引言：

 

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，須嚴(yán)格遵守行政程序,。若其具體行政行為違反了法定程序，將導(dǎo)致被撤銷或者被確認(rèn)違法的后果,。但由于行政行為的復(fù)雜性和多樣性,，以及行政立法的滯后性，并非所有具體行政行為都明確了其行政程序,，那么,，在無任何法律法規(guī)及規(guī)章對(duì)某些行政行為作出的程序有具體規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)有無遵守一定程序的義務(wù),？如果有,，該遵守何種程序？人民法院在行政審判中如何對(duì)涉及自由裁量行政程序的具體行政行為進(jìn)行審查,？這些問題,，不僅是理論界爭(zhēng)論不休的話題，也是司法實(shí)務(wù)界面臨的困境,。

 

在中國(guó)的法律傳統(tǒng)中,，程序在實(shí)體面前往往被認(rèn)為是無足輕重的，只要實(shí)體符合正義觀念,，程序便是細(xì)枝末節(jié),，更遑論法律沒有明確規(guī)定的程序?！缎姓V訟法》的頒布雖然使得人們對(duì)行政程序的認(rèn)識(shí)跨進(jìn)了一大步,，但也并沒有解決上述問題。隨著現(xiàn)代行政法理念的引進(jìn),，正當(dāng)程序原則開始成為解決上述問題的一項(xiàng)重大規(guī)則,。先是學(xué)術(shù)界對(duì)正當(dāng)原則的推崇和研究，使得英美法系上的這一行政法原則在我國(guó)產(chǎn)生了越來越廣泛的影響,。正是在這樣的背景下,，立法似乎也積極跟進(jìn),。在2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，“程序正當(dāng)”被列為依法行政的基本要求之一,。進(jìn)而司法實(shí)務(wù)界對(duì)這一原則在行政審判中有意無意的適用,，[具體可參考：田永訴北京科技大學(xué)不服退學(xué)處理決定案；陳迎春不服離石縣公安局收容審查決定案,；張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復(fù)議決定案,；益民公司訴河南省周口市政府、周口市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)及原審第三人河南億星實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司管網(wǎng)燃?xì)庑姓S可上訴案,；等等,。]特別是最高院對(duì)人民法院適用正當(dāng)程序原則的案例以《公報(bào)》的形式予以刊登后，更使得人們對(duì)這一原則在中國(guó)行政訴訟中的適用充滿了期待,?！暗牵侥壳盀橹?，法院能否根據(jù)正當(dāng)程序原則審查行政行為的合法性,，甚至法院可以援引行政訴訟法第五十四條哪一個(gè)項(xiàng)目引入正當(dāng)程序，仍然是一個(gè)困擾學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的問題,。對(duì)正當(dāng)程序原則正當(dāng)性的焦慮,，暗示正當(dāng)程序原則還沒有成為一個(gè)能夠獨(dú)立生存、直接適用的法律原則,?！盵何海波：《司法判決中的正當(dāng)程序原則》，載《法學(xué)研究》2009年第1期,。]更準(zhǔn)確地說,，正當(dāng)程序原則用于約束行政機(jī)關(guān)的行政行為有何正當(dāng)性？人民法院適用正當(dāng)程序原則撤銷行政行為,，在現(xiàn)階段是否構(gòu)成了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù),？這是從事行政審判的法官必須思考的問題。在我國(guó),，正當(dāng)程序原則研究得還不夠深入,，實(shí)務(wù)界對(duì)其適用還存在較大爭(zhēng)議。本文擬對(duì)行政法中正當(dāng)程序原則的淵源和內(nèi)涵,、在我國(guó)行政審判中的適用現(xiàn)狀作一簡(jiǎn)單論述,，從而引導(dǎo)大家對(duì)正當(dāng)程序的正當(dāng)性和其實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行探討。其目的是為了確立正當(dāng)程序原則在我國(guó)行政法中基本原則的地位,，最終為行政審判適用這一原則提供合法性和正當(dāng)性依據(jù),。

 

一、行政法上正當(dāng)程序原則的淵源及內(nèi)涵

 

正當(dāng)程序原則（thedueprocessoflaw），又稱為正當(dāng)法律程序原則[王錫鋅在《正當(dāng)法律程序與最低限度的公正——基于行政角度之考察》（見《法學(xué)評(píng)論》2002年第2期）一文開篇即論道,，“正當(dāng)法律程序,，更為準(zhǔn)確地說應(yīng)為正當(dāng)法律過程?！逼浜x就在于作者認(rèn)為正當(dāng)法律過程也具有實(shí)體性內(nèi)容,，而不僅僅是程序性的。筆者非常贊同該觀點(diǎn),，但絕大部分學(xué)者都以正當(dāng)法律程序?yàn)橛谜Z,，且正當(dāng)法律程序這一概念本身并不排斥其實(shí)體內(nèi)容，故使用之,。],，是英美法上的一個(gè)重要的概念。對(duì)于何為正當(dāng)程序,，正當(dāng)程序的正當(dāng)性有何構(gòu)成等問題,，歷來頗多爭(zhēng)議。美國(guó)聯(lián)邦最高法院大法官法蘭克福特認(rèn)為正當(dāng)程序“也許是我們法律中最不固定的概念-極少局限于歷史,，最大限度地吸收不斷進(jìn)步的社會(huì)中富有生命力的價(jià)值的概念”,。[這是法蘭克福特在亞當(dāng)森訴加利福尼亞案中所持的觀點(diǎn)。轉(zhuǎn)引自魏曉娜：《法理與論爭(zhēng)：美國(guó)刑事正當(dāng)程序的范圍——兼論美國(guó)的正當(dāng)程序方法論》,，《比較法研究》2005年第1期]正當(dāng)程序原則在我國(guó)是作為一個(gè)行政法概念引進(jìn)的，其主要得益于龔祥瑞先生的《比較憲法與行政法》（法律出版社1985年版）和王名揚(yáng)先生的《英國(guó)行政法》（中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版）,。

 

（一）正當(dāng)程序原則在英國(guó)法上的淵源與內(nèi)涵

 

