“兩法銜接”，即行政執(zhí)法與刑事司法相銜接,，是行政執(zhí)法與刑事司法形成合力的旨在防止和糾正以罰代刑,、有罪不究的工作機制，該機制的構(gòu)建是中共中央深化司法體制改革和工作機制改革的一項具體任務(wù)，對于打擊違法犯罪行為,、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序,、加強社會管理、促進依法行政和公正司法,，都具有重要意義,。當(dāng)前，行政執(zhí)法證據(jù)向刑事司法證據(jù)轉(zhuǎn)化問題,、案件咨詢制度,、走訪檢查制度、聯(lián)席會議制度,、建立信息平臺互聯(lián)互通共享機制,，都是“兩法銜接”機制的重要內(nèi)容。本文從“兩法銜接”機制的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實意義著手,，在論證完善“兩法銜接”制度的構(gòu)建有著扎實的理論支撐和迫切的現(xiàn)實意義基礎(chǔ)上,，從完善相關(guān)立法和健全相關(guān)配套制度兩個層面，提出了可供借鑒的制度設(shè)計,。

一,、“兩法銜接”機制的理論基礎(chǔ)與實踐意義

（一）“兩法銜接”機制的理論支撐

一是權(quán)力制衡思想。權(quán)力的負面屬性決定了權(quán)力極易被濫用,，為防止權(quán)力被濫用,，需通過權(quán)力制衡權(quán)力的方式，將權(quán)力關(guān)進制度的牢籠,?！皟煞ㄣ暯印奔润w現(xiàn)了由不同權(quán)力機關(guān)來行使行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)的權(quán)力分立原則，也在一定程度上體現(xiàn)了二者之間要有銜接,、有責(zé)任監(jiān)督對方銜接工作,，從而確保行政法律和刑事法律統(tǒng)一正確實施的制衡思想。[1]

二是法律監(jiān)督思想,。檢察機關(guān)作為我國的國家法律監(jiān)督機關(guān),，肩負著確保國家法律正確實施、維護國家法律統(tǒng)一和促進社會公平正義的神圣使命,。2001年7月國務(wù)院通過的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，明確指出：“行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪,，應(yīng)當(dāng)自覺接受人民檢察院和監(jiān)察機關(guān)依法實施的監(jiān)督”,。面對行政執(zhí)法機關(guān)在行政執(zhí)法過程中對于涉嫌犯罪案件“有案不移”的現(xiàn)象，檢察機關(guān)有義務(wù)履行其法律監(jiān)督職責(zé),，加大對刑事立案環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度,。

三是行政犯罪雙重違法理論。何謂行政犯罪？即某行為既違反了行政法規(guī)范,，情節(jié)嚴(yán)重,，同時，因違法行為達到了一定程度的社會危害性,，觸犯了國家的刑事法律,，應(yīng)受刑事制裁。行政犯罪的對行政法和刑法的雙重違法性屬性,，使得行刑銜接機制的構(gòu)建有其必要性和一定的法學(xué)理論支撐,，從而防止對犯罪行為的放縱，滿足社會成員對安全和公正的需要,。

（二）“兩法銜接”機制的實踐迫切性

“兩法銜接”機制起源于行政執(zhí)法機關(guān)打擊破壞市場經(jīng)濟秩序行為的力度不夠,，由于行政執(zhí)法與刑事司法的銜接力度不夠，對行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督機制也不完善,，加之受地方保護主義和部門利益的影響,，行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中常常不移送涉嫌犯罪案件線索，以罰代刑,，縱容犯罪,。2011年2月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》,，此意見系統(tǒng)明確地對行政執(zhí)法機關(guān),、行政監(jiān)察機關(guān)和刑事司法機關(guān)在“兩法銜接”機制中的職責(zé)和工作程序作了詳細規(guī)定，這標(biāo)志著“兩法銜接”工作邁上了一個新的臺階,。但遺憾的是,，“兩法銜接”制度規(guī)范普遍立法層級較低，至今仍停留在部門規(guī)章,、地方規(guī)章和非規(guī)范性文件層面,，缺乏國家立法的有力支撐，因此,，當(dāng)前推進“兩法銜接”機制工作的開張有其迫切的實踐性,。

