀要件：主觀惡意

 

行政濫訴的主觀要件是當(dāng)事人存在主觀惡意,，此是認定濫訴的通例。日本法律認為,，當(dāng)事人不誠實、不善意行使訴權(quán)的行為即為濫訴,。[12]在法國,，對濫訴的認定同樣強調(diào)主觀故意的問題。[13]而我國《民事訴訟法》也往往以誠實信用原則為依據(jù)來認定民事濫訴行為,。

 

所謂“存在惡意”,，即從當(dāng)事人的行為可以推斷其故意違背法律賦予其權(quán)利的目的而行使權(quán)利,。法本質(zhì)上是通過權(quán)利義務(wù)分配實現(xiàn)社會利益分配，違背權(quán)利目的行使權(quán)利的行為會使社會利益配比失衡,，從而使法律失去意義,。主觀惡意的判斷應(yīng)由法院根據(jù)當(dāng)事人的外在行為進行，出于對當(dāng)事人利益的保護,，這種認定應(yīng)非常謹慎,，尤其是“向行政機關(guān)施加壓力”等推測不可輕易得出。這就要求法院在認定行政濫訴時,，要充分列舉行為人的行為,、言語以及其它表現(xiàn)，以充分的理由證明當(dāng)事人主觀心理狀態(tài)為“惡意”,。

 

（三）客觀要件：浪費司法資源

 

行政濫訴的客觀構(gòu)成要件是當(dāng)事人有嚴重浪費司法資源的行為,。我國民事訴訟法學(xué)者認為，濫用訴權(quán)大多以欺詐性訴訟,、騷擾性訴訟,、輕率性訴訟、多余性訴訟,、重復(fù)性訴訟,、瑣碎性訴訟的形式出現(xiàn)。[14]澳大利亞新南威爾士州規(guī)定,，濫訴的實質(zhì)要件在于“訴訟可能導(dǎo)致騷擾或者纏訴,，或者訴訟遲延”。[15]法國新《民事訴訟法》則尤其強調(diào)濫訴是以拖延訴訟的方式進行,。[16]

 

從濫訴的客觀表現(xiàn)看,，無論是拖延、無理纏訴或是瑣碎,、多余的訴訟,，都有共同的本質(zhì)特點即浪費司法資源。從理論上講,，資源有限性本身就是“權(quán)利相對性”的重要論據(jù)之一,，與行政濫訴的內(nèi)核“權(quán)利濫用”遙遙相對。從實踐看,，我國現(xiàn)階段的司法資源仍屬于緊缺資源,，規(guī)制“行政濫訴”，最終目的也是為了將有限的司法資源用到真正有需要的人身上,。

 

因此,，將行政濫訴客觀層面的要件歸納為“浪費司法資源的行為”有其合理性。

 

所謂的“浪費”,，是指為達到救濟目的,，本不需要使用如此多的司法資源,，或雖然使用大量司法資源為必須，但其耗費與獲得的收益明顯不成正比,。運用司法手段勢必會對資源有所“耗費”,，“浪費”強調(diào)的是所需與所用或所用與所得之間巨大的“差距”。法院在認定行政濫訴的該要件時,，也應(yīng)當(dāng)從“差距”著手進行判斷,。

 

（四）結(jié)果要件：對行政機關(guān)或法院造成極大干擾

 

在結(jié)果層面上，行政濫訴要求當(dāng)事人的行為造成了嚴重的危害或危害風(fēng)險,。行為的危害性往往是法律規(guī)制某一行為的直接原因,。《英國最高法院訴訟規(guī)則》規(guī)定：“如果訴訟文件是駭人聽聞的,、荒謬的,、折磨人的，法院應(yīng)當(dāng)予以勾銷,?！盵17]從中可以看出其對濫訴結(jié)果的強調(diào)。作為結(jié)果要件的“危害”是指使對方當(dāng)事人的正常生活或法院的正常審判活動受到極大干擾,。此“危害”與前述“浪費司法資源”是有區(qū)別的,。浪費司法資源在廣義上確實是一種危害，但其更多是從客觀角度出發(fā),，體現(xiàn)成本——效益理念,。而此處所謂的危害則更多地從相對方或法院的主觀角度出發(fā)，體現(xiàn)的是一種令人難以忍受的,、不堪其擾的心理狀態(tài),。