在英國(guó),，正當(dāng)程序原則最早可追溯到1215年制定的《自由大憲章》第39條。而“正當(dāng)程序”在法律概念上被正式使用,，則是1354年愛德華三世頒布的《倫敦西敏寺自由法》第3章第28條：“未經(jīng)法律的正當(dāng)程序進(jìn)行答辯,，對(duì)任何財(cái)產(chǎn)和身份擁有者一律不得剝奪其土地或住所，不得逮捕或監(jiān)禁,，不得剝奪其繼承權(quán)和生命,。”[（英）丹寧勛爵：《法律的正當(dāng)程序》,，李克強(qiáng),、楊百揆、劉庸安譯,，法律出版社1999年版,，第1頁]到了16世紀(jì)，著名法官科克對(duì)正當(dāng)程序加以了自然法化的解釋,。他認(rèn)為,，所謂正當(dāng)程序是對(duì)國(guó)法而言，而國(guó)法即指英國(guó)的普通法，而非國(guó)會(huì)的制定法,。[PercyT.Fenn,，theDevelopmentoftheConstitution（1948）p.174-186]而在普通法的傳統(tǒng)中，自然正義是關(guān)于公正行使權(quán)力的“最低限度”的程序要求,。[周佑勇：《行政法的正當(dāng)程序原則》,，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第4期。]自然正義原則通常包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是公平聽證規(guī)則,，即每一個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利,；二是避免偏私規(guī)則，即任何人不能成為自己案件的法官,，也就是說某案件的裁決人不得對(duì)該案持有偏見和擁有利益,。“自然正義”的兩項(xiàng)內(nèi)容形成了正當(dāng)程序的基本理念,，現(xiàn)代法學(xué)家將其表述為“程序參與性原則”和“程序中立性原則”,。自然正義原則原本只適用于司法或者準(zhǔn)司法功能，在長(zhǎng)期的司法審判實(shí)踐中,，通過闡發(fā)自然正義原則,，英國(guó)法院使這些原則不僅適用于法院和行政裁判所的司法權(quán)，同樣也適用于行政權(quán),，即要求行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)也要保持最低限度的程序公正,。根據(jù)英國(guó)議會(huì)委員會(huì)的建議，行政程序中的自然正義包括以下要素：1,、通知當(dāng)事人,；2、當(dāng)事人有表達(dá)意見的機(jī)會(huì),；3,、決策者應(yīng)該公正；4,、行政機(jī)關(guān)作出決定應(yīng)當(dāng)說明理由,；5、告知當(dāng)事人救濟(jì)途徑等,。后正當(dāng)程序成為英國(guó)法治原則的集中體現(xiàn),。

 

（二）正當(dāng)程序原則在美國(guó)法上的淵源與內(nèi)涵

 

美國(guó)繼承了英國(guó)自然正義原則，把正當(dāng)法律程序作為一項(xiàng)憲法原則在憲法中確立,，從而賦予其至高無上的地位,。美國(guó)憲法第五修正案第5款規(guī)定：“非經(jīng)由法律正當(dāng)程序，不得剝奪任何人之生命,、自由或財(cái)產(chǎn),。”在1868年的第十四修正案中又規(guī)定：“各州亦不得不經(jīng)由法律正當(dāng)程序，即剝奪任何人之生命,、自由或財(cái)產(chǎn),。”這是正當(dāng)法律程序在美國(guó)憲法中的直接規(guī)定,，以這兩條修正案為基礎(chǔ)建立和發(fā)展起來的正當(dāng)程序制度代表美國(guó)最基本的程序性要求,。自此，正當(dāng)法律程序成為一項(xiàng)憲法性原則,。

 

正當(dāng)程序產(chǎn)生之初,，僅指程序性正當(dāng)法律程序。英國(guó)大法官丹寧勛爵在他的《法律的正當(dāng)程序》中曾解釋說,，所謂法律的正當(dāng)程序,，“是指法律為了保持日常司法工作的純潔性而認(rèn)可的各種方法即促使審判和調(diào)查公正地進(jìn)行，逮捕和搜查適當(dāng)?shù)夭捎?，法律援助順利地取得,，以及消除不必要的延誤等等，即程序性正當(dāng)法律程序,?！盵（英）丹寧勛爵：《法律的正當(dāng)程序》，李克強(qiáng),、楊百揆,、劉庸安譯，法律出版社1999年版,，第1頁]在美國(guó)憲法第五修正案首先確認(rèn)正當(dāng)程序條款時(shí),，其最初含義也僅是一個(gè)程序性原則。為了進(jìn)一步行使法院的司法審查權(quán),，并對(duì)政府權(quán)力的正當(dāng)性進(jìn)行限制，美國(guó)法院通過司法判例又發(fā)展了實(shí)質(zhì)性正當(dāng)法律程序,。1885年的“合租公寓雪茄煙案”標(biāo)志著實(shí)質(zhì)性正當(dāng)法律程序的產(chǎn)生,。在該案中，紐約州最高法院運(yùn)用正當(dāng)程序條款否決了一項(xiàng)禁止在三戶以上的房客共同租用的公寓中生產(chǎn)雪茄煙的法案,。因?yàn)?，該案蠻橫地剝奪了他的財(cái)產(chǎn)和部分人身自由。[湯維建：《論英美法上的正當(dāng)法律程序》,，載于《東吳法學(xué)》蘇州大學(xué)百年校慶東吳大學(xué)法學(xué)院八十五周年院慶專號(hào)]法官菲爾德在1873年屠宰場(chǎng)案和1887年芒恩案對(duì)實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序的含義作了解釋,，菲爾德在這兩個(gè)案件中建立了“實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序權(quán)利”理論。依據(jù)其觀點(diǎn),，實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序權(quán)利是指,，每個(gè)美國(guó)公民享有的權(quán)利中，包括一項(xiàng)受實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序保護(hù)的權(quán)利，即在對(duì)這項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行法律程序的規(guī)范和限制時(shí),，除非對(duì)所有人都一樣,，否則這項(xiàng)權(quán)利將不受限制。[王希：《原則與妥協(xié)：美國(guó)憲法的精神與實(shí)踐》,，北京大學(xué)出版社2000年版,，第411頁]由此，正當(dāng)法律程序不僅具有程序性,，而且具有實(shí)體法的概念,，稱為實(shí)質(zhì)性的正當(dāng)法律程序，即法律必須符合公平與正義,。同時(shí),，在適用范圍上，逐步向行政法領(lǐng)域滲透,，形成了行政性正當(dāng)程序規(guī)范,。1946年《聯(lián)邦行政程序法》的制定是美國(guó)行政法發(fā)展的一個(gè)重要里程碑，它不僅統(tǒng)一了聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的行政程序,，還為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)規(guī)定了最低的程序公正要求,，即“做出決定者必須舉行聽證”；不僅充分體現(xiàn)了憲法上正當(dāng)法律程序精神,，而且直接形成美國(guó)行政法上的正當(dāng)法律程序原則,，即行政性正當(dāng)程序原則。[周佑勇：《行政法的正當(dāng)程序原則》,，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第4期,。]當(dāng)今美國(guó)行政法的通說認(rèn)為，行政程序的正當(dāng)性應(yīng)符合三點(diǎn)基本要求,。其一,，合理的告知。所謂合理的告知,，不僅指相對(duì)人應(yīng)得到被處理事項(xiàng)的合理說明,，也包括其在合理的時(shí)間內(nèi)被告知。沒有告知或不恰當(dāng)?shù)母嬷?，將影響相?duì)人行使程序和實(shí)體上的權(quán)利,。其二，聽取相對(duì)人意見,，給予相對(duì)人申辯的機(jī)會(huì),。行政主體在作出決定前，要給予利害關(guān)系人發(fā)表意見的機(jī)會(huì),，使其能夠陳述意見,，質(zhì)證辯駁,。其三，說明理由,，即行政主體應(yīng)在作出決定之時(shí)一并明確其作出該決定的目的及理由,。

