近年來，隨著我國改革向縱深推進,，自然保護區(qū)“一劃了之”“畫地為牢”“劃而難管”等問題導致經濟發(fā)展,、民生需求、規(guī)劃設計頻頻觸碰保護紅線,，現(xiàn)有保護區(qū)制度與我國經濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設不相適應,。部分專家和業(yè)界人士建議，需理順保護與利用,、繼承與發(fā)展,、權屬與權責等關系，對保護區(qū)體系進行頂層設計,，明晰生態(tài)疆界,，重構生態(tài)版圖，讓自然保護區(qū)成為我國生態(tài)文明建設的主抓手,、主戰(zhàn)場,。

“保護困局”待解

“一劃了之”“畫地為牢”“劃而難管”……自然保護區(qū)存在種種問題導致經濟發(fā)展、民生需求,、規(guī)劃設計頻頻觸碰保護紅線,，現(xiàn)有保護區(qū)制度與我國經濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設不相適應的問題亟待解決。

——“一劃了之”與民生需求相矛盾,。據(jù)環(huán)保部對2013年至2015年所有446個國家級自然保護區(qū)監(jiān)測顯示,，403個保護區(qū)的緩沖區(qū)和390個保護區(qū)的核心區(qū)分別有人類活動38459處和23976處。大多數(shù)保護區(qū)中緩沖區(qū),、核心區(qū)限制人類活動的要求已“名存實亡”。

記者調研了解到,，一些保護區(qū)在劃定和申報之初帶有強制色彩,，未考慮地方實際而一劃了之，一些保護區(qū)在建立和進行功能區(qū)劃調整時,，缺乏前瞻性,，為爭取投資盲目劃大保護區(qū)范圍，導致當?shù)鼐用裨诓恢榍闆r下“被保護”,。這固然杜絕了一些地方的開發(fā)沖動,，但也導致老百姓正常生產生活需要被壓制。例如2014年,，某地國家級自然保護區(qū)的面積從1988年的23萬公頃調整為198.72萬公頃,。部分村鎮(zhèn)、礦區(qū),、水電站,、軍事設施、主干道路進入保護區(qū),，造成與現(xiàn)行政策規(guī)定不協(xié)調的情況,。

——“畫地為牢”與地方發(fā)展相矛盾。多位專家表示,，我國自然保護區(qū)存在一定程度的過分片面強調保護,，忽略輕視利用發(fā)展的傾向。自然保護區(qū)從立法上明確“保護自然環(huán)境與自然資源”而非合理利用自然資源,，同時《自然保護區(qū)條例》規(guī)定：“管理保護區(qū)所需經費,，由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對自然保護區(qū)的管理,，給予適當資金補助”,。很多保護區(qū)地處欠發(fā)達的老少邊窮地區(qū)，基本運行艱難,。

還有一些地方對自然資源的依賴程度高,，保護與發(fā)展矛盾突出。近兩年，中央環(huán)保督察組已陸續(xù)通報內蒙古,、黑龍江,、江西、河南,、湖北,、廣西、吉林,、貴州,、甘肅、寧夏等近20省區(qū)的部分自然保護區(qū)環(huán)境破壞突出,、環(huán)境管理失責問題,。一邊是國家三令五申牢牢守住生態(tài)紅線，一邊是多地國家級自然保護區(qū)頻頻“失守”,。地方以采石采礦,、能源設施、旅游設施,、交通設施和農林養(yǎng)殖等名目要求自然保護區(qū)讓路的呼聲此起彼伏,，申請國家級自然保護區(qū)晉級的熱情銳減。

多位專家表示,，這些行為既有地方政府出于發(fā)展沖動和利益心理作祟,，也反映出我國自然保護區(qū)制度與社會經濟發(fā)展現(xiàn)狀不匹配。

——利益糾葛權責不清導致保護區(qū)“劃而難管”,。首先,，“戴帽”現(xiàn)象嚴重，保護部門“疊羅漢”,。同一塊保護地,，既是保護區(qū)，又是風景名勝區(qū),，還是世界自然遺產,。其他帽子還包括森林公園、水利風景區(qū),、地質公園等,。以云南省白馬雪山保護區(qū)為例，既是國家級自然保護區(qū),，又是風景名勝區(qū)和旅游開發(fā)區(qū),，從而導致“每辦一件事，幾個部門蓋章”,?！氨热顼L景名勝區(qū),，并非保護地概念，也并無資源屬性和土地權限,?！眹伊謽I(yè)局昆明勘察設計院院長唐芳林表示，這就加劇了管理的交叉重疊,，出現(xiàn)各部門責,、權、利的糾纏,。

