為生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展提供有力司法保障

訪最高人民法院黨組副書(shū)記　副院長(zhǎng)江必新

2014年7月3日，我國(guó)環(huán)境資源審判史上一件具有里程碑意義的大事,，是最高人民法院環(huán)境資源審判庭正式成立,，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境資源審判工作進(jìn)入了一個(gè)全新的歷史發(fā)展階段。與此同時(shí),，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》,，要求各級(jí)人民法院積極探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度，逐步改變目前以行政區(qū)劃確定管轄以致分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的模式,。

時(shí)至今日,，兩年多的時(shí)間里，中國(guó)的專業(yè)化環(huán)境司法審判經(jīng)歷了從無(wú)到有,，從小到大的發(fā)展歷程。數(shù)字顯示,，我國(guó)每年要審理10多萬(wàn)件環(huán)境資源案件,，其中包括數(shù)百件環(huán)境公益訴訟案件。

那么,，人民法院如何充分發(fā)揮審判職能作用,，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障？為取得較好的法律效果和社會(huì)效果,，人民法院做了哪些工作,？3月12日，全國(guó)兩會(huì)期間,，《法制日?qǐng)?bào)》記者就相關(guān)問(wèn)題采訪了最高人民法院黨組副書(shū)記,、副院長(zhǎng)江必新。

構(gòu)建符合環(huán)境資源糾紛要求的立案程序和配套機(jī)制

記者：請(qǐng)談?wù)勅嗣穹ㄔ涸跁惩ōh(huán)境資源糾紛訴訟渠道方面具體做了哪些工作,？

江必新：將環(huán)境資源糾紛納入法治軌道是依法保障人民群眾環(huán)境權(quán)益,、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的內(nèi)在需要,。由于環(huán)境資源案件往往關(guān)系到地方利益，有的地方法院存在畏難情緒或者受到來(lái)自方方面面的干預(yù),，存在有案不收的問(wèn)題,。為了解決這個(gè)問(wèn)題，最高人民法院指導(dǎo)各地法院全面貫徹落實(shí)立案登記制改革要求,，采取多種措施暢通環(huán)境資源案件立案渠道,，構(gòu)建符合環(huán)境資源糾紛要求的立案程序和配套機(jī)制。

一是加強(qiáng)立案階段的釋明和指引,，強(qiáng)化立案窗口訴訟服務(wù),，落實(shí)司法便民和司法救助措施，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng),、郵寄,、巡回、異地立案等方式受理案件,。

二是依法準(zhǔn)許繳納訴訟費(fèi)用確有困難的原告申請(qǐng)緩交,、減交或者免交訴訟費(fèi)，降低環(huán)境資源糾紛的立案門檻,。

三是加大對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟案件的立案監(jiān)督指導(dǎo),，加大對(duì)公益訴訟的監(jiān)督支持力度，指導(dǎo)地方法院排除干擾公正審理,。去年最高人民法院依法指令下級(jí)法院立案審理騰格里沙漠污染系列民事公益訴訟案,，并作為指導(dǎo)案例發(fā)布，體現(xiàn)了適當(dāng)放寬社會(huì)組織提起公益訴訟的資格,，鼓勵(lì)社會(huì)組織依法提起訴訟的司法政策,。在最高人民法院的指導(dǎo)下，2015年1月1日至2016年12月31日,，全國(guó)法院已立案受理公益組織提起的環(huán)境公益訴訟一審案件112件,，審結(jié)54件，案件數(shù)量與2015年之前年均8件相比,，有了大幅增長(zhǎng),。

四是依法受理試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事、行政公益訴訟案件,。2015年7月1日試點(diǎn)開(kāi)始至2016年12月31日,，全國(guó)法院共受理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟一審案件77件，其中環(huán)境行政公益訴訟51件,，環(huán)境民事公益訴訟案件25件,，環(huán)境行政附帶民事公益訴訟1件。去年底以來(lái)，各地檢察機(jī)關(guān)加大了起訴力度,，最高人民法院指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)法院暢通訴訟渠道,，依法及時(shí)受理大量案件。截至2017年2月底,，各試點(diǎn)地區(qū)法院受理檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件（包括食藥品安全,、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域）數(shù)量已達(dá)453件,。