 

（三）正當(dāng)程序原則在我國(guó)行政法中的含義

 

20世紀(jì)中期以后，隨著各國(guó)行政程序立法的發(fā)展,，正當(dāng)程序原則在世界許多國(guó)家得到確立和廣泛適用,，不僅是普通法系國(guó)家，許多大陸法系國(guó)家都通過立法確認(rèn)了正當(dāng)程序原則為行政法的基本原則,。最先考慮行政程序立法的是大陸法系的奧地利,，它于1926年制定了世界上第一部行政程序法，其后,，意大利（1955年）,、西班牙（1958年）、德國(guó)（1966年）等國(guó)家都紛紛制定了行政程序法典,。即使是行政官僚色彩最濃,、程序傳統(tǒng)最淡漠的法國(guó)，也于1979年汲取行政程序法之精髓——說明理由程序,，制定了《行政行為說明理由和改善行政機(jī)關(guān)和公民關(guān)系法》,。可見,，用程序控權(quán)取代實(shí)體控權(quán),，從注重行政行為的合乎實(shí)體法規(guī)則向注重行政行為的合乎程序性轉(zhuǎn)變，或者說以正當(dāng)程序模式的行政法來彌補(bǔ)嚴(yán)格規(guī)則模式之不足,，已成為當(dāng)代行政法發(fā)展的主流,。[周佑勇：《行政法的正當(dāng)程序原則》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第4期]

 

雖然不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)行政正當(dāng)程序的具體內(nèi)涵有不同的解讀,，但其確立的基本要素是相似的,，一般而言，都包括以下幾個(gè)方面,。一是中立性,，即不得偏私；二是公開性,，即行政行為或裁決應(yīng)公開進(jìn)行，除非為了保護(hù)更高價(jià)值的需要（如當(dāng)事人的隱私）,；三是公平性,，即行政機(jī)關(guān)的決定或裁決應(yīng)是在公平對(duì)待各方的基礎(chǔ)上作出的；四是參與性,，主要體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)作出決定應(yīng)聽取各方意見,，保障當(dāng)事人的陳述,、申辯的權(quán)利；五是及時(shí)性,，行政行為應(yīng)及時(shí)作出,。姜明安教授認(rèn)為我國(guó)行政法中正當(dāng)程序原則的主要要求有三項(xiàng)。其一,，自己不做自己的法官,。所謂“自己不做自己的法官”，就是行政機(jī)關(guān)及其工作人員處理涉及與自己有利害關(guān)系的事務(wù)或者裁決與自己有利害關(guān)系的爭(zhēng)議時(shí),，應(yīng)主動(dòng)回避或者應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)回避,。在西方國(guó)家，“自己不做自己的法官”是正當(dāng)法律程序的首要要求,，根據(jù)這一要求,，不僅行政官員在處理有關(guān)事務(wù)或裁決有關(guān)糾紛時(shí)，如涉及其自身或親屬利益要予以回避,，而且行政機(jī)關(guān)還應(yīng)設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)裁決涉及行政管理的有關(guān)爭(zhēng)議,；行政機(jī)關(guān)處理行政相對(duì)人的違法行為，進(jìn)行調(diào)查和提出指控的機(jī)構(gòu)不能直接作出處理裁決,，而要提請(qǐng)與之有相對(duì)獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)裁決,，否則，亦構(gòu)成“自己做自己的法官”的行政違法,。其二,，說明理由。行政機(jī)關(guān)作出任何行政行為,，特別是作出對(duì)行政相對(duì)人不利的行政行為,，除非有法定保密的要求，都必須說明理由,。其三,，聽取陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)作出任何行政行為,，特別是作出對(duì)行政相對(duì)人不利的行政行為,，必須聽取相對(duì)人的陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)作出嚴(yán)重影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益的行政行為,，還應(yīng)依相對(duì)人的申請(qǐng)或依法主動(dòng)舉行聽證,。[姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社,、高等教育出版社2005年版,，第73頁]故此，他給出的正當(dāng)程序原則的基本含義是行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為,，必須遵循正當(dāng)法律程序,，包括事先告知相對(duì)人,，向相對(duì)人說明行為的理由、根據(jù),，聽取相對(duì)人的陳述,、申辯，事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等,。[同上書,，第72頁]

 

我國(guó)尚未確立統(tǒng)一的行政程序法，考慮到行政執(zhí)法現(xiàn)狀及行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)和行政效益的關(guān)系,，筆者認(rèn)為,，我國(guó)行政正當(dāng)程序原則的含義至少應(yīng)包含以下幾個(gè)要素：聽證制度、告知制度,、陳述申辯制度和回避制度,。

 

二、正當(dāng)程序原則在我國(guó)行政訴訟中適用之現(xiàn)狀

 

