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證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性研究——兼論中國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律變革

政法論壇 2017-06-20 09:07:00

摘要：在證券監(jiān)管法制度的功能中,，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮著龍頭的作用,，對它的制度安排是各國證券法的重中之重。通過對典型國家和地區(qū)相關(guān)制度的考察,，可以看出證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使的證券監(jiān)管權(quán)與政府監(jiān)管權(quán)一脈相承,，在復(fù)雜市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的條件下，市場需要具有相對獨(dú)立性的政府監(jiān)管權(quán)具體作用于市場主體,，這一特點(diǎn)在證券市場體現(xiàn)得尤為突出,。然而，我國在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)制度的安排上有著先天的不足,，證券最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)“中國證監(jiān)會(huì)”并非法定（指國家基本法）,，而是通過國務(wù)院的“三定方案”將其定性為正部級事業(yè)單位，不僅法律地位不獨(dú)立,，而且擔(dān)負(fù)了太多的國家政治職能,，致使其角色尷尬。因此,，對中國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律變革勢在必行,。“中國證監(jiān)會(huì)”法定化，即將其直接納入,。

關(guān)鍵詞：證券監(jiān)管機(jī)構(gòu),；監(jiān)管權(quán)；獨(dú)立性,；程序制約性“證監(jiān)會(huì)”法定,；法定特設(shè)機(jī)構(gòu)

證券法相較于公司法而言，其以強(qiáng)制性監(jiān)管規(guī)范為主,，實(shí)質(zhì)上是證券監(jiān)管法,，屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇。在證券監(jiān)管法律制度中,，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮著龍頭的作用,，對它的制度安排是各國證券法的重中之重，這項(xiàng)制度安排的合理性直接關(guān)乎一國證券市場運(yùn)行的有序性和證券投資公眾利益的保障性,。然而,，從2015年公布的《證券法》修訂草案來看，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的立法改革并未納入其中,，對此筆者深感疑慮,，固然，轟轟烈烈的“股票注冊制改革”是重頭戲,，但是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)不作相應(yīng)改革,，似乎證券法改革的牛鼻子并未被牽動(dòng)。正是基于這種思慮,，筆者在長期對證券監(jiān)管法律制度研究的基礎(chǔ)之上,，專門就證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)進(jìn)行了探究。

一,、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)獨(dú)立性的理論基礎(chǔ)

證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu),，證券監(jiān)管權(quán)屬于政府監(jiān)管權(quán)的范圍，因此,，探討證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)獨(dú)立性的源起實(shí)際上就是首先要對政府監(jiān)管權(quán)及其獨(dú)立性進(jìn)行研究。政府監(jiān)管權(quán)與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)理論是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)獨(dú)立性的理論基礎(chǔ),。

（一）政府監(jiān)管權(quán)

政府監(jiān)管權(quán)是伴隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生而產(chǎn)生的一項(xiàng)新類型的政府權(quán)力?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法，是處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)綜合性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)化的時(shí)代,，要解決繁復(fù)的社會(huì)化的經(jīng)濟(jì)問題,，克服市場調(diào)節(jié)的盲目性和局限性，需要國家通過經(jīng)濟(jì)立法,，由政府積極實(shí)施以改善市場機(jī)制內(nèi)在問題為目標(biāo)的政府干預(yù)行為{1},。按照其干預(yù)目標(biāo)、作用對象和運(yùn)作機(jī)制等內(nèi)在差異，可將政府干預(yù)行為大致劃分為三種類型,，即宏觀調(diào)控,、微觀監(jiān)管和資產(chǎn)管理{2}。

其一,，宏觀調(diào)控是指政府運(yùn)用財(cái)政,、貨幣和稅收等宏觀經(jīng)濟(jì)措施而對宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所進(jìn)行的調(diào)節(jié)或控制，通過經(jīng)濟(jì)總量的變化從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo),。有學(xué)者認(rèn)為,，對政府干預(yù)市場活動(dòng)所運(yùn)用的公共措施，國內(nèi)人大多以“宏觀調(diào)控”或“宏觀管理”加以表述,，這實(shí)際上是對政府宏觀經(jīng)濟(jì)職能與微觀經(jīng)濟(jì)職能未加區(qū)分,，這反映出國內(nèi)有關(guān)政府經(jīng)濟(jì)職能的觀念以及相關(guān)理論研究方面尚不成熟的現(xiàn)狀況{3}.筆者贊成上述觀點(diǎn)，因?yàn)閷φ暧^經(jīng)濟(jì)職能與微觀經(jīng)濟(jì)職能的混淆,，也就無法區(qū)分宏觀調(diào)控與微觀監(jiān)管行為,，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管行為也就無法作出合理的歸類和符合邏輯的解釋。

其二,，這里的資產(chǎn)管理,，即國有資產(chǎn)管理，是指對國有資產(chǎn)的占有,、使用,、收益和處置進(jìn)行管理。由此建立的是資產(chǎn)經(jīng)營與管理方面的社會(huì)關(guān)系,。

其三,，微觀監(jiān)管，是指某個(gè)具體的政府機(jī)構(gòu)對市場主體及其市場活動(dòng)進(jìn)行直接規(guī)制的行為,，其所行使的公權(quán)力來源于國家立法的賦予,。例如，目前我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)股票的發(fā)行,、確立證券交易所的某類服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和交易規(guī)則,、對證券違法行為進(jìn)行稽查并處罰等等，這類針對具體事項(xiàng)的干預(yù)就是屬于微觀監(jiān)管,，這項(xiàng)權(quán)力即為監(jiān)管權(quán),。至此，我們可以給監(jiān)管權(quán)下一個(gè)定義：監(jiān)管權(quán)是指特設(shè)政府機(jī)構(gòu)依法享有的直接限制或授予市場主體的權(quán)利或者増加其義務(wù)并在市場主體發(fā)生違法行為時(shí)作出相應(yīng)處罰的權(quán)力,。這里的政府機(jī)構(gòu),，即本文所稱的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。證券監(jiān)管權(quán)則屬于政府監(jiān)管權(quán)中的一種典型形式,。根據(jù)公權(quán)力的基本分類標(biāo)準(zhǔn),，監(jiān)管權(quán)性質(zhì)依然屬于行政權(quán)的類別,，即監(jiān)管權(quán)就是基于政府機(jī)構(gòu)履行微觀監(jiān)管的職能而賦予其行使的一種行政權(quán)。政府監(jiān)管權(quán)作為一種能夠采取具體監(jiān)管措施直接作用于某類市場主體的公權(quán)力,，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能重構(gòu)的產(chǎn)物,，其與資產(chǎn)管理權(quán)和宏觀調(diào)控權(quán)一起，共同構(gòu)成現(xiàn)代立法賦予行政機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)濟(jì)權(quán),，屬于行政事權(quán)的一種{3}.這三種公權(quán)力構(gòu)成經(jīng)濟(jì)法中的政府干預(yù)權(quán)的基本形式,。

（二）政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性與程序制約性

如前述，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是一種混合經(jīng)濟(jì)體制{4},，在這種經(jīng)濟(jì)條件下“不僅需要各類經(jīng)濟(jì)政策的綜合運(yùn)用,，而且也需要各類經(jīng)濟(jì)法制度的綜合運(yùn)用?！眥5}從經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)性出發(fā),，有必要對某一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行綜合調(diào)整，為此就需要一個(gè)政府獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使權(quán)力,。換言之,，監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性是通過具有獨(dú)立性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的。

在世界范圍內(nèi),，較早確立政府獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家中,，美國具有典型性。我國也有學(xué)者將美國政府獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)稱為獨(dú)立控制機(jī)構(gòu)或者獨(dú)立控制委員會(huì),。聯(lián)邦政府中獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)可以分為三類{6}：①部內(nèi)的獨(dú)立機(jī)構(gòu),。例如，職業(yè)安全和健康局存在于勞動(dòng)部,，食品和藥物管理局存在于衛(wèi)生和公眾服務(wù)部,，從而它們不能完全擺脫部長的影響，但是法律給予它們較大的獨(dú)立權(quán)限,，在很大程度上可以獨(dú)立決策,。②隸屬于總統(tǒng)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。這類行政機(jī)構(gòu)雖然是隸屬于總統(tǒng)所領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu),，但是于其他各部則完全獨(dú)立,。例如，環(huán)境保護(hù)局,，國家航空和宇宙空間局屬于這類機(jī)構(gòu),。③獨(dú)立監(jiān)管委員會(huì)。這類機(jī)構(gòu)一方面不隸屬于總統(tǒng)所領(lǐng)導(dǎo)的行政部門,，同時(shí),，在對總統(tǒng)的關(guān)系上又具有獨(dú)立性質(zhì),，不過其負(fù)責(zé)人還是需要由總統(tǒng)任命{6},?？梢姡鋵Σ亢涂偨y(tǒng)均具有獨(dú)立性質(zhì),。證券交易委員會(huì)（SEC）即屬這類機(jī)構(gòu)中最為典型的一種,。本文所研究的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)乃上述第三類“獨(dú)立監(jiān)管委員會(huì)”。

美國的監(jiān)管制度起源于19世紀(jì),，從1887年州際商業(yè)委員會(huì)成立到1914年聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)成立的近30年間,，州和聯(lián)邦獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)相繼接管了競爭、反托拉斯等諸多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會(huì)控制權(quán),，使美國社會(huì)曰益依賴于監(jiān)管,，美國成為了監(jiān)管型國家{7}.美國獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段{7}:①國會(huì)控制時(shí)期。這一時(shí)期是從獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)產(chǎn)生到1946年《行政程序法》頒布,。對獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何授權(quán)以及授權(quán)的范圍完全掌握在國會(huì)手中,，與此同時(shí)，法院也有權(quán)對獨(dú)立控制委員會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的司法審查,。②獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)自我控制時(shí)期,。這一時(shí)期是從《行政程序法》頒布后到20世紀(jì)70年代末。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)取得了行政權(quán)與準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)三位一體的權(quán)力,。這三位一體的權(quán)力可謂獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)“獨(dú)立性”最突出的特征,。也就是說，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了受《行政程序法》約束之外,，沒有其他權(quán)力能夠制約它,。由于獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于立法、行政,、司法以外的部門,，因此批評這類機(jī)構(gòu)的人稱之為聯(lián)邦政府中無頭的第四部門{6}。并且抨擊其有違“三權(quán)分立”的制衡原則,。③監(jiān)管監(jiān)管者時(shí)期,。1980年美國國會(huì)批準(zhǔn)總統(tǒng)在預(yù)算管理辦公室（OMB）中建立信息與監(jiān)管辦公室（OIRA），從事行政規(guī)章審核和協(xié)調(diào)工作,，成為監(jiān)管者的監(jiān)管者,。在這種監(jiān)管模式中，獨(dú)立監(jiān)官委貝會(huì)被納入OMB和OIRA的監(jiān)官范圍,，OMB和OIRA既要將申核后的重要行政規(guī)章提交國會(huì)申核,，又要向國會(huì)報(bào)告政府監(jiān)管的總成本和總收益，由此甚至形成一種新的監(jiān)管模式,，即成本——收益分析監(jiān)管模式,。這使獨(dú)立監(jiān)管委員會(huì)受到了較為嚴(yán)格的監(jiān)管，但是其獨(dú)立性的地位并未撼動(dòng),，直至今日,，依然發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,。

