在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì),、社會(huì)生活中，從房屋權(quán)屬登記到公司設(shè)立登記,，從證券登記到戶籍登記,，行政登記無(wú)處不在，由行政登記引發(fā)的問(wèn)題也是縱橫交錯(cuò),。有學(xué)者將行政登記分為私行政登記和公行政登記,，本文擬討論的部分主要涉及在公行政領(lǐng)域內(nèi)的行政登記之訴所遇到的困境。由于該領(lǐng)域內(nèi)的行政登記往往還會(huì)涉及民事法律關(guān)系,，因此要解決這樣的交織情況,，就需要在公私法規(guī)則之間找到兩者的銜接點(diǎn)和橋梁。

一,、行政登記的概念與本質(zhì)的厘定

登記,，從字面理解應(yīng)為記載,。追尋“行政登記”一詞的來(lái)源，其是直接來(lái)源于法律法規(guī)的規(guī)定,。有學(xué)者認(rèn)為行政登記應(yīng)理解為“行政機(jī)關(guān)對(duì)正在進(jìn)行的某種活動(dòng)或希望進(jìn)行某種活動(dòng)的相對(duì)人依法予以書(shū)面記載以便作為官方記錄備查的活動(dòng)”,。這種概念的表述只是直接指出了行政登記的目的是官方備查，但卻未清楚指出行政登記的本質(zhì),，因?yàn)橛行┬姓袨槿缧姓_認(rèn)也有官方備查的作用,。還有的表述是“行政登記是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定的行政管理目的，根據(jù)法律,、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定,，依相對(duì)人申請(qǐng)，對(duì)符合法定條件的涉及相對(duì)人人身權(quán),、財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面的法律事實(shí)予以書(shū)面記載的行為”,。對(duì)于這種表述，筆者覺(jué)得較為貼切,，其較為完整合理地界定了行政登記的概念和本質(zhì),。

筆者認(rèn)為，行政登記首先須有行政機(jī)關(guān)的介入,，其次它是為了行政管理而實(shí)施,，這種行為對(duì)外是具有一定效力的，其不僅是作為行政機(jī)關(guān)行政管理的手段,，同時(shí)更是對(duì)公民人身權(quán),、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，它能排除外界的干涉因素,，使行政相對(duì)人有理由認(rèn)為行政登記對(duì)外的公信力可以很好地維護(hù)其合法權(quán)益不受侵害,，甚至在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政登記的同時(shí)，還能賦予行政相對(duì)人一定的權(quán)利,，創(chuàng)設(shè)一些新的權(quán)利和義務(wù),，如行政許可。因此,，從本,？C上說(shuō)，依申請(qǐng)進(jìn)行的行政登記本身并不是單一的備案行為,，在獲得法律的確認(rèn)后,，就具備了多重的性質(zhì)?！?/p>

二,、兩難境地：一則案例引發(fā)行政登記之訴裁判的多重尷尬

行政登記是政府在行政管理中應(yīng)用的管理手段之一，它一方面確定了行政相對(duì)人擁有權(quán)益的合法性，排除他方干涉與侵害,；另一方面維持了公共秩序的穩(wěn)定,，提升了政府行政執(zhí)法的公信力，同時(shí)加強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù),。然而,，在行政機(jī)關(guān)實(shí)際操作過(guò)程中，由于多種因素產(chǎn)生的矛盾而引發(fā)的行政訴訟,，使法院在審理案件時(shí)通常不可避免地要陷入裁判兩難的境地,，在此，筆者列舉一起具有代表性的的案例來(lái)引出法院在審理行政登記之訴時(shí)所面臨的尷尬,。

原告趙某之父于2001年11月15日與村委會(huì)簽訂了房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議,，其中涉及村委會(huì)補(bǔ)償趙某之父一套住房。2004年6月30日,，趙某之兄與房地產(chǎn)公司簽訂了商品房買(mǎi)賣(mài)合同,，隨后共同委托一人代為辦理該房的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記。經(jīng)審查,，市建委認(rèn)為提交的材料齊全,，手續(xù)完備，符合法律法規(guī)的規(guī)定,，遂于2004年12月15日向趙某之兄頒發(fā)了房屋所有權(quán)證。后因趙某實(shí)際占有該房,，趙某之兄于2007年9月3日向法院提起民事訴訟,，要求趙某騰房。經(jīng)審查,，法院以房屋所有權(quán)為趙某之兄享有為由判決趙某騰退房屋,。2008年4月5日，趙某以該房應(yīng)為其父所有,、市建委非法將該房登記在其兄名下為由向法院提起行政訴訟,，請(qǐng)求撤銷被訴房屋所有權(quán)證。同年5月27日,，趙某又向法院提起民事訴訟,，要求確認(rèn)其兄與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司簽訂的商品房買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效。經(jīng)審查,，法院以原告與其兄,、房地產(chǎn)公司不存在買(mǎi)賣(mài)合同關(guān)系為由裁定不予受理。原告不服提起上訴,，后被裁定駁回,。