正如上文所言,，在我國(guó),，正當(dāng)程序原則一般是就行政法而言。自上世紀(jì)八十年代中后期正當(dāng)程序理論被學(xué)者介紹引進(jìn)后,，經(jīng)過十多年的發(fā)展,，正當(dāng)程序原則作為我國(guó)行政法上的一項(xiàng)基本原則已逐漸得到理論界的認(rèn)可。姜明安教授提出,，行政法的程序性基本原則為正當(dāng)法律程序原則,、行政公開原則、行政公正原則和行政公平原則,，其中正當(dāng)法律程序原則主要要求為：自己不做自己的法官,、說明理由和聽取陳述和申辯。[姜明安：《行政法基本原則新探》,，載《湖南社會(huì)科學(xué)》2005年第12期,。]在行政訴訟中，也漸有法院在裁判文書中明確以行政機(jī)關(guān)違反“正當(dāng)程序原則”而撤銷其具體行政行為,。下面二組數(shù)據(jù)能較好地說明正當(dāng)程序原則在我國(guó)行政訴訟中適用的基本情況,。第一組數(shù)據(jù)：據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1985年至2009年《最高人民法院公報(bào)》中,，涉及行政程序的案例共有12個(gè),，其中間接和直接適用正當(dāng)程序原則的案例有8個(gè)。[張春萍：《以<最高人民法院公報(bào)>透視司法實(shí)踐中對(duì)正當(dāng)程序原則的適用狀況》,，宿州市中級(jí)人民法院網(wǎng)]因?yàn)椤蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗?bào)》案例的選取主要體現(xiàn)的是典型性和新穎性,，并不能完全真實(shí)的反映人民法院在審判實(shí)踐中對(duì)該原則的適用情況，筆者通過瀏覽某省級(jí)城市的中心城區(qū)法院網(wǎng)站,，對(duì)自2012年至2013年6月23日公布的235份裁判文書進(jìn)行了分析,，得出了第二組數(shù)據(jù)：在235份裁判文書中，撤銷具體行政行為的16件,，確認(rèn)違法的1件,；其中6件是單獨(dú)以行政機(jī)關(guān)違反法定程序?yàn)橛桑?件是以程序問題和其他理由結(jié)合為由，上述10件中只有1件間接運(yùn)用了正當(dāng)程序原則,，并無一件直接適用,。

 

從上述統(tǒng)計(jì)中可得出幾個(gè)事實(shí)：1、正當(dāng)程序原則已經(jīng)逐步進(jìn)入行政審判法官的視野,，在行政審判中他們已經(jīng)開始有意識(shí)地運(yùn)用正當(dāng)程序原則來處理一些行政機(jī)關(guān)在程序上明顯存在問題但法律法規(guī)卻沒有明確規(guī)定必須要具有該種程序的具體行政行為,；2、正當(dāng)程序原則在我國(guó)行政訴訟中并未得到廣泛認(rèn)同,，即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)行政審判經(jīng)驗(yàn)比較豐富的法院,，也不愿意在裁判文書中直接以行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序原則為由來撤銷或者確認(rèn)具體行政行為違反；3,、在以違反正當(dāng)程序?yàn)橛沙蜂N的案例中,，適用的法律依據(jù)為《行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第（三）目，即“違反法定程序”,。

 

正當(dāng)程序在司法實(shí)踐中適用的狀況,，筆者認(rèn)為，有以下幾方面的原因：1,、我國(guó)行政訴訟法和相關(guān)司法解釋并沒有明確規(guī)定正當(dāng)程序原則,，在法律適用上存在問題。作為從外國(guó)法律思想中移植而來行政法基本原則,，其并未得到我國(guó)法學(xué)界和司法界的普遍接受,。我國(guó)《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查,?！蓖瑫r(shí)，《行政訴訟法》部分吸收了行政合理性原則,，法院有權(quán)對(duì)濫用職權(quán),、行政處罰顯失公正的情況進(jìn)行合理性審查。因此,，我國(guó)行政訴訟所確立的基本原則是“以合法性審查為原則,，以合理性審查為例外”，并沒有確立正當(dāng)程序?qū)彶樵瓌t,。2,、正當(dāng)程序原則并不為我國(guó)行政審判法官所熟知。在我國(guó)行政法和行政訴訟法理論中,，正當(dāng)程序原則作為一個(gè)法律概念介紹引進(jìn)還只有十多年,，而且研究并不充分,，行政訴訟中適用正當(dāng)程序原則也只是近幾年的事，再加上我國(guó)在行政訴訟中并未確立正當(dāng)法律程序的審查原則,，行政審判法官不熟知正當(dāng)程序原則也在所難免,。3、正當(dāng)程序原則中的正當(dāng)性并沒有一個(gè)判斷的標(biāo)準(zhǔn),。合法性原則主要審查是否有法律法規(guī)的明確規(guī)定,，但正當(dāng)性原則中的正當(dāng)性如何來判斷卻是一個(gè)爭(zhēng)議不休的話題。4,、在司法實(shí)踐中正當(dāng)性原則的異常謹(jǐn)慎的適用還與審判權(quán)在我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位有關(guān),。依照正統(tǒng)的觀點(diǎn)，行政行為的合法性是由具體的法律,、法規(guī)來界定的,，法院的職能是正確適用法律、法規(guī)來審查行政行為,，法律制度的完善不是法院應(yīng)當(dāng)考慮的事,。[何海波：《司法判決中的正當(dāng)程序原則》，《法學(xué)研究》2009年第1期,。]因此,，法官即使要適用這一原則，也會(huì)異常謹(jǐn)慎小心,，為了避免成為行政機(jī)關(guān)攻擊的目標(biāo),，即使不得已要適用，也會(huì)變通方式,，通過擴(kuò)充解釋往“違反法定程序”上著筆,，而不在裁判文書中明確其違反正當(dāng)法律程序。

 

三,、在行政審判中適用正當(dāng)程序原則的必要性

 

雖然我國(guó)法律文化有“輕程序重實(shí)體”的傳統(tǒng),，但近些年來對(duì)程序的重視以及為此作出的努力也是有目共睹的。我們研究并在司法實(shí)踐中適用正當(dāng)程序原則,，就是要糾正“輕程序重實(shí)體”的傳統(tǒng)所引發(fā)的弊端,，將程序提高到與實(shí)體并重的地位，以實(shí)現(xiàn)司法公正的追求目標(biāo),。