合理分配舉證責(zé)任　適度減輕當(dāng)事人的舉證證明責(zé)任

記者：環(huán)境污染糾紛的雙方當(dāng)事人往往力量懸殊,，環(huán)境司法如何做到平等保護(hù)雙方當(dāng)事人利益？

江必新：環(huán)境資源案件具有很強(qiáng)的專業(yè)性,、技術(shù)性,，對(duì)于環(huán)境侵害行為和損害后果之間的因果關(guān)系等通常需要從專業(yè)技術(shù)的角度作出評(píng)判。實(shí)踐中,，很多環(huán)境侵權(quán)人都是污染企業(yè),，而受害人則往往是個(gè)人，兩者專業(yè)知識(shí),、訴訟能力差異懸殊,，再加上環(huán)境損害本身的證據(jù)就難以保存，如果按照普通民事訴訟“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則,，將舉證證明責(zé)任完全分配給受害人,，受害人往往會(huì)由于無(wú)法充分舉證而敗訴。因此,，如何從訴訟制度和司法政策層面處理好審理中實(shí)質(zhì)公平和形式公平的關(guān)系,，科學(xué)合理地分配舉證證明責(zé)任，使處于弱勢(shì)的原告獲得公平審理的機(jī)會(huì),，是正確審理環(huán)境侵權(quán)案件的前提和基礎(chǔ),。考慮到侵權(quán)人往往掌握更多的證據(jù)和技術(shù)資料,，具有相對(duì)豐富的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)的訴訟能力,，法律規(guī)定環(huán)境侵權(quán)案件在因果關(guān)系和減免責(zé)任方面適用舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移倒置，即由侵害人證明污染和損害之間不存在因果關(guān)系以及減免責(zé)任事由,。

為保證舉證證明責(zé)任的合理分配,，人民法院采取了三種方式：一是合理分配舉證證明責(zé)任,。一方面嚴(yán)格按照法律的規(guī)定,，通過(guò)舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移，適度加重侵權(quán)人的舉證負(fù)擔(dān),。另一方面,，要求受害人在起訴時(shí)提交能夠證明因果關(guān)系存在的初步證據(jù)，減少濫訴情形,。二是適當(dāng)發(fā)揮職能作用,?；诃h(huán)境侵權(quán)證據(jù)的易逝性和后果的嚴(yán)重性，按照環(huán)境保護(hù)預(yù)防為主要求,，人民法院可以依照當(dāng)事人申請(qǐng)或者依職權(quán)采取證據(jù)保全,、行為保全等措施，及時(shí)固定證據(jù),，制止侵害行為,，防止損害擴(kuò)大。三是充分發(fā)揮技術(shù)專家的作用,。積極探索聽(tīng)取技術(shù)專家意見(jiàn),、由相關(guān)專業(yè)人員擔(dān)任人民陪審員等制度，克服環(huán)境損害鑒定難,、鑒定貴,、周期長(zhǎng)等困難，促進(jìn)因果關(guān)系等相關(guān)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域案件事實(shí)的查明,，適度減輕當(dāng)事人的舉證證明責(zé)任,。

記者：請(qǐng)談?wù)勅嗣穹ㄔ涸趯徖憝h(huán)境資源糾紛案件中，如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,？

江必新：人民法院在環(huán)境資源審判工作中,，需要注重統(tǒng)籌兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既努力滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的生態(tài)需求,，又使經(jīng)濟(jì),、科技方面可以承受。一是在總體思路方面,，既充分關(guān)注環(huán)境保護(hù)的需要,，把保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為裁判的重要衡量因素，同時(shí)在環(huán)境生態(tài)可承受限度內(nèi)推動(dòng)綠色發(fā)展,；既注重裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性,，同時(shí)注意區(qū)分案件不同情況，創(chuàng)新有利于協(xié)調(diào)發(fā)展和保護(hù)的裁判方式方法,。二是在案件審理原則方面,，堅(jiān)持依據(jù)國(guó)家和省級(jí)國(guó)土空間主體功能區(qū)規(guī)劃分類施策，充分考慮各類功能區(qū)的不同功能定位,，確定不同的處理思路,。對(duì)于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域尤其是重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域發(fā)生的環(huán)境資源糾紛，更多地考慮合理利用環(huán)境容量發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要,；對(duì)于限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域,，尤其是在劃定生態(tài)保護(hù)紅線地區(qū)發(fā)生的環(huán)境資源糾紛，則實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)措施。在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和受害人保護(hù)的前提下,，綜合考量合理利用環(huán)境容量的現(xiàn)實(shí)需要,、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的性質(zhì)以及社會(huì)整體利益等因素，合理運(yùn)用容忍限度理論,，做到寬嚴(yán)適度,。例如，最高人民法院最高人民法院通過(guò)裁判明確在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)簽訂的合作勘察開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源損害環(huán)境公共利益依法認(rèn)定合同無(wú)效,。三是在具體裁判方法方面積極進(jìn)行探索創(chuàng)新,。比如，在采取保全措施的判斷問(wèn)題上,，要綜合考慮排污行為是否屬于超標(biāo)排放,、是否取得行政許可、是否會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損害后果等情況,，對(duì)于能夠通過(guò)采取減少排污量,、限定排污時(shí)間、改善污染防治設(shè)施等措施達(dá)到保全目的的,，一般不應(yīng)采取停產(chǎn)措施,。又比如，在同一行為同時(shí)引發(fā)刑事,、民事訴訟審理中,，如果行為人自愿通過(guò)行為、金錢賠償?shù)确绞叫迯?fù)生態(tài)環(huán)境的,，可以把修復(fù)情況作為刑事責(zé)任的酌定情節(jié),。再比如，在責(zé)任方式以及法律允許范圍內(nèi),，探索有利于促使當(dāng)事人積極履行環(huán)境預(yù)防和修復(fù)義務(wù)的責(zé)任方式,，推動(dòng)生產(chǎn)者環(huán)保技術(shù)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),；對(duì)于主觀惡意明顯,、損害后果極其嚴(yán)重的違法排污行為，可以考慮探索懲罰性賠償,，以儆效尤,。四是在制度保障方面，嚴(yán)格落實(shí)中央《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng),、插手具體案件處理的記錄,、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》、中央政法委《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》以及最高人民法院《人民法院落實(shí)<領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng),、插手具體案件處理的記錄,、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定>的實(shí)施辦法》的要求，依法運(yùn)用案件跨行政區(qū)劃集中管轄,、提級(jí)管轄,、指定管轄的方法，堅(jiān)決排除外部因素對(duì)案件的干擾,，依法公正審理案件,。