 

達到何種程度可以認為該要件成立的問題。鑒于行政訴訟的對方當(dāng)事人為行政機關(guān),，其與法院一樣,，較之相對人具備優(yōu)勢地位，應(yīng)負有更高的忍耐義務(wù),。因此行政機關(guān)或法院須提供證據(jù)證明本機關(guān)工作受到的干擾已經(jīng)到了忍耐極限,，濫訴行為使行政機關(guān)或法院幾乎無法正常工作。

 

（五）其它要件：行政濫訴的特點對構(gòu)成要件的影響

 

行政濫訴因發(fā)生在行政訴訟領(lǐng)域而具有鮮明的特點,，這些特點勢必會影響行政濫訴的構(gòu)成要件,。這些特點是否可以升華為“行政濫訴”的構(gòu)成要件應(yīng)予以特別重視。

 

1.案件數(shù)量問題,。

 

與民事濫訴常常以虛假訴訟,、惡意訴訟、無理纏訴等形式出現(xiàn)不同,，行政濫訴之“濫”,，往往體現(xiàn)為當(dāng)事人在極短時間內(nèi)提出大量訴訟，而非針對某一個行政案件濫用訴權(quán),。這是由行政起訴權(quán)賦予相對人單方的訴訟結(jié)構(gòu)決定的,。問題在于，短時間內(nèi)提出大量訴訟,，是否應(yīng)當(dāng)且足以成為“行政濫訴”的構(gòu)成要件,？

 

濫訴本身涉及價值判斷，我們當(dāng)然希望其構(gòu)成要件可以具體化為某些可測定的數(shù)字標準,，從而減少判斷行政濫訴的難度,。同時，案件數(shù)量作為行政濫訴的突出表現(xiàn)形式,，也確有作為要件的例子,，美國即把“在過去七年內(nèi)，在未委托律師的情況下提起五件訴訟（小額訴訟除外）且均被判決敗訴”[18]的案子認定為濫訴,。

 

但以提起大量案件作為行政濫訴構(gòu)成要件也有不妥之處：首先,，行政濫訴的標準含義是濫用“訴權(quán)”，而不僅僅是濫用“起訴權(quán)”,，但提起大量訴訟僅僅是起訴階段的特點,。其次，自第幾個案件起達到濫訴難以確定,，在此之前和之后的起訴就當(dāng)然地不屬于或?qū)儆跒E用訴權(quán)似乎也并不妥當(dāng),。因此，不宜將起訴數(shù)量單獨列為行政濫訴的構(gòu)成要件,，但可以將起訴數(shù)量納入到“結(jié)果要素”的說理中去,，使其成為當(dāng)事人行為嚴重干擾法院或行政機關(guān)工作的依據(jù)。

 

2.利益相關(guān)性認定問題,。

 

“行政濫訴”的事由往往是信息公開申請,，實踐中法院常常以信息公開申請事項與起訴人自身利益無關(guān)為理由認定起訴人濫用訴權(quán)。以“利益不相關(guān)”作為認定濫訴的理由或要件存在很大問題,。

 

首先,，大部分行政訴訟與當(dāng)事人有明顯的利害關(guān)系，即使是被裁判為“濫訴”的幾個案子亦然,。以陸某案為例,，陸某在訴訟法意義上的起訴理由是其作為申請人，對政府的信息公開行為不滿,。信息公開申請人與信息公開訴訟有當(dāng)然的利害關(guān)系,，真正沒有關(guān)系的是她申請公開的信息的內(nèi)容而非她的起訴行為。

 

其次,，行政訴訟針對政府的行為,，無論其內(nèi)容為何,，本身就或多或少地帶有公益訴權(quán)的性質(zhì)。[19]這種公益聯(lián)系性注定了訴訟事項利益相關(guān)性認定的困難,。另外,，隨著社會的發(fā)展，環(huán)保,、鄰避困境等事項與當(dāng)事人是否有利益關(guān)系難以認定,，這一標準的適用顯得愈發(fā)困難。

 

