本文提出的“監(jiān)控者”與“管理者”概念,，其實(shí)是如透視棱鏡一般的觀察工具，旨在藉此穿過(guò)現(xiàn)代行政法（學(xué)）絢麗紛繁的表象,，直視其背后的兩種各有側(cè)重的立場(chǎng)和方法,。經(jīng)驗(yàn)世界中，監(jiān)控者存在的價(jià)值和意義是讓被監(jiān)控對(duì)象做事符合規(guī)矩,，而管理者責(zé)在高效地做好其擔(dān)負(fù)的管理事項(xiàng),、解決管理所面臨的各種問(wèn)題。所以，二者的定位,、任務(wù)和關(guān)注點(diǎn)是不同的,。對(duì)現(xiàn)實(shí)世界中的“監(jiān)控者”、“管理者”的經(jīng)驗(yàn)所得,，雖然是粗略的,、簡(jiǎn)顯的，但足以暗示其特別用來(lái)作為行政法學(xué)方法論指稱(chēng)的意義,。本文之后的討論,，也將圍繞著“監(jiān)控者”和“管理者”角色的各自特點(diǎn)和類(lèi)似復(fù)雜關(guān)系，探討兩種方法的分離和溝通,，并最終回答二者是否可能在行政法學(xué)體系中得到統(tǒng)合以及——如果有統(tǒng)合的話(huà)——在什么意義上統(tǒng)合的問(wèn)題,。

一、新行政法及其兩種進(jìn)路

綜觀既有的研究,，學(xué)者的觀點(diǎn)各異,，但大體上可分為兩種進(jìn)路。本文于此將其分別貼上標(biāo)簽為“內(nèi)生增長(zhǎng)論”和“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換論”,。前者雖然認(rèn)為一般行政法正在面臨巨大挑戰(zhàn),，需要進(jìn)行較大程度的改變，但新行政法基本可以在傳統(tǒng)框架和結(jié)構(gòu)內(nèi)尋求增長(zhǎng)和變革,；后者則強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)行政法結(jié)構(gòu)已很難適應(yīng)新公共行政以及相應(yīng)法規(guī)范的需求和變化,，新行政法的適應(yīng)能力和前景寄托于實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)層面上的轉(zhuǎn)換。

問(wèn)題在于：兩種進(jìn)路是如何形成的,？“內(nèi)生增長(zhǎng)”是在什么起點(diǎn)和延伸軌跡上進(jìn)行的,？“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換”又是企圖實(shí)現(xiàn)怎樣的起點(diǎn)和軌跡的變革？當(dāng)下行政法學(xué)體系轉(zhuǎn)型的議論與它們是如何存在關(guān)聯(lián)的,？體系轉(zhuǎn)型又將在什么意義上展開(kāi)和完成,？

二、若隱若現(xiàn)的手：監(jiān)控者和管理者

在新行政法的“內(nèi)生增長(zhǎng)論”和“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換論”進(jìn)路之背后,，潛藏著兩個(gè)隱約可見(jiàn)的角色：監(jiān)控者和管理者,。前者以監(jiān)控公共行政、使公共行政合于法律統(tǒng)治為主旨,，而后者則關(guān)切公共行政所面對(duì)的管理任務(wù)（此處為廣義的含秩序維護(hù),、福利促進(jìn)、公共服務(wù)等在內(nèi)的管理）,、以行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向,。這兩個(gè)角色或有交織重疊，但因其旨趣之不同,，而在諸多方面的偏重上有所差異,。在行政法的成長(zhǎng)歷程之中,，監(jiān)控者和管理者的立場(chǎng)和方法一直存在著，只是在不同國(guó)家和/或不同歷史階段有其各自特殊的面貌體現(xiàn),，在行政法學(xué)研究中的重要性也有起降沉浮,。

馴化國(guó)家行政權(quán)的監(jiān)控目的，與行政法生成初期其他共時(shí)存在的歷史要素偶然結(jié)合,，形成了綿延至今仍然影響我國(guó)一般行政法體系的監(jiān)控者立場(chǎng)和方法,。具體而言，它主要有以下特性：

1,、行政法目的在于馴化,、監(jiān)視和控制行政權(quán)，保護(hù)個(gè)人在憲法上的基本權(quán)利,；

2,、依循法治原則，以代議機(jī)關(guān)的“立法”為行政權(quán)的行使設(shè)定馴化規(guī)矩,，行政權(quán)由此納入“合法/違法”的二元符碼約束體系之下,，而這是法律系統(tǒng)有別于政治,、宗教,、道德系統(tǒng)的獨(dú)有的符碼體系，行政法得以具備獨(dú)立于其他學(xué)科的存在價(jià)值,；

