現(xiàn)代預(yù)算權(quán)體系中的人民主體地位

北京經(jīng)濟法網(wǎng) 2017-07-01 09:59:00

摘要：在邁向現(xiàn)代預(yù)算也即公共預(yù)算、法治預(yù)算的進程中,，我國對預(yù)算目的的認知已由片面強調(diào)實現(xiàn)國家職能,、保障公權(quán)力行使逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足公共需求、促進民眾權(quán)利的實現(xiàn),。正因為這種基本理念的轉(zhuǎn)變,，預(yù)算權(quán)力格局不能再由公權(quán)力主體尤其是行政公權(quán)主體所統(tǒng)領(lǐng)。如何更好地彰顯人民在預(yù)算過程中的主體地位,，如何在預(yù)算過程中切實體現(xiàn)和貫徹人民的利益與意愿,，已成為我國預(yù)算權(quán)體系變革的方向。認真對待這種變革,，我們應(yīng)深刻體認和秉持“以人為本”,、“人民主權(quán)”的基本理念，落實預(yù)算法治的立法保留原則,、完善人大代表的預(yù)算審批權(quán)和監(jiān)督權(quán),、明確民眾直接性的預(yù)算權(quán)利，這是夯實現(xiàn)代預(yù)算權(quán)體系中人民主體地位的基礎(chǔ),。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代預(yù)算,，預(yù)算目的，預(yù)算權(quán),，人民主體地位,，預(yù)算權(quán)利

一、今昔預(yù)算目的之差異

“古專制國無所謂豫算也,，國家之財產(chǎn),，由一人任意揮霍,，人民不得過問，不過有君主之私賬而已,?！眥1}此為夙昔“家國一體”的專制國家“私財政”的生動寫照。降至近代,，由于民權(quán)意識的覺醒和立憲制度之發(fā)達,，統(tǒng)治者的收入和支出都應(yīng)獲得被統(tǒng)治者的授權(quán)，始有預(yù)算之萌芽,，預(yù)算成了“統(tǒng)治者向被統(tǒng)治者要求賦予關(guān)于收入,、支出權(quán)限的申請書，一旦得到被統(tǒng)治者的一致認可,，則成為賦予統(tǒng)治者必要的收支權(quán)限的授權(quán)書,。”{2}在預(yù)算制度逐步走向成熟,、邁向現(xiàn)代的進程中,，預(yù)算作為被統(tǒng)治者用以控制統(tǒng)治者財政收支的手段也經(jīng)歷著兩種不同程度的發(fā)展階段。昔日第一階段的預(yù)算,，以實現(xiàn)國家職能,、保障公權(quán)力行使為目的，可稱之為“政府預(yù)算”,；今日第二階段的預(yù)算,，以滿足公共需求、促進民眾權(quán)利實現(xiàn)為目的,，可名之為“公共預(yù)算”[1],。

唯其目的在于實現(xiàn)國家職能和保障公權(quán)力行使,，故昔日預(yù)算制度之設(shè)計以重視維護公權(quán)力主體的過程主導(dǎo)性與利益支配性為導(dǎo)向,，將預(yù)算僅視作政治國家管理公民社會之工具。我國1994年的舊《預(yù)算法》立法也深受此思想的影響,，其立法宗旨采用了“強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能,，健全國家對預(yù)算的管理，加強國家宏觀調(diào)控”的立法表述,，對預(yù)算實質(zhì)的認知帶有濃厚的國家計劃主義和權(quán)力主導(dǎo)色彩,。正是受這種強烈的權(quán)力主義色彩的影響，為保障國家職能的實現(xiàn)和權(quán)力行使的效率,，1994年我國通過的《預(yù)算法》在預(yù)算權(quán)的配置方面,，極盡所能地強調(diào)行政權(quán)力主體在預(yù)算權(quán)體系中的核心地位，行政權(quán)力主體處于壟斷地位是整個預(yù)算權(quán)體系的真實寫照,，最終在實踐中導(dǎo)致了預(yù)算權(quán)體系生態(tài)的非協(xié)調(diào)性發(fā)展??政府預(yù)算權(quán)高度集中缺乏制約,、人大預(yù)算權(quán)極為羸弱難有作為,、公眾預(yù)算權(quán)受到忽略地位渺小。

