上個月公布的《治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》擬取消已滿14周歲不滿16周歲的未成年人不執(zhí)行行政拘留的規(guī)定，一石激起千層浪,，引發(fā)社會廣泛爭論,。不執(zhí)行拘留年齡的降低，受到社會各界的質(zhì)疑,。筆者認為,，修法草案并無明顯不妥，打算為修法者辯護幾句,，并就配套和適用談一點看法,。

修法草案并無明顯不妥

2005年公布的《治安管理處罰法》第21條規(guī)定了“已滿十四周歲不滿十六周歲的”不執(zhí)行行政拘留，主要出發(fā)點是未成年保護和責任能力,?！敖逃?、感化,、挽救”一直是我國對實施違法行為的未成年人給予保護的基本原則。但筆者以為,，隨著時代發(fā)展變化,，未成年人相關違法形勢的嚴峻化，再繼續(xù)堅持不滿十六周歲絕對不執(zhí)行行政拘留的規(guī)范,，存在刻舟求劍的嫌疑,。降低行政拘留執(zhí)行的適用年齡，具有一定合理性,，妥善立法和實施之下,，與未成年人保護可實現(xiàn)并行不悖。

首先,，未成年人早熟化的趨勢,，構成需考慮在內(nèi)的首要因素,。在信息化時代背景下，未成年人的發(fā)育速度,、接觸信息量遠超從前,，其成熟性與心智狀態(tài)均非數(shù)十年前的未成年人可比。有研究表明,，未成年人性發(fā)育的成熟時間更是比上個世紀提前1到2年,。《民法總則(草案)》關于自然人限制行為能力的起點,，也擬從《民法通則》上的十周歲改為六周歲,。未成年人玩手機游戲、網(wǎng)上購物比比皆是,，十六歲以下的未成年人通過手機,、電腦在網(wǎng)上從事一些違法行為也絕非罕見。事實上,，十六歲以下的未成年人可能從事實施的治安違法行為非常多見,。也因此，相對低齡的青少年未成年人已有一定責任能力,，一旦違法其后果也有所增加,。近期引起關注的校園暴力、霸凌事件即為典型例證,，有必要在法律修訂中予以充分考慮,，對于事實上具有責任能力的未成年人確保具有足夠的法定制裁手段。如此,，也可避免對此類未成年人的處置“溢出法律之外”,，乃至造成更大的傷害。

其次,，行政處罰的屬性,，決定了適用范圍較廣，年齡段可適度下行,。行政處罰與刑罰,，既有關聯(lián)又有區(qū)別?？傮w上,，即便是最為嚴重的行政拘留處罰，與刑罰的嚴重程度仍有巨大差別,。也相應的,，行政處罰的適用對象、適用范圍要遠遠廣于刑罰,。在輕刑,、慎刑的背景下,，行政處罰理應發(fā)揮更大的公權力制裁作用。對于廣泛出現(xiàn)并引起各界關注的違法行為“低齡化”態(tài)勢,，考慮將治安違法行為的責任能力年齡考慮進一步下探,。對于不滿14周歲未成年人的治安違法行為，也可考慮納入立法的規(guī)制范圍,。

第三,，未成年人保護應兼顧加害者與受害者兩個方面。取消不適用行政拘留與未成年人保護并無直接沖突,。未成年人保護的話題,，需從兩方面加以理解。一方面是未成年人作為違法行為實施的加害者的身份,。在依法追究其法律責任,、進行制裁時應考慮到未成年人保護。比如,，1995年公安部印發(fā)的《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》就要求：“對違反治安管理的未成年人,，應當盡量避免使用治安拘留處罰。對在校學生,，一般不得予以治安拘留”,。另一方面，未成年人也往往成為違法行為的受害者,，特別是未成年人之間的侵權傷害,，需要法律介入予以規(guī)制。以免由于立法的空白狀態(tài),，使得一些未成年人有恃無恐,，甚至導致更嚴重的中小學霸凌事件的發(fā)生。鑒于未成年人相互之間侵權,、傷害的多發(fā),，對于加害者給予足夠的制裁措施，理應成為立法者的考量因素之一,。

第四,，加大違法成本應成為法律修改的重要思路。個別未成年人等特殊群體基于對法律的片面認識,，乃至在實施違法行為時有恃無恐。甚至在個別地區(qū),、個別領域,，不無違法成本低而守法成本高的怪現(xiàn)象。竊以為,，通過設置16周歲以下未成年人的行政拘留適用,，有利于增加未成年人的違法成本,，提升未成年人的責任意識。有學者提出適用限制自由的制裁措施可能對未成年人造成過度傷害的問題,，有待對未成年人在羈押適用,、場所、方式等予以改進,，但并非絕對排斥行政拘留適用的充分理由,。

應嚴格適用條件并謹慎執(zhí)行

允許對已滿14周歲實施治安違法行為的未成年人適用行政拘留處罰，并非意味著一味只講制裁,。筆者以為,，對于未成年人違法的拘留處罰，通過在立法層面解決無法可依的問題之后,，還應嚴格其條件,，在執(zhí)行層面應慎用?？傊?，既要避免“不教而誅”的弊病，也要克服法律制裁力度不足,、實施過軟的缺失,。

在立法層面，應充分考慮比例原則的適用,，秉承教育懲罰相結合的原則,，更多發(fā)揮拘留處罰對未成年人的震懾作用。對于不滿16歲的未成年人的治安違法,，行政拘留應作為最后手段予以適用,，更多應進一步嚴格適用條件。現(xiàn)在草案已明確借鑒原來關于“16周歲到18周歲”第一次違法免于拘留的立法技術,，同樣適用于14周歲到16周歲的未成年人,。對此，還可考慮其法定條件再行嚴格化,。比如,，設置適用調(diào)解與被害人諒解等機制，以及設定其他例外情形等,，達到其適用最小化的效果,。

在執(zhí)行實施層面，應本著最小侵害原則,，以備而不用為最佳狀態(tài),。即，對于能夠其他手段達到制裁目標的,，盡可能最大限度不適用行政拘留的處罰形態(tài),。當然,，對于的確情節(jié)嚴重應當嚴厲處罰的未成年人違法行為，公安機關也不應刻意回避行政拘留的適用,。當然,，在對未成年人限制自由時，也應充分考慮到其年齡,、心理,、生理等方面的特殊性，在場所,、方式等方面給予特殊的規(guī)制,。

另外，筆者在江蘇,、浙江,、廣東等一些發(fā)達地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，外來人口子女成為未成年人違法犯罪的重災區(qū),。對此,，如何提高預防效果，兼顧好秩序維護與外來人口的未成年人權益保護,，也是值得關注的問題,。