3,、以盡可能中立公正的監(jiān)督機(jī)制——特別是（但不限于）司法審查——保證代議機(jī)關(guān)的立法得到行政組織的遵守，確認(rèn)合法,、糾正違法,；

4、行政組織與私人類(lèi)似的活動(dòng),，已受私法約束,，而行政具有強(qiáng)制公權(quán)力性質(zhì)的活動(dòng)，才是屬于公法范疇的行政法規(guī)訓(xùn)的范圍,，此乃法治背景下行政法之所以興起的原因,，西方古老的公法、私法二元?jiǎng)澐掷碚摬诺靡赃m用于此,、重新煥發(fā)活力,；

5、紛繁復(fù)雜的行政組織,、行政行為的相關(guān)規(guī)范和制度以及從中可提煉的行政法基本原則,，在一般行政法/行政法總論體系中，均受到一種監(jiān)控者眼光的搜羅和整理,，尤其隱含著對(duì)法院和其他監(jiān)督機(jī)制審查判斷行政合法/違法的關(guān)切,；

6,、行政法上的行政致害救濟(jì)責(zé)任也納入“合法/違法”二元符碼體系之中，對(duì)應(yīng)產(chǎn)生賠償/補(bǔ)償?shù)摹胺韶?zé)任”體系,，而行政的“政治責(zé)任”,，即原則上向人民負(fù)責(zé)，因?yàn)橥苑ü贋樗{(lán)本的,、以形式法治要求的“合法/非法”判斷為任務(wù)的監(jiān)控者無(wú)涉,，而在行政法上的行政責(zé)任體系中缺席；

7,、將行政法學(xué)作為一門(mén)獨(dú)立法律學(xué)科的使命,，使其從民法學(xué)中汲取營(yíng)養(yǎng)，并與行政法馴化行政權(quán)的監(jiān)控目的相結(jié)合,，形成了注重形式邏輯和理性,、強(qiáng)調(diào)整體化和體系化、主張通過(guò)法律論證和邏輯涵攝將價(jià)值予以法律化的法解釋學(xué)/法教義學(xué)的方法,；

8,、行政法追求以行政合乎立法為核心的形式法治，以法治的確定性,、穩(wěn)定性,、可預(yù)期性等形式理性要求，約束行政,。由此,，一般行政法/行政法總論體系基本上對(duì)具體行政目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)不予關(guān)注，其內(nèi)含假定,，合乎立法即可實(shí)現(xiàn)立法者要求行政完成的任務(wù),、實(shí)現(xiàn)立法者預(yù)定的目標(biāo)。

與監(jiān)控者角色不同,，管理者的著眼點(diǎn)是如何高效實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)和目標(biāo),。根據(jù)域內(nèi)外學(xué)者已有的學(xué)術(shù)成就，對(duì)應(yīng)監(jiān)控者模式的向度,，本文嘗試梳理管理者導(dǎo)向行政法的屬性如下：

1,、行政法目的在于高效實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和任務(wù)，這個(gè)目的并不必定導(dǎo)致高度保障行政權(quán)支配地位的意涵,，在民主?法治國(guó)家原則下的行政目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn),，并非必須依靠行政集權(quán)和高權(quán)，但必定意味著行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)面向公共行政所面臨的現(xiàn)實(shí)任務(wù)和問(wèn)題,，而不能僅僅進(jìn)行不帶實(shí)踐內(nèi)容的抽象化和教義化,；

2、行政法基本原則必須有合目的性原則,、行政效能原則以及行政開(kāi)放,、包容和參與原則等,。在代議立法往往不能通過(guò)明確無(wú)疑的指令讓行政執(zhí)行的情況下，“合法/違法”二元符碼體系已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘,，因此需要引入：（1）合目的性原則,，以使管理者在（通常是寬泛的）行政目標(biāo)的框架下較為自由地選擇實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方案和手段；（2）行政效能原則,，以明確管理者高效實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),，對(duì)其提出大致可行的效率要求；（3）行政開(kāi)放,、包容和參與原則,，以使現(xiàn)代行政的準(zhǔn)政治角色——規(guī)則、政策和重大決策的制定——獲得一個(gè)類(lèi)比政治的過(guò)程和平臺(tái),，促進(jìn)其可接受性以及執(zhí)行的高效性,；