除美國之外，世界主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū),，如英,、德、日以及我國的港臺(tái)地區(qū)均存在著政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對市場實(shí)施上述類似政府監(jiān)管權(quán),。盡管他們運(yùn)用這類公權(quán)力的方式各不相同,，歷史背景也不盡相同，但還是能夠抽象出以下共同特點(diǎn)：

1,、政府監(jiān)管權(quán)的行使以克服市場失靈為前提,。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下“經(jīng)濟(jì)人”個(gè)體對其自身利益最大化的追求往往會(huì)與社會(huì)整體利益產(chǎn)生沖突，從而造成交易成本増加,，嚴(yán)重的會(huì)使資源配置無效,，最終導(dǎo)致相應(yīng)領(lǐng)域的市場失靈。政府監(jiān)管權(quán)行使的范圍應(yīng)當(dāng)限制在市場失靈領(lǐng)域,，否則不僅無濟(jì)于事,，還可能適得其反{8}。因此,，為應(yīng)對市場失靈領(lǐng)域的變化,，監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適時(shí)的變革，例如,，上述美國獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)三個(gè)不同時(shí)期的變革,。

2、政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)程度的獨(dú)立性,。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一,，法律地位的獨(dú)立性。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要執(zhí)行公平的經(jīng)濟(jì)政策或措施,，要求政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)不受政治的影響,，因此法律賦予其相當(dāng)高的獨(dú)立主體地位{6}。第二,，政府監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立性或稱統(tǒng)合性,。此類權(quán)力除了具有普通政府機(jī)構(gòu)所具有的行政權(quán)力之外，還享有“準(zhǔn)立法,、準(zhǔn)司法”權(quán),。“它們能夠制定標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)路線,，對受控制的對象給予利益,，或科加制裁?！眥6}美國最高法院認(rèn)為“獨(dú)立控制委員會(huì)同時(shí)具有三種權(quán)力是由于實(shí)際的需要,。因?yàn)槭芸刂频膶ο笫谴笃髽I(yè),，它們力量雄厚，適應(yīng)性強(qiáng),。它們不受分權(quán)原則的限制。政府為了控制它們,，也必須集中力量,，迅速反應(yīng)，采取分權(quán)原則不能達(dá)到控制目的,?！眥6}正是基于上述兩點(diǎn)人們才直接將美國的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)稱為獨(dú)立控制機(jī)構(gòu)或者獨(dú)立控制委員會(huì)（即獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)）。

3,、政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用委員會(huì)制而不是行政首長負(fù)責(zé)制,。監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用委員會(huì)制有利于民主決策、政策的一貫性,、立場的中立性和監(jiān)管的專業(yè)性,。有關(guān)委員會(huì)制度優(yōu)勢的其他內(nèi)容在本文的第三部分還將論述。

4,、政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及監(jiān)管權(quán)的賦予均由法律明確規(guī)定,。由于監(jiān)管權(quán)是特設(shè)政府機(jī)構(gòu)直接限制或授予市場主體的權(quán)利并在市場主體發(fā)生違法行為時(shí)作出相應(yīng)處罰的權(quán)力，因此,，該機(jī)構(gòu)非由法律明確規(guī)定不得設(shè)立,，該權(quán)力非法定不得行使。相比較而言,，我國的銀監(jiān)會(huì),、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)在相對應(yīng)的法律中均未被明確規(guī)定，從高度法治化的角度來看,，我國相關(guān)制度法治化的程度還有待于提高,。同時(shí)，為了制約政府濫用公權(quán)力,，英美國家采取“一事一議”的辦法,，即一部立法確立一個(gè)特定的監(jiān)管制度，并且賦予一個(gè)特定機(jī)構(gòu)以相應(yīng)的監(jiān)管權(quán){3}.

5,、政府監(jiān)管權(quán)的程序制約性,。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn),。”,、“從事物的性質(zhì)來說,，要防止權(quán)力濫用就必須以權(quán)力約束權(quán)力,。”{9}在法治社會(huì),，政府監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性與程序制約性是一塊硬幣的兩面,，二者必須同時(shí)存在。政府監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性實(shí)質(zhì)上是指權(quán)力的統(tǒng)合性,，即將準(zhǔn)立法權(quán),、準(zhǔn)司法權(quán)和行政權(quán)統(tǒng)合于一體。這種權(quán)力的集中,，雖然基于規(guī)制市場失靈而有其充分的合理性,，但是畢竟是一種強(qiáng)勢權(quán)力，對這種統(tǒng)合性權(quán)力的副作用特別值得警惕,，正如孟德斯鳩所言：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手,，自由便不復(fù)存在了；因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國王或議會(huì)制定暴虐的法律,，并暴虐地執(zhí)行這些法律,。如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了,。如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一,，則將對公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ?。如果司法?quán)同行政權(quán)合而為一,，法官便將握有圧迫者的力量?！眥6}

因此,，對獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行程序性制約顯得尤其重要。對獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行程序性制約主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：第一,，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的日?；顒?dòng)始終受到行政程序法的程序性制約。第二,，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的活動(dòng)受司法審查監(jiān)督,。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使權(quán)力受到法院的制約，法院可以根據(jù)越權(quán)原則和權(quán)力濫用原則,，在其行為侵害人民的自由和權(quán)利時(shí)撤銷其行為決定,。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)“權(quán)力混合不產(chǎn)生權(quán)力不受限制問題，不需要求助子分權(quán)原則,，法院已經(jīng)掌握司法審查這個(gè)有力的工具,。”{6}第三，行政相対人有獲得權(quán)利救濟(jì)的途徑,。對于具體的不當(dāng)監(jiān)管行為,，行政相対人可以通過行政訴訟的手段獲取權(quán)利救濟(jì)。

綜合上述,，可以看出盡管主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管權(quán)的方式各不相同,，但是，卻有著一個(gè)共同的基本特征：此類政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)均具有較強(qiáng)的獨(dú)立性,，同時(shí)其又受到法律程序性的制約,。

二、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)獨(dú)立性的比較

要研究適合我國證券市場法治化的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和證券監(jiān)管權(quán),，僅有上述政府監(jiān)管權(quán)的相關(guān)基礎(chǔ)理論是不夠的，還需要具體考察和分析典型國家和地區(qū)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和證券監(jiān)管權(quán)的運(yùn)行狀況和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),。

（一）證券監(jiān)管權(quán)獨(dú)立性在典型國家和地區(qū)的建立和發(fā)展

1,、美國

1911年以前美國證券市場的監(jiān)管主要依靠證券交易所等自律組織。美國第一部證券成文法于1911年由堪薩斯州率先制定,，稱之為《藍(lán)天法》,。《藍(lán)天法》由州一級的證券委員會(huì)實(shí)施,，但這一委員會(huì)并沒有足夠的法定權(quán)力和執(zhí)法資源來進(jìn)行監(jiān)管,，具體監(jiān)管任務(wù)需要指派給相關(guān)律師負(fù)責(zé)完成，因此只能稱其為準(zhǔn)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu){1}.

《1934年證券交易法》設(shè)立了全國性專門證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)SEC（Securities and Exchange Commission,，以下簡稱：SEC）,。該法案授權(quán)SEC享有在證券領(lǐng)域廣泛的職權(quán)，包括對經(jīng)紀(jì)公司,、交易代理,、清算機(jī)構(gòu)以及全國性證券自律監(jiān)管組織（SROs）的注冊、監(jiān)督和管理職責(zé),。該法案同樣對市場中的特定行為進(jìn)行了確認(rèn)和禁止并且授予SEC對與以上行為有關(guān)的受監(jiān)管組織和個(gè)人采取懲罰性措施的權(quán)力,。對于公開交易股票的公司，法案授予SEC要求公司提供定期信息報(bào)告的權(quán)力,。SEC是美國聯(lián)邦政府的重要組成部分,，在組織形式、人員構(gòu)成,、經(jīng)費(fèi)來源方面均具有獨(dú)立性,。

在組織形式方面，依據(jù)《1934年證券交易法》規(guī)定,，SEC由總統(tǒng)任命的五名委員組成,，該項(xiàng)任命須經(jīng)參議院同意。通過這種總統(tǒng)任命、參議院同意的人員任命方式,，在聯(lián)邦政府組織結(jié)構(gòu)中,，SEC擁有了獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)（Independent establishment）的地位，不受聯(lián)邦政府其他部門的干渉,。

在人員構(gòu)成方面,，依據(jù)《1934年證券交易法》規(guī)定，至多3名委員屬于同一政黨,，并盡可能地輪流任命不同政黨的成員,。除擔(dān)任委員會(huì)委員外，委員不得從事其他工作,，也不得以直接或間接的方式參與股票市場活動(dòng)或從事受委員會(huì)所管轄的交易活動(dòng),，以保證其獨(dú)立性和公正性。委員會(huì)成員中一人為委員會(huì)主席,。成員每屆任期為5年,。在委員會(huì)人員構(gòu)成方面，SEC力圖擺脫不同政黨利益和自身經(jīng)濟(jì)利益沖突的影響,，通過各政黨最多任職人數(shù),、委員輪流任職、從業(yè)禁止等限制以保證其在人員方面的中立性,。