最高人民法院曾在一個答復(fù)[20]中指出：“申請人申請公開的政府信息是否與本人生產(chǎn)生活科研等特殊需要有關(guān),，屬于實體審理的內(nèi)容,，不宜作為原告主體資格的條件?！笨梢?，原告不能因為“濫用信息申請權(quán)”而被認為“濫用訴權(quán)”。

 

3.主體聯(lián)系性認定問題,。

 

由于行政濫訴需大量起訴,，當(dāng)事人往往發(fā)動自己的親朋好友聯(lián)合行動。在前述陸某案中,，法院認定陸某構(gòu)成“濫用訴權(quán)”的其中一個理由即“家庭成員分別提出相同或類似申請,，內(nèi)容多有重復(fù)?！睆牟枚〞男形闹锌梢悦黠@看出,，法官把陸某家庭成員的行為合并到了陸某的行為之中，因為裁定書的原告只有“陸某”一人,，裁定書的結(jié)論也是“陸某”而非“陸某及其家人”濫用訴權(quán),。但這一認定是否可以升華為濫訴要件值得商榷。

 

筆者認為,，每一主體有自己單獨的訴權(quán),，數(shù)個主體關(guān)系緊密、起訴事項類似,，可以合并審理,，但因此將數(shù)個主體的行為視為一個主體的行為，于法無據(jù),。另外,，正如學(xué)者所擔(dān)心的那樣：“本案中可以是近親屬，在其他案件中會否擴大至同村村民,？特別是當(dāng)法院面對涉及集體拆遷的案件壓力,，這種假設(shè)不無可能。”[21]

 

但若相對人發(fā)動親屬分別提出數(shù)個行政訴訟,，每個人的行為都難以認定為濫訴,，而組合起來卻符合條件又當(dāng)如何？此時應(yīng)審查不同當(dāng)事人起訴的事項是否相同或相似,，若相同（類似）,，則可合并納入“浪費司法資源”要件中，若不同,，則需單獨認定是否構(gòu)成濫用訴權(quán)。

 

綜上,，行政濫訴界定為：在行政訴訟中,，擁有訴權(quán)的當(dāng)事人出于惡意而進行的，表面合法實際上極大浪費司法資源,，且對行政機關(guān)或法院的正常工作造成了極大的干擾或有造成極大干擾之危險的活動,。其構(gòu)成要件為：擁有訴權(quán)；主觀惡意,；浪費司法資源,；給行政機關(guān)或法院造成極大干擾。

 

四,、行政濫訴的規(guī)制

 

面對愈演愈烈的行政濫訴問題,，學(xué)界和實務(wù)界都不能泰然坐視。最高人民法院公報刊登陸某案頗有給全國法院一個參照的意味,。但僅僅從訴訟法上規(guī)制濫訴是遠遠不夠的,。行政濫訴事由集中于信息公開申請、主體多為上訪群體的特點為多方面規(guī)制濫訴提供了條件,。

 

（一）訴訟法上的規(guī)制對行政濫訴的規(guī)制,，應(yīng)首先從訴訟法上進行，可以嘗試以下幾個方式：

 

1.從訴訟結(jié)果上加以規(guī)制,。

 

這一方式是指,，法院認定原告行為屬于行政濫訴的，則在訴訟結(jié)果上予以體現(xiàn),，可裁定駁回起訴,。英國、德國,、奧地利等國家都有類似規(guī)定,。[22]采用這一方式的法律根據(jù)在《行政訴訟法》上尚付之闕如，可嘗試暫時援引《民事訴訟法》上的“誠實信用”原則作為判決的規(guī)范依據(jù),。

 

特別需要指出的是,，駁回起訴或駁回訴訟請求是在立案受理的前提下進行的，與新《行政訴訟法》規(guī)定的立案登記制及立案條件的形式審查并不矛盾，故法院不可以“濫用訴權(quán)”為由對案件“不予受理”,。

 

2.從訴訟權(quán)利上加以規(guī)制,。

 