 

（一）正當(dāng)程序原則是行政法治的必然要求

 

政府必須擁有行政自由裁量權(quán),，以便高效快捷地對(duì)行政事務(wù)作出處理，即使是極力主張對(duì)政府權(quán)力加以控制的法學(xué)學(xué)者,，恐怕也不會(huì)對(duì)上述主張加以反對(duì),。洛克在其名著《政府論》中就曾指出，“為了社會(huì)之利益，有些事務(wù)必須由行政機(jī)關(guān)自由處理,。例如,，在國(guó)內(nèi)法沒有給行政機(jī)關(guān)以指導(dǎo)的情形下，行政機(jī)關(guān)就可以在立法機(jī)關(guān)制定出相關(guān)法律以前,，為了增進(jìn)公共利益而運(yùn)用其特權(quán),；而在非常時(shí)期，甚至法律本身也不得不給行政特權(quán)讓路,。”[轉(zhuǎn)引自博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》,，鄧正來譯,，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年1月修訂版，第61頁,。]十九世紀(jì)下半葉以下,，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)越來越多，行政自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)大,，甚至出現(xiàn)了行政權(quán)膨脹的趨勢(shì),。行政自由裁量權(quán)的客觀存在和日益膨脹，對(duì)依法行政構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅,?！懊總€(gè)有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極限,，這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn),。”[同上書,，第63頁,。]在行政權(quán)力有限以及國(guó)家政治對(duì)公民權(quán)益影響較弱的時(shí)候，濫用權(quán)力僅僅表現(xiàn)為行政權(quán)力在法律范圍內(nèi)的濫用,，即各種違法行為,；隨著行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，人們對(duì)政府的依賴程度越來越強(qiáng),，行政權(quán)力在法律范圍內(nèi)仍然有濫用而侵害相對(duì)人權(quán)利的可能,，以現(xiàn)代價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)衡量，某些合法的行政行為因其不合理,、不公平乃至屬于濫用權(quán)力的行為,，此時(shí)，合法行為就變成非法行為,。因此,，有必要對(duì)行政自由裁量行為在法律上進(jìn)行規(guī)制，這就是行政法所應(yīng)擔(dān)負(fù)的重?fù)?dān)?！叭绻搰?guó)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)時(shí)遵循正常程序,，如何他們的活動(dòng)受那些對(duì)無限裁量權(quán)的行使設(shè)定了某些限制的規(guī)則所調(diào)整，又如果存在著某些防止這些機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力的措施,，那么我們可以說這個(gè)國(guó)家有一個(gè)有效的行政法制度,。”[博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》,，鄧正來譯,，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年1月修訂版，第383頁,。

 

行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為不僅表現(xiàn)在實(shí)體處理上,，也表現(xiàn)在程序的選擇上。我們不僅要對(duì)實(shí)體上的行政自由裁量權(quán)加以規(guī)制,，在“輕程序重實(shí)體”的背景下,，更應(yīng)該重視程序上的行政自由裁量權(quán)。所謂自由裁量行政程序,，是指行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為的過程中,，可以自由選擇適用的程序。[《基層人民法院法官培訓(xùn)教材（行政審判篇）》,，趙大光主編,，人民法院出版社2005年6月底1版，第236頁,。]自由裁量行政程序是相對(duì)于法定程序而言的,，一般表現(xiàn)為法律法規(guī)沒有明確規(guī)定行政主體在作出具體行政行為時(shí)應(yīng)該采取的步驟、方式,、順序和時(shí)限,，自由裁量行政程序是因?yàn)檫m應(yīng)行政行為的多樣性和復(fù)雜性的需要而存在的。法治的核心是行政法治,，而程序法治又是現(xiàn)代行政法治的核心,。因此，只有引入正當(dāng)程序原則,，對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量行政程序進(jìn)行規(guī)制,，才有可能建立真正的行政法治。用美國(guó)最高法院大法官弗蘭克福特的話來講就是：“自由裁量權(quán),，如何不設(shè)定行使這種權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn),，即是對(duì)專制的認(rèn)可?！盵Brownv.Allen,，344U.S.443,，at496（1952）]

 

當(dāng)前，我國(guó)正處在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的關(guān)鍵時(shí)刻,，對(duì)公權(quán)力特別是行政權(quán)力的制度化規(guī)范已是擺在公眾面前的一道重要課題,。我國(guó)雖不是三權(quán)分立國(guó)家，但通過司法權(quán)限制行政權(quán),，也是法治國(guó)家應(yīng)有的追求,。

 

（二）正當(dāng)程序原則是適應(yīng)行政審判發(fā)展的必然要求

 