在經(jīng)費(fèi)來源方面,，目前SEC資金主要來源于年度國會(huì)撥款、證券交易費(fèi)用,、SEC儲(chǔ)備基金（SEC Reserve Fund）,、證券注冊費(fèi)用等，其中國會(huì)撥款占大多數(shù),。但是,，近年來，特別是2008年金融危機(jī)的爆發(fā)和《多德弗蘭克法案》的頒布,，使得SEC的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)力得到大幅度增強(qiáng),。基于增加員エ收入和增強(qiáng)獨(dú)立性的考慮,，要求SEC經(jīng)費(fèi)來源從國會(huì)撥款轉(zhuǎn)向自籌資金（Self-funding）的呼聲也越來越高,。根據(jù)美國律師協(xié)會(huì)（American Bar Association，ABA）統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示,，從2005年至2009年,，SEC向財(cái)政部上繳的證券交易和注冊費(fèi)用高達(dá)74億美元，而同期國會(huì)撥款只有45億美元,。因此,，理論上僅僅通過這些交易和注冊費(fèi)用（不包括罰款）即能滿足SEC自籌資金的需求,，而無需依賴聯(lián)邦撥款。ABA同時(shí)指出,，美國其他主要監(jiān)管機(jī)構(gòu),，包括美聯(lián)儲(chǔ)、美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司,、美國貨幣監(jiān)理署等部門,，通過自籌經(jīng)費(fèi)也已經(jīng)能夠滿足其經(jīng)費(fèi)需求。在經(jīng)費(fèi)來源方面,，雖然現(xiàn)階段SEC的經(jīng)費(fèi)仍主要來源于國會(huì)撥款,，但是未來包括SEC在內(nèi)的美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)制度改革值得我國關(guān)注和借鑒。

美國證券監(jiān)管制度的優(yōu)點(diǎn)主要有：第一,，政府對證券市場實(shí)行統(tǒng)一集中的監(jiān)管,，SEC兼有行政執(zhí)法、準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法權(quán),，使SEC獨(dú)立于其他行政部門,。這樣就能保證對證券市場監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。第二,，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能在于制定和執(zhí)行法律,、法規(guī),、制度或規(guī)則,，為證券市場的正常運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。因此,，監(jiān)管機(jī)構(gòu)超脫于市場,，不介入具體的證券業(yè)務(wù)。從而避免被尋租,，保證其監(jiān)管行為的公平,、公正性。第三,，SEC的日常職責(zé)是以采取預(yù)防性措施為核心,，防范證券不法行為于未然。其主要業(yè)務(wù)活動(dòng)是保證及時(shí)披露證券市場的相關(guān)信息,，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)投資人合法利益的目的,。因此，SEC全部活動(dòng)的宗旨均在于確保證券市場各行為主體按照法定的規(guī)則從事各類證券活動(dòng),。這種模式的缺點(diǎn)主要是：第一,，政府機(jī)關(guān)脫離證券市場的具體運(yùn)作，不能及時(shí)跟上市場的快速發(fā)展和變化,，往往使監(jiān)管滯后并流于僵化,；第二，各種自律性組織在政府的監(jiān)督、指導(dǎo)下活動(dòng),，只擁有較少的自治權(quán),，這在一定程度上限制了其自身作用的充分發(fā)揮；第三,，政府在監(jiān)管中起主導(dǎo)作用導(dǎo)致監(jiān)管成本過高{8},。

2、英國

從證券監(jiān)管的類型上看,，英國是“自律監(jiān)管”的典型代表,，強(qiáng)調(diào)“自律”、“自我約束”.為加強(qiáng)對證券市場的監(jiān)管,，1818年,，英國政府頒布了第一部證券交易條例{8}。金融現(xiàn)代化改革前,，英國的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)為1985年成立的證券和投資委員會(huì)（The Securities and Investments Board Ltd,，簡稱“SIB”，該委員會(huì)為一人公司,，并依據(jù)1986年《金融服務(wù)法案》擁有一定的法定監(jiān)管權(quán)力,。1991年，證券業(yè)協(xié)會(huì)和期貨經(jīng)紀(jì)商與交易商協(xié)會(huì)合并后創(chuàng)建了證券與期貨管理局（The Securities and Future Authority,，SFA）,，其也成為一個(gè)法定的證券行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而與SIB共同形成對證券業(yè)多頭管理的金融監(jiān)管體制{11}.1997年5月20日SIB正式更名為英國金融服務(wù)局（Financial Service Authority,，F(xiàn)SA）,，1998年銀行監(jiān)管職能從英格蘭銀行轉(zhuǎn)移至FSA，2000年5月FSA從倫敦證券交易所手中接管了公司上市監(jiān)管權(quán),。依據(jù){2000年金融服務(wù)與市場法》（The Financial Services and Markets Act 2000）,，F(xiàn)SA整合了包括證券和期貨局（Securities and Futures Authority）、投資管理監(jiān)管組織（Investment Management Regulatory Organization）,、個(gè)人投資局（Personal Investment Authority）以及房屋信貸團(tuán)體委員會(huì)（Building Societies Commission）,、互助團(tuán)體委員會(huì)（Friendly Societies Commission）、互助團(tuán)體注冊局（Register of Friendly Societies）等機(jī)構(gòu)在內(nèi)的金融監(jiān)管機(jī)關(guān),。立法同時(shí)還賦予FSA其他一些職責(zé),，特別是采取措施制止濫用市場支配地位的行為。至此,，F(xiàn)SA已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)包含幾乎英國全部金融監(jiān)管內(nèi)容的統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),。

受2008年金融危機(jī)影響，英國政府對原有的金融監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行了反思,。依據(jù)《2012年金融服務(wù)法案》（Financial Services Act 2012）,，《2000年金融服務(wù)與市場法》（The Financial Services and Markets Act 2000）的監(jiān)管機(jī)構(gòu)部分做了相應(yīng)修改,。在此背景下，2013年4月1日,，F(xiàn)SA被正式撤銷,，為英國金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，簡稱“FCA”和審慎監(jiān)管局（Prudential Regulatory Authority,，簡稱“PRA”）所取代,。以這種“雙峰模式”取代了原有FSA的統(tǒng)一監(jiān)管。其中FCA負(fù)責(zé)對英國的金融服務(wù)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管,，確保金融消費(fèi)者利益和金融服務(wù)行業(yè)的有序競爭,。該部門在保護(hù)和監(jiān)管金融服務(wù)行業(yè)方面擁有廣泛的權(quán)力，包括規(guī)則制定,、調(diào)查權(quán)和執(zhí)行權(quán)等,。PRA為英格蘭銀行的一部分，負(fù)責(zé)對銀行,、房屋信貸互助會(huì)（building societies）,、信貸協(xié)會(huì)（credit unions）、保險(xiǎn)公司和主要投資公司（investment firms）的審慎監(jiān)管,，監(jiān)控和應(yīng)對系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),。相對而言，F(xiàn)CA主要傾向于對金融行業(yè)傳統(tǒng)式的微觀監(jiān)管,，而PRA則傾向于對金融行業(yè)的宏觀審慎監(jiān)管,。目前英國證券行業(yè)最主要的直接監(jiān)管機(jī)構(gòu)為FCA.

FCA在組織、人事,、經(jīng)費(fèi)來源上均具有其特色,。在組織形式方面,，F(xiàn)CA同其前身FSA—祥,，采取了“擔(dān)保有限公司”（Private company limited by guarantee）的形式。依據(jù)修改后的《2000年金融服務(wù)與市場法》（TheFinancialServicesandMarketsAct2000）,，F(xiàn)CA名稱中“有限”（limited）字樣的使用繼續(xù)豁免適用《2006年公司法》（CompaniesAct2006）中的相關(guān)要求,。

在內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人事方面，依據(jù)修改后的《2000年金融服務(wù)與市場法》,，F(xiàn)CA的內(nèi)部主管機(jī)關(guān)（governing body）由以下人員組成“（a）主席（由財(cái)政部任命）,；（b）首席執(zhí)行官（由財(cái)政部任命）；（c）銀行副行長（履行審慎監(jiān)管職責(zé)）,；（d）由國務(wù)大臣和財(cái)政部聯(lián)合任命的2名成員,；（e）由財(cái)政部任命的至少另外一名成員”.但是，對于財(cái)政部任命FCA成員的權(quán)力,，法案又做了一些限制,，如法案規(guī)定：其中“（a）（c）和（d）應(yīng)為非執(zhí)行成員”,；“在行使履行任命（e）條款中的執(zhí)行和非執(zhí)行成員的權(quán)力時(shí)，財(cái)政部須確保該機(jī)關(guān)的多數(shù)成員為非執(zhí)行成員”,；“FCA的雇員不得任命為非執(zhí)行成員”,；被任命的成員“（a）不得接受財(cái)政部或國務(wù)大臣的指示；（b）不依據(jù)任何其他人的指示行動(dòng),；（c）禁止成員獲得對其職責(zé)履行產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的金融或其他利益,。”依據(jù)上述法案,，目前FCA設(shè)有董事會(huì),，負(fù)責(zé)制定FCA政策，但是日常決策和人事管理均由執(zhí)行委員會(huì)決定,。董事會(huì)現(xiàn)有12名董事,，其成員由英國財(cái)政部任命。

在經(jīng)費(fèi)方面,，F(xiàn)CA是獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)的主體,，不接受政府的資助。其日常經(jīng)費(fèi)來源于受監(jiān)管對象繳納的費(fèi)用（fees）,。依據(jù)修改后的《2000年金融服務(wù)與市場法》（The Financial Services and Markets Act 2000）,，該法案授予FCA收費(fèi)的權(quán)力，該法案規(guī)定：“當(dāng)其認(rèn)為將（考慮到本法案其他條款規(guī)定的可期待費(fèi)用收入）能確保其：（a）滿足履行職責(zé)或?yàn)樗綄倌康牡馁M(fèi)用,；（b）償還任何相關(guān)借款的本金及利息,，及相關(guān)的初始費(fèi)用；（c）維持足夠的儲(chǔ)備基金”,，F(xiàn)CA可以制訂要求支付履行職責(zé)所需相關(guān)費(fèi)用的規(guī)則,。由于FCA擁有向受監(jiān)管主體收費(fèi)的權(quán)力，不依賴于政府撥款,，因此在經(jīng)費(fèi)方面具有較高的獨(dú)立性,。