這一方式是指，對于有濫訴行為的人給予一定懲罰,，使其在本案中的訴訟權(quán)利減損,，或使其在今后一定時間內(nèi)起訴權(quán)利減損或喪失。前者如我國《民事訴訟法》65條規(guī)定：“當(dāng)事人逾期提供證據(jù)的,，人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令其說明理由,；拒不說明理由或者理由不成立的，人民法院根據(jù)不同情形可以不予采納該證據(jù),，或者采納該證據(jù)但予以訓(xùn)誡,、罰款?！焙笳呷缬⒚婪ㄏ档钠鹪V禁令制度,。美國加州的《民事訴訟法典》規(guī)定，被認定為濫訴的人在沒有律師代理的情況下,，不得向州法院提起訴訟,。[23]而更為普遍的制裁方式是，法院會要求涉嫌濫用訴權(quán)的原告在提起訴訟之前說明該起訴不屬于“一事不再理”的理由或首先取得法院的許可,。[24]這就使得濫訴人在未來一定時間內(nèi)起訴權(quán)利大大受限,。

 

3.從訴訟費用上加以規(guī)制。

 

規(guī)制濫訴行為,，經(jīng)濟手段不得不提,。“原告應(yīng)否提起訴訟的決定,，多數(shù)情況下是與訴訟費用相關(guān),。”[25]“昂貴的訴訟費會加重權(quán)利追訴和權(quán)利防御的負擔(dān),，因而限制了訴訟并壓制了好訟,。”[26]因而,，從經(jīng)濟利益上對濫訴進行規(guī)制可能是效果較好的手段,。

 

從訴訟費用上加以規(guī)制主要包括兩個方面：

 

其一是對于濫訴者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對方當(dāng)事人為應(yīng)對該案而付出的“所有費用”而非僅僅是訴訟費,?！八匈M用”包括對方當(dāng)事人為了應(yīng)訴而付出的差旅費、食宿費,，尤其是昂貴的律師費以及誤工損失,。

 

上述這種費用分擔(dān)方式，目前在世界上許多發(fā)達國家中頗為通行，例如像美國,、[27]英國,、[28]德國、[29]法國[30]都有類似制度,。其理論合理性在于,，故意濫用訴訟權(quán)利給對方當(dāng)事人造成損害的，行為與侵權(quán)無異,。[31]

 

其二是對于濫訴者直接給予罰款,。《日本民事訴訟法》384條規(guī)定：“控訴人提起控訴,，僅只以拖延訴訟的終結(jié)為目的時,，告訴法院可命其繳納作為提起控訴手續(xù)費而繳納金額的10倍以下的現(xiàn)金?！盵32]《西班牙民事訴訟法典》甚至規(guī)定，當(dāng)事人訴訟欺詐的行為除有可能被處以6—12倍的罰款外,，還有可能面臨1—6年的監(jiān)禁,。[33]我國亦可嘗試引入這種制度，短期內(nèi)可將“濫訴”視為“擾亂法庭秩序”行為進行罰款,；長期來看,，通過修改立法在“訴訟費用”之外，再創(chuàng)立“所有費用”的概念則是可行之路,?？上驳氖牵对V訟費用繳納辦法》的修訂已經(jīng)進入《國務(wù)院2016年立法工作計劃》中,，此修改可以期待,。

 

（二）信息公開制度的改革

 

政府信息公開是引發(fā)行政濫訴的最主要事由，這歸根結(jié)底是由于信息公開申請成本過低,。因此,，能遏制行政濫訴的，是建立政府信息公開收費制度,。

 

在美國,，信息公開需要視情況收取查詢費。內(nèi)政部規(guī)定,，7級以下文秘職員一小時收取24美元,，8級至12級的專業(yè)級職員一小時收取42美元，13級以上的管理級職員一小時收取60美元,。[34]當(dāng)然,，收費可能會導(dǎo)致對公民知情權(quán)的不合理限制，所以收費制度需要在保護知情權(quán)與防止濫訴之間追求平衡。美國的信息公開既對查詢?nèi)俗龀隽朔诸?，[35]又規(guī)定查詢的前2小時和復(fù)印的前100頁不收費,。[36]我國在此基礎(chǔ)上，還可以直接以一定時間內(nèi)申請公開的文件數(shù)為標準,，設(shè)置梯級累進收費制度,。比如一個月內(nèi)申請5個以內(nèi)政府文件公開的不收費，超過5個不超過10個則收取一定費用,，10個至20個則收費更高,，并可設(shè)置一定時間內(nèi)申請公開文件數(shù)的上限。

 

（三）信訪考核機制的改革

 