找準(zhǔn)切入點(diǎn)　扭住重點(diǎn)　破解難點(diǎn)　攻克盲點(diǎn)　盯住關(guān)鍵點(diǎn)

記者：江院長(zhǎng)，請(qǐng)您介紹一下人民法院在保障生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展方面工作的基本情況,。環(huán)境司法中是否存在與其他案件不同的特殊問(wèn)題需要解決,？

江必新：黨的十八屆五中全會(huì)提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào),、綠色,、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念,。貫徹新發(fā)展理念,，護(hù)航綠色發(fā)展，為加快生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供公正,、高效的司法服務(wù)和保障,，是司法審判機(jī)關(guān)的重大政治使命。為此,，人民法院重點(diǎn)做了以下五個(gè)方面的工作,。

第一，找準(zhǔn)切入點(diǎn),。以新發(fā)展理念為統(tǒng)籌,，特別是將綠色發(fā)展理念作為環(huán)境資源審判的行動(dòng)指南，以此作為切入點(diǎn)轉(zhuǎn)變環(huán)境司法理念,。重點(diǎn)樹(shù)立了六個(gè)方面的理念：一是保護(hù)優(yōu)先,。二是嚴(yán)格執(zhí)法。要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù),，司法審判通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境資源法律制度實(shí)現(xiàn)兩者雙贏,。三是維護(hù)權(quán)益。要保障人民群眾能夠在健康,、舒適,、優(yōu)美的環(huán)境中生活和發(fā)展，把保護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益放到重要的位置上,。四是注重預(yù)防,。要通過(guò)訴訟保全、先予執(zhí)行等措施,，盡量減少環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大,。五是修復(fù)為主,。在作出判決、確定責(zé)任時(shí),，要充分考慮到修復(fù)環(huán)境的需要,，以修復(fù)生態(tài)環(huán)境作為主要目的。六是公眾參與,。要強(qiáng)化司法公開(kāi),，健全相應(yīng)的陪審制度，讓社會(huì)公眾有渠道依法有序參與環(huán)境治理,。

第二,，扭住重點(diǎn)。環(huán)境司法的重點(diǎn)是如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙贏?，F(xiàn)階段,，我們國(guó)家的發(fā)展任務(wù)仍然很艱巨，發(fā)展仍是第一要?jiǎng)?wù),。在此背景下,，要保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，必須要通過(guò)司法審判來(lái)探索有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙贏的裁判結(jié)果和效果,。

第三,，破解難點(diǎn)。環(huán)境司法的難點(diǎn)在于如何排除障礙和干擾,，使審判工作嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行,，最終實(shí)現(xiàn)公正的裁判。在案件受理階段,，通過(guò)立案登記制改革,，適度放寬對(duì)立案條件的形式審查；采取司法救助和便民措施,，確保讓符合法定條件的環(huán)境資源糾紛案件能夠順暢地進(jìn)入訴訟程序,。在審理過(guò)程中，要盡可能地排除外界干擾,，使法律規(guī)定能夠切實(shí)貫徹到案件審理過(guò)程中,，落實(shí)到具體的司法裁判上。