我國(guó)《行政訴訟法》第一條即明確了該法的立法目的：保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件,；保護(hù)公民,、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán),。問題是,，人民法院如何能正確審理行政案件？什么標(biāo)準(zhǔn)才是正確的,？從人民法院角度而言，應(yīng)該就是正確認(rèn)定事實(shí),，正確適用法律,，由此正確作出裁判。但正確適用法律并不一定就能得出正確的裁判結(jié)果,，或者說,，裁判結(jié)果不一定就是合符正義和公正的。這一方面是因?yàn)檎x和公正在不同時(shí)候不同對(duì)象有不同的理解,，“正義有著一張普洛透斯似的臉,，變幻無常、隨時(shí)可呈不同形狀并具有極不相同的面貌,?！盵博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯,，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年1月修訂版,，第261頁。]另一方面,，也與法律本身的特點(diǎn)有關(guān),。亞里士多德很早就指出，“法律始終是一種一般性的陳述,?！盵轉(zhuǎn)引自博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯,，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年1月修訂版,，第248頁。]盧梭也認(rèn)為，“法律的對(duì)象始終是普遍的,?！盵TheSocialContract，transl.G.D.H.Cole（everyman’sLibraryed.,，1913）,，BK.II，ch.6.]因?yàn)榉煽偸桥c普遍性聯(lián)系在一起,，法律規(guī)定并不是為某個(gè)人制定的,，而是具有普遍的適用性，其條文也就必須具有抽象性和概括性,。法律不可能面面俱到,，法律條文也不可能事不巨細(xì)一一列舉。而現(xiàn)代社會(huì)中,，行政權(quán)力的行使已經(jīng)涵蓋了社會(huì)生活的方方面面,，對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理也越來越精細(xì)化。在復(fù)雜多樣的行政案件面前,，有限而原則性極強(qiáng)的法律條文有時(shí)也會(huì)不知所措,。由于行政事務(wù)具有高度的復(fù)雜性，在行政法領(lǐng)域出現(xiàn)的彈性條款非常多,，這些條款往往只是指出了大概的方向,，使行政機(jī)關(guān)在具體實(shí)施過程中具有了極大的裁量權(quán)。[朱小蘭：《論行政裁量權(quán)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)》,，載《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第4期]同時(shí),，我國(guó)《行政訴訟法》第五十四條確立的是“違反法定程序”的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。主流觀點(diǎn)認(rèn)為,，違反法定程序就是違反法律,、法規(guī)或者規(guī)章明文規(guī)定的程序；凡是不違背上述制定法明文規(guī)定的,，就屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量范圍,，不屬于違反法定程序。[何海波：《司法判決中的正當(dāng)程序原則》,，《法學(xué)研究》2009年第1期,。]而現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)目前的行政程序立法尚不完整,，除《行政處罰法》,、《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》等少數(shù)法律規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)應(yīng)遵守的程序外，大多數(shù)行政行為仍然缺乏嚴(yán)格的程序性規(guī)定,。這種立法格局,，使人民法院在審判實(shí)踐中,，對(duì)于違反了非法定程序的行政行為，不能以該行為違法為由而判決撤銷而確認(rèn)違法,，既限制了行政審判的發(fā)展,，也不利于行政相對(duì)人合法權(quán)益的有效保護(hù)。而如果人民法院在審判實(shí)踐中引入正當(dāng)程序原則來審查具體行政行為,，上述難點(diǎn)就可迎刃而解,。

 

在我國(guó)加入WTO后，我國(guó)的相關(guān)法律包括司法審查制度的規(guī)定符合WTO規(guī)則是我國(guó)政府必須履行的義務(wù),。WTO在協(xié)定文本中雖未明確使用正當(dāng)法律程序這一概念,，但很多條款對(duì)行政行為的正當(dāng)性有著原則性的規(guī)定。[王學(xué)棟張學(xué)亮：《試論我國(guó)行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)的完善》,，《云南學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期]WTO規(guī)則中對(duì)正當(dāng)法律程序的規(guī)定主要體現(xiàn)在行政程序和訴訟程序兩個(gè)方面,。如在《TRIPS協(xié)定》第四十一條條第二款規(guī)定：“有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的執(zhí)法程序應(yīng)公平和公正。它們不應(yīng)不必要的繁瑣或費(fèi)用高昂,，也不應(yīng)規(guī)定不合理的期限或?qū)е聼o端的遲延,。”其第三款規(guī)定：“對(duì)案件實(shí)質(zhì)問題的決定,，最好采用書面形式并說明理由,，并在并無不適當(dāng)?shù)倪t延的情況下，至少應(yīng)當(dāng)使訴訟當(dāng)事人可以獲得,。對(duì)案件實(shí)質(zhì)問題的決定必須建立在向當(dāng)事人提供了聽證的基礎(chǔ)之上?！边@些規(guī)定體現(xiàn)WTO規(guī)則對(duì)行政程序正當(dāng)性的要求,。因此，對(duì)行政行為進(jìn)行正當(dāng)程序的審查,，也是我國(guó)行政審判適應(yīng)WTO規(guī)則的必然要求,。

 

（三）正當(dāng)程序原則是保障行政行為公正與效率有機(jī)統(tǒng)一的必然要求

 

公正和效率都是行政行為所追求的價(jià)值目標(biāo)。討論行政行為,，一個(gè)繞不過去的命題是如何在行政行為中平衡公正與效率,。司法注重公正，而行政似乎更關(guān)注效率,。行政程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的苛刻約束,，在一定程度上壓制了行政機(jī)關(guān)積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，使行政行為的效率受到影響,。所以有學(xué)者抱怨：“行政仿效法庭如同東施效顰,，他在管理領(lǐng)域中越來越失靈，卻還要套在不斷擴(kuò)大的行政機(jī)器上,?！盵伯納德.施瓦茨：《行政法》,，徐炳譯，群眾出版社1986年版第22頁]現(xiàn)代社會(huì)中,，行政機(jī)關(guān)介入社會(huì)層面的范圍和程度超過了以往任何時(shí)候,，而行政機(jī)關(guān)具有追求效率的原始沖動(dòng)，如何既使行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性,，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效管理,，又使其行政行為（管理行為）不得侵犯公民的合法權(quán)益，這既是行政機(jī)關(guān)面臨的課題,，也是法院在行政審判中不得不考慮的問題,。

 

我國(guó)長(zhǎng)期以來沿襲制定法的傳統(tǒng)，行政法以行政實(shí)體法為重,。隨和社會(huì)生活的日益復(fù)雜化,，實(shí)體法的規(guī)則越來越模糊，法律實(shí)體規(guī)則在解決權(quán)力與權(quán)利,、效率與自由之間的矛盾的能力也越來越下降,。在這種情況下人們逐漸發(fā)現(xiàn)英美法上的正當(dāng)程序原則對(duì)于現(xiàn)代行政的意義。正當(dāng)程序重視行政相對(duì)人的參與性,，其聽證制度,、陳述申辯制度都是為了保證行政相對(duì)人的參與，給予相對(duì)人就重要的事實(shí)問題和法律問題以表達(dá)意見的機(jī)會(huì),。參與原則強(qiáng)調(diào)的是參與行政權(quán)的運(yùn)行過程,，而不是簡(jiǎn)單的“出席”、“到場(chǎng)”或“參加”,。而參與過程實(shí)際上又是行政主體行使行政權(quán)與相對(duì)人參與行政形成的互動(dòng)過程,。這種互動(dòng)過程意味著行政相對(duì)人不再是行政活動(dòng)中被動(dòng)的受體，而成為積極主動(dòng)的主體一方,。在這種互動(dòng)過程中,，相對(duì)人的意志必然影響著行政主體意志的形成，從而使行政意志不僅僅是行政主體的意志,，還體現(xiàn)著相對(duì)人的意志,，并使行政主體與相對(duì)人的意志得以溝通和交流。因此,，參與原則的意義不僅在于它可以為行政主體意志的形成即行政結(jié)果帶來正當(dāng)性,，它還有獨(dú)立的內(nèi)在價(jià)值，各方一旦能夠參與到程序過程中來,，就更易于接受裁判結(jié)果,；盡管他們有可能不贊成判斷的內(nèi)容，但他們卻更有可能服從它們,?？傊?，通過參與，行政主體與相對(duì)人之間可以相互了解對(duì)方的內(nèi)心活動(dòng)和意志形成過程,，并溝通雙方的內(nèi)心活動(dòng),，達(dá)成意思表示的一致和相互信任，消除可能發(fā)生的摩擦和沖突,，從而使最終結(jié)果具有可接受性,、公正性、準(zhǔn)確性和效率性,。[周佑勇：《行政法的正當(dāng)程序原則》,，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第4期]