唯其目的在于滿足公共需求和促進民眾權(quán)利之實現(xiàn),，故今日預(yù)算制度之設(shè)計應(yīng)以注重發(fā)揮權(quán)利主體的主觀能動性與公共選擇性為依歸,，預(yù)算即緣此發(fā)展為公民社會治理政治國家之利器。在此思想指引下,，在推進國家治理現(xiàn)代化的大背景下,，2014年8月通過的我國新《預(yù)算法》對立法宗旨的認知出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變與進步，明確提出要“規(guī)范政府收支行為,，強化預(yù)算約束,，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范,、公開透明的預(yù)算制度”,，這一宗旨摒棄了權(quán)力主義的色彩，體現(xiàn)了對財政收支行為進行控制和監(jiān)督的要求,。

今昔預(yù)算基本目的之差異,，必將改變預(yù)算權(quán)的本體屬性和價值追求。誠如施塔姆勒所言,，“如果法的存在理由僅僅是作為一個統(tǒng)一社會的條件這一點,，那么如果它根本偏離了為它設(shè)定的方向，它就會陷入一種致命的矛盾之中,。因此可以認為,，每個法律規(guī)則就其法律性和對其基本理念的真實性而言，都構(gòu)成了一種通向正義的統(tǒng)一意志和傾向的要素,?！眥3}依理應(yīng)用到預(yù)算法上來，預(yù)算法的宗旨定位既已超越了保障國家職能和權(quán)力行使的階段,，那么,，即使舊預(yù)算法依然能在一定時間內(nèi)發(fā)揮優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一,、促進社會公平的功能,，預(yù)算權(quán)的配置格局也不能再偏安于用以維護權(quán)力主體權(quán)威的絕對性之一隅，而必須打破以行政權(quán)力主體為統(tǒng)領(lǐng)的預(yù)算權(quán)力格局,。

二,、預(yù)算權(quán)力格局之轉(zhuǎn)變

預(yù)算權(quán)力格局隨著預(yù)算認知理念的不同而發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變?；趯︻A(yù)算目的的新型認知,，為了滿足公共需求與促進權(quán)利實現(xiàn)，預(yù)算權(quán)體系應(yīng)展現(xiàn)出一種開放性的性格,，吸納更多與預(yù)算利益密切相關(guān)的主體加盟{4},，只有通過不同利益主體或相互競爭主體之間的充分博弈,，來形成一種多元化的利益平衡格局，才能充分提高預(yù)算治理的水平,。按照我國《憲法》第2條第1款的規(guī)定,，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，也就表明只有以人民為本位,，實踐人民當(dāng)家做主,，才是國家治理的邏輯起點、行動議程及目標追求{5},。那么作為服務(wù)于公共需求與公民權(quán)利的預(yù)算法,，應(yīng)秉承預(yù)算治理的邏輯，通過高度尊重人民的主體性,，實現(xiàn)人民的意志表達??有權(quán)要求國家對人民利益或公共意愿予以作為或者不作為,。進言之，人民應(yīng)是預(yù)算權(quán)體系中的最高主體,，預(yù)算權(quán)的配置過程必須充分尊重人民的主體地位,，人民所享有的不應(yīng)是一種過于抽象與籠統(tǒng)而無法在預(yù)算法實踐中予以行使的權(quán)力，而應(yīng)將人民的主體地位充分貫徹落實到預(yù)算權(quán)體系的每一個環(huán)節(jié),。概言之,，廣大人民群眾不僅是預(yù)算權(quán)力產(chǎn)生的授權(quán)者和委托者，是預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)者和決策者,，亦是預(yù)算權(quán)力運行的監(jiān)督者和護航者,。按照預(yù)算權(quán)力格局轉(zhuǎn)變之方向，以下擬從人民主體的視角對預(yù)算權(quán)進行系統(tǒng)的思考與整理,，對預(yù)算權(quán)的本質(zhì)予以適當(dāng)詮釋,。