針對(duì)以上案例，法院在審理行政案件的過(guò)程中，面臨幾點(diǎn)不能避免的尷尬,。

第一個(gè)尷尬：行民交叉時(shí),，誰(shuí)先誰(shuí)后？本案原告既非房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議的一方當(dāng)事人,，亦非商品房買(mǎi)賣(mài)合同的一方當(dāng)事人,，他的起訴如果成立，則其必須與被訴房屋有法律上的利害關(guān)系,。而利害關(guān)系的認(rèn)定涉及到民事上的認(rèn)定,，因?yàn)樵摲课荼鞠翟嬷笐?yīng)得的拆遷補(bǔ)償房，若被訴房屋所有權(quán)證被撤銷,，則原告可以該房屋系其父的遺產(chǎn)為由要求繼承,。從本案的證據(jù)上分析，原告之父有將被訴房屋贈(zèng)與原告之兄的可能,，如果贈(zèng)與成立,，則原告就失去了訴訟主體資格，如果贈(zèng)與不成立,，原告與被訴房屋之間的利害關(guān)系就毋庸置疑,。面對(duì)行與民交叉的問(wèn)題，審理行政訴訟案件的腳步應(yīng)否停滯呢,？

第二個(gè)尷尬：行政登記審查是形式審還是實(shí)質(zhì)審,？行政訴訟以審查具體行政行為的合法性為主要任務(wù)，那么對(duì)行政登記的合法性審查是應(yīng)采形式標(biāo)準(zhǔn)還是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),，是一個(gè)不容回避的問(wèn)題,，要回答這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為我們先要分析行政登記本身所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn),。

有學(xué)者認(rèn)為,，對(duì)于行政登記而言，可以理解為一種準(zhǔn)法律行為性行政行為,，因?yàn)榈怯浶袨椴话姓C(jī)關(guān)的意思表示,，更沒(méi)有為行政相對(duì)人直接設(shè)定行政法上的權(quán)利和義務(wù)，雖然行政登記行為也能產(chǎn)生一定的效果,，但這些效果的產(chǎn)生是基于法律的明文規(guī)定而非行政機(jī)關(guān)的意思表示,。由此可見(jiàn)，行政登記不是賦權(quán)行為,，也不是許可行為,，它開(kāi)展的前提是行政相對(duì)人的申請(qǐng)，對(duì)相對(duì)人提供的證據(jù)材料進(jìn)行審查,，認(rèn)為符合法定條件,，即予以登記。那么行政機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)材料的審查的深度該如何確定呢？筆者認(rèn)為,，這種深度應(yīng)該僅限于形式上的審查,，例如根據(jù)《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》第二條第二款之規(guī)定，“申請(qǐng)辦理公司登記,，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)文件,、材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)”?？梢?jiàn),，行政登記的審查標(biāo)準(zhǔn)只以相對(duì)人提供的申請(qǐng)材料形式合法為要件，至于行政相對(duì)人是否真有申請(qǐng)的資格,，登記的事實(shí)是否符合法律的規(guī)定,、權(quán)利是否存在爭(zhēng)議等一系列背后的事實(shí)，都不在審查之列,。但問(wèn)題是,，當(dāng)行政登記非因行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤而對(duì)實(shí)體權(quán)利推定有誤，從而導(dǎo)致登記侵權(quán)行為的發(fā)生時(shí),，法院的審理就會(huì)進(jìn)退兩難,，如果維持，似乎有悖于事實(shí)求是的立法精神,，如果撤銷,，卻似乎對(duì)行政機(jī)關(guān)有失公平，對(duì)此,，該如何裁判呢,？

三、走出困境：探求解決行政登記之訴的出路

行政登記之訴的背后,，實(shí)質(zhì)上是當(dāng)事人之間或當(dāng)事人與第三人之間的民事法律關(guān)系存在爭(zhēng)議,，如果當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議懸而未決,，則審理行政訴訟案件的法官也不能輕易裁判案件,，畢竟對(duì)于司法裁判而言，其根本目的應(yīng)該是徹底地解決爭(zhēng)議,，否則就失去了存在的法律價(jià)值,。那么，該如何做才能走出這樣的困境呢,？有學(xué)者認(rèn)為,，對(duì)于行政登記之訴而言，因其缺乏法律依據(jù),，而且亦無(wú)“訴的利益”存在,，更重要的是其往往會(huì)與相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議的訴訟結(jié)果相悖，有損司法的權(quán)威和統(tǒng)一，故其根本不應(yīng)該存在,，換言之,，司法審查應(yīng)當(dāng)有所為，有所不為,，所以這類訴訟應(yīng)該排除在行政訴訟受案范圍之外,。對(duì)此，筆者并不認(rèn)同,，只要被訴的行為系行政機(jī)關(guān)所為的具體行政行為,，且該行為侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，則法院就應(yīng)該受理,，不能因?yàn)檎也坏矫鞔_的法律依據(jù),，就阻斷行政相對(duì)人的救濟(jì)渠道。那么,，既要維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益,，又要維護(hù)行政機(jī)關(guān)作出合法的具體行政行為的權(quán)威性，對(duì)此,，筆者試提出幾點(diǎn)建議,，以探求解決行政登記之訴面臨尷尬境地的出路。