3、德國

德國證券市場從其萌芽至今雖已長達(dá)400多年的歷史,，但其政府監(jiān)管的歷史并不長,，政府對證券業(yè)的監(jiān)管在德國被認(rèn)為是最年輕的監(jiān)管領(lǐng)域。在1994年以前,，德國證券市場尚未建立起統(tǒng)一的證券法體系,，也沒有一個(gè)對證券業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的政府性中央機(jī)構(gòu)，此前,，其證券市場的運(yùn)行主要是靠自律監(jiān)管維持市場秩序,。

1994年后，德國依據(jù)《第二部金融市場促進(jìn)法案》（the Second Financial Market Promotion Act）頒布了《證券交易法》（Securities Trading Act）,，并設(shè)立聯(lián)邦證券監(jiān)管局（Federal Securities Supervisory Office）對內(nèi)幕交易和上市公司的信息披露等行為進(jìn)行聯(lián)邦監(jiān)管,。2002年5月,，德國為適應(yīng)對金融混業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管，將原有的聯(lián)邦銀行監(jiān)管局（Federal Banking Supervisory Office）,、聯(lián)邦證券監(jiān)管局（Federal Securities Supervisory Office）和聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管局（Federal Insurance Supervisory Office）合并成立聯(lián)邦金融監(jiān)管局（Federal Financial Supervisory Authority,，德語簡稱“BaFin”），負(fù)責(zé)對銀行,、保險(xiǎn)公司,、證券市場以及政府資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。隨后,，操縱市場等原本由各州自行監(jiān)管的監(jiān)管職責(zé)被提升至聯(lián)邦層面,。依據(jù)《金融法案》（德語簡稱FinDAG）設(shè)立的BaFin，在組織形式,、人員,、經(jīng)費(fèi)方面規(guī)定如下：

在組織形式方面，該法案明確規(guī)定BaFin為“受公法管轄的具有法人資格的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)”,，“為聯(lián)邦財(cái)政部的組成部分”.這就在法律上確認(rèn)了Bafin作為聯(lián)邦政府行政機(jī)構(gòu)的主體地位,。

在內(nèi)部結(jié)構(gòu)和人事方面，BaFin由執(zhí)行董事會(huì),、主席和管委會(huì)組成,。其中執(zhí)行董事會(huì)負(fù)有管理BaFin的全部職責(zé)。執(zhí)行董事會(huì)由1名主席和4名首席執(zhí)行董事組成,。主席在BaFin策略方向上擁有決定權(quán)并在法庭內(nèi)外作為BaFin的代表,。管委會(huì)負(fù)責(zé)BaFin的管理并為其職責(zé)履行提供支持，為最高權(quán)力機(jī)關(guān),。BaFin管委會(huì)組成人員包括：“主席和副主席,，后者由聯(lián)邦財(cái)政部借調(diào)；其余成員：（a）其他兩名聯(lián)邦財(cái)政部代表,；（b）—名聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和科技部代表,；（c）一名聯(lián)邦司法部代表；（d）五名聯(lián)邦議會(huì)代表,；（e）五名信用機(jī)構(gòu)代表,；（f）四名保險(xiǎn)企業(yè)代表,；（g）—名資產(chǎn)管理公司代表”.另外,，法案對執(zhí)行董事會(huì)成員的法定地位也做了相應(yīng)規(guī)定：“執(zhí)行董事會(huì)成員與聯(lián)邦管理部門的關(guān)系應(yīng)為正式的公法關(guān)系。執(zhí)行董事會(huì)成員應(yīng)具有特定專業(yè)資質(zhì),，并由聯(lián)邦總統(tǒng)根據(jù)聯(lián)邦政府的提名任命,。”因此,，在人員方面,，雖然BaFin為聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu),，但是為了平衡各方利益，增強(qiáng)獨(dú)立性,，在管委會(huì)中引入了包括議會(huì),、信用機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)企業(yè),、資產(chǎn)管理公司在內(nèi)的其他各方代表,。

在經(jīng)費(fèi)方面，法案規(guī)定：“BaFin應(yīng)通過其14至16部分規(guī)定的收入和其他收入滿足其支出,，除非17a至17d部分特別規(guī)定,。行政罰款不應(yīng)列入賬目中”.法案14至16部分對收入做了細(xì)化規(guī)定。因此,，BaFin的經(jīng)費(fèi)完全來自于受監(jiān)管對象,，不在聯(lián)邦財(cái)政的撥款范圍內(nèi)，以保證其經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性,。

德國現(xiàn)行證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體系存在三重監(jiān)管結(jié)構(gòu),。這三重結(jié)構(gòu)是：聯(lián)邦金融監(jiān)管局；各州政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu),；證券交易所內(nèi)設(shè)置的監(jiān)管辦公室,。其中，交易所的監(jiān)管辦公室是一線監(jiān)管者,，負(fù)責(zé)管理證券發(fā)行,、上市和交易等具體業(yè)務(wù)，履行對證券交易的一線監(jiān)管職能,；州政府證券監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管本州轄區(qū)內(nèi)的證券交易所和證券交易行為,，對交易所實(shí)施法律監(jiān)督，對轄區(qū)內(nèi)的交易,、結(jié)算和其他證券活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管,；BaFin是聯(lián)邦直屬的公法上的行政機(jī)關(guān)，履行對包括證券市場在內(nèi)的金融市場國家監(jiān)管職能,。BaFin與各州政府交易所監(jiān)管機(jī)關(guān)之間不是隸屬關(guān)系,，而是相互合作、密切配合的關(guān)系{11}.

4,、日本

在證券市場發(fā)展過程中,，日本證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)過多次變遷。1943年以前,，日本并無專門的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu),。二戰(zhàn)時(shí)期，為了戰(zhàn)時(shí)資金統(tǒng)一調(diào)配的需要,，日本政府于1943年將所有證券交易所合并成一個(gè)政府的部門,，即日本證券交易所,。1948年，大蔵?。ㄈ毡矩?cái)政部,，Ministry of Finance，MOF）由于其處于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的核心管理地位,，壟斷了包括證券業(yè)在內(nèi)的整個(gè)金融業(yè)的監(jiān)管權(quán),，即銀行、保險(xiǎn)和證券等一切業(yè)務(wù)的金融監(jiān)管權(quán)由其統(tǒng)領(lǐng),。在大蔵省下分設(shè)銀行局,、保險(xiǎn)局和證券局對不同的金融領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管。其中的證券局負(fù)責(zé)對證券業(yè)務(wù)的注冊登記,、批準(zhǔn),、檢查及對證券法規(guī)的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，并對券商及市場交易進(jìn)行指導(dǎo),。1962年,，大蔵省又成立了證券交易審議委員會(huì)，由13名委員組成,，均由大蔵大臣任命,，專門負(fù)責(zé)對證券發(fā)行、交易及其他相關(guān)重要事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查,，但該委員會(huì)不從事具體的監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng),。其在證券交易法的修訂工作中也發(fā)揮重要作用。

日本現(xiàn)有證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融廳（Financial Service Agency,，簡稱FCA）的前身是金融監(jiān)督局（Financial Supervision Agency,，簡稱FSA）。金融監(jiān)督局內(nèi)部同時(shí)還設(shè)立了證券交易監(jiān)督委員會(huì)（Securities and Exchange Surveillance Commission簡稱SESC）,，由其行使證券監(jiān)管權(quán),。證券交易監(jiān)督委員會(huì)雖然名義上受FSA領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)際上它能夠獨(dú)立行使證券監(jiān)管權(quán),，獨(dú)立對證券市場的交易進(jìn)行監(jiān)督和檢查,。證券交易監(jiān)督委員會(huì)的委員長和委員均由國會(huì)批準(zhǔn)后由首相任命，金融監(jiān)督局對其無人事任免權(quán){12}.

5,、香港地區(qū)

在香港,，政府對證券業(yè)的監(jiān)管始于1970年代中期。1973至1974年間,，香港發(fā)生股災(zāi),，股災(zāi)危機(jī)迫使當(dāng)時(shí)的港英政府制定了證券期貨業(yè)的監(jiān)管條例，主要是涉及兩個(gè)非全職的監(jiān)察委員會(huì),，分別負(fù)責(zé)監(jiān)察證券及商品交易事宜,。另外成立證券及商品交易監(jiān)理專員辦事處，為兩個(gè)監(jiān)察委員會(huì)處理行政工作,。該辦事處由證券及商品交易監(jiān)理專員出任主管,，屬政府部門。在其后十年,，香港與國際證券及期貨市場均迅速發(fā)展,，但上述監(jiān)管架構(gòu)基本未變。

然而,，上述監(jiān)管架構(gòu)未能經(jīng)受住1987年香港再次爆發(fā)的股災(zāi)的考驗(yàn),。這次股災(zāi)過后，香港當(dāng)局成立了一個(gè)由6人組成的證券業(yè)檢討委員會(huì),，由戴維森（Ian Hay Davison）擔(dān)任主席,。該委員會(huì)對香港證券業(yè)的監(jiān)管架構(gòu)和法律制度進(jìn)行了深刻的檢討，并提出相應(yīng)的完善措施,，并于1988年5月發(fā)表檢討報(bào)告書,。以此為契機(jī),，證券業(yè)檢討委員會(huì)建議在公務(wù)員體系之外成立一個(gè)“法定機(jī)構(gòu)”以加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法力度,。該機(jī)構(gòu)的主席及職員應(yīng)由專業(yè)人員全職擔(dān)任，并由市場承擔(dān)主要經(jīng)費(fèi),。委員會(huì)認(rèn)為,，該機(jī)構(gòu)應(yīng)擁有廣泛的調(diào)查及紀(jì)律處分權(quán)力，以妥善地履行監(jiān)管職能,。

基于上述成果,，1989年5月根據(jù)《證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)條例》（以下簡稱《證券及期貨條例》）香港成立了證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)（簡稱“香港證監(jiān)會(huì)”）。香港證監(jiān)會(huì)是獨(dú)立的“法定機(jī)構(gòu)”獨(dú)立對香港證券市場行使監(jiān)管權(quán),，包括廣泛的調(diào)查、糾正及紀(jì)律處分權(quán)力,。