通過“兩法銜接”工作的推進，一方面有利于監(jiān)察部門,、公安檢察機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)和糾正以罰代刑等不法行為的發(fā)生,，減少地方保護主義，提高執(zhí)法透明度,，督促行政執(zhí)法機關(guān)依法行政,、嚴(yán)格公正執(zhí)法；另一方面,，通過進一步推進中央層面的立法和制度設(shè)計,，對“兩法銜接”工作的責(zé)任主體,、工作原則、職責(zé)分工,、適用范圍,、移送標(biāo)準(zhǔn)、運作程序等制定可操作性的細則,，保障“兩法銜接”工作順利開展,。

二、完善“兩法銜接”機制的立法

當(dāng)前,，“兩法銜接”機制在立法層面存在的問題主要在于,，政策層面高、法治層級較低,，制度剛性不足,、權(quán)威性還不夠，尤其是可供具體操作和執(zhí)行的法治層面的依據(jù)難尋蹤跡,，銜接機制的建立和運行事實上處于無序的狀態(tài),，進而導(dǎo)致已有的銜接機制大多停留在文件上、紙面上,，空轉(zhuǎn)無效,、運行乏力，實際成效大打折扣,。[2]因此,，在總結(jié)和提升“兩法銜接”工作機制建設(shè)和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過制定明確具體,、具有可操作性的規(guī)定,，從立法上對其進行完善，實現(xiàn)“兩法銜接”的頂層設(shè)計,，是目前“兩法銜接”工作需解決的燃眉之急,。

（一）細化“兩法銜接”的對接程序

從操作層面上講，“兩法銜接”問題并不純粹是一個法理問題,，更是一個法律實際問題,。[3]因此，要真正真正實現(xiàn)執(zhí)法與司法領(lǐng)域的順暢銜接,，真正地實現(xiàn)依法治國的目標(biāo),，就必須構(gòu)建一套健全的程序銜接機制。[4]雖然我國《行政處罰法》第22條明確規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的,，行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān),，依法追究刑事責(zé)任?！薄缎淌略V訟法》也規(guī)定了檢察機關(guān)對公安機關(guān)的立案監(jiān)督制度,，但對涉嫌犯罪案件移送的具體問題仍缺乏可操作性的規(guī)定，導(dǎo)致在實踐中移送的隨意性很大,。

一是規(guī)范案件移送程序,。由于現(xiàn)行立法對諸如移送的條件、如何移送,、移送的期限,、移送的對接程序等均缺乏可操作性的規(guī)定，為了保證行政執(zhí)法與刑事司法銜接渠道的進一步暢通,，應(yīng)該將移送程序法定化,，如移送的具體條件、如何移送,、移送的期限,、受移送的機關(guān)等都應(yīng)當(dāng)有可操作性的規(guī)定，以建立系統(tǒng)完備的案件移送制度,，規(guī)范移送行為,。

二是合理設(shè)定制裁種類，確保行政處罰與刑事刑罰責(zé)任形式的銜接,。刑罰刑種與行政處罰則在結(jié)構(gòu)上既要層次分明,、輕重有別，又要連貫,、銜接,，但是，現(xiàn)行刑法的某些刑罰種類比行政處罰還輕,，致使兩種處罰難以很好地銜接適用,。如何平衡制裁種類中的罰款與罰金、沒收財產(chǎn)罰與沒收財產(chǎn)刑,、人身自由罰與自由刑等問題,，直接關(guān)系到兩法銜接的順利開展。