 

四、對(duì)行政法正當(dāng)程序原則中正當(dāng)性的理解

 

何為正當(dāng)程序中的正當(dāng)性,？英國(guó)法中以“自然正義”來判斷,，美國(guó)法則通過一系列判例來闡釋行政法上的正當(dāng)程序原則中正當(dāng)性的含義，但均無法明確其具體的標(biāo)準(zhǔn),。正如多數(shù)論者所論述的一樣,，正當(dāng)性的判斷涉及二個(gè)問題。一是正當(dāng)性的判斷主體,，即正當(dāng)性由誰來判斷,。二是正當(dāng)性的判斷方法。

 

關(guān)于正當(dāng)性的判斷主體,，歷來存在爭(zhēng)議,，在美國(guó)有立法決定論和司法決定論二種不同觀點(diǎn)。立法決定論認(rèn)為正當(dāng)程序應(yīng)由立法機(jī)關(guān)通過具體的法律來決定,，法院在個(gè)案中僅能判斷法定的程序是否得到忠實(shí)執(zhí)行,。司法決定論則認(rèn)為法院對(duì)于立法者于具體法律中所給予的程序，既有權(quán)利也有義務(wù)加以判斷,，以確定該程序是否達(dá)到了憲法上對(duì)正當(dāng)法律程序所要求的標(biāo)準(zhǔn)，從而決定該程序是否屬于違憲,。[［臺(tái)］葉俊榮："美國(guó)最高法院與正當(dāng)法律程序：雙階結(jié)構(gòu)與利益衡量理論的演變與檢討",，載焦興愷主編：《美國(guó)最高法院重要判例之研究：一九九零-一九九二》，中央研究院歐美研究所1995年6月版,，第96頁]從美國(guó)的司法實(shí)踐來看,，司法決定論一直居于主導(dǎo)地位，這與法院在美國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位是分不開的,。在我國(guó),，雖然法院在審判實(shí)踐中有以行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序?yàn)橛沙蜂N具體行政行為的判例，但因?yàn)榱⒎ㄉ蠠o正當(dāng)程序一說,，且法院不能進(jìn)行違憲審查,，故不能說明司法決定論在我國(guó)也居于主導(dǎo)地位,。

 

關(guān)于正當(dāng)性的判斷方法，則更難有標(biāo)準(zhǔn)答案,。從美國(guó)聯(lián)邦最高法院的判例來看,，在對(duì)正當(dāng)程序的判斷標(biāo)準(zhǔn)上常常奉行以下三種方法：

 

1.歷史判斷方法。所謂歷史判斷方法,，是指當(dāng)法院面對(duì)要判斷某一特定程序是否符合憲法所規(guī)定的正當(dāng)程序時(shí),，應(yīng)當(dāng)以制憲者的原意作為程序正當(dāng)性的判斷基準(zhǔn)。這里所謂制憲者的原意,，主要是指繼承自英國(guó)的普通法或成文法,。歷史判斷方法的優(yōu)點(diǎn)是明確，每當(dāng)法院需要判斷程序的正當(dāng)性問題時(shí),，總可以回到憲法的原文中尋找制憲者的立法原意,。但是，以凍結(jié)在法條中的含義作為解釋法律的標(biāo)準(zhǔn),，其弊端是滯后和僵硬,。所以，歷史判斷模式作為最早出現(xiàn)的法解釋方法論,，是不具有絕對(duì)的可適用性的,，它充其量只能作為某種參考。

 

2.利益均衡方法,。該方法至今仍處在主導(dǎo)地位,。所謂利益均衡，是指程序正當(dāng)與否的判斷要同時(shí)均衡受到政府行為影響的三種利益：（1）私人利益,，即官方行為影響的私人利益的大?。唬?）風(fēng)險(xiǎn)利益,，即剝奪利益時(shí)所適用的程序是否能避免做出錯(cuò)誤決定,，做出錯(cuò)誤決定的風(fēng)險(xiǎn)有多大，如果附加替代性的其他程序,，可能的價(jià)值有多大,；（3）政府利益，即政府履行職責(zé),、遵循相應(yīng)的程序時(shí),，財(cái)政和行政負(fù)擔(dān)有多大。在這三種利益中,，如果私人利益與風(fēng)險(xiǎn)利益之和大于政府利益,，目前所提供的程序保障就是不足的，只有采納替代性的程序保障才能滿足憲法上正當(dāng)程序的要求,；如果私人利益與風(fēng)險(xiǎn)利益之和小于政府利益,，則可認(rèn)為現(xiàn)行的程序保障已經(jīng)能夠滿足正當(dāng)程序的要求,。利益均衡方法可以使法院的推論具有客觀性、透明性和可操作性,，法院在決定某個(gè)程序是否具有正當(dāng)性的基礎(chǔ)的時(shí)候,，所根據(jù)的不是想當(dāng)然的主觀判斷，而是客觀的各種利益之間的衡量,，同時(shí)也有利于法院合理地配置司法資源,。

 