在成員組成方面，依據(jù)《證券及期貨條例》,，香港證監(jiān)會(huì)董事局負(fù)責(zé)厘訂證監(jiān)會(huì)的整體方向，并提供策略指引,，成員包括一名非執(zhí)行主席、行政總裁，以及其他執(zhí)行董事和非執(zhí)行董事,。董事局全部成員由香港特別行政區(qū)行政長官授權(quán)財(cái)政司司長委任，有固定任期,。董事局非執(zhí)行董事的人數(shù)須超過執(zhí)行董事的人數(shù),。

證監(jiān)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源主要是香港聯(lián)合交易所及香港期貨交易所的交易征費(fèi)，以及向證監(jiān)會(huì)牌照申請人,、持牌人或作出其他牌照申請的人士收取的費(fèi)用,。依照香港《證券及期貨條例》第14條規(guī)定：“政府須就證監(jiān)會(huì)每個(gè)財(cái)政年度，將立法會(huì)撥予證監(jiān)會(huì)的款項(xiàng),，從政府一般收入中支付證監(jiān)會(huì)?！笔聦?shí)上,，由于市場表現(xiàn)較好，香港證監(jiān)會(huì)從1993年以來,，一直沒有向立法會(huì)要求撥款,。

6、臺(tái)灣地區(qū)

在金融監(jiān)督管理委員會(huì)成立之前,，臺(tái)灣地區(qū)金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)分屬子“中央銀行”,、“財(cái)政部”、“中央存款保險(xiǎn)公司”等機(jī)構(gòu),。為了適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢,，依據(jù)2003年通過“行政院金融監(jiān)督管理委員會(huì)組織法”，2004年7月1日正式成立了“行政院金融監(jiān)督管理委員會(huì)”.后又于2012年7月1日,，將上述名稱簡稱為“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”.

在組織結(jié)構(gòu)方面,，依據(jù)“行政院金融監(jiān)督管理委員會(huì)組織法”第1條規(guī)定，該委員會(huì)成立的宗旨為“維持金融穩(wěn)定及促進(jìn)金融市場發(fā)展”,，并且為“行政院”下屬機(jī)構(gòu),。在人員方面，

該法案第8條規(guī)定,，委員會(huì)設(shè)置委員9人,，委員均由“行政院”院長提請“總統(tǒng)”任命。委員具有同一黨籍者,，不得超過委員總額1/3.第9條規(guī)定委員會(huì)依法獨(dú)立行使職權(quán),。委員須超出黨派以外，于任職期間不得參加政黨活動(dòng),。委員會(huì)下設(shè)證券期貨局,，掌管證券,、期貨市場及證券、期貨業(yè)之監(jiān)督,、管理及其政策,、法令之?dāng)M定、規(guī)劃,、執(zhí)行等事項(xiàng),。

（二）上述各國（地區(qū)）證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)要素及其獨(dú)立形態(tài)的比較

考察上述各國（地區(qū)）證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀,，可見其相關(guān)要素及其獨(dú)立形態(tài)方面均存在差別,。具體如下表所示：

綜觀上述六個(gè)國家和地區(qū)聯(lián)邦或中央層面證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，具有如下特點(diǎn)：（1）在機(jī)構(gòu)形式或性質(zhì)上,，除英國FCA采取公司制形式,、香港證監(jiān)會(huì)采取獨(dú)立于政府公務(wù)員架構(gòu)外的法定組織的形式外，其他證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)均為具有獨(dú)立性的政府行政機(jī)關(guān),。但是其獨(dú)立性的程度各有差異,，其中以美國的SEC獨(dú)立性最強(qiáng)。（2）在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,，各國（地區(qū)）普遍采取委員會(huì)制或董事會(huì)制,，以吸引不同領(lǐng)域的人才加入證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)決策的獨(dú)立性,、權(quán)威性和公信力,。（3）在人員構(gòu)成上，委員會(huì)或董事會(huì)成員主要由政府部門任命,，體現(xiàn)了各國（地區(qū)）對證券監(jiān)管的麵,。但是，為保證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,，一些國家和地區(qū)對委員會(huì)或董事會(huì)中非執(zhí)行成員人數(shù)及黨派構(gòu)成作出限制規(guī)定,。（4）在經(jīng)費(fèi)來源上，英國,、德國和香港的證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)僅來源于受監(jiān)管公司的交易費(fèi)用或牌照申請費(fèi)用等,，從而進(jìn)一步確保了證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對于其他政府部門的獨(dú)立性。

（三）證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的差異分析

當(dāng)今由于經(jīng)濟(jì)和資本全球化的趨勢,，導(dǎo)致資本,、人才乃至價(jià)值觀在全球范圍內(nèi)的加速流動(dòng)。各國資本市場監(jiān)管制度也出現(xiàn)監(jiān)管趨同的現(xiàn)象,，在亞洲國家中也普遍出現(xiàn)這樣的趨勢{13}.為了吸引更多的資金和人才,，各國監(jiān)管部門之間在證券領(lǐng)域開始了監(jiān)管競爭，在監(jiān)管理念和監(jiān)管措施上相互借鑒,。在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置上,，盡管獨(dú)立性是其共性,，但是各國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)均具有較強(qiáng)的差異性，即使同一國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不同時(shí)期不同監(jiān)管理念的指導(dǎo)下也會(huì)存在較大差異,。一般而言,，造成證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性或者說法律性質(zhì)差異的原因主要有以下兩個(gè)方面：

1、歷史背景不同,。在英美德等發(fā)達(dá)資本主義國家,，資本市場起步較早，早期證券市場的秩序基本上是依靠自律監(jiān)管來維持,。后來隨著證券業(yè)的日益發(fā)展和壯大,，證券欺詐、操縱市場,、內(nèi)幕交易等行為層出不窮,，松散、簡單的自律監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)證券市場發(fā)展的需要,。在此背景下,，建立強(qiáng)有力的全國性證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)就十分必要。

例如,，美國采取了以SEC為代表的聯(lián)邦統(tǒng)一證券監(jiān)管模式,，其根源在于1929年的股市崩盤，最終導(dǎo)致全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā),。由此,，聯(lián)邦政府意識(shí)到以州證券委員會(huì)為主體的準(zhǔn)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對具有全國性的證券交易行為監(jiān)管力度有限。于是,，聯(lián)邦政府開始積極推動(dòng)設(shè)立全國性的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)《1934年證券交易法》設(shè)立新的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)——SEC,，并授權(quán)其對證券交易活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)管。由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的特定背景,，加上當(dāng)時(shí)市場對強(qiáng)有力的證券監(jiān)管措施的呼聲,，聯(lián)邦政府采取自上而下的變革，使得SEC在人員,、財(cái)務(wù)和監(jiān)管權(quán)力方面,，均有很高的獨(dú)立性，使其成為世界上典型的證券獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu),。

與美國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立不同,，英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最初設(shè)立并非來自于外部經(jīng)濟(jì)危機(jī)，更　　多的是為適應(yīng)市場競爭的需要而自發(fā)設(shè)立的,。英國于1986年出臺(tái)了《金融服務(wù)法》,，隨后英國倫敦證券交易所進(jìn)行重大變革，即英國金融“大爆炸”標(biāo)志著英國金融業(yè)由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營的歷史性轉(zhuǎn)折{14}.面對金融業(yè)的快速發(fā)展,，原有主要依靠市場自律監(jiān)管的金融監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要,。隨后,，SIB、FSA等機(jī)構(gòu)相繼設(shè)立,。但由于撒切爾夫人當(dāng)政時(shí)期推行金融自由化政策,，國家行政監(jiān)管權(quán)力在證券領(lǐng)域涉入不深，SIB/FSA被授予的金融監(jiān)管權(quán)力較小,，因此SIB/FSA采取了一人公司這種組織形式,。后來英國金融監(jiān)管領(lǐng)域歷經(jīng)數(shù)次機(jī)構(gòu)改革。但是最新的金融監(jiān)管部門——FCA仍然采取了公司制的形式,。相較于行政機(jī)關(guān)決策的復(fù)雜性和滯后性,，公司制監(jiān)管機(jī)構(gòu)更具有靈活性，也比較適應(yīng)金融自由化的發(fā)展需求,。

亞洲國家和地區(qū)證券監(jiān)管制度借鑒英美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),，也進(jìn)行了一系列的制度變革,，如我國香港地區(qū)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立,。香港地區(qū)的法律制度受英國法律體系的影響頗深，早期證券監(jiān)管體制就是沿用英國式自律監(jiān)管模式,。股災(zāi)之后,，根據(jù)《證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)條例》成立香港證監(jiān)會(huì)，將其定性為“法定機(jī)構(gòu)”獨(dú)立于公務(wù)員架構(gòu)之外,。經(jīng)費(fèi)也不依賴于政府撥款,，使得香港證監(jiān)會(huì)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。雖然在經(jīng)費(fèi)來源和人員組成上與英國的FCA有相似之處,，但是香港證監(jiān)會(huì)采取了獨(dú)立于政府公務(wù)員架構(gòu)外的法定機(jī)構(gòu)的形式而非公司制形式,，更加適應(yīng)香港本地證券市場發(fā)展的需求。

2,、受不同時(shí)期監(jiān)管理念的影響,。證券監(jiān)管理念乃證券監(jiān)管制度的立法精神和指導(dǎo)思想。它也是監(jiān)管者實(shí)施監(jiān)管行為的目的,、要求和行動(dòng)指南{15}.一般而言,，證券監(jiān)管理念主要包括保護(hù)投資者利益、維護(hù)證券市場穩(wěn)定,、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),、適度監(jiān)管等方面的指導(dǎo)思想。然而,，各國或地區(qū)的證券監(jiān)管理念并非完全相同,，同一國家不同時(shí)期的監(jiān)管理念也會(huì)不同。由于證券市場環(huán)境的變化,，證券監(jiān)管的理念也會(huì)發(fā)生變化,，從而對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能運(yùn)作產(chǎn)生影響,。以2008年的金融危機(jī)為例，這場起源于美國次級貸款的危機(jī)引發(fā)了全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī),，投資者特別是中小投資者損失慘重,，使得人們認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系仍然存在重大缺陷。有學(xué)者認(rèn)為,，這場危機(jī)的爆發(fā)和美國證券監(jiān)管理念上出現(xiàn)的“反監(jiān)管”思潮不無關(guān)系,。在金融界對SEC監(jiān)管過度嚴(yán)厲的批評和“反監(jiān)管”思潮影響下，SEC的監(jiān)管理念和監(jiān)管態(tài)度開始軟化,，解除了諸多意在保護(hù)投資者和強(qiáng)化市場誠信的措施,，甚至一度喪失了監(jiān)管立場{16.這場金融危機(jī)后，美國又重新開始大幅度收緊證券監(jiān)管尺度,，在監(jiān)管理念上也更趨嚴(yán)格,。在立法上的直接體現(xiàn)則是美國“大蕭條”以來最嚴(yán)厲的金融改革法案——《多德一弗蘭克華爾街改革和個(gè)人消費(fèi)者保護(hù)法案》的頒布。該法案新設(shè)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）,，以增強(qiáng)對未來可能出現(xiàn)的金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范,；SEC的監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)也得到大幅增強(qiáng)。在法案設(shè)計(jì)的一共243項(xiàng)規(guī)則制定中,，美國證監(jiān)會(huì)所需制定的規(guī)則為96項(xiàng),，占比達(dá)39%{17}.