第一，從預(yù)算權(quán)的產(chǎn)生目的來看,，廣大人民群眾既是預(yù)算權(quán)的來源,，也是預(yù)算權(quán)行使致力于服務(wù)的最終對象。從宏觀視角進行思考,，“國家非為本身而存在,，乃為執(zhí)行某種受托之職務(wù)而存在”{6}，作為政治共同體之構(gòu)建與運轉(zhuǎn)可擬制為一種隱喻性信托關(guān)系之上,。[2]基于這種政治體的受托性，將其應(yīng)用到公共財政理念上來,，現(xiàn)代預(yù)算制度則是一種法定的公益信托和自益信托相混合的信托?，F(xiàn)代預(yù)算乃是委托人（人民）基于對國家的信任而讓渡部分私有財產(chǎn)集合成公共經(jīng)濟資源（信托財產(chǎn)），受托人（政府）基于信托協(xié)議（憲法,、預(yù)算法以及預(yù)算案等）管理,、經(jīng)營,、使用以及分配這些公共經(jīng)濟資源，以實現(xiàn)受益人（人民）的信托利益,。概言之,，預(yù)算權(quán)的產(chǎn)生目的歸根到底是要保障公共財政收入的來源者（委托人）暨公共財政支出的受益人??廣大人民群眾的財政信托利益最大化，保障人民大眾的公共財政福利和社會公共需要得到最大化,、最優(yōu)化的實現(xiàn)或滿足,。[3]

第二，從預(yù)算權(quán)的結(jié)構(gòu)設(shè)計來看,，能夠充分發(fā)揮人民群眾的主觀能動性和公共選擇性應(yīng)是最為理想的權(quán)力構(gòu)造,。根據(jù)人民與政府之間的聯(lián)動關(guān)系，“顯然能夠充分滿足社會所有要求的唯一政府是全體人民參加的政府,；任何參加,，即使是參加最小公共職務(wù)也是有益的……只有容許所有的人在國家主權(quán)中都有一份才是終究可以想望的?！眥7}因此,，最佳的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計必須摒棄國家本位的狹隘視域，不能湮滅人民的主體地位和能動地位,，國家也不能總是以人民的利益代表自居,，進而以國家的利益滿足去覆蓋人民的利益表達。因此,，預(yù)算權(quán)的結(jié)構(gòu)設(shè)計需要高度重視人民主體身份的普遍適用,，并對其核心要義進行明確表述和合理劃界。這也就要求,，預(yù)算法應(yīng)最大限度地增加人民預(yù)算權(quán)力（利）的具體表達,，通過尊崇以人為本的思想，為人民主體在預(yù)算權(quán)主體的譜系中爭取到最大限度的選擇和決策空間[4],，將人民主權(quán)落實為預(yù)算過程中的具體主觀權(quán)利,。“具體的權(quán)利不僅僅從抽象的法中獲得生命和力量,，而且它也還抽象的法以生命和力量,。”{8}只有充分融合了人民主體地位的預(yù)算法才能獲得更強的生命力[5],，客觀意義上的預(yù)算法與主觀意義上的權(quán)利之間才能呈現(xiàn)出一種相互促進,、良性循環(huán)的關(guān)系。