第四,，攻克盲點(diǎn),。環(huán)境司法中存在與其他案件不同的特殊問(wèn)題需要解決。比如,，如何確定環(huán)境損害是誰(shuí)造成的,？環(huán)境損害的成因非常復(fù)雜，有時(shí)候涉及的范圍很大,，地域很廣,，要確定是誰(shuí)造成的,，造成了多大程度的損害，需要進(jìn)行比較準(zhǔn)確的評(píng)估,。那么,，這個(gè)舉證證明責(zé)任應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，如何進(jìn)行司法鑒定,，對(duì)于鑒定意見(jiàn)如何進(jìn)行審查判斷？這些都是環(huán)境司法審判有別于其他審判的特殊之處和需要高度關(guān)注的問(wèn)題,，要求我們通過(guò)研究制定司法解釋和規(guī)范性文件,、開(kāi)展研討、定期發(fā)布典型案例來(lái)逐步加以解決,。

第五,，盯住關(guān)鍵點(diǎn)。打鐵還需自身硬,，提高環(huán)境司法水平的關(guān)鍵在于建立一支政治過(guò)硬,，具有較高素質(zhì)和能力的審判隊(duì)伍。我們進(jìn)行了一系列的改革探索,。比如,，對(duì)環(huán)境資源案件實(shí)行跨行政區(qū)劃管轄，以避免地方保護(hù)主義的干擾和不當(dāng)影響,；實(shí)行“三合一”的歸口審判機(jī)制,，將刑事、民事,、行政案件集中由同一個(gè)審判庭,，或者同一個(gè)合議庭進(jìn)行審理，不僅有利于查明事實(shí)正確裁判,，而且有利于提高環(huán)境資源審判隊(duì)伍的專業(yè)化水平,。再比如，同國(guó)外許多有成熟經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家進(jìn)行廣泛交流和討論,。再比如,，對(duì)審判人員進(jìn)行系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立嚴(yán)格的審判責(zé)任制度等等,。通過(guò)這些舉措,，不斷提升環(huán)境司法審判隊(duì)伍的素質(zhì)和能力。

遵循恢復(fù)性司法理念　讓污染者履行環(huán)境修復(fù)責(zé)任

記者：剛才您介紹了環(huán)境司法遵循修復(fù)為主的理念,，請(qǐng)您談?wù)勅嗣穹ㄔ翰扇×四男┐胧┳屛廴菊哒嬲男协h(huán)境修復(fù)責(zé)任,？

江必新：司法實(shí)踐中，由于環(huán)境修復(fù)費(fèi)用高,、難度大,、周期長(zhǎng),，往往存在執(zhí)行不到位的問(wèn)題。各級(jí)人民法院積極探索創(chuàng)新環(huán)境資源案件裁判的執(zhí)行方式,，做好與行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合,，確保被執(zhí)行人應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任和民事責(zé)任落實(shí)到位。

一是強(qiáng)化人民法院依職權(quán)移送執(zhí)行的職能,，對(duì)發(fā)生法律效力的環(huán)境民事公益訴訟案件的裁判,，關(guān)系到社會(huì)公共利益的維護(hù)、需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的,，依職權(quán)移送執(zhí)行,，做到及時(shí)制止正在發(fā)生的污染侵害行為，或者督促責(zé)任人盡快履行修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任,。二是遵循恢復(fù)性司法理念,，積極探索限期修復(fù)、勞務(wù)代償,、第三方治理等方式履行生效判決確定的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,；探索建立環(huán)境資源案件執(zhí)行回訪制度，確保生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任落實(shí)到位,。三是依法審查環(huán)境資源非訴行政執(zhí)行案件,，支持行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)，對(duì)于符合法定條件的行政非訴執(zhí)行申請(qǐng),，依法及時(shí)作出強(qiáng)制執(zhí)行裁定,；四是發(fā)揮執(zhí)行和解的功能，發(fā)揮第三方監(jiān)督作用,。促使被執(zhí)行人在第三方監(jiān)督下及時(shí)制定修復(fù)方案,，開(kāi)展環(huán)境修復(fù)。五是推動(dòng)建立公安機(jī)關(guān),、檢察機(jī)關(guān),、環(huán)境資源行政主管部門統(tǒng)一執(zhí)行聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。針對(duì)環(huán)境污染,、生態(tài)破壞案件中存在水流域污染,、大氣污染等引發(fā)跨行政區(qū)劃損害結(jié)果發(fā)生的情況，探索強(qiáng)化環(huán)境資源案件跨行政區(qū)劃執(zhí)行協(xié)作,。

2016年9月,，在最高人民法院指導(dǎo)下，京津冀三地法院簽署了《北京,、天津,、河北法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》，將構(gòu)建京津冀地區(qū)環(huán)境資源案件執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的區(qū)域辦案協(xié)作機(jī)制作為重要目標(biāo),。