實踐中行政濫訴的主體主要是上訪群體,，解決行政濫訴的根本之道還在于解決我國信訪制度面臨的困境,，這里只談信訪制度“考核”機制的問題和完善。

 

從法律視角來看,，信訪考核機制的最大問題在于權(quán)利義務(wù)分配不合理,，結(jié)果導(dǎo)向的考核機制本身就是一個悖論。以上訪戶是否上訪,、是否進京上訪等作為標準要求信訪機關(guān)的工作人員,，無異于“給A設(shè)定一個義務(wù)，義務(wù)的內(nèi)容是B不得做某事”或者“B不得做某事,，如果B做了則處罰A”,，這種考核模式強人所難，逼迫被考核的信訪機關(guān)工作人員無所不用其極地滿足要求,，反而讓矛盾越來越大,，引發(fā)濫訴在內(nèi)的各種泄憤問題。

 

考核制度的設(shè)立有助于提高人的積極性和工作效率,，但考核項目和考核標準應(yīng)當(dāng)著眼于被考核人本身,，而不能著眼于他無法控制的事情。改革現(xiàn)有的考核標準應(yīng)更注重信訪機關(guān)工作人員“工作態(tài)度是否積極,，語言是否得體”,、“是否進行了法律和政策釋明”、“是否給上訪人以正確的指引”,、“是否將上訪人反映的問題進行了后續(xù)處理”等過程性要素,。即使需要部分結(jié)果性的考核標準，這種標準也應(yīng)當(dāng)根據(jù)上訪行為的發(fā)展規(guī)律來設(shè)置,，如“是否一次性解決上訪人的問題”（避免纏訪引發(fā)成本劇增）,、“是否在最短時間內(nèi)給予了上訪人合法合理的答復(fù)”（避免拖延導(dǎo)致的怨氣和報復(fù)）等。

 

（四）濫訴規(guī)制與權(quán)利保護的平衡

 

《行政訴訟法》的立法目的和改革方向仍然是更好地保護行政相對人的訴權(quán),，尤其是起訴權(quán),，為了與立法的大方向相吻合,，不僅僅在行政濫訴的認定上要慎之又慎，在行政濫訴的規(guī)制上也要注意與權(quán)利保護的平衡,。對此有以下幾個問題需要思考,。

 

首先，可否為了保護公民的訴權(quán)而限制做出“濫用訴權(quán)”決定的法院級別,？

 

在訴訟法上,，通過高審級顯示某種判決或裁定的謹慎是慣例。審級提高可以盡力防止法院在地方政府的壓力下濫用“行政濫訴”變向剝奪相對人的訴權(quán),。英國《濫訴法》規(guī)定,，認定濫訴的權(quán)限在高等法院，且必須由首席檢察官提出申請,。[37]縱然我國目前的行政濫訴問題多發(fā)生于基層,，但仍然可以考慮在司法解釋中明確，對有可能被認定為“行政濫訴”的案件,，上級法院應(yīng)當(dāng)提級審理,，下級法院也應(yīng)當(dāng)主動將案件移交上級法院審理。

 

其次,，提高訴訟費是可行的策略嗎,？

 

訴訟費用是當(dāng)事人選擇訴訟程序解決紛爭的第一道門檻，訴訟費用的設(shè)置,，有防止當(dāng)事人濫行訴訟、督促當(dāng)事人珍視訴訟資源之功用,。[38]但為了規(guī)制少數(shù)人的濫訴行為而提高全部人的訴訟費用,，對于保護公民訴權(quán)是不利的，容易使低收入群體失去保護自身權(quán)益的機會,。

 

平衡當(dāng)事人訴權(quán)保護與司法資源謹慎利用之間的關(guān)系,，僅僅著眼于一個“合理的”訴訟費額度是不夠的。在我國臺灣地區(qū),，一方面采取了較高的訴訟費標準,，一方面建立了非常完備的訴訟救助制度。在臺灣學(xué)者看來,，訴訟救助制度是“訴訟社會化的重要表征”,，[39]其目的在于使當(dāng)事人“暫免支出費用”，待訴訟結(jié)果出來之后,，訴訟費再由敗訴方進行繳納,。[40]為此，臺灣地區(qū)的《民事訴訟法》以及法院判決都規(guī)定了相應(yīng)的條件,，對于享受訴訟救助的主體,、事項,、程序等進行規(guī)范。[41]我國若要提高訴訟費,，則相應(yīng)法律援助制度的完善必不可少,。