三是建立健全責(zé)任追究制度和激勵引導(dǎo)制度,。一方面,，健全責(zé)任追究制度是保障案件有效移送的關(guān)鍵。誠如有學(xué)者所言,，“有既定的規(guī)則只是法治的一個方面,，任何組織和個人都必須為其違反規(guī)則的行為承擔(dān)責(zé)任，是法治更為重要的應(yīng)有之義,；有規(guī)則而無責(zé)任追究機制,，實等同于無法治?！盵5]據(jù)此強化案件移送環(huán)節(jié)的責(zé)任追究,，對于依法應(yīng)當(dāng)移送而不移送的人員應(yīng)當(dāng)依法追究責(zé)任,。另一方面，建立激勵引導(dǎo)制度是保障案件有效移送的條件,，“從某種意義上說,，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制本身就是被銜接的行政機關(guān)和司法機關(guān)受到激勵而改進工作和自我完善的過程?！盵6]因此,，案件移送程序的核心問題是執(zhí)法人員和司法人員移送案件的積極性，通過目標(biāo)激勵,、示范激勵,、榮譽激勵等正向激勵機制，可以實現(xiàn)有效的銜接,。

（二）明確“兩法銜接”之證據(jù)轉(zhuǎn)化制度

證據(jù)是訴訟的核心,，證據(jù)轉(zhuǎn)化制度是兩法銜接中的基礎(chǔ)性問題。兩法銜接之證據(jù)轉(zhuǎn)化制度是行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的一個重要議題,。2012年《刑事訴訟法》[7]的修改及配套司法解釋的出臺,，使得兩法銜接之證據(jù)轉(zhuǎn)化制度在法律層面得到正式肯認。但由于行政證據(jù),、刑事證據(jù)兩類證據(jù)在性質(zhì),、收集主體、收集方法,、收集程序等諸多方面存有差異,，行政證據(jù)不可直接轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)在刑事司法程序中運用。在司法實踐中,，該制度仍然存在諸多尚待探討和解決的問題,。

一是細化不同類型證據(jù)的轉(zhuǎn)化方式。建議通過立法的方式明確行政執(zhí)法機關(guān)在行政執(zhí)法過程中收集的物證,、書證,、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料作為刑事訴訟證據(jù)使用的具體操作方式和操作程序,，并對實物證據(jù)和言詞證據(jù)的具體轉(zhuǎn)化方式做細致的區(qū)分,。對于行政執(zhí)法過程中的物證、書證,、視聽資料等實物證據(jù),，由于其具有較強的客觀性、穩(wěn)定性,，不會因收集主體,、收集方法、收集程序的不同改變其自身屬性,，刑事司法機關(guān)無需重新收集,，在對其進行形式上的合法性審查后,，補辦相應(yīng)手續(xù)即可直接調(diào)取作為刑事證據(jù)使用；對于證人證言,、被害人陳述,、被告人供述與辯解等言詞證據(jù)，由于其具有較強的主觀性,，言詞陳述所反映的事實與案件真實情況是否相符，不僅取決于陳述人認識事物,、表達事物的準(zhǔn)確性,，還會受證據(jù)收集的方式和程序的影響，所以對于言詞證據(jù),，原則上應(yīng)重新收集,、制作，但在被取證人意外死亡等特殊情形下,，行政言詞證據(jù)可經(jīng)審查后一并轉(zhuǎn)化,，但需與其他證據(jù)相互印證才可作為刑事證據(jù)使用。

二是拓展司法機關(guān)個案協(xié)助機制,。在第一時間內(nèi)由公安,、監(jiān)察機關(guān)共同對案件進行提前介入，及時指導(dǎo)行政執(zhí)法機關(guān)收集,、固定證據(jù),，幫助完善證據(jù)收集程序，避免因時過境遷導(dǎo)致證據(jù)流失,、公安機關(guān)無法立案,，以更好地將檢察機關(guān)的監(jiān)督關(guān)口前移，切實增強監(jiān)督實效,。對于某些線索比較明顯的行政涉罪案件,，在掌握初步的涉罪線索后，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)及早通知司法機關(guān)介入,。必要時,，對于證據(jù)收集、保全等問題,，提前向司法機關(guān)進行詢問和溝通,。刑事司法機關(guān)應(yīng)就案件定性意見、證據(jù)收集和轉(zhuǎn)化的建議及時作出回應(yīng),，從而保證刑事訴訟活動的順利進行,。

三、健全“兩法銜接”配套制度

（一）推進“兩法銜接”信息共享平臺建設(shè)