3、行政法應(yīng)該積極形塑有助于行政任務(wù)實(shí)現(xiàn)的行政組織架構(gòu),、行政活動(dòng)方式和行政過(guò)程,，以使公共行政具備充分的應(yīng)責(zé)性和正當(dāng)性，而不是過(guò)分依賴(lài)注重行政病理分析,、在事后糾紛解決中矯正行政,、追究行政法律責(zé)任的司法審查；

4,、行政目標(biāo)和任務(wù)的高效實(shí)現(xiàn),，并不依賴(lài)于公法、私法二元論,，私法規(guī)范和類(lèi)似私人的活動(dòng)方式以及公私合作的方式同樣具有助益，因此,，公共行政必須充分且靈活運(yùn)用公法和私法規(guī)范以及二者的結(jié)合,。此外，為行政目標(biāo)和任務(wù)計(jì),，高權(quán)強(qiáng)制的行政以及“硬法”的支持,，絕非唯一的選擇，柔性的,、指導(dǎo)性的,、協(xié)商性的、溝通性的規(guī)范和方式也日益受到公共行政的青睞,，故“軟法”的用武之地十分廣闊,；

5、行政組織的類(lèi)型化,、行政行為的形式化,，都是便利人們認(rèn)知繁復(fù)現(xiàn)象的不可或缺的學(xué)術(shù)抽象,，但只要是有利于行政目標(biāo)和任務(wù)實(shí)現(xiàn)的組織和行為形式，只要是對(duì)此起阻礙作用的組織和行為問(wèn)題,，都應(yīng)該在視野范圍之內(nèi),，而不是單純從便于司法審查的角度予以觀察和研究；

6,、有效的管理不可能脫離責(zé)任的韁繩,。然而，一個(gè)以違法責(zé)任,、侵害責(zé)任為核心的,、事后主要由法院追究的責(zé)任體系，只是樹(shù)立了行政不可逾越的一部分邊界籬笆,，在其可以自由馳騁的天地,，尤其是涉及資源配置、價(jià)值選擇,、利益平衡,、規(guī)則設(shè)定等方面，無(wú)法形成有效指引,?？扇绻麑⑦`法/侵害責(zé)任體系延伸介入這些地帶過(guò)深，又可能阻礙行政的效率,。因此,，有必要既強(qiáng)調(diào)合目的性又富有新意的“政治責(zé)任”，以使管理者可以高效應(yīng)責(zé),；

7,、當(dāng)代行政經(jīng)常扮演的制度設(shè)計(jì)者角色，注定其不時(shí)擔(dān)負(fù)復(fù)雜的且互相套嵌的行政目標(biāo)和任務(wù),，而這不是僅僅依靠形式理性的法律適用即可實(shí)現(xiàn)的,，法解釋學(xué)/法教義學(xué)的方法往往對(duì)此一籌莫展。因此,，行政法學(xué)面對(duì)行政的這個(gè)角色,，有必要利用法政策學(xué)的方法，為其提供立法的,、制度設(shè)計(jì)的思維模式,，以及問(wèn)題確認(rèn)、議程設(shè)定,、政策形成,、政策合法化、政策執(zhí)行和政策評(píng)估等的過(guò)程模型,。同時(shí),，也就需要吸收法學(xué)以外其他大量相關(guān)學(xué)科的知識(shí),；

8、由于代議立法的局限,，傳統(tǒng)行政法過(guò)分追求形式法治,，只會(huì)帶來(lái)兩種結(jié)果，要么是讓管理者束手束腳,、僵硬遲滯,、削足適履，要么是讓一般行政法/行政法總論被現(xiàn)實(shí)撞得支離破碎,，而基于對(duì)行政實(shí)踐的關(guān)切和對(duì)當(dāng)代行政特色的注意,，必須建構(gòu)有助于行政目標(biāo)和任務(wù)高效實(shí)現(xiàn)的新型法治。

三,、統(tǒng)合的維度與限度

兩種作為理想類(lèi)型的角色,，是否應(yīng)該和可能，在新行政法的發(fā)展之中以及行政法學(xué)體系革新之中,，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合呢,？