其次,，保護區(qū)管理九龍治水。從國家層面看,，大多數(shù)保護區(qū)由林業(yè)部門建立,，但農業(yè)、水利,、海洋、環(huán)保等部門都有各自保護區(qū),，其中環(huán)保部還擔負對所有保護區(qū)督察之責,。從地方看，由于涉及“山水林田湖”,，林業(yè),、農業(yè)、水利,、交通等部門都參與其中,，上到廳級，下到股級都來管,，管理局反倒被架空,。

從頂層設計入手加快改革

專家和業(yè)內人士認為，現(xiàn)有保護區(qū)制度與我國經濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設不相適應,，建議從國家層面對當前保護區(qū)體系重新進行頂層設計和定位,，理順保護與利用、繼承與發(fā)展,、權屬與權責等層面關系,。

一是要從兩個橫向方面理清部門權責。國家林業(yè)局保護司巡視員孟沙認為,，從國家層面上說,，必須停止“一地多帽”現(xiàn)象，保護區(qū)不能成為部門爭奪的“唐僧肉”,，應指定某一部委統(tǒng)管,、其他部門配合管理,，同時將管理權和監(jiān)督權分離。孟沙表示,，從地方層面上說,，要堅持山水林田湖一體原則，積極推進相對集中行政處罰權,，最終給予保護區(qū)管理機構明確,、獨立的綜合管理權限。

二是從兩個縱向方面解決政府權責,。受訪者認為,，既然保護區(qū)分為三級，那么國家就應對國家級自然保護區(qū)的人事和投入直接負起管理責任,，不應交由地方政府來負責,。同時，改革目前自然保護區(qū)自下而上的申報制,，對部分達到保護級別而又未納入保護范圍的對象,、區(qū)域，要明確其全民所有屬性,，從國家層面進行科學合理劃定,。而對省、地方兩級保護區(qū),，應以完整性和保護對象為標準重新界定保護范圍,，該整合拆并的整合拆并，該打破行政區(qū)劃的要交由統(tǒng)一管理機構進行管理,。

三是妥善處置保護地權屬問題,，進一步加大保護區(qū)投入。受訪專家建議,，通過征用,、贖買、租用的方式將保護地中屬于集體或個人的權屬逐步收歸國有,。同時加大保護區(qū)投入,，包括提高生態(tài)公益林補償標準，固定劃撥一部分生態(tài)轉移支付,，設立保護區(qū)財政專項撥款等方式,。

四是探索利用與保護共存的綠色發(fā)展模式?！斑m當為保護區(qū)‘松綁’,，要為地方發(fā)展和百姓生存留足空間?！碧品剂终J為,，探索利用小部分生態(tài)資源進行“非損傷性獲取效益”而不是過度開發(fā),，既體現(xiàn)了“五大理念”中的開放共享，讓保護區(qū)居民分享保護成果,，也是持續(xù)保護的前提,。受訪者認為，在不破壞生態(tài)原真性,、完整性和嚴格監(jiān)管的前提下,，對生態(tài)資源進行適當利用，不僅是保護區(qū)發(fā)展,，更是生態(tài)文明建設的未來方向,。

五是用好國家公園改革機遇，重構“星羅棋布”保護地,。專家認為,，我國自然保護區(qū)已實施60年，目前已是“星羅棋布”,，積攢了良好“生態(tài)家底”,。由于自然保護區(qū)和國家公園都具有嚴格保護的趨同性，當前可結合國家公園的設立,，將國家公園與國家級自然保護區(qū)有機結合,，重構生態(tài)版圖，重新調整自然保護區(qū)的范圍和職能,，把“國”字號的保護地作為優(yōu)化生態(tài)空間的重要抓手,。（本文由記者周勉,、姚兵,、張玉潔、李亞光,、許正,、黃筱采寫）