第三,，從預(yù)算權(quán)的運行過程來看,，它一方面要能傳達和滿足人民的利益需求，另一方面也離不開廣大人民群眾的監(jiān)督,、制約和保障,。對于前者,，在當(dāng)前日益復(fù)雜與不可預(yù)測的動態(tài)預(yù)算環(huán)境下，預(yù)算權(quán)的運行將面對千千萬萬公民之間不同公共訴求的權(quán)利表達,，主要是依賴和信任代議制民主的表達渠道[6],，但是為了防止代議制民主機制異化成政治精英獨占下的官僚性平臺[7]，使得代議制民主條件下的預(yù)算權(quán)運行反而蛻化變質(zhì)為一種反向控制人民利益表達的合法手段[8],，那么還應(yīng)設(shè)計和通過人民大眾直接的利益表達和權(quán)利參與機制,，促使預(yù)算權(quán)的基礎(chǔ)逐漸從強權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利{9}。尤其是在現(xiàn)代社會公民利益需求不斷分化的情形下,，為了緩和國家與人民之間可能存在的沖突與對抗,，通過發(fā)揮人民大眾的直接預(yù)算權(quán)利來影響預(yù)算資源的配置過程，將有助于提高預(yù)算資源的配置效率,，促進社會公共利益最大化目標的實現(xiàn),。對于后者，為確保預(yù)算最終目標的實現(xiàn),，現(xiàn)代民主法治國家一般都建立了比較全面和完善的預(yù)算監(jiān)督法律體系,。對于這個監(jiān)督體系而言，除了傳統(tǒng)意義上停留于行政權(quán)力內(nèi)部的預(yù)算監(jiān)督（主要指財政部門對財政收支行為進行的專門監(jiān)督）和司法機關(guān)的審判監(jiān)督（主要指司法機關(guān)對預(yù)算違法,、犯罪行為實施行政救濟權(quán)和犯罪處罰權(quán)）外,，還應(yīng)包括代議制主體的預(yù)算監(jiān)督以及作為預(yù)算權(quán)最高主權(quán)者??人民大眾的社會監(jiān)督，主要包括廣泛存在預(yù)算知情權(quán),、重大公共收支行為的決策權(quán)和聽證權(quán),、預(yù)算過程中的表達權(quán)、檢舉控告權(quán)等,。概言之,，無論是對人民公共訴求的傳達與滿足還是對人民作為預(yù)算監(jiān)督最高主體的認可與尊重，都反映出預(yù)算權(quán)運行的合理范式應(yīng)是使人民能夠自主地,、忠誠地,、清醒地判斷和履行治理與被治理的雙重角色，即使人民主體的結(jié)構(gòu)要素在規(guī)范意義上正變得更加復(fù)雜,，但這至少預(yù)示著現(xiàn)代預(yù)算權(quán)力格局將盡可能地朝著尊重人民主體地位的方向進行轉(zhuǎn)變,。

三、人民主體地位的預(yù)算表達

“國家,，作為個人的合作性組織,，必須反映他們的利益和關(guān)心的問題?！眥10}在現(xiàn)代預(yù)算的理念下,，預(yù)算作為治理國家收支行為的基石，“以人為本”,、“人民主權(quán)”應(yīng)在整個預(yù)算治理中占據(jù)關(guān)鍵地位,，而如何確立人民的主體性地位將是整個現(xiàn)代預(yù)算權(quán)體系構(gòu)建的價值基礎(chǔ)和核心任務(wù)。在我國的政治民主生態(tài)條件下,，這種主體性的充分表達必須充分保證人民依法實行民主選舉,、民主決策、民主管理,、民主監(jiān)督,，這是人民主體地位的民主保障。將其融入規(guī)范意義上預(yù)算權(quán)力（利）的表現(xiàn)樣態(tài)上來,，人民主體地位的落實主要表現(xiàn)為3個層面：一是預(yù)算立法權(quán)屬于法律保留的事項,，對于國家的預(yù)算行為（如預(yù)算編制行為、預(yù)算審批行為,、預(yù)算執(zhí)行行為,、預(yù)算審計行為等）均應(yīng)由立法機關(guān)通過正式法律的形式進行調(diào)整；二是以代議制民主為基礎(chǔ)的代表性預(yù)算權(quán)力,，一切具體的預(yù)算收支活動都應(yīng)當(dāng)由具有直接民主正當(dāng)性的代議制機構(gòu)來授權(quán),，人民通過民主選舉人大代表，使其代為傳遞和表達自身的利益訴求以及對政府的公共財政收支管理活動進行監(jiān)督,；三是人民直接擁有的預(yù)算權(quán)利,，“在預(yù)算的編制、審批,、執(zhí)行和監(jiān)督過程中,，公民個體或集體通過與預(yù)算權(quán)力主體的理性對話、協(xié)商溝通,、推理辯論等,，參與、影響甚至決定公共經(jīng)濟資源的配置過程,?！眥11}

（一）預(yù)算立法保留原則的落實

財政為庶政之母，預(yù)算是財政之基,。財政預(yù)算乃是對國家具有特別重要作用的事項,，是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。為了限制行政以自有的力量恣意進行預(yù)算行為,，任何預(yù)算行為都應(yīng)以法律規(guī)定為依據(jù),，法律是預(yù)算行為的必要基礎(chǔ)，預(yù)算行為依附于預(yù)算法律而存在{12},。所謂預(yù)算法律系指由全國人民或其選出之代表組成立法機關(guān),，按照立法法和相關(guān)法律的規(guī)定，歷經(jīng)預(yù)算法案的提出、審議,、表決,、公布等嚴格立法程序之后而生效的法律。預(yù)算立法的法律保留原則,，不僅將行政主體的預(yù)算活動視為規(guī)范對象,，同時還將立法主體自身的預(yù)算活動也納入拘束范圍。例如,，為了防止立法主體權(quán)限的不當(dāng)擴張,，侵入行政主體的自主權(quán)限，從而違反權(quán)力分立的基本原則{13},，我國臺灣地區(qū)“憲法”第70條就規(guī)定：“立法院對于行政院所提預(yù)算案,，不得為增加支出之提議?！?/p>