行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)的信息共享,、信息溝通是“兩法銜接”工作開展的重要環(huán)節(jié),。網(wǎng)絡(luò)信息平臺的建立,，一方面有利于強化行政執(zhí)法機關(guān)依法行政、嚴(yán)格公正執(zhí)法,，遏制行政執(zhí)法過程中的地方和部門保護主義,，避免出現(xiàn)以罰代刑的執(zhí)法偏差，提高行政執(zhí)法的透明度和公信力,；另一方面,，也有利于監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān),、檢察機關(guān)及時掌握行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的情況,，主動發(fā)現(xiàn)案件線索,，提出移送建議,，從而減少工作銜接中的資源消耗,。如何更好的推進信息共享平臺建設(shè)，確保案件及時發(fā)現(xiàn),、及時移交,、及時立案，是亟需解決的問題,。

一是完善案件信息錄入標(biāo)準(zhǔn)，以更好推進信息共享平臺建設(shè),。行政執(zhí)法信息錄入不到位，將導(dǎo)致信息共享平臺難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用,。同時,，由于各地采用的信息共享平臺的軟件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,，使得全國聯(lián)網(wǎng)舉步維艱,。除此之外，各部門的軟件及保密要求不同,，致使平臺對接困難重重,，如行政執(zhí)法機關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)為秘密級，而司法機關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)為機密級,，密級不同致使行政機關(guān)和司法機關(guān)的案件信息難以在用一個平臺共享,。[8]對于信息錄入范圍,，各地檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r以確定，做到全面監(jiān)督和有限監(jiān)督,、普遍監(jiān)督和重點監(jiān)督相統(tǒng)一，突出監(jiān)督重點,。筆者認為，對于案件信息的錄入,，應(yīng)當(dāng)以行政處罰的立案,、處理過程,、決定和執(zhí)行信息為限,，不能僅僅局限于行政處罰決定本身,。

二是加強信息共享平臺管理,，以促進平臺應(yīng)用的常態(tài)化。平臺建成后，應(yīng)當(dāng)重點抓好信息平臺的管理工作,，促進信息平臺管理應(yīng)用的規(guī)范化和日常化,，確保其有效運行,、有效利用,，從而發(fā)揮信息平臺的實際效用,。各聯(lián)網(wǎng)單位應(yīng)當(dāng)配備專人,、專機進行操作,，每周定時對平臺的錄入和使用情況進行檢查和監(jiān)督，在發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關(guān)辦理涉嫌案罪案件后,，應(yīng)及時提醒操作員進行案件的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)工作,。

（二）完善“兩法銜接”監(jiān)督機制

根據(jù)有關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件的要求,，檢察機關(guān)在“兩法銜接”機制中的主要任務(wù)在于,，及時發(fā)現(xiàn),、建議、監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪的案件，并對立案環(huán)節(jié)進行監(jiān)督,，以此促進行政執(zhí)法活動和公安機關(guān)刑事立案活動的銜接,。為督促行政執(zhí)法機關(guān)及時移送涉嫌犯罪案件，監(jiān)督公安機關(guān)依法立案偵查,，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督作用,，在加強人權(quán)保障的同時，防止以罰代刑,、有案不立,、違法輕罰等損害國家利益和法律秩序的行政行為。

一是聚焦案件移送點,，完善移送涉嫌犯罪案件的檢察抄備審查制度。行政機關(guān)向檢察機關(guān)抄送行政處罰決定書,、涉嫌犯罪案件移送書后，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時作出審查，并對其中的涉嫌犯罪但尚未移送的案件提出移送建議，并出具《應(yīng)當(dāng)移送涉嫌犯罪案件意見書》,，對于干預(yù)執(zhí)法,、阻撓移送，構(gòu)成犯罪的，依法查辦,。

二是圍繞刑事立案點,，加強對公安機關(guān)受理案件、立案偵查的監(jiān)督制度,。公安機關(guān)在接到行政執(zhí)法機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件,，應(yīng)當(dāng)立案而不予立案的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即啟動立案監(jiān)督程序,，通知公安機關(guān)依法立案，避免延誤偵查取證,。

