近年來,，隨著我國改革向縱深推進(jìn),，自然保護(hù)區(qū)“一劃了之”“畫地為牢”“劃而難管”等問題導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生需求,、規(guī)劃設(shè)計(jì)頻頻觸碰保護(hù)紅線,，現(xiàn)有保護(hù)區(qū)制度與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)。部分專家和業(yè)界人士建議,，需理順保護(hù)與利用,、繼承與發(fā)展、權(quán)屬與權(quán)責(zé)等關(guān)系,，對(duì)保護(hù)區(qū)體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),，明晰生態(tài)疆界，重構(gòu)生態(tài)版圖,，讓自然保護(hù)區(qū)成為我國生態(tài)文明建設(shè)的主抓手,、主戰(zhàn)場(chǎng)。

“保護(hù)困局”待解

“一劃了之”“畫地為牢”“劃而難管”……自然保護(hù)區(qū)存在種種問題導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、民生需求,、規(guī)劃設(shè)計(jì)頻頻觸碰保護(hù)紅線，現(xiàn)有保護(hù)區(qū)制度與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的問題亟待解決,。

——“一劃了之”與民生需求相矛盾,。據(jù)環(huán)保部對(duì)2013年至2015年所有446個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)測(cè)顯示，403個(gè)保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)和390個(gè)保護(hù)區(qū)的核心區(qū)分別有人類活動(dòng)38459處和23976處,。大多數(shù)保護(hù)區(qū)中緩沖區(qū),、核心區(qū)限制人類活動(dòng)的要求已“名存實(shí)亡”。

記者調(diào)研了解到,，一些保護(hù)區(qū)在劃定和申報(bào)之初帶有強(qiáng)制色彩,，未考慮地方實(shí)際而一劃了之，一些保護(hù)區(qū)在建立和進(jìn)行功能區(qū)劃調(diào)整時(shí),，缺乏前瞻性,，為爭(zhēng)取投資盲目劃大保護(hù)區(qū)范圍,，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用裨诓恢榍闆r下“被保護(hù)”。這固然杜絕了一些地方的開發(fā)沖動(dòng),，但也導(dǎo)致老百姓正常生產(chǎn)生活需要被壓制,。例如2014年，某地國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的面積從1988年的23萬公頃調(diào)整為198.72萬公頃,。部分村鎮(zhèn),、礦區(qū)、水電站,、軍事設(shè)施,、主干道路進(jìn)入保護(hù)區(qū)，造成與現(xiàn)行政策規(guī)定不協(xié)調(diào)的情況,。

——“畫地為牢”與地方發(fā)展相矛盾,。多位專家表示，我國自然保護(hù)區(qū)存在一定程度的過分片面強(qiáng)調(diào)保護(hù),，忽略輕視利用發(fā)展的傾向,。自然保護(hù)區(qū)從立法上明確“保護(hù)自然環(huán)境與自然資源”而非合理利用自然資源，同時(shí)《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定：“管理保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi),，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級(jí)以上地方人民政府安排,。國家對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)資金補(bǔ)助”,。很多保護(hù)區(qū)地處欠發(fā)達(dá)的老少邊窮地區(qū),，基本運(yùn)行艱難。

還有一些地方對(duì)自然資源的依賴程度高,，保護(hù)與發(fā)展矛盾突出,。近兩年，中央環(huán)保督察組已陸續(xù)通報(bào)內(nèi)蒙古,、黑龍江,、江西、河南,、湖北,、廣西,、吉林,、貴州、甘肅,、寧夏等近20省區(qū)的部分自然保護(hù)區(qū)環(huán)境破壞突出,、環(huán)境管理失責(zé)問題。一邊是國家三令五申牢牢守住生態(tài)紅線,，一邊是多地國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)頻頻“失守”,。地方以采石采礦、能源設(shè)施、旅游設(shè)施,、交通設(shè)施和農(nóng)林養(yǎng)殖等名目要求自然保護(hù)區(qū)讓路的呼聲此起彼伏,，申請(qǐng)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)晉級(jí)的熱情銳減。

多位專家表示,，這些行為既有地方政府出于發(fā)展沖動(dòng)和利益心理作祟,，也反映出我國自然保護(hù)區(qū)制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀不匹配。

——利益糾葛權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致保護(hù)區(qū)“劃而難管”,。首先,，“戴帽”現(xiàn)象嚴(yán)重，保護(hù)部門“疊羅漢”,。同一塊保護(hù)地,，既是保護(hù)區(qū)，又是風(fēng)景名勝區(qū),，還是世界自然遺產(chǎn),。其他帽子還包括森林公園、水利風(fēng)景區(qū),、地質(zhì)公園等,。以云南省白馬雪山保護(hù)區(qū)為例，既是國家級(jí)自然保護(hù)區(qū),，又是風(fēng)景名勝區(qū)和旅游開發(fā)區(qū),，從而導(dǎo)致“每辦一件事，幾個(gè)部門蓋章”,?！氨热顼L(fēng)景名勝區(qū)，并非保護(hù)地概念,，也并無資源屬性和土地權(quán)限,。”國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院院長唐芳林表示,，這就加劇了管理的交叉重疊,，出現(xiàn)各部門責(zé)、權(quán),、利的糾纏,。

