【摘要】地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)向標(biāo)，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展,。只有從政府間財(cái)政關(guān)系的平衡,、法定、公平理念出發(fā),，將法治和預(yù)算約束思維貫穿地方債的“借,、用、還”全過(guò)程,，促進(jìn)舉債權(quán),、乃至財(cái)政權(quán)在橫向及縱向維度的合理配置和規(guī)范運(yùn)行，并探索地方債的市場(chǎng)化道路,，建立系列配套制度,，才有望促進(jìn)地方債治理的現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】地方債券 舉債權(quán) 預(yù)算監(jiān)督 財(cái)政法治

地方債的變遷：從“禁而不止”到“疏堵結(jié)合”

1994年通過(guò)的《預(yù)算法》第28條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出,、收支平衡的原則編制,，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,，地方政府不得發(fā)行地方政府債券,。”這一條款原則上禁止地方政府發(fā)行債券,，只要未經(jīng)法律和國(guó)務(wù)院的特許,，地方政府舉債是明確不允許和完全堵住的。但在其后的實(shí)踐中,，該規(guī)定并未得到有效執(zhí)行,，由于地方發(fā)債在制度上總體被“叫停”,，地方政府便轉(zhuǎn)而借助替代性的“準(zhǔn)市政債”“城投債”等方式來(lái)“暗度陳倉(cāng)”,，造成較高規(guī)模的隱性債務(wù)和或有債務(wù)。

體量龐大的地方政府性債務(wù),，特別是游離于預(yù)算和公眾視野之外的隱性債務(wù),，已經(jīng)遠(yuǎn)超地方收入能力，產(chǎn)生了違約風(fēng)險(xiǎn)乃至財(cái)政與金融,、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),，對(duì)財(cái)政穩(wěn)健、安全與平衡構(gòu)成了威脅,?？梢?jiàn)，修改之前的《預(yù)算法》所施加的對(duì)發(fā)債的限制不可能杜絕地方政府舉債,，反而誘發(fā)其為規(guī)避法律而創(chuàng)造出諸種變相舉債手段,，造成不必要的博弈成本及不可控的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致法律文本與事實(shí)的背離、規(guī)范與效力的脫節(jié),。

鑒于此,，在先后試點(diǎn)“中央代發(fā)代還”“地方自發(fā)、中央代還”和“地方自發(fā)自還”三種模式后,，對(duì)地方債持“堵不如疏”的態(tài)度獲得了更多共識(shí),。為了規(guī)范和約束地方舉債權(quán)，消除預(yù)算外債務(wù)的潛藏風(fēng)險(xiǎn),，《預(yù)算法》修改幾經(jīng)周折,，最終刪除了“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的原則性規(guī)定，賦予地方政府以適度的發(fā)債權(quán),，并對(duì)發(fā)債主體,、用途、規(guī)模,、程序,、償還,、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)等作了嚴(yán)格規(guī)定,。這體現(xiàn)出以法治方式規(guī)范地方債務(wù)的治理思維，是一個(gè)重大突破,，有助于將原先界限模糊的隱性地方債引導(dǎo)到“陽(yáng)光”下,，使地方政府舉債權(quán)受到法律約束和預(yù)算監(jiān)管，從而防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。在《預(yù)算法》修訂通過(guò)之后,，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部就地方債問(wèn)題發(fā)布了系列文件，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)深化預(yù)算管理制度改革的決定》等,，根據(jù)《預(yù)算法》及中央有關(guān)財(cái)稅體制改革的部署,，細(xì)化和落實(shí)了《預(yù)算法》第35條關(guān)于“地方各級(jí)預(yù)算”的規(guī)定。

地方債的現(xiàn)行規(guī)則：《預(yù)算法》文本剖析

修改后的《預(yù)算法》第35條及后續(xù)文件在放開(kāi)地方政府發(fā)債權(quán)的同時(shí),，建構(gòu)了地方政府發(fā)債權(quán)適度,、合法行使的法治化基本框架。主要包括：第一,，在主體上,，雖然沒(méi)有明確規(guī)定地方政府債券的發(fā)行主體，但限于“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省,、自治區(qū),、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”。這表明,，無(wú)論是由地方政府還是由其授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行債券,，發(fā)行主體必須為省級(jí)。出于審慎放開(kāi)和避免混亂的考量，由于市縣級(jí)政府的財(cái)政統(tǒng)籌能力相對(duì)較弱,，故而“市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的,，由省、自治區(qū),、直轄市政府代為舉借”,。