（四）小結(jié)

在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織形式上，以美國SEC為代表的國家（地區(qū)）采取了行政機(jī)構(gòu)的組織形式,，而英國的FCA則采取了公司制的組織形式,。對于證券監(jiān)管來說，不同的機(jī)構(gòu)組織形式會(huì)對證券監(jiān)管的程序和效力產(chǎn)生直接的影響,。一般來說,，采取行政機(jī)構(gòu)的組織形式可能導(dǎo)致證券監(jiān)管措施更為嚴(yán)格，監(jiān)管程序也較為復(fù)雜,，監(jiān)管效率較低,，獨(dú)立性相對較弱。采取公司制的組織形式使得證券監(jiān)管的效率更高,，獨(dú)立性更強(qiáng),，但監(jiān)管力度可能相對較弱。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律定位同本國證券市場發(fā)展的歷史及監(jiān)管理念均有密切的關(guān)系,。事實(shí)上,，由于證券監(jiān)管趨同化的趨勢，現(xiàn)今各國證券監(jiān)管措施并無太大差別,，單純證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織形式上的變化并不能對證券監(jiān)管效果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響,。因此，在對各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的考察中,，不能僅僅關(guān)注證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律主體地位和組織形式,，更為重要的是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織,、人員、經(jīng)費(fèi),、執(zhí)法措施等方面的制度經(jīng)驗(yàn)及其對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,、權(quán)威性和公信力的影響。

三,、中國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律變革

（一）對我國現(xiàn)行證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律屬性的檢討

20世紀(jì)80年代,，我國證券市場成立之初，主要是由中國人民銀行作為證券業(yè)的主管機(jī)關(guān),。此外,，體改辦、計(jì)委等也都對證券市場擁有一定的話語權(quán),。1992年10月,，國務(wù)院證券委員會(huì)和中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)宣告成立，前者負(fù)責(zé)對證券市場進(jìn)行宏觀管理,，后者則是執(zhí)行機(jī)構(gòu),。1995年3月國務(wù)院確立證監(jiān)會(huì)為國務(wù)院直屬副部級事業(yè)單位。同年11月,，原由中國人民銀行監(jiān)管的相應(yīng)證券經(jīng)營事項(xiàng)也劃歸證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé),。1998年9月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)職能配置,、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡稱“三定方案”），即“定職能,、定機(jī)構(gòu),、定編制”的“三定方案”根據(jù)此“三定方案”的規(guī)定，中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)為國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位,，是全國證券期貨市場的主管部門{18}（93-95）,。1998年12月通過的《證券法》第7條則規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對全國證券市場實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理?！痹摋l并未明確中國證監(jiān)會(huì)是否為《證券法》中所稱國務(wù)院證券監(jiān)管管理機(jī)構(gòu),。由于在《證券法》通過以前，作為國務(wù)院機(jī)構(gòu)內(nèi)部專門性從事證券監(jiān)管的機(jī)構(gòu),，證監(jiān)會(huì)實(shí)際上已經(jīng)開始履行其作為證券市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能,，故《證券法》所稱“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”實(shí)際上即是指證監(jiān)會(huì)。另外,，從法理上分析,，證券法第7條的規(guī)定實(shí)際上是將國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的認(rèn)定權(quán)力授權(quán)給國務(wù)院。因此,，證監(jiān)會(huì)作為國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的主體資格當(dāng)無異議,。證監(jiān)會(huì)不僅擁有政府監(jiān)管權(quán),，而且擁有規(guī)章制定權(quán)，這就與其事業(yè)單位的法律性質(zhì)相矛盾,。根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》和《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》相關(guān)條文對事業(yè)單位的規(guī)定,，我們可以將事業(yè)單位定義為：事業(yè)單位是依法設(shè)立的從事教育、科技,、文化,、衛(wèi)生等公益服務(wù)，不以營利為目的的社會(huì)組織,?？梢姡聵I(yè)單位是為提供社會(huì)服務(wù)的,，而非行使行政監(jiān)管職能,。在我國，證監(jiān)會(huì)事業(yè)單位的法律屬性與履行行政監(jiān)管職能的矛盾是通過以下兩種方式解決的：

1,、通過國務(wù)院授權(quán)解決其履行政府監(jiān)管權(quán)的矛盾,。事業(yè)單位行使政府監(jiān)管權(quán)只能來自于授權(quán)，這在行政法上,，被稱為法律,、法規(guī)授權(quán)組織{18}.以此為前提，中國證監(jiān)會(huì)作為政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律障礙基本上被排除,。當(dāng)然,，證監(jiān)會(huì)作為國務(wù)院下屬事業(yè)單位，其政府監(jiān)管權(quán)的獲得只能來自于《證券法》,、“三定方案”等法律法規(guī)的授權(quán),。在沒有相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)的情況下，證監(jiān)會(huì)不得行使相應(yīng)職權(quán),。

有學(xué)者提出,，中國證監(jiān)會(huì)現(xiàn)在行使的行政管理權(quán)，究竟是行政機(jī)關(guān)授權(quán),，還是立法機(jī)關(guān)立法規(guī)定,？從國務(wù)院“三定方案”看，應(yīng)是前者,；從《證券法》規(guī)定判斷則又是后者,。如果是前者，當(dāng)行政相對人對證監(jiān)會(huì)的行政處罰不服而提起行政復(fù)議或行政訴訟時(shí),，根據(jù)相關(guān)行政法的規(guī)定,，則作為委托機(jī)關(guān)的國務(wù)院當(dāng)為行政復(fù)議的被申請人或者行政訴訟的被告。另外，如果中國證監(jiān)會(huì)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí),，一旦侵犯了公民,、法人或其他組織的合法權(quán)益并造成損害的，根據(jù)國家賠償法相關(guān)規(guī)定,，作為委托機(jī)關(guān)的國務(wù)院當(dāng)為賠償義務(wù)人,。“果真如此,，勢必在司法實(shí)踐中和法律邏輯方面出現(xiàn)令人十分尷尬的局面,。”{19}然而,，在監(jiān)管實(shí)踐中所發(fā)生的行政訴訟,，被告均為中國證監(jiān)會(huì)，因而該授權(quán),，應(yīng)當(dāng)視為《證券法》的立法授權(quán),。因?yàn)楸环伞⒎ㄒ?guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時(shí)侵犯公民,、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,，被授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

2,、通過《立法法》解決其規(guī)章制定權(quán)的矛盾,。根據(jù)國務(wù)院“三定方案”及《證券法》的規(guī)定，作為事業(yè)單位的中國證監(jiān)會(huì)不僅享有行政監(jiān)管權(quán),，而且還享有規(guī)章制定權(quán),。然而按我國憲法精神，制定規(guī)章的專有權(quán)屬國務(wù)院各部,、各委員會(huì),。換言之，我國《憲法》僅賦予國務(wù)院各部,、各委員會(huì)的規(guī)章制定權(quán)，而并未授權(quán)非部委機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位制定規(guī)章,。因此,，賦予證監(jiān)會(huì)規(guī)章制定權(quán)的做法與憲法有些抵觸{19}.這種抵觸或者矛盾，在我國《立法法》出臺(tái)前的確存在,。但是,，2000年3月15日，第九屆全國人大會(huì)通過的《立法法》解決了這一矛盾《立法法》將規(guī)章制定權(quán)主體擴(kuò)大為國務(wù)院各部,、委員會(huì),、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu),。其中“具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)”,，是指按照國務(wù)院的規(guī)定在特定領(lǐng)域行使行政管理職能的國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu),，包括直屬事業(yè)單位如中國地震局、中國氣象局,、中國證監(jiān)會(huì),、中國銀監(jiān)會(huì)等。因此,，中國證監(jiān)會(huì)作為“具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)”即可直接作為擁有規(guī)章制定權(quán)的行政主體{18}.