同時,，許多國家甚至將預(yù)算立法的法律保留上升到憲法保留的地位，將預(yù)算法律的一些規(guī)則在憲法之中予以明確規(guī)定（如有關(guān)預(yù)算決算的規(guī)制,、原則,、程序的構(gòu)架，關(guān)涉財政權(quán)基本體制的立法,、行政,、司法的權(quán)限劃分，中央與地方稅權(quán)劃分等）,，從而奠定了公共預(yù)算之不同主體的活動基礎(chǔ),。[9]預(yù)算憲法保留原則的落定，起初主要體現(xiàn)為對歲入的控制（controlofrevenue）{15},，例如英國《自由大憲章》（1215年）第12條規(guī)定：“朕除下列3項稅金外,，不得征收代役稅或貢金，唯全國公意所許可者,，不在此限,。”后來,，為避免人民的獨立財產(chǎn)權(quán)利遭到政府的非法侵犯或不當(dāng)干預(yù)[10],，預(yù)算憲法保留也開始重視對財政支出的理性控制，在憲法中確立了預(yù)算支用的議會批準原則,，例如英國《權(quán)利法案》（1689年）宣告：“未經(jīng)議會同意,，憑借國王特權(quán)而超越議會批準的或者可能批準的期限或者方式征稅以供國王之用，為非法,?！?/p>

反觀我國預(yù)算立法保留原則之表現(xiàn),，雖然《立法法》第8條第6款和第9款已經(jīng)明定稅收、財政的基本事項只能制定法律,，對于尚未制定法律的,，第9條授權(quán)國務(wù)院可對其中部分事項制定行政法規(guī)。然歸納我國預(yù)算立法的實際情形,，《憲法》對預(yù)算基本規(guī)則的表達極為有限,，除了一部基礎(chǔ)性的《預(yù)算法》之外,，許多極為重要的預(yù)算法律仍處于缺失的狀況,。比照日本財政立法的現(xiàn)狀，其先后制定了一系列財政預(yù)算方面的法律,，如確保財政健全運營和實現(xiàn)公平公正課稅的《財務(wù)省設(shè)置法》,、事關(guān)中央政府預(yù)算和財政基本問題的《財政法》（類同于我國的《預(yù)算法》）、有關(guān)國庫收支基本經(jīng)營規(guī)則的《國庫法》,、妥善管理中央政府債權(quán)的《關(guān)于中央政府債權(quán)管理等的法律》,、管理中央所有的動產(chǎn)的《物品管理法》、謀求地方之間財源均衡化和強化地方政府治理獨立性的《地方交付稅法》,、確保地方財政穩(wěn)健運行和中央地方財政關(guān)系的《地方財政法》等,。因此，針對目前我國預(yù)算立法仍比較落后的現(xiàn)狀,，需要加大預(yù)算立法的步伐,，亟待制定如財政基本法、財政轉(zhuǎn)移支付法,、公債法等預(yù)算性法律,。通過完善的預(yù)算立法體系來實現(xiàn)預(yù)算運行秩序的穩(wěn)定性，才能使財政預(yù)算行為最終受到人民意志的規(guī)范,、約束和監(jiān)督,。

（二）人大代表性預(yù)算權(quán)力的完善

預(yù)算立法保留所能制定的只是抽象意義或普遍意義上的法律規(guī)范，而對于具體預(yù)算收支事項,、經(jīng)費支用,、權(quán)責(zé)劃分等仍需要通過代議制民主下的預(yù)算案來進行統(tǒng)籌安排和計劃。尤其是隨著現(xiàn)代政府公共職能的日漸擴張,，導(dǎo)致財政收支規(guī)模日益擴大,，在滿足人民公共訴求的過程中，國家甚至成為一國之內(nèi)最大的消費者,、資金擁有者與信用保持者,，這就使得對財政的收入、支出以及管理成了受人民重視的領(lǐng)域[11],，代議制主體的預(yù)算權(quán)力成了人民對國家預(yù)算收支事項進行決定,、控制、管理以及監(jiān)督的重要手段與憑藉。