 

結(jié)語

 

新《行政訴訟法》各項新制度的實施，確實帶來了“行政濫訴”這一負面效應(yīng),，但新法的進步切不可因一時的“行政濫訴”問題而否定,，更不可為了“應(yīng)對現(xiàn)實”而后退到之前的狀況?！靶姓E訴”的問題不僅僅出在訴訟制度上,，其中有著更為廣闊的社會背景、群體心理乃至文化傳統(tǒng)因素,，對此將另具文探討,。相應(yīng)的，解決行政濫訴需要各方面共同努力：首先司法權(quán)要適度擴張,，從前提,、主觀、客觀,、結(jié)果四個方面合理認定行政濫訴,，其次要充分利用民法上的“誠實信用”原則和訴訟法上的“擾亂法庭秩序”的規(guī)則對濫訴行為進行訴訟結(jié)果和經(jīng)濟利益上的規(guī)制；最后要建立信息公開收費制度,，改革信訪考核機制,。相信，數(shù)管齊下,，即可一方面保證當(dāng)事人的訴權(quán),，一方面解決行政濫訴問題。

 

【注釋】

[1]以上數(shù)據(jù)來源于最高人民法院某法官在“《新行政訴訟法》實施半年研討會”的發(fā)言,。

[2]如2015年,，一對父子因環(huán)保問題向相關(guān)行政機關(guān)申請政府信息公開總量達1436件，提起行政復(fù)議215件,、行政訴訟24件,，在數(shù)量上達到一時之最。參見丁國鋒：《法院：濫用獲取政府信息權(quán)行為不予支持》,，載2015年3月3日《法制日報》第8版,。

[3]沈巋：《信息公開申請和訴訟濫用的司法應(yīng)對——評“陸紅霞訴南通市發(fā)改委案”》，載《法制與社會發(fā)展》2016年第5期,。

[4]參見[法]雅克?蓋斯旦,、吉勒?古博：《法國民法總論》，陳鵬等譯,，法律出版社2004年版,，第702頁,。

[5]吳英姿：《論訴權(quán)的人權(quán)屬性——以訴權(quán)演進為視角》，載《中國社會科學(xué)》2015年第6期,。

[6]嚴仁群：《回到抽象的訴權(quán)說》,，載《法學(xué)研究》2011年第1期。

[7][德]康德：《法的形而上學(xué)原理——權(quán)利的科學(xué)》,，沈叔平譯,，商務(wù)印書館2009年版，第42頁,。

[8]參見[德]費希特：《自然法權(quán)基礎(chǔ)》,，謝地坤、程志民譯,，商務(wù)印書館2009年版,，第57頁。

[9]參見黃俊輝：《論相對性是權(quán)利的基本特征》,，載《社科縱橫》2008年第10期,。

[10]劉作翔：《權(quán)利相對性理論及其爭論——以法國若斯蘭的“權(quán)利濫用”理論為引據(jù)》，載《清華法學(xué)》2013年第6期,。

[11]參見張培：《民事訴權(quán)濫用界說》,，載《湖北社會科學(xué)》2012年第1期。

[12]參見[日]谷口安平：《程序的正義與訴訟》,，王亞新,、劉榮軍譯，中國政法大學(xué)出版社2002年版,，第167-177頁,。

[13]參見王艷：《法國民事濫訴的規(guī)制——以法國司法判例為考察對象》，載《法律適用》2014年第12期,。

[14]參見湯維建：《惡意訴訟及其防治》，載陳光中主編：《訴訟法理論與實踐》（下冊）,，中國政法大學(xué)出版社2003年版,，第331-335頁。

[15]參見宋漢林：《澳大利亞民事濫訴規(guī)制立法及其思想理論研究》,，載《天中學(xué)刊》2015年第1期,。

[16]參見《法國新民事訴訟法典》，羅結(jié)珍譯,，法律出版社2008年版,，第71頁。

[17]邵明：《濫用民事訴權(quán)及其規(guī)制》,，載《政法論壇》2011年第6期,。

[18]耿寶建,、龍非：《比較法視野下起訴權(quán)的濫用與限制——兼談陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開案的價值》，2016行政指導(dǎo)案例中美研討會論文集,，杭州,，2016年5月，第84頁,。