第二，在方式上,，只放開(kāi)透明度高,、最便于監(jiān)管的“發(fā)行地方政府債券”一種舉借債務(wù)的方式，禁止地方政府及其所屬部門(mén)“以其他任何方式舉借債務(wù)”和“為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！?，體現(xiàn)了“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”理念,。

第三,，在限額上，規(guī)定“舉借債務(wù)的規(guī)模,，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”,，這有利于充分發(fā)揮全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)政府舉債權(quán)的嚴(yán)格約束和民主監(jiān)督。

第四,，在用途上,，將借債定位為補(bǔ)充性、臨時(shí)性的財(cái)源,，要求舉借的債務(wù)只能用于“建設(shè)投資”和“公益性資本支出”,，“不得用于經(jīng)常性支出”。這符合資本性支出成本高,、周期長(zhǎng),，從而適合由債務(wù)收入等長(zhǎng)期性收入支持的特征，與代際負(fù)擔(dān)公平原則相暗合,?！肮嫘再Y本支出”的范圍可涵蓋交通、教育,、醫(yī)療衛(wèi)生,、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域,。

第五,，在程序上，第35條第2款規(guī)定“省,、自治區(qū),、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù),，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”,，第5款規(guī)定“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督”,。這一方面契合于預(yù)算調(diào)整的規(guī)則，強(qiáng)調(diào)省級(jí)人大及其常委會(huì)的預(yù)算審批權(quán),、乃至預(yù)算否決權(quán),；另一方面保證了國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)在行政系統(tǒng)內(nèi)的債務(wù)和財(cái)政統(tǒng)籌權(quán)，與我國(guó)單一制政體以及責(zé)任追究機(jī)制等密切相關(guān),。

第六,，在償還上，規(guī)定“舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源”,，其中,，一般債務(wù)“主要以一般公共預(yù)算收入償還”，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)“以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還”,。由此,，可以保證地方政府有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償債能力，避免出現(xiàn)地方政府償債不能或者過(guò)分依賴土地出讓收入償付債務(wù)的問(wèn)題,。

第七,，在配套制度上，提出要“建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制,、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度”,，從而借助相關(guān)制度的科學(xué)設(shè)置、配合和協(xié)調(diào),，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方債的事前、事中和事后控制,，防止地方債風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生,、積聚、擴(kuò)大和再次發(fā)生,。

由此,，現(xiàn)行《預(yù)算法》就規(guī)范地方債采取了“疏堵結(jié)合”的法律進(jìn)路，并初步搭建了相應(yīng)的框架結(jié)構(gòu),。

地方債風(fēng)險(xiǎn)成因探究：以財(cái)政平衡和法定為視角

《預(yù)算法》第35條對(duì)地方債的舉債權(quán)配置及配套制度的規(guī)定仍較抽象和籠統(tǒng),，可操作性不強(qiáng)。面對(duì)預(yù)算審批,、調(diào)整,、公開(kāi)、審計(jì),、監(jiān)督,、追責(zé)等過(guò)程中的民主化,、法治化、透明化程度較低的現(xiàn)狀,，橫向的預(yù)算權(quán)配置不合理與舉債權(quán)配置不合理相疊加,，進(jìn)一步加劇了地方債風(fēng)險(xiǎn)。而從縱向的政府間財(cái)政關(guān)系和財(cái)政平衡的整體視角來(lái)審視,，根源在于,，地方財(cái)權(quán)遠(yuǎn)不足以支撐其事權(quán)和支出責(zé)任，更遑論地方政府尚難以稱得上是相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政主體,，這無(wú)疑導(dǎo)致財(cái)政失衡局面愈演愈烈,，地方舉債權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)大和濫用也就成為了必然結(jié)果。