1．人大的預(yù)算審批權(quán)

“任何公用開支在未經(jīng)國民代表同意的情況下不能確立,?！眥15}政府必須向代議制主體提交有關(guān)政府財政的指導(dǎo)方針和活動內(nèi)容的預(yù)算草案，由代議制主體來審查,、決策以及批準財政預(yù)算草案中的具體事項,，也即“歲入歲出均依巴力門法案行事”{16}，這是世界各國對于議會預(yù)算審批權(quán)的普遍規(guī)定,。對比舊《預(yù)算法》,，2014年我國新修訂的《預(yù)算法》在人大預(yù)算審批權(quán)的具體內(nèi)容方面進行了一定程度的充實：第一，強化了人大的預(yù)算初步審查權(quán)（第22條,、第44條）;第二,，增加了基層人大代表應(yīng)聽取選民和社會各界意見的規(guī)定（第45條）;第三，細化了預(yù)算編制草案的要求（第46條）;第四,，明確了人大應(yīng)重點審查的8項內(nèi)容（第48條）;第五,，列舉了預(yù)算執(zhí)行的審查結(jié)果報告應(yīng)包括的重點內(nèi)容（第49條）;第六，確立了下達一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的時間要求（第52條）,。

上述6個方面的規(guī)定,，對于夯實人大預(yù)算審批權(quán)的基礎(chǔ)具有一定的積極作用，這也是新《預(yù)算法》修訂的亮點所在,，但是依然存在一些可以繼續(xù)改進的空間：第一,，第46條關(guān)于預(yù)算編制細化程度的規(guī)定，應(yīng)在“編列”前增加“至少”二字,，目前《預(yù)算法》規(guī)定的編列方法應(yīng)是預(yù)算編制的最低要求,，否則將有可能阻礙預(yù)算編制細化改革的進一步努力。第二,，學(xué)界重點關(guān)注的人大預(yù)算修正權(quán)未能得到體現(xiàn),。預(yù)算修正權(quán)是指議會在審議預(yù)算草案的過程中，可以通過法定程序來增額或減額修正待審議的預(yù)算項目的權(quán)力,，這應(yīng)是議會當(dāng)然享有的權(quán)力,。由于我國人大預(yù)算審議的人力較為不足，應(yīng)明定人大只有減額而無增額的權(quán)限,。[12]其實我國現(xiàn)行地方人大已積累了一些預(yù)算修正權(quán)的行使經(jīng)驗,，例如《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》第14條對預(yù)算修正權(quán)的主體、程序,、效力等都進行了明確規(guī)定,，這些經(jīng)驗未能上升到《預(yù)算法》的基本規(guī)定，《預(yù)算法》的繼續(xù)完善應(yīng)對此予以適當(dāng)吸收,。第三,，可以考慮建立分項審查與分項表決的預(yù)算審批制度,。目前推行的是一攬子的預(yù)算審查與預(yù)算表決制度，如果人大代表只是對預(yù)算草案的某項內(nèi)容不甚滿意而投了對整個預(yù)算草案的否決票,，將可能造成整個預(yù)算草案被全盤否定的后果,。倘若真的出現(xiàn)了預(yù)算草案被否決的現(xiàn)象，盡管新《預(yù)算法》對此進行了適當(dāng)預(yù)防（第54條對預(yù)算年度開始后,，預(yù)算草案批準前的支出安排進行了規(guī)定）,，但是這種否決終究會對這一年度內(nèi)的預(yù)算支出效果或安排產(chǎn)生震蕩。因此,，彌補這種預(yù)算審查與表決程序的不足,，依然是我國《預(yù)算法》應(yīng)予以認真對待的方面。

2．人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)

