本文提出的“監(jiān)控者”與“管理者”概念,，其實是如透視棱鏡一般的觀察工具，旨在藉此穿過現(xiàn)代行政法（學）絢麗紛繁的表象,，直視其背后的兩種各有側(cè)重的立場和方法,。經(jīng)驗世界中，監(jiān)控者存在的價值和意義是讓被監(jiān)控對象做事符合規(guī)矩,，而管理者責在高效地做好其擔負的管理事項,、解決管理所面臨的各種問題。所以,，二者的定位,、任務和關(guān)注點是不同的。對現(xiàn)實世界中的“監(jiān)控者”,、“管理者”的經(jīng)驗所得,，雖然是粗略的、簡顯的,，但足以暗示其特別用來作為行政法學方法論指稱的意義,。本文之后的討論，也將圍繞著“監(jiān)控者”和“管理者”角色的各自特點和類似復雜關(guān)系，探討兩種方法的分離和溝通,，并最終回答二者是否可能在行政法學體系中得到統(tǒng)合以及——如果有統(tǒng)合的話——在什么意義上統(tǒng)合的問題,。

一、新行政法及其兩種進路

綜觀既有的研究,，學者的觀點各異,，但大體上可分為兩種進路。本文于此將其分別貼上標簽為“內(nèi)生增長論”和“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換論”,。前者雖然認為一般行政法正在面臨巨大挑戰(zhàn),，需要進行較大程度的改變，但新行政法基本可以在傳統(tǒng)框架和結(jié)構(gòu)內(nèi)尋求增長和變革,；后者則強調(diào)傳統(tǒng)行政法結(jié)構(gòu)已很難適應新公共行政以及相應法規(guī)范的需求和變化,，新行政法的適應能力和前景寄托于實現(xiàn)結(jié)構(gòu)層面上的轉(zhuǎn)換。

問題在于：兩種進路是如何形成的,？“內(nèi)生增長”是在什么起點和延伸軌跡上進行的,？“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換”又是企圖實現(xiàn)怎樣的起點和軌跡的變革？當下行政法學體系轉(zhuǎn)型的議論與它們是如何存在關(guān)聯(lián)的,？體系轉(zhuǎn)型又將在什么意義上展開和完成,？

二、若隱若現(xiàn)的手：監(jiān)控者和管理者

在新行政法的“內(nèi)生增長論”和“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換論”進路之背后,，潛藏著兩個隱約可見的角色：監(jiān)控者和管理者,。前者以監(jiān)控公共行政、使公共行政合于法律統(tǒng)治為主旨,，而后者則關(guān)切公共行政所面對的管理任務（此處為廣義的含秩序維護、福利促進,、公共服務等在內(nèi)的管理）,、以行政目標的實現(xiàn)為導向。這兩個角色或有交織重疊,，但因其旨趣之不同,，而在諸多方面的偏重上有所差異。在行政法的成長歷程之中,，監(jiān)控者和管理者的立場和方法一直存在著,，只是在不同國家和/或不同歷史階段有其各自特殊的面貌體現(xiàn)，在行政法學研究中的重要性也有起降沉浮,。

馴化國家行政權(quán)的監(jiān)控目的,，與行政法生成初期其他共時存在的歷史要素偶然結(jié)合，形成了綿延至今仍然影響我國一般行政法體系的監(jiān)控者立場和方法,。具體而言,，它主要有以下特性：

1、行政法目的在于馴化、監(jiān)視和控制行政權(quán),，保護個人在憲法上的基本權(quán)利,；

2、依循法治原則,，以代議機關(guān)的“立法”為行政權(quán)的行使設(shè)定馴化規(guī)矩,，行政權(quán)由此納入“合法/違法”的二元符碼約束體系之下，而這是法律系統(tǒng)有別于政治,、宗教,、道德系統(tǒng)的獨有的符碼體系，行政法得以具備獨立于其他學科的存在價值,；

3,、以盡可能中立公正的監(jiān)督機制——特別是（但不限于）司法審查——保證代議機關(guān)的立法得到行政組織的遵守，確認合法,、糾正違法,；

4、行政組織與私人類似的活動,，已受私法約束,，而行政具有強制公權(quán)力性質(zhì)的活動，才是屬于公法范疇的行政法規(guī)訓的范圍,，此乃法治背景下行政法之所以興起的原因,，西方古老的公法、私法二元劃分理論才得以適用于此,、重新煥發(fā)活力,；

5、紛繁復雜的行政組織,、行政行為的相關(guān)規(guī)范和制度以及從中可提煉的行政法基本原則,，在一般行政法/行政法總論體系中，均受到一種監(jiān)控者眼光的搜羅和整理,，尤其隱含著對法院和其他監(jiān)督機制審查判斷行政合法/違法的關(guān)切,；