[19]參見高家偉：《論行政訴權(quán)》,，載《政法論壇》1998年第1期。

[20]參見《最高人民法院關(guān)于請求公開與本人生產(chǎn),、生活,、科研等特殊需要無關(guān)政府信息的請求人是否具有原告資格的答復(fù)》，[2010]行他字第193號,。

[21]梁藝：《“濫訴”之辯：信息公開的制度異化及其矯正》,，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2016年第1期。

[22]在德國和奧地利,，在當(dāng)事人行為構(gòu)成對訴訟權(quán)利的濫用的情形下,，當(dāng)事人的起訴會被法官歸入缺乏“訴的利益”而遭駁回。英國也有類似制度,，參見張曉薇：《濫用訴訟權(quán)利之比較研究》,，載《比較法研究》2004年第4期。

[23]See Title 3a： Vexatious Litigants. https：//1.next.westlaw.com/Browse/Home/StatutesCourtRules/CaliforniaStatutesCourtRules.

[24]參見趙正群,、宮雁：《美國的信息公開制度及其對我國的啟示》,，載《法學(xué)評論》2009年第1期。

[25][意]莫諾?卡佩萊蒂：《福利國家與接近正義》,，劉俊祥等譯,，法律出版社2000年版，第70頁,。

[26][德]奧特馬?堯厄尼西：《民事訴訟法》,，周翠譯，法律出版社2003年版,，第483頁,。

[27]參見陳亮、劉強：《糾纏于正訴激勵與濫訴預(yù)防之間美國環(huán)境公民訴訟中“敗訴方負擔(dān)”規(guī)則之考察》,，載《法律適用》2007年第8期,。

[28]參見陳桂明、劉萍：《民事訴訟中的程序濫用及其法律規(guī)制》,，載《法學(xué)》2007年第10期,。

[29]參見劉敏：《論訴權(quán)濫用的民事訴訟法規(guī)制》，載《河南社會科學(xué)》2011年第5期,。

[30]參見王艷：《法國民事濫訴的規(guī)制——以法國司法判例為考察對象》,，載《法律適用》2014年第12期,。

[31]參見徐愛國：《英美法中“濫用法律訴訟”的侵權(quán)責(zé)任》，載《法學(xué)家》2000年第2期,。另可參見郭衛(wèi)華：《濫用訴權(quán)之侵權(quán)責(zé)任》,，載《法學(xué)研究》1998年第6期。

[32][日]兼子一,、竹下守夫：《民事訴訟法》,，白綠鉉譯，法律出版社1995年版,，第320頁,。

[33]參見張曉薇：《濫用訴訟權(quán)利之比較研究》，載《比較法研究》2004年第4期,。

[34]后向東：《美國聯(lián)邦信息公開制度研究》,，中國法制出版社2014年版，第78頁,。

[35]參見周漢華：《美國政府信息公開制度》,，載《環(huán)球法律評論》2002年第3期。

[36]參見李廣宇,、耿寶建,、周覓：《政府信息公開非正常申請案件的現(xiàn)狀與對策》，載《人民司法》2015年第15期,。

[37]耿寶建,、龍非：《比較法視野下起訴權(quán)的濫用與限制——兼談陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開案的價值》，2016行政指導(dǎo)案例中美研討會論文集,，杭州,，2016年5月，第84頁,。

[38]郭書琴：《進入法庭的金錢門檻——訴訟救助,、當(dāng)事人權(quán)益保障與濫訴之防止》，載《臺灣法學(xué)雜志》2014年第241期,。

[39]吳明軒：《民事訴訟法》（上冊）,，自刊，2009年版,，第346頁,。

[40]參見姚瑞光：《民事訴訟法論》,，自刊,，2004年版，第209頁,。

[41]比如臺灣“民事訴訟法”第107,、108,、109條的規(guī)定，訴訟救助適用于“本國人”和“外國人”,，適用的事項以法律規(guī)定者為限,，且規(guī)定：“對于無資力支出訴訟費用之事由，應(yīng)釋明之,?！?/p>