按照《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的規(guī)定,，人大的預(yù)算監(jiān)督是貫穿整個預(yù)算過程的權(quán)力,，包括聽取和審議人民政府的專項工作報告、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行,、審查和批準決算、聽取預(yù)算的執(zhí)行情況報告,、聽取和審議審計工作報告,、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等,。主要功能在于及時糾正預(yù)算執(zhí)行中可能出現(xiàn)的偏差,，保證政府預(yù)算行為符合預(yù)算案的要求，維護預(yù)算案執(zhí)行的穩(wěn)定性,、嚴肅性以及權(quán)威性等{17},。但是新《預(yù)算法》對人大預(yù)算監(jiān)督職權(quán)、措施以及途徑的改進僅是寥寥數(shù)筆,，許多地方人大已經(jīng)積累的預(yù)算監(jiān)督經(jīng)驗未能被合理吸納到《預(yù)算法》的修訂過程中[13],，這不能不說是此次修法的遺憾。

對于人大預(yù)算監(jiān)督立法的具體落實：第一,，應(yīng)從源頭上貫徹預(yù)算全面性,、完整性的原則，通過加快全口徑的預(yù)決算管理改革,，將所有財政收支行為都納入預(yù)算監(jiān)督的范圍,，從而堅決杜絕游離于人大預(yù)算監(jiān)督之外的“小金庫”存在。對此,，可適當(dāng)借鑒德國的立法經(jīng)驗,，《聯(lián)邦德國基本法》第110條第1款規(guī)定：“聯(lián)邦一切收支應(yīng)編入預(yù)算案”，同時《德國聯(lián)邦和各州預(yù)算法律基本原則的法律》第8條和《德國聯(lián)邦預(yù)算法》第11條都對完整性和統(tǒng)一性原則予以了明確,。[14]第二,，應(yīng)在執(zhí)行過程中充分尊重人大批準后預(yù)算案的效力,，強化預(yù)算案的拘束力和執(zhí)行力，必須堅決消除預(yù)算調(diào)整比較隨意的現(xiàn)象,。針對新《預(yù)算法》中對預(yù)算調(diào)整方面的規(guī)定,，既要將凡是偏離人大審議通過的預(yù)算案的收支變化都納入預(yù)算調(diào)整的范圍，又要對預(yù)算調(diào)整的具體表現(xiàn)形式進行明列和細化,，合理規(guī)定不同類型的預(yù)算調(diào)整情形,，還須從可控性的層面對預(yù)算調(diào)整的依據(jù)、程序,、控制主體都予以嚴格的規(guī)定{18},。第三，應(yīng)從體制上建立強大的預(yù)算審計體系,，只有對各部門,、各單位的決算進行嚴格審計，并對各個預(yù)算執(zhí)行主體的合法性程度和績效性高低作出一份準確公正的評估報告,，人大才能依此報告去有效行使其決算的監(jiān)督權(quán),。但是，這一切的關(guān)鍵都取決于審計機關(guān)應(yīng)擁有強大的審計能力和獨立的主體地位,，尤其是審計機關(guān)不應(yīng)對被審計的行政主體存在隸屬性,。對此，應(yīng)改變我國審計機關(guān)向政府負責(zé)的模式,，可行的做法是建立隸屬于人大的審計體制,。

（三）民眾直接性預(yù)算權(quán)利的明確

為提高預(yù)算治理的水平和尊重人民的主體地位，除了依賴人大代表性預(yù)算權(quán)力的行使,，還可以通過個人或集體直接行使的預(yù)算權(quán)利,，來實現(xiàn)對預(yù)算資源的使用、預(yù)算項目的選擇以及預(yù)算管理的參與等,?？傮w歸納我國新《預(yù)算法》對人民預(yù)算權(quán)利的規(guī)定，除了第14條強調(diào)預(yù)算信息應(yīng)及時向社會公開,、第45條提到“縣,、市、區(qū),、鎮(zhèn)等基層人大在審查預(yù)算草案前應(yīng)當(dāng)聽取選民和社會各界的意見”以及第91條明確了公民,、法人或者其他組織的檢舉和控告權(quán)利之外，其他直接性預(yù)算權(quán)利并未得到更多體現(xiàn),。當(dāng)然上述規(guī)定已是新《預(yù)算法》所取得的可喜進步,，但是整體上對于預(yù)算運行中的民眾權(quán)利表達，立法者仍持比較保守和謹慎的態(tài)度,。在《預(yù)算法》繼續(xù)完善的進程中,，只有真正使民眾直接性預(yù)算權(quán)利成為一種制度性的存在,，而非一種抽象的權(quán)利宣言，才能充分夯實公共預(yù)算過程的群眾基礎(chǔ),、民主基礎(chǔ),。