其次，保護(hù)區(qū)管理九龍治水,。從國家層面看,，大多數(shù)保護(hù)區(qū)由林業(yè)部門建立，但農(nóng)業(yè),、水利,、海洋,、環(huán)保等部門都有各自保護(hù)區(qū)，其中環(huán)保部還擔(dān)負(fù)對(duì)所有保護(hù)區(qū)督察之責(zé),。從地方看,，由于涉及“山水林田湖”，林業(yè),、農(nóng)業(yè),、水利、交通等部門都參與其中,，上到廳級(jí),，下到股級(jí)都來管，管理局反倒被架空,。

從頂層設(shè)計(jì)入手加快改革

專家和業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,，現(xiàn)有保護(hù)區(qū)制度與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)，建議從國家層面對(duì)當(dāng)前保護(hù)區(qū)體系重新進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和定位,，理順保護(hù)與利用,、繼承與發(fā)展、權(quán)屬與權(quán)責(zé)等層面關(guān)系,。

一是要從兩個(gè)橫向方面理清部門權(quán)責(zé),。國家林業(yè)局保護(hù)司巡視員孟沙認(rèn)為，從國家層面上說,，必須停止“一地多帽”現(xiàn)象,，保護(hù)區(qū)不能成為部門爭(zhēng)奪的“唐僧肉”，應(yīng)指定某一部委統(tǒng)管,、其他部門配合管理,，同時(shí)將管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離。孟沙表示,，從地方層面上說,，要堅(jiān)持山水林田湖一體原則，積極推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán),，最終給予保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)明確,、獨(dú)立的綜合管理權(quán)限。

二是從兩個(gè)縱向方面解決政府權(quán)責(zé),。受訪者認(rèn)為,，既然保護(hù)區(qū)分為三級(jí)，那么國家就應(yīng)對(duì)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的人事和投入直接負(fù)起管理責(zé)任,，不應(yīng)交由地方政府來負(fù)責(zé),。同時(shí)，改革目前自然保護(hù)區(qū)自下而上的申報(bào)制,，對(duì)部分達(dá)到保護(hù)級(jí)別而又未納入保護(hù)范圍的對(duì)象,、區(qū)域，要明確其全民所有屬性,，從國家層面進(jìn)行科學(xué)合理劃定,。而對(duì)省、地方兩級(jí)保護(hù)區(qū),，應(yīng)以完整性和保護(hù)對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)重新界定保護(hù)范圍,，該整合拆并的整合拆并，該打破行政區(qū)劃的要交由統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理,。

三是妥善處置保護(hù)地權(quán)屬問題,，進(jìn)一步加大保護(hù)區(qū)投入。受訪專家建議,，通過征用,、贖買、租用的方式將保護(hù)地中屬于集體或個(gè)人的權(quán)屬逐步收歸國有,。同時(shí)加大保護(hù)區(qū)投入,，包括提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，固定劃撥一部分生態(tài)轉(zhuǎn)移支付,，設(shè)立保護(hù)區(qū)財(cái)政專項(xiàng)撥款等方式,。

四是探索利用與保護(hù)共存的綠色發(fā)展模式?！斑m當(dāng)為保護(hù)區(qū)‘松綁’,，要為地方發(fā)展和百姓生存留足空間?！碧品剂终J(rèn)為,，探索利用小部分生態(tài)資源進(jìn)行“非損傷性獲取效益”而不是過度開發(fā)，既體現(xiàn)了“五大理念”中的開放共享,，讓保護(hù)區(qū)居民分享保護(hù)成果,，也是持續(xù)保護(hù)的前提。受訪者認(rèn)為,，在不破壞生態(tài)原真性,、完整性和嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，對(duì)生態(tài)資源進(jìn)行適當(dāng)利用,，不僅是保護(hù)區(qū)發(fā)展,，更是生態(tài)文明建設(shè)的未來方向。

五是用好國家公園改革機(jī)遇,，重構(gòu)“星羅棋布”保護(hù)地,。專家認(rèn)為，我國自然保護(hù)區(qū)已實(shí)施60年,，目前已是“星羅棋布”,，積攢了良好“生態(tài)家底”,。由于自然保護(hù)區(qū)和國家公園都具有嚴(yán)格保護(hù)的趨同性，當(dāng)前可結(jié)合國家公園的設(shè)立,，將國家公園與國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有機(jī)結(jié)合,，重構(gòu)生態(tài)版圖，重新調(diào)整自然保護(hù)區(qū)的范圍和職能,，把“國”字號(hào)的保護(hù)地作為優(yōu)化生態(tài)空間的重要抓手,。（本文由記者周勉、姚兵,、張玉潔,、李亞光、許正,、黃筱采寫）