三是立足檢察一體化,，進一步實現(xiàn)檢察權(quán)的合理配置,。在對行政執(zhí)法行為進行法律監(jiān)督的過程中,，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察一體化機制的作用,，上下一體，各業(yè)務(wù)部門通過分工合作,，嚴(yán)格履行檢察職能,，突出打擊重點，充分發(fā)揮批捕,、起訴等職能作用,，對于重大有影響的案件，上級檢察院應(yīng)當(dāng)及時予以指導(dǎo),、協(xié)調(diào),。同時，各相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立信息通報制度,，及時調(diào)查研究辦案過程中出現(xiàn)的新情況,、新問題，為切實提高辦案質(zhì)量,，實現(xiàn)監(jiān)督的法律效果和社會效果的統(tǒng)一,，應(yīng)堅持重大疑難復(fù)雜案件的請示、匯報制度,，并在必要時予以共同研究,、解決。

（三）健全“兩法銜接”聯(lián)席會議制度

2006年1月最高人民檢察院,、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,、公安部、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》第10條規(guī)定：“行政執(zhí)法機關(guān)對案情復(fù)雜,、疑難,，性質(zhì)難以認定的案件,，可以向公安機關(guān)、人民檢察院咨詢,，公安機關(guān),、人民檢察院應(yīng)當(dāng)認真研究，在七日以內(nèi)回復(fù)意見,。對有證據(jù)表明可能涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據(jù),，需要公安機關(guān)參與、配合的,，行政執(zhí)法機關(guān)可以商請公安機關(guān)提前介入,，公安機關(guān)可以派員介入。對涉嫌犯罪的,，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法立案偵查”,。通過聯(lián)席會議制度，行政機關(guān)與公安,、檢察機關(guān)建立起長效的聯(lián)系機制,，在遇到重大問題時，即可高效,、便捷地尋求公安,、檢察機關(guān)的幫助，公安機關(guān)也可提前介入涉嫌刑事犯罪的案件,，及時收集,、固定證據(jù)，有利于刑事案件的偵破。

現(xiàn)有聯(lián)席會議制度存在松散性,、階段性問題。各成員單位應(yīng)當(dāng)在政府主導(dǎo)下,，每半年固定召開一次聯(lián)席會議,，保障其長效性和常態(tài)化。認為有必要的,，另可根據(jù)實際情況臨時召開,。參加聯(lián)席會議的各個機關(guān)應(yīng)通報各自工作基本情況，行政執(zhí)法機關(guān)可向司法機關(guān)通報單位時間內(nèi)的行政執(zhí)法案件統(tǒng)計情況,，司法機關(guān)可向行政執(zhí)法機關(guān)通報已經(jīng)移送案件的處理情況,，并可對工作中遇到的重大問題進行協(xié)商，就下一步的工作作出部署,。

[1]金園園：“打造信息共享平臺,，深化‘兩法銜接’機制建設(shè)”，載《人民檢察》2013年第19期,。

[2]練育強：“行刑銜接中的行政執(zhí)法邊界研究”,，載《中國法學(xué)》2016年第2期。

[3]陳興良：“論行政處罰與刑罰處罰的關(guān)系”,，載《中國法學(xué)》1992年第4期,。

[4]周佑勇、劉艷紅：“行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序機制研究”,，載《東南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2008年第1期,。

[5]戢浩飛：“行政執(zhí)法與刑事司法銜接的理性審視”，載《北方法學(xué)》2015年第5期,。

[6]姜濤：《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接——個制度性的審視框架》,，北京大學(xué)出版社2008年版，第295頁,。

[7]2012年修改的《刑事訴訟法》第52條第2款,，進一步明確了行政證據(jù)在刑事訴訟中的轉(zhuǎn)化制度，“行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證,、書證,、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料,，在刑事訴訟中可作為證據(jù)使用,。”

[8]周林：“試論行刑銜接制度之完善”,，載《法學(xué)雜志》2011年第11期,。

（作者單位：江蘇省徐州市鼓樓區(qū)人民法院）