（一）牢固樹(shù)立行政登記的公信力

在我國(guó),，要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)交往及各項(xiàng)社會(huì)秩序的穩(wěn)定,，就需要具有公信力的行政登記，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一種信用經(jīng)濟(jì),，近年來(lái)存在嚴(yán)重缺失,，而政府信用在我國(guó)整個(gè)社會(huì)信用體系的構(gòu)建和強(qiáng)化過(guò)程中占有舉足輕重的地位。明確行政登記行為的法律效力,，尤其是賦予公開(kāi)公示的行政登記以公信力,，是非常必要的。因此,，在我國(guó)特定行政管理和經(jīng)濟(jì)管理的發(fā)展演變模式下搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè),，就要求我國(guó)政府機(jī)關(guān)所進(jìn)行的登記應(yīng)當(dāng)盡可能具有公信力。有學(xué)者認(rèn)為,，可以按照行政登記的不同種類來(lái)具體考察賦予行政登記的公信力,，即對(duì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)性的行政登記，法律可以規(guī)定這類登記不具公信力,，因?yàn)槠渲皇切姓C(jī)關(guān)為了了解和掌握情況,，不對(duì)外公示公開(kāi)，不發(fā)放證書(shū),，不涉及善意第三人信賴登記問(wèn)題,。而對(duì)于公開(kāi)公示的確認(rèn)許可性行政登記,，由于可能會(huì)對(duì)社會(huì)上被登記人以外的第三人的行為選擇發(fā)生引導(dǎo)和影響，有關(guān)立法可以明確規(guī)定該類行政登記具有公信力,。筆者認(rèn)為這樣的分類是有必要的,。公信力的確認(rèn)要求有法律作為后盾，但同時(shí)不能忽視對(duì)申請(qǐng)人以外第三人的信賴?yán)娴谋Ｗo(hù),，根據(jù)行政登記的性質(zhì)劃分行政登記類型并限定部分行政登記的公信力,，就保證了行政登記的針對(duì)性、合法性和確定性,，對(duì)于具有公信力的行政登記存在過(guò)錯(cuò),，造成行政相對(duì)人損害，行政機(jī)關(guān)需要承擔(dān)必要的賠償責(zé)任,?！　?/p>

（二）多舉措共同努力走出困境

一是行政機(jī)關(guān)應(yīng)多舉措完善行政登記審查的程序。雖然進(jìn)行行政登記時(shí)的審查系形式審查,，但是面對(duì)當(dāng)今社會(huì)存在的種種隱患,，如誠(chéng)信的缺乏，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該提高應(yīng)對(duì)這些情況的意識(shí),，不能只按照法律的規(guī)定按部就班的執(zhí)行,，畢竟關(guān)于行政登記的審查，相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定是較為原則的,，也是滯后的,。筆者認(rèn)為，負(fù)責(zé)行政登記的行政機(jī)關(guān)在提高意識(shí)的同時(shí)還應(yīng)該制定一些措施,，對(duì)此,，筆者提出幾點(diǎn)建議：1.在頒發(fā)房屋所有權(quán)證的同時(shí)，可以要求產(chǎn)權(quán)人預(yù)留下自己的親手簽名或簽章,，在以后可能辦理的房地產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記手續(xù)等其他業(yè)務(wù)時(shí),，預(yù)留的簽名或簽章可以成為進(jìn)一步審查確認(rèn)的依據(jù)。2.在審查申請(qǐng)人提供的申請(qǐng)材料時(shí),，可以要求申請(qǐng)人簽訂保證書(shū),，保證所提供的材料具有真實(shí)性、有效性,。3.對(duì)出現(xiàn)委托他人代為辦理登記手續(xù)的情況時(shí),，應(yīng)要求受托人提供委托人的身份證明原件及復(fù)印件,，對(duì)委托手續(xù)存在懷疑時(shí),，應(yīng)該與委托人本人聯(lián)系，對(duì)委托事項(xiàng)進(jìn)行核實(shí),。