6、行政法上的行政致害救濟責任也納入“合法/違法”二元符碼體系之中,，對應產(chǎn)生賠償/補償?shù)摹胺韶熑巍斌w系,，而行政的“政治責任”，即原則上向人民負責,，因為同以法官為藍本的,、以形式法治要求的“合法/非法”判斷為任務的監(jiān)控者無涉，而在行政法上的行政責任體系中缺席,；

7,、將行政法學作為一門獨立法律學科的使命,，使其從民法學中汲取營養(yǎng)，并與行政法馴化行政權(quán)的監(jiān)控目的相結(jié)合,，形成了注重形式邏輯和理性,、強調(diào)整體化和體系化、主張通過法律論證和邏輯涵攝將價值予以法律化的法解釋學/法教義學的方法,；

8,、行政法追求以行政合乎立法為核心的形式法治，以法治的確定性,、穩(wěn)定性,、可預期性等形式理性要求，約束行政,。由此,，一般行政法/行政法總論體系基本上對具體行政目標和任務的實現(xiàn)不予關(guān)注，其內(nèi)含假定,，合乎立法即可實現(xiàn)立法者要求行政完成的任務,、實現(xiàn)立法者預定的目標。

與監(jiān)控者角色不同,，管理者的著眼點是如何高效實現(xiàn)行政任務和目標,。根據(jù)域內(nèi)外學者已有的學術(shù)成就，對應監(jiān)控者模式的向度,，本文嘗試梳理管理者導向行政法的屬性如下：

1,、行政法目的在于高效實現(xiàn)行政目標和任務，這個目的并不必定導致高度保障行政權(quán)支配地位的意涵,，在民主?法治國家原則下的行政目標和任務的實現(xiàn),，并非必須依靠行政集權(quán)和高權(quán)，但必定意味著行政法學應當面向公共行政所面臨的現(xiàn)實任務和問題,，而不能僅僅進行不帶實踐內(nèi)容的抽象化和教義化,；

2、行政法基本原則必須有合目的性原則,、行政效能原則以及行政開放、包容和參與原則等,。在代議立法往往不能通過明確無疑的指令讓行政執(zhí)行的情況下,，“合法/違法”二元符碼體系已經(jīng)捉襟見肘，因此需要引入：（1）合目的性原則,，以使管理者在（通常是寬泛的）行政目標的框架下較為自由地選擇實現(xiàn)目標的方案和手段,；（2）行政效能原則，以明確管理者高效實現(xiàn)行政目標和任務的標準,，對其提出大致可行的效率要求,；（3）行政開放,、包容和參與原則，以使現(xiàn)代行政的準政治角色——規(guī)則,、政策和重大決策的制定——獲得一個類比政治的過程和平臺,，促進其可接受性以及執(zhí)行的高效性；

3,、行政法應該積極形塑有助于行政任務實現(xiàn)的行政組織架構(gòu),、行政活動方式和行政過程，以使公共行政具備充分的應責性和正當性,，而不是過分依賴注重行政病理分析,、在事后糾紛解決中矯正行政、追究行政法律責任的司法審查,；

4,、行政目標和任務的高效實現(xiàn)，并不依賴于公法,、私法二元論,，私法規(guī)范和類似私人的活動方式以及公私合作的方式同樣具有助益，因此,，公共行政必須充分且靈活運用公法和私法規(guī)范以及二者的結(jié)合,。此外，為行政目標和任務計,，高權(quán)強制的行政以及“硬法”的支持,，絕非唯一的選擇，柔性的,、指導性的,、協(xié)商性的、溝通性的規(guī)范和方式也日益受到公共行政的青睞,，故“軟法”的用武之地十分廣闊,；

5、行政組織的類型化,、行政行為的形式化,，都是便利人們認知繁復現(xiàn)象的不可或缺的學術(shù)抽象，但只要是有利于行政目標和任務實現(xiàn)的組織和行為形式,，只要是對此起阻礙作用的組織和行為問題,，都應該在視野范圍之內(nèi)，而不是單純從便于司法審查的角度予以觀察和研究,；

6,、有效的管理不可能脫離責任的韁繩。然而,，一個以違法責任,、侵害責任為核心的,、事后主要由法院追究的責任體系，只是樹立了行政不可逾越的一部分邊界籬笆,，在其可以自由馳騁的天地,，尤其是涉及資源配置、價值選擇,、利益平衡,、規(guī)則設(shè)定等方面，無法形成有效指引,?？扇绻麑⑦`法/侵害責任體系延伸介入這些地帶過深，又可能阻礙行政的效率,。因此,，有必要既強調(diào)合目的性又富有新意的“政治責任”，以使管理者可以高效應責,；