簡(jiǎn)而言之,，從財(cái)權(quán)維度來(lái)看,，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，財(cái)源較為薄弱,，這在經(jīng)濟(jì)增速放緩的當(dāng)下體現(xiàn)得尤為明顯,。一方面，隨著我國(guó)近年來(lái)推行的“結(jié)構(gòu)性減稅”和“營(yíng)改增”的全面推進(jìn),，地方稅收收入受到挑戰(zhàn),，現(xiàn)有的地方稅稅種大多稅源不穩(wěn)定、零星分散,、征管難度大,，地方稅體系缺乏穩(wěn)定的主體稅種。另一方面,，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付雖然規(guī)模較大,，但結(jié)構(gòu)仍不盡合理，相應(yīng)的制度和程序不夠規(guī)范,。在目前的轉(zhuǎn)移支付資金中,，體現(xiàn)財(cái)政公平原則的、建立在因素法基礎(chǔ)上的一般性轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)少,，而以項(xiàng)目建設(shè)為前提的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付卻規(guī)模較大,、名目繁多，且在轉(zhuǎn)移支付資金的分配標(biāo)準(zhǔn),、決定與管理,、績(jī)效評(píng)估與監(jiān)督等方面均存在諸多問(wèn)題，致使財(cái)力短缺的地方政府難以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付獲得必要的財(cái)政資金,。在此種情況下,，一些地方政府只能求諸于舉債以暫時(shí)緩解財(cái)力匱乏的窘境，并往往以土地轉(zhuǎn)讓收入等非稅收入作為償債資金,，這便容易形成地方債問(wèn)題與土地財(cái)政問(wèn)題相互助長(zhǎng)的惡性循環(huán),。

從財(cái)政事權(quán)維度來(lái)看,，地方政府的職能范圍不斷擴(kuò)張，越位,、錯(cuò)位,、缺位等現(xiàn)象共存，這不僅增加了地方政府的財(cái)政壓力和債務(wù)規(guī)模,，也導(dǎo)致了債務(wù)資金的不合理,、不合法使用。就政府與市場(chǎng)的關(guān)系而言,，地方政府介入一些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),，反而對(duì)于地方性公共物品提供不足。此舉違背了財(cái)政收支的公共性和公益性理念,，使得政府職能非但不能有效實(shí)現(xiàn),，還越俎代庖地給自身施加了本應(yīng)屬于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，阻礙了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),。就地方政府與中央政府的關(guān)系而言,，中央事權(quán)范圍相對(duì)狹窄和固定，而地方事權(quán)不夠清晰且呈概括式,，造成其財(cái)政支出的類(lèi)型和標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)增長(zhǎng),，財(cái)力缺口持續(xù)加大。地方政府不得不承擔(dān)了很多本應(yīng)屬于中央財(cái)政事權(quán)的事項(xiàng),，而且,，支出責(zé)任的實(shí)際負(fù)擔(dān)有“上級(jí)請(qǐng)客、下級(jí)買(mǎi)單”的現(xiàn)象,，這難免促使地方政府走上舉債之路,。

從立法層級(jí)維度來(lái)看，除《預(yù)算法》對(duì)地方債的原則性規(guī)定外,，后續(xù)規(guī)則多以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn),，整體的法律層次偏低，權(quán)威性和安定性不強(qiáng),。其實(shí)，包括1994年分稅制改革,、2002年所得稅分享改革,、歷年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等在內(nèi)的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分事項(xiàng)均存在這一缺陷，正是行政主導(dǎo)的,、非法治化的財(cái)政模式引發(fā)了“財(cái)權(quán)上收,、事權(quán)下移”的傾向。因此,，從根本上防范地方債風(fēng)險(xiǎn),，貫徹財(cái)政法治思維是關(guān)鍵,。

地方債的治理之道：整體視野與制度構(gòu)建并重

鑒于地方政府舉債權(quán)、預(yù)算權(quán)乃至財(cái)政權(quán)的法治缺失,，我國(guó)迫切需要加強(qiáng)對(duì)地方債的法律約束,、分權(quán)制衡、預(yù)算監(jiān)督,、信息公開(kāi)及市場(chǎng)化探索,。在法治框架下防控地方債風(fēng)險(xiǎn)仍然任重而道遠(yuǎn)，這也是一項(xiàng)緊密關(guān)乎國(guó)家治理法治化和現(xiàn)代化的重要任務(wù),。