二是試設(shè)立申請(qǐng)前置程序以解決行政審判面臨的困境,。審理行政登記之訴的相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該逐步的健全起來(lái),，例如可以設(shè)立一個(gè)行政申請(qǐng)前置程序來(lái)解決法院審理行政登記之訴時(shí)遇到的困境。具體的操作程序主要分兩種情況：情況一,，對(duì)于直接來(lái)法院起訴的行政相對(duì)人,，法院應(yīng)對(duì)其進(jìn)行明示,，告知其在提起行政訴訟之前應(yīng)該先向作出登記的行政機(jī)關(guān)提交要求撤銷或變更行政登記的申請(qǐng),，并提交足以支持其申請(qǐng)的相關(guān)證據(jù)材料，而收到相對(duì)人提交材料的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該針對(duì)因登記引發(fā)的爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)查核實(shí),，如果發(fā)現(xiàn)行政登記確實(shí)違背了客觀事實(shí),，則應(yīng)予以糾正,，主動(dòng)作出變更登記或撤銷登記。如果行政機(jī)關(guān)拒絕變更或撤銷,，則行政相對(duì)人可以向法院提起行政登記之訴,，法院也應(yīng)該受理，經(jīng)審查,，若事實(shí)清楚,，行政相對(duì)人提供的證據(jù)充分，法院應(yīng)該從尊重客觀事實(shí)的角度出發(fā),，作出相應(yīng)的裁判,。情況二，對(duì)于經(jīng)法院明示應(yīng)該先向行政登記機(jī)關(guān)申請(qǐng),，而行政相對(duì)人拒絕申請(qǐng)時(shí),，法院應(yīng)該以形式審查為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政登記依法進(jìn)行全面的合法性審查,，如果行政機(jī)關(guān)進(jìn)行登記的程序合法,、證據(jù)充分、依據(jù)的法律法規(guī)正確,，則法院就應(yīng)該判決維持或者駁回行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求,。

設(shè)置行政申請(qǐng)前置程序的目的就是要解決在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政登記而無(wú)任何過(guò)錯(cuò)的情況下，既能保證維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益,，又能維護(hù)行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)威,。通過(guò)設(shè)立該項(xiàng)程序，爭(zhēng)取從根本上解決行政爭(zhēng)議,，從而達(dá)到行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的相互信任與和諧,。

（三）明確行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任

筆者認(rèn)為，明確行政機(jī)關(guān)對(duì)行政登記應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,，不僅是行政登記公信力的重要表現(xiàn),，而且還可以防止行政登記機(jī)關(guān)濫用登記審查權(quán)。對(duì)于行政登記機(jī)關(guān)應(yīng)否承擔(dān)對(duì)善意第三人的信賴?yán)尜r償責(zé)任,，理論界與實(shí)踐部門(mén)均存在不同認(rèn)識(shí),。有學(xué)者認(rèn)為,，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)適當(dāng)數(shù)額的信賴?yán)尜r償，行政機(jī)關(guān)對(duì)善意第三人承擔(dān)信賴?yán)尜r償責(zé)任后,，可以向被登記人追償,。筆者認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)，但從審判實(shí)踐的角度出發(fā),，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任是較為困難的,。根據(jù)《國(guó)家賠償法》、《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定,，國(guó)家賠償是以行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到了實(shí)際損害且行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)違法為前提,，對(duì)于在行政登記過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)雖確有過(guò)錯(cuò),，但行政相對(duì)人的損失無(wú)法用金錢(qián)衡量時(shí),，賠償金的數(shù)額該如何確定就成為了問(wèn)題，如果行政機(jī)關(guān)與受損害的善意第三人對(duì)賠償金的數(shù)額產(chǎn)生爭(zhēng)議,，更不利于糾紛的解決,。而且行政機(jī)關(guān)如果確已向善意第三人承擔(dān)了信賴?yán)尜r償?shù)呢?zé)任，但是在向被登記人追償時(shí)可能也會(huì)存在困難,。筆者認(rèn)為,，對(duì)于善意第三人受到的損失，如果導(dǎo)致錯(cuò)誤登記的責(zé)任應(yīng)該由申請(qǐng)人承擔(dān),，則申請(qǐng)人應(yīng)該承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任,；如果錯(cuò)誤登記的責(zé)任確系應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，則行政機(jī)關(guān)在及時(shí)糾正錯(cuò)誤的同時(shí),，對(duì)善意第三人的信賴?yán)娴膿p失能夠確定賠償金的應(yīng)該給予賠償,，不能確定賠償數(shù)額的，首先主張引入訴外協(xié)調(diào)的機(jī)制,，對(duì)于協(xié)調(diào)不成的,，法律法規(guī)應(yīng)該作出規(guī)定，限定賠償數(shù)額的范圍,，如此既保證第三人能夠得到賠償,，達(dá)到息訴的目的，而且也防止了其濫用申請(qǐng)賠償?shù)臋?quán)利,。

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