7,、當代行政經(jīng)常扮演的制度設(shè)計者角色，注定其不時擔負復雜的且互相套嵌的行政目標和任務,，而這不是僅僅依靠形式理性的法律適用即可實現(xiàn)的,，法解釋學/法教義學的方法往往對此一籌莫展。因此,，行政法學面對行政的這個角色,，有必要利用法政策學的方法，為其提供立法的,、制度設(shè)計的思維模式,，以及問題確認、議程設(shè)定,、政策形成,、政策合法化、政策執(zhí)行和政策評估等的過程模型,。同時,，也就需要吸收法學以外其他大量相關(guān)學科的知識；

8,、由于代議立法的局限,，傳統(tǒng)行政法過分追求形式法治，只會帶來兩種結(jié)果,，要么是讓管理者束手束腳、僵硬遲滯,、削足適履,，要么是讓一般行政法/行政法總論被現(xiàn)實撞得支離破碎,，而基于對行政實踐的關(guān)切和對當代行政特色的注意，必須建構(gòu)有助于行政目標和任務高效實現(xiàn)的新型法治,。

三,、統(tǒng)合的維度與限度

兩種作為理想類型的角色，是否應該和可能,，在新行政法的發(fā)展之中以及行政法學體系革新之中,，實現(xiàn)統(tǒng)合呢？

在行政法學“專論”場域,，監(jiān)控者和管理者角色始終是并存的,，甚至在有些著述中會出現(xiàn)相當程度的統(tǒng)合。行政法學“專論”題域本身具有的問題多樣性——法律適用,、政策選擇和制度設(shè)計等維度上皆有專門問題——的特點,，注定會使研究者感覺到，簡單“套用”形式抽象化的,、教義化的行政法總論,，對其所關(guān)注的專門問題之解決用處甚少。

真正感到棘手的統(tǒng)合難題,，發(fā)生在行政法學的體系化（含“體系轉(zhuǎn)型”）場域,。行政法分論與部門行政法（含“跨部門行政法”）同義。其體例結(jié)構(gòu)在相當程度上都受到主導的行政法總論教材的影響,。不過,，也有部門行政法的成體系專著，試圖形成與傳統(tǒng)行政法總論有區(qū)別的,、有著該部門自身特色的體系,。此類掙脫傳統(tǒng)行政法總論框架的努力，確實可以使部門行政法的體系化有其自己的關(guān)注點,，而不至于成為總論模子的套用產(chǎn)品和概念游戲,。

最后也是最艱難的統(tǒng)合問題，落在行政法總論的體系化方面,。行政法總論自始的使命,，就是在林林總總的行政法現(xiàn)象之上實現(xiàn)抽象化和教義化。單就抽象化,、教義化任務本身及其所要實現(xiàn)的法體系,、法秩序穩(wěn)定和持續(xù)而言，其必然需要剝離紛繁復雜的目標,、任務和政策,，完成概念、原則和教義的高度形式化以及由此所具有的廣泛適用性,。否則,，始終考慮因部門或領(lǐng)域而異且變動不居的特定目標,、任務和政策，必然會使總論的體系化成為不可能完成的任務,。

然而,，這并不意味著監(jiān)控者角色和管理者角色，在行政法總論的體系中,，沒有任何統(tǒng)合的可能性,。針對兩個理想類型的統(tǒng)合問題，就行政法總論教材體例“所應有的內(nèi)容”,，本文提出以下設(shè)想：（1）管理者視野下的公共行政及其發(fā)展,；（2）多樣化的行政法學問題和研究方法；（3）關(guān)懷行政目標,、任務高效實現(xiàn)的行政法基本原則,；（4）擔負行政任務的組織形態(tài)及其類型、保障行政高效的組織機制及公共治理體系,；（5）有效實現(xiàn)行政目標和任務的行政活動及其過程,；（6）促進行政應責、勝任的政治責任,。

結(jié)　語

行政法學體系轉(zhuǎn)型的學術(shù)使命在當下被提出,，有著公共行政激烈變遷和新行政法及其研究興起的背景。在我國,，這個學術(shù)使命面臨三大任務：1,、更加成熟的體系化，即如何全面實現(xiàn)行政法學概念,、原理,、教義等的邏輯關(guān)聯(lián)性、融貫性,、統(tǒng)一性和整體性,；2、接地氣的本土化,，即如何在中國行政法的規(guī)則,、制度、判例等經(jīng)驗基礎(chǔ)上成就自己的體系,；3,、超越傳統(tǒng)法學局限，即如何突破以法官適法為導向的行政法學傳統(tǒng)體系格局,，回應行政法學促進行政目標,、任務高效實現(xiàn)的需求。

本文嘗試在第三項任務上進行探索。若能對中國行政法學體系轉(zhuǎn)型確有絲毫裨益,，乃本文之幸也,。