通過以上兩點(diǎn)分析,，可見中國證監(jiān)會(huì)作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位而行使政府監(jiān)管權(quán)，無論從邏輯上還是在法理上都是說得通的,，學(xué)界不必過于糾結(jié)事業(yè)單位與政府監(jiān)管權(quán)之間的沖突,。同時(shí),，我們也不能滿足于上述能夠自圓其說的解釋,。而是要檢討當(dāng)初這種設(shè)置的目的何在,？這一設(shè)置與《證券法》的立法宗旨和立法意圖相匹配嗎,？否則對于不能夠?qū)崿F(xiàn)立法目的的制度,，就有變革的必要,。

對于國務(wù)院“三定方案”將中國證監(jiān)會(huì)界定為國務(wù)院直屬事業(yè)單位的目的或用意,，至今未　　見官方正式的權(quán)威解釋,。學(xué)界比較多的看法是,，由于受到了前述世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)立法潮流的影響,，而試圖將證監(jiān)會(huì)設(shè)計(jì)為一種相対獨(dú)立性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這也是筆者的觀點(diǎn),。在我國法人類型有四種：機(jī)關(guān)法人,、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人及社會(huì)團(tuán)體法人,。在不希望將證監(jiān)會(huì)制度安排為傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)的情況下,，按照我國的法律文化，選擇事業(yè)單位法人更為合適,，便于體現(xiàn)其行使證券監(jiān)管權(quán)的相対獨(dú)立性,。不僅如此，證監(jiān)會(huì)還采用了境外獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)所通用的名稱“證券監(jiān)督管理委員會(huì)”而這種名稱此前并不用于國家行政機(jī)關(guān)序列之中{18}.特別是2005年修訂后的《證券法》賦予了國務(wù)院證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)廣泛的職權(quán),，其中的“準(zhǔn)司法權(quán)”是體現(xiàn)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性最明顯的標(biāo)志,，這也足以表明我國立法機(jī)關(guān)欲將我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)定性為政府獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的價(jià)值取向。

就一定程度而言,，證監(jiān)會(huì)事業(yè)單位的屬性,，可以保證其在行使證券監(jiān)管權(quán)上具有一定的獨(dú)立性。證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)行使政府監(jiān)管權(quán),，可以避免行政組織規(guī)模無限擴(kuò)大,，有助于增加監(jiān)管靈活性，提高監(jiān)管效率，節(jié)省監(jiān)管費(fèi)用,。尤其是證券監(jiān)管具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性,，授權(quán)證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)證券市場監(jiān)管，也符合行政事務(wù)社會(huì)化的發(fā)展趨勢{20}（454）,。但是,，這種授權(quán)行使監(jiān)管職權(quán)的模式在監(jiān)管權(quán)力的分配上，存在一些固有的缺陷,。一方面《證券法》授予證監(jiān)會(huì)的職責(zé)范圍相當(dāng)廣泛,，一旦監(jiān)管權(quán)力行使不當(dāng)，容易發(fā)生監(jiān)管失當(dāng)?shù)膯栴},。另一方面,，隨著我國證券市場的進(jìn)一步發(fā)展完善，很多新現(xiàn)象,、新問題層出不窮,，由此需要監(jiān)管部門履行新的監(jiān)管職責(zé)。由于證監(jiān)會(huì)的職權(quán)來自于法律法規(guī)授權(quán),，如果法律法規(guī)未明確授權(quán)對特定事項(xiàng)的監(jiān)管權(quán),，在法理上證監(jiān)會(huì)就沒有對這些新現(xiàn)象、新問題進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力,。這就會(huì)造成監(jiān)管缺位的問題,。從未來我國金融發(fā)展的角度，證監(jiān)會(huì)事業(yè)單位屬性已經(jīng)越來越不能滿足我國證券監(jiān)管的需求,，因而有必要從政府獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的視角,，對中國證監(jiān)會(huì)的主體性質(zhì)和法律地位進(jìn)行重新定位。

（二）對中國證監(jiān)會(huì)的主體性質(zhì)和法律定位的新思考

對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)的定位是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,，不僅僅涉及證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身性質(zhì),、人員、經(jīng)費(fèi)等制度的變化,，更主要的是其必將對我國證券市場造成深遠(yuǎn)的影響,，因?yàn)樽兏锉O(jiān)管機(jī)構(gòu)的目的本身就是為了其能夠更好地適應(yīng)證券市場，為證券市場的良性運(yùn)行而保駕護(hù)航,。因此,，在制度設(shè)計(jì)中，需對相關(guān)因素需進(jìn)行全面的考察和衡量,。

1、歷史和國情,。不可否認(rèn),，在我國早期證券市場建設(shè)中，行政力量主導(dǎo)的監(jiān)管方式在短時(shí)間內(nèi)可以保證證券市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。但是隨著我國證券市場的進(jìn)一步發(fā)展,，證監(jiān)會(huì)由于其“事業(yè)單位法人”的法律性質(zhì),，使其獨(dú)立性和公信力備受質(zhì)疑。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化,、金融領(lǐng)域競爭自由化的背景下,，泛行政化式監(jiān)管已經(jīng)成為影響我國證券市場健康發(fā)展的一個(gè)重要因素。但是,，鑒于長期以來我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政色彩濃厚,，且存在路徑依賴現(xiàn)象，在中國泛行政化權(quán)力體制特征下,，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政色彩在短期內(nèi)難以改變,，行政力量主導(dǎo)證券市場運(yùn)行所造成的路徑依賴，増加了進(jìn)行改革的難度,。這是我們在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革中需要特別注意的問題,。因此，從我國國情出發(fā),，在現(xiàn)階段可以尋求證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“歸位”和“放權(quán)”.第一,，歸位。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅承擔(dān)證券行政監(jiān)管的職能,，在法律上明確規(guī)定證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)的法律性質(zhì),。避免當(dāng)前證監(jiān)會(huì)作為事業(yè)單位行使政府監(jiān)管權(quán)的巨大局限性。第二,，放權(quán),。將現(xiàn)有大量的監(jiān)管職能下放至交易所、證券業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織,，并且明確這些自律組織享有依據(jù)法律授權(quán)的監(jiān)管權(quán)力,。

2.適度監(jiān)管的理念。在行政性監(jiān)管思維下,，我國對證券監(jiān)管出現(xiàn)過度監(jiān)管和監(jiān)管缺位并存的情況,。例如，一方面,，在企業(yè)債券發(fā)行等領(lǐng)域,，存在證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委和央行多頭監(jiān)管的局面,，監(jiān)管措施重疊,。而另一方面，對一些金融創(chuàng)新產(chǎn)品仍缺乏充分的認(rèn)識(shí)和有效的監(jiān)管,。對于監(jiān)管理念的認(rèn)識(shí)不清,，直接影響到對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí),，容易導(dǎo)致陷入泛行政化管理的誤區(qū)。因此,，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要樹立適度監(jiān)管的理念,，減少對一些證券監(jiān)管領(lǐng)域的行政化干預(yù)，這是進(jìn)行改革的前提,。

3,、以《證券法》的立法宗旨和價(jià)值取向?yàn)楹饬繕?biāo)準(zhǔn)。第一,，關(guān)于《證券法》立法宗旨的衡量標(biāo)準(zhǔn)《證券法》的根本宗旨應(yīng)當(dāng)是“保護(hù)投資者的合法權(quán)益”.然而,，就目前的情形而言，我國證監(jiān)會(huì)擔(dān)負(fù)了太多的國家政治職能,，而這些職能正是獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)所忌諱的,。不然，證監(jiān)會(huì)一方面要履行證券監(jiān)管職責(zé),，另一方面又負(fù)有某類政治使命,，從而導(dǎo)致其處于“里外不是人”的尷尬角色，證監(jiān)會(huì)主席也成了眾矢之的,，再更換也不起作用,。例如，為了貫徹國家宏觀調(diào)控政策,，證監(jiān)會(huì)就必須打擊市場泡沫,。這就使證監(jiān)會(huì)職權(quán)的行使脫離了其應(yīng)有的最主要目標(biāo)一保護(hù)投資者的合法權(quán)益，而使其主要目標(biāo)表現(xiàn)為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定{18}.因此,，為實(shí)現(xiàn)《證券法》的立法宗旨其設(shè)置就應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)放在監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性上,，不受或者少受制于其他政府行政機(jī)關(guān)的牽制。第二,，關(guān)于《證券法》對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)價(jià)值取向的衡量標(biāo)準(zhǔn),。如前所述《證券法》賦予了國務(wù)院證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)廣泛的職權(quán)和具有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)標(biāo)志的“準(zhǔn)司法權(quán)”表明了我國立法機(jī)關(guān)欲將我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)定性為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的價(jià)值取向。然而,，通過20多年的實(shí)踐證明,，現(xiàn)行事業(yè)單位性質(zhì)的證監(jiān)會(huì)與上述價(jià)值取向難以匹配。

4,、與資本市場其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)作關(guān)系,。從金融混業(yè)監(jiān)管的角度出發(fā)，未來可以成立包括證券,、銀行,、保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管在內(nèi)的綜合性政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對資本市場實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管,，減少原有的資本監(jiān)管協(xié)作中出現(xiàn)的矛盾和沖突問題,。

（三）關(guān)于我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律制度的具體安排

結(jié)合我國國情,，我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律變革可以在一定程度上借鑒美國SEC和德國BaFin模式，同時(shí)參考其他典型國家（地區(qū)）在制度建設(shè)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),，將中國證監(jiān)會(huì)定性為具有一定獨(dú)立性的行政機(jī)關(guān)，即具有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)特征的法定特設(shè)機(jī)構(gòu),。具體包括以下幾個(gè)方面：

1,、“中國證監(jiān)會(huì)”法定?！爸袊C監(jiān)會(huì)”法定是指將“中國證監(jiān)會(huì)”的名稱,、法律性質(zhì)、組織機(jī)構(gòu)以及監(jiān)管職能全部明確載人《證券法》,，這既是各國證券法的通行做法,，也是我國證券市場法治化的內(nèi)在要求。但是,，我國現(xiàn)行《證券法》沒有具體規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的名稱,，而只是以“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”這樣一個(gè)籠統(tǒng)的概念來指代證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這種彈性規(guī)定使證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)既可以是單數(shù)也可以是復(fù)數(shù),。有人認(rèn)為：這樣規(guī)定比較有彈性,，監(jiān)管機(jī)構(gòu)用什么名稱，其法律地位如何,，有什么職權(quán)等問題,，涉及較復(fù)雜的行政或政治體制改革層面，證券法不便作出具體規(guī)定{19}.筆者認(rèn)為這不符合我國證券市場法治化的內(nèi)在要求《證券法》作為國家的基本法,，其本身就要體現(xiàn)行政或政治體制改革的成果,，同時(shí)對行政或政治體制改革又要具有推動(dòng)性和前瞻性。另一種認(rèn)識(shí)乃是認(rèn)為人民銀行,、發(fā)改委等也對證券市場,，特別是債券市場有一定的監(jiān)管權(quán)，因而用一個(gè)模糊性的集合概念比較合理,。其實(shí),，對于如人民銀行、發(fā)改委等其他對證券業(yè)的非主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)在某種范圍內(nèi)享有證券監(jiān)管權(quán),，證券立法可以規(guī)定國務(wù)院以授權(quán)的方式來實(shí)現(xiàn)其行使相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé),。這樣一來遠(yuǎn)比現(xiàn)在的籠統(tǒng)規(guī)定透明化、法治化,。