地方債的治本之策即從財(cái)政收入,、支出、預(yù)算,、監(jiān)管的一體化出發(fā),，理順和規(guī)范政府與市場(chǎng)間關(guān)系以及央地間財(cái)政關(guān)系，通過(guò)“開(kāi)源”和“節(jié)流”來(lái)減輕地方政府的財(cái)政壓力,。首先,，要以公共性為核心，配置地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任,，轉(zhuǎn)變政府職能,，建設(shè)有限政府、高效政府,、責(zé)任政府,。盡快制定《財(cái)政收支劃分法》，依據(jù)公共物品受益范圍,，以法律形式劃定各級(jí)政府的事權(quán)范圍,。其次，要結(jié)合房地產(chǎn)稅,、消費(fèi)稅,、資源稅等稅制改革和稅收立法進(jìn)程，盡快培植地方主體稅種,，建立現(xiàn)代的地方稅體系,。并在《財(cái)政收支劃分法》的基礎(chǔ)上制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，進(jìn)一步改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,，尤應(yīng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重,，完善其分配標(biāo)準(zhǔn)和法律程序。此外,，為了防止以上全局性建設(shè)存在緩不濟(jì)急的問(wèn)題,，可以考慮縮減行政性支出、嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)等,，有觀點(diǎn)認(rèn)為還可變賣(mài)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的地方國(guó)有資產(chǎn)來(lái)化解現(xiàn)存的債務(wù)危局,。

除著眼整體視野外,，我們還應(yīng)加快制定《公債法》，在落實(shí)硬預(yù)算約束的過(guò)程中完善地方債配套制度,，將法治化與市場(chǎng)化思維融貫其治理之中,，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警機(jī)制、透明度要求,、債券信用評(píng)級(jí)機(jī)制,、應(yīng)急處置與問(wèn)責(zé)機(jī)制等。其中,，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警機(jī)制是指根據(jù)債務(wù)管理目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn),，對(duì)各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行連續(xù)的監(jiān)控、識(shí)別,、分析,、匯總和判斷。美國(guó)俄亥俄州《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》和哥倫比亞“紅綠燈”預(yù)警系統(tǒng)是比較典型的域外實(shí)踐,，其經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)所借鑒,。透明度要求是指?jìng)鶆?wù)公開(kāi)、財(cái)政公開(kāi),，這為保障各級(jí)人大及其常委會(huì)的預(yù)算審批權(quán),、社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)以及投資者利益奠定了基礎(chǔ)。債券信用評(píng)級(jí)機(jī)制是指在編制政府資產(chǎn)負(fù)債表及其信息公開(kāi)的前提下,，由具有公信力的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評(píng)級(jí),，這能夠促使地方政府時(shí)刻關(guān)注舉債、管債,、用債,、還債活動(dòng)。應(yīng)急處置與問(wèn)責(zé)機(jī)制是指在發(fā)生地方債危機(jī)時(shí)進(jìn)行債務(wù)重組和接管,，并追究責(zé)任人的法律責(zé)任,。在我國(guó)加強(qiáng)地方財(cái)政自主權(quán)的背景下，分隔和明確各級(jí)政府的獨(dú)立責(zé)任是合理的發(fā)展方向,。

世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織曾指出,，發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)需做至少五個(gè)方面的制度改革，即減少地方政府道德風(fēng)險(xiǎn),，提高市場(chǎng)透明度,，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，建立公平市場(chǎng),，提高地方的會(huì)計(jì)、預(yù)算和金融管理能力,。只有將財(cái)政收支管相統(tǒng)一,，以法治和預(yù)算約束思維貫穿地方債的“借,、用、還”全流程,，促進(jìn)舉債權(quán),、財(cái)政權(quán)的合理配置和規(guī)范運(yùn)行，并更加符合市場(chǎng)邏輯,、遵循市場(chǎng)規(guī)律,，才能真正實(shí)現(xiàn)地方債、乃至國(guó)家治理的現(xiàn)代化和法治化目標(biāo),，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展,。

【參考文獻(xiàn)】

①熊偉：《地方債與國(guó)家治理：基于法治財(cái)政的分析徑路》，《法學(xué)評(píng)論》,，2014年第2期,。