在行政法學(xué)“專(zhuān)論”場(chǎng)域，監(jiān)控者和管理者角色始終是并存的,，甚至在有些著述中會(huì)出現(xiàn)相當(dāng)程度的統(tǒng)合,。行政法學(xué)“專(zhuān)論”題域本身具有的問(wèn)題多樣性——法律適用、政策選擇和制度設(shè)計(jì)等維度上皆有專(zhuān)門(mén)問(wèn)題——的特點(diǎn),，注定會(huì)使研究者感覺(jué)到,，簡(jiǎn)單“套用”形式抽象化的、教義化的行政法總論,，對(duì)其所關(guān)注的專(zhuān)門(mén)問(wèn)題之解決用處甚少,。

真正感到棘手的統(tǒng)合難題，發(fā)生在行政法學(xué)的體系化（含“體系轉(zhuǎn)型”）場(chǎng)域,。行政法分論與部門(mén)行政法（含“跨部門(mén)行政法”）同義,。其體例結(jié)構(gòu)在相當(dāng)程度上都受到主導(dǎo)的行政法總論教材的影響。不過(guò),，也有部門(mén)行政法的成體系專(zhuān)著，試圖形成與傳統(tǒng)行政法總論有區(qū)別的,、有著該部門(mén)自身特色的體系,。此類(lèi)掙脫傳統(tǒng)行政法總論框架的努力，確實(shí)可以使部門(mén)行政法的體系化有其自己的關(guān)注點(diǎn),，而不至于成為總論模子的套用產(chǎn)品和概念游戲,。

最后也是最艱難的統(tǒng)合問(wèn)題，落在行政法總論的體系化方面,。行政法總論自始的使命,，就是在林林總總的行政法現(xiàn)象之上實(shí)現(xiàn)抽象化和教義化,。單就抽象化、教義化任務(wù)本身及其所要實(shí)現(xiàn)的法體系,、法秩序穩(wěn)定和持續(xù)而言,，其必然需要?jiǎng)冸x紛繁復(fù)雜的目標(biāo)、任務(wù)和政策,，完成概念,、原則和教義的高度形式化以及由此所具有的廣泛適用性。否則,，始終考慮因部門(mén)或領(lǐng)域而異且變動(dòng)不居的特定目標(biāo),、任務(wù)和政策，必然會(huì)使總論的體系化成為不可能完成的任務(wù),。

然而,，這并不意味著監(jiān)控者角色和管理者角色，在行政法總論的體系中,，沒(méi)有任何統(tǒng)合的可能性,。針對(duì)兩個(gè)理想類(lèi)型的統(tǒng)合問(wèn)題，就行政法總論教材體例“所應(yīng)有的內(nèi)容”,，本文提出以下設(shè)想：（1）管理者視野下的公共行政及其發(fā)展,；（2）多樣化的行政法學(xué)問(wèn)題和研究方法；（3）關(guān)懷行政目標(biāo),、任務(wù)高效實(shí)現(xiàn)的行政法基本原則,；（4）擔(dān)負(fù)行政任務(wù)的組織形態(tài)及其類(lèi)型、保障行政高效的組織機(jī)制及公共治理體系,；（5）有效實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和任務(wù)的行政活動(dòng)及其過(guò)程,；（6）促進(jìn)行政應(yīng)責(zé)、勝任的政治責(zé)任,。

結(jié)　語(yǔ)

行政法學(xué)體系轉(zhuǎn)型的學(xué)術(shù)使命在當(dāng)下被提出,，有著公共行政激烈變遷和新行政法及其研究興起的背景。在我國(guó),，這個(gè)學(xué)術(shù)使命面臨三大任務(wù)：1,、更加成熟的體系化，即如何全面實(shí)現(xiàn)行政法學(xué)概念,、原理,、教義等的邏輯關(guān)聯(lián)性、融貫性,、統(tǒng)一性和整體性,；2、接地氣的本土化，即如何在中國(guó)行政法的規(guī)則,、制度,、判例等經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上成就自己的體系；3,、超越傳統(tǒng)法學(xué)局限,，即如何突破以法官適法為導(dǎo)向的行政法學(xué)傳統(tǒng)體系格局，回應(yīng)行政法學(xué)促進(jìn)行政目標(biāo),、任務(wù)高效實(shí)現(xiàn)的需求,。

本文嘗試在第三項(xiàng)任務(wù)上進(jìn)行探索。若能對(duì)中國(guó)行政法學(xué)體系轉(zhuǎn)型確有絲毫裨益,，乃本文之幸也,。