然而,，從2015年公布的《證券法》修訂草案來看，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的立法改革并未納人《證券法》的修訂中,，而“中國證監(jiān)會(huì)”人法更是談不上,，因而筆者在此鄭重呼吁盡早在證券基本法中修改證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定“中國證監(jiān)會(huì)”人法也勢在必行,。

2、將“中國證監(jiān)會(huì)”定性為法定特設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu),。在組織性質(zhì)上,，證券法應(yīng)當(dāng)明確中國證監(jiān)會(huì)為法定特設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其法律性質(zhì)為行政機(jī)關(guān)而非目前的事業(yè)單位性質(zhì),。理由如是：第一,，如前文所述，由專門性的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對證券業(yè)進(jìn)行證券監(jiān)管是市場經(jīng)濟(jì)國家一種普遍的做法,。在證券市場上參與主體眾多,，特別是在我國，大量的上市公司為國有控股公司,，其中不少公司有著十分強(qiáng)大的政府部門背景,，改由一個(gè)獨(dú)立的權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使證券監(jiān)管權(quán)十分必要。法定特設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以擺脫行政層級的影響和被監(jiān)管者的影響,，獨(dú)立地依據(jù)法律來對監(jiān)管事務(wù)作出決定,。盡管從法律屬性上講，法定特設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì),，但是其與一般行政機(jī)關(guān)重視層級關(guān)系不同,，法定特設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)更符合獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的特征，它不是事業(yè)単位,，也有別于一般的行政機(jī)關(guān),。第二，證券監(jiān)管的專業(yè)性與政策的連續(xù)性要求其監(jiān)管機(jī)構(gòu)為具有獨(dú)立性的法定特設(shè)機(jī)構(gòu),。證券市場作為現(xiàn)代金融市場的重要組成部分,，復(fù)雜程度高，對國民經(jīng)濟(jì)影響性大,，對其進(jìn)行監(jiān)管需要極強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性,。第三，證券監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)合性或曰綜合性,，要求其行使主體為具有獨(dú)立性的法定特設(shè)機(jī)構(gòu),。即法定特設(shè)機(jī)構(gòu)不僅依法享有政府監(jiān)管權(quán)，而且還依法享有規(guī)章制定權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán),。這些職能是傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)所不具備的,。這也是獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)標(biāo)志性的特征。對此前文已作詳細(xì)論述,，在此不再贅述,。

最后需要指出的是，待將來時(shí)機(jī)成熟,，可參考英國,、德國,、日本、臺(tái)灣等國家和地區(qū)金融混業(yè)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn),，建立統(tǒng)一的行政性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),，從而減少不同金融領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的行為沖突。

3,、落實(shí)委員會(huì)制,。即改目前的主席負(fù)責(zé)制為委員會(huì)負(fù)責(zé)制。主席負(fù)責(zé)制的弊端在于其導(dǎo)致證券監(jiān)管的行政性色彩濃厚,，不能適應(yīng)現(xiàn)代金融監(jiān)管獨(dú)立性與權(quán)威性的要求。而考察各國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織形式,，基于專業(yè)性和獨(dú)立性的要求,，大多數(shù)國家如美國、德國,、英國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取的是委員會(huì)或董事會(huì)制,，委員人選由不同機(jī)構(gòu)的人員擔(dān)任。在委員會(huì)中不僅有來自行政機(jī)關(guān)的代表,，還有一定數(shù)量來自受監(jiān)管對象,、中介機(jī)構(gòu)、自律機(jī)關(guān)組織,、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等群體的代表,。這樣一方面可以增強(qiáng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、權(quán)威性和獨(dú)立性,；另一方面既可群策群力,，又可防止出現(xiàn)“一言堂”的專制情形。

4,、經(jīng)費(fèi)來源上的改革,。法定特設(shè)機(jī)構(gòu)在經(jīng)費(fèi)來源上，可參考前述德國BaFin模式,。前述德國,、英國和我國香港地區(qū)在內(nèi)的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)均將注冊費(fèi)用、部分交易費(fèi)用以及其他費(fèi)用的收入作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源,，不依賴于國會(huì)或政府撥款,。在我國改革后的機(jī)構(gòu)亦可實(shí)行將部分注冊費(fèi)用、交易費(fèi)用以及其他費(fèi)用的收入作為證監(jiān)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源,。這樣_方面,，能夠增加證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)自給自足,，從而減少行政性干預(yù),；另一方面,，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)還可以通過調(diào)整相應(yīng)費(fèi)率達(dá)到調(diào)控證券市場相應(yīng)行為的目的，增強(qiáng)其監(jiān)管的靈活性,。在證券市場透明化的要求下,，這些證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)也會(huì)積極披露經(jīng)費(fèi)使用情況，以增強(qiáng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公信力,。依照目前我國現(xiàn)有的財(cái)政收支體系,，一方面證監(jiān)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源主要依賴于財(cái)政撥款，另一方面其主要收入則必須上繳財(cái)政,。這在一定程度上造成事權(quán)和財(cái)權(quán)的不匹配,，因此，將來我國證監(jiān)會(huì)一旦定性為法定特設(shè)機(jī)構(gòu),，即可考慮將注冊費(fèi)用和部分交易費(fèi)用以及其他費(fèi)用收入直接納入證監(jiān)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源,，增強(qiáng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，減少對行政撥款的依賴,，解決事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配的問題,。

5、完善對證券監(jiān)管權(quán)的程序性制約制度,。法定特設(shè)機(jī)構(gòu)依法享有對證券業(yè)的獨(dú)立監(jiān)管權(quán),，權(quán)力相対比以往更加集中，因此,，完善對其程序性制約的制度意義重大,。具體需從兩方面著手：第一，加快《行政程序法》的立法進(jìn)度,，這不僅是證券監(jiān)管領(lǐng)域監(jiān)管執(zhí)法的需求,，同時(shí)也是我國各個(gè)領(lǐng)域依法行政的需要。遺憾的是我國《行政程序法》立法進(jìn)程不盡人意,，呼吁加快立法進(jìn)度,。第二，完善《證券法》中對我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)所規(guī)定的監(jiān)督與制約制度,，歸納起來主要包括以下內(nèi)容：（1）審計(jì)監(jiān)督,。即國家審計(jì)機(jī)關(guān)對中國證監(jiān)會(huì)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。（2）公開要求,。中國證監(jiān)會(huì)依法制定的規(guī)章,、規(guī)則和監(jiān)督管理工作制度應(yīng)當(dāng)公開；中國證監(jiān)會(huì)依據(jù)調(diào)查結(jié)果,，對證券違法行為作出的處罰決定,，應(yīng)當(dāng)公開。（3）保密義務(wù)。中國證監(jiān)會(huì)對公司依照法律,、行政法規(guī)規(guī)定必須作出的公告,，在公告前不得泄露其內(nèi)容；中國證監(jiān)會(huì)工作人員依法履行職責(zé),，進(jìn)行監(jiān)督檢查或者調(diào)查時(shí),，應(yīng)當(dāng)出示有關(guān)證件，并對知悉的有關(guān)單位和個(gè)人的商業(yè)秘密負(fù)有保密的義務(wù),。（4）禁止行為,。參與注冊股票發(fā)行申請的人員，不得與發(fā)行申請單位有利害關(guān)系,；不得接受發(fā)行申請單位的饋贈(zèng),；不得持有所核準(zhǔn)的發(fā)行申請的股票；不得私下與發(fā)行申請單位進(jìn)行接觸,；中國證監(jiān)會(huì)工作人員在任期或者法定期限內(nèi),，不得直接或者以化名、借他人名義持有,、買賣股票，也不得收受他人贈(zèng)送的股票,；證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)工作人員禁止從事內(nèi)幕交易,；禁止證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其工作人員在證券交易活動(dòng)中作出虛假陳述或者信息誤導(dǎo)；中國證監(jiān)會(huì)工作人員必須忠于職守,，依法辦事,，公正廉潔，不得利用自己的職務(wù)便利牟取不正當(dāng)利益,；中國證監(jiān)會(huì)的工作人員不得在被監(jiān)管的機(jī)構(gòu)中兼任職務(wù),。（5）法律責(zé)任。對違反法律規(guī)定的證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其工作人員,，追究相應(yīng)的行政,、刑事責(zé)任，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行內(nèi)幕交易的從重處罰,。（6）復(fù)議和訴訟,。當(dāng)事人對中國證監(jiān)會(huì)處罰決定不服的，可以依法申請復(fù)議,，或者依法直接向人民法院提起訴訟,。通過行政復(fù)議和行政訴訟的途徑，以使上級行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的具體行政行為予以監(jiān)督和制約,。

四,、結(jié)束語

通過對美英德日等典型國家和我國港臺(tái)地區(qū)相關(guān)制度的考察，可以看出證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使的證券監(jiān)管權(quán)與政府監(jiān)管權(quán)一脈相承，在復(fù)雜市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的條件下,，市場需要具有相対獨(dú)立性的政府監(jiān)管權(quán)具體作用于市場主體,，這一特點(diǎn)在證券市場體現(xiàn)得尤為突出。然而,，我國在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)制度的安排上有著先天的不足,，證券最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)“中國證監(jiān)會(huì)”并非法定（指國家基本法），而是通過國務(wù)院的“三定方案”將其定性為正部級事業(yè)單位,，不僅法律地位不獨(dú)立,，而且擔(dān)負(fù)了太多的國家政治職能，致使其角色尷尬,。因此,，對中國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律變革勢在必行?！爸袊C監(jiān)會(huì)”法定化,，即將其直接納入《證券法》規(guī)范也應(yīng)當(dāng)提上議事日程。具體而言就是將中國證監(jiān)會(huì)定性為法定特設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu),，落實(shí)其委員會(huì)制度,，在經(jīng)費(fèi)來源上將注冊費(fèi)用和部分交易費(fèi)用以及其他費(fèi)用收入作為證監(jiān)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源，減少其對行政撥款的依賴,，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配,，從而增強(qiáng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。最后需要強(qiáng)調(diào)的是,，證券監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性與程序制約性是一塊硬幣的兩面,，二者必須同時(shí)存在，因此,，必須完善對證券監(jiān)管權(quán)的程序性制約制度,。

作者簡介：李東方，中國政法大學(xué)教授,。

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