在整個預(yù)算權(quán)利體系中，保障人民在預(yù)算決策,、預(yù)算執(zhí)行以及績效評估中的預(yù)算參與權(quán)無疑是預(yù)算權(quán)利的核心所在,。無論是預(yù)算知情權(quán)、表達權(quán)還是預(yù)算聽證權(quán),、監(jiān)督權(quán),，都必須依歸或依附于人民預(yù)算參與權(quán)利的存在，這些權(quán)利同時也是預(yù)算參與權(quán)充分行使的保障,。正因為人民直接參與的重要性,，許多國家在憲法中明確規(guī)定和保障了公民的參與權(quán)，例如葡萄牙共和國《憲法》（1976）第48條第1款規(guī)定：“所有公民都有權(quán)直接或通過自由選舉產(chǎn)生的代表參與政治生活和國家公共事務(wù)的管理”;“所有公民均有權(quán)要求國家及其他公共實體如實報告其活動,，并有權(quán)要求政府及其他機關(guān)報告公共事務(wù)的管理,。”我國《憲法》第2條第3款[15]也在一定程度上反映出我國公民可以擁有直接參與的預(yù)算權(quán)利,。

為了具體厘定我國預(yù)算權(quán)利行使的空間,，需要加快預(yù)算參與程序規(guī)則的制定?！皡⑴c程序為提高計劃和預(yù)算提供了重要的潛力……促進開放、共同的參與機制對保護參與程序的好處是十分重要的……有效的參與應(yīng)當(dāng)在預(yù)算計劃,、建立和批準程序中,。”{19}具體而言,，預(yù)算編制和預(yù)算審批的參與程序構(gòu)建,，應(yīng)能充分反映公民的分配意愿，要使每個參與者都能自由表達其偏好,，同時政府應(yīng)避免在參與程序與預(yù)算編制之間建立起直接,、機械的聯(lián)系，應(yīng)避開來自特定利益集團和游說集團的過度干擾;預(yù)算執(zhí)行的參與以公開為前提,，以公民有權(quán)對違法預(yù)算執(zhí)行行為提起異議和訴訟為保障,，才能防止預(yù)算執(zhí)行權(quán)的濫用;在預(yù)算績效評估階段，應(yīng)通過問卷調(diào)查,、民意調(diào)查,、民主訪談等方式使公民能真實反映預(yù)算執(zhí)行的效果，從而獲得更為客觀與科學(xué)的預(yù)算績效評估結(jié)果,。

對于預(yù)算參與權(quán)的建構(gòu)方向,，一些學(xué)者提出了公民參與的階梯理論,。依據(jù)該理論，預(yù)算參與只有達到合作,、授權(quán),、公民控制的3個階段，才能稱得上是公民預(yù)算權(quán)利的真正體現(xiàn),。[16]按照這種發(fā)展邏輯,，目前我國地方的參與式預(yù)算試點改革，例如浙江溫嶺的預(yù)算民主懇談[17],，大致處于一個合作的階段,。如何能在立足于現(xiàn)有參與式預(yù)算改革的基礎(chǔ)上，進一步推進公民預(yù)算參與權(quán)利的穩(wěn)步上升,，并將這些改革經(jīng)驗落實為基本的預(yù)算法律規(guī)定,，這是地方參與式預(yù)算改革的法治意義所在。待經(jīng)過較長時期的改革周期,，如果預(yù)算權(quán)利能接近公民控制的階段,，那么很可能將形成一種強大的預(yù)算民主力量去“倒逼”建立在代議制民主基礎(chǔ)上預(yù)算權(quán)力的規(guī)范構(gòu)建，最終將形成一個合理有序的預(yù)算權(quán)力（利）格局,。因此,，我國預(yù)算權(quán)體系的完善應(yīng)適當(dāng)吸收一些成熟的地方預(yù)算改革經(jīng)驗，逐步擴大預(yù)算直接民主的制度內(nèi)容,，這樣將有利于我國現(xiàn)代預(yù)算制度的成熟和發(fā)展,。

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