3.最低限度的程序保障方法。最低限度的程序保障方法主張,，政府行為不得無視個(gè)人尊嚴(yán)和價(jià)值,，對(duì)于一些核心的價(jià)值，如自治,、平等,、個(gè)人隱私等必須予以尊重，這要求有一個(gè)最低限度的程序保障,。最低限度的正當(dāng)程序所要求的是,，根據(jù)個(gè)案需要，對(duì)程序保障可以進(jìn)行取舍,，但是作為最低限度的公正因素是無論如何也不能均衡掉的,。最低限度的程序保障方法有利于保障公民憲法上的基本權(quán)利不被剝奪。[上述關(guān)于正當(dāng)性的判斷方法請(qǐng)參閱湯維建：《論英美法上的正當(dāng)法律程序》,，載于《東吳法學(xué)》蘇州大學(xué)百年校慶東吳大學(xué)法學(xué)院八十五周年院慶專號(hào),，第142頁]

 

作為一個(gè)移植而來的法律概念，要在中國(guó)法的語境下闡釋正當(dāng)性的含義并明確其標(biāo)準(zhǔn)恐怕更難,。江必新認(rèn)為,，正當(dāng)性是相對(duì)于合法性而言的，合法性與正當(dāng)性在價(jià)值上具有互補(bǔ)性,，并由此總結(jié)正當(dāng)性與合法性在價(jià)值上互補(bǔ)的關(guān)系為：（1）合法性應(yīng)當(dāng)以正當(dāng)性為基礎(chǔ),。程序正當(dāng)性不僅關(guān)注程序是否合理適當(dāng)，更關(guān)注程序是否能夠體現(xiàn)公平正義,，公平正義觀念是程序合法性的根本價(jià)值基礎(chǔ),。（2）合法性應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)正當(dāng)性。合法性有形式合法與實(shí)質(zhì)合法之分,，程序合法性不僅是形式合法,，更要體現(xiàn)實(shí)質(zhì)合法,。從一定意義上講,，正當(dāng)性概念高于法定性，它試圖從自然法或應(yīng)然法的角度,，不斷形成某種社會(huì)所公認(rèn)的核心價(jià)值體系,，以此評(píng)價(jià)行政程序是否正當(dāng),、合法、有效,。因此,，當(dāng)對(duì)行政程序法上的有關(guān)規(guī)定存在疑問時(shí)，正當(dāng)程序是正確解釋法定程序的最好向?qū)?。?）正當(dāng)性是檢驗(yàn),、衡量法定程序的重要標(biāo)志。正當(dāng)程序是一種“高級(jí)法”,。在有的國(guó)家,，當(dāng)法定程序嚴(yán)重偏離正當(dāng)性時(shí)，有權(quán)機(jī)關(guān)可以用正當(dāng)性即社會(huì)所公認(rèn)的程序價(jià)值去否認(rèn)其適用效力,。（4）正當(dāng)性是彌補(bǔ)合法性不足的重要依據(jù),。當(dāng)遇到法定程序本身有缺陷或規(guī)定不明確等情況時(shí)，可借助正當(dāng)性這一分析工具解釋行政程序中的自由裁量行為,。（5）正當(dāng)性是發(fā)展法定程序的重要“準(zhǔn)星”,。當(dāng)法定程序偏離正當(dāng)性的時(shí)候，立法者應(yīng)當(dāng)根據(jù)正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)和要求對(duì)法定程序進(jìn)行修改和完善,。[具體參閱江必新：《行政程序正當(dāng)性的司法審查》,，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第7期]因此,，我們可以說,，正當(dāng)性是不用于合法性的一個(gè)概念，但是又與合法性緊密相連,。從語義的角度,，筆者試圖解釋正當(dāng)性的含義。筆者認(rèn)為,，正當(dāng)性程序的正當(dāng)性主要體現(xiàn)在二方面：一是該程序是公正的,，合符正義標(biāo)準(zhǔn)的，并且適用該程序的目的也是為了促使公正裁決的作出,；二是該程序是必須進(jìn)行的,，必不可少的，即必要的,，它既能保證行政相對(duì)人的有效參與,，又要保障行政效率的不至于過分低下。

 

從公正這一方面來說,。首先,，該程序的設(shè)置本身是公正的，是符合正義的。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言,，該程序的設(shè)置除非是限制行政權(quán)力的濫用,，否則不能加重其權(quán)力的負(fù)擔(dān)；對(duì)于相對(duì)人而言,，該程序的設(shè)置也不能加重其無論是行為還是經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān),。其次，設(shè)置該程序的目的是為了維護(hù)公正,。即設(shè)置該程序的目的必須要有利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,，或者說，是為了保護(hù)其合法權(quán)益不被行政機(jī)關(guān)任意處置,。最后,，該程序所保護(hù)的利益是合符公正的。這就需要適用利益衡量標(biāo)準(zhǔn)了,。所要保障的利益越大,，則對(duì)于程序的需求量就越大，需遵循的程序也就越嚴(yán)格,。從必要這一方面來看,，筆者認(rèn)為，主要有以下幾點(diǎn),。一是有效參與,。這主要是就行政相對(duì)人而言，該程序不是獨(dú)立于相對(duì)人的,，而是吸引相對(duì)人參與的,，相對(duì)人參與該程序得到維護(hù)自己權(quán)益的機(jī)會(huì)。二是不可缺少,。缺少該種程序,，行政相對(duì)人的權(quán)益便得不到充分有效的保護(hù)，行政機(jī)關(guān)便存在濫用權(quán)力的可能,。三是不加重負(fù)擔(dān),，即設(shè)置該程序不會(huì)使行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人負(fù)有超出其承受能力之外的負(fù)擔(dān)。

 

五,、關(guān)于正當(dāng)程序原則在行政訴訟中適用的幾個(gè)問題

 

（一）法官如何來認(rèn)定自由裁量的行政行為違反了正當(dāng)程序

 

似乎很難判斷和認(rèn)定,。在上文筆者僅從判斷方法和標(biāo)準(zhǔn)上論述了正當(dāng)程序中正當(dāng)性的含義，但如何認(rèn)定,，不僅僅涉及原則性的標(biāo)準(zhǔn),，還涉及諸多具體實(shí)在的程序制度。在司法實(shí)踐中,，判斷自由裁量的行政行為是否違反了正當(dāng)程序,，行政法官應(yīng)考慮行政機(jī)關(guān)是否滿足了以下程序的基本要求,。

 

聽證程序。這是正當(dāng)程序的核心,。行政聽證是行政主體在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利,，行政相對(duì)人隨之向行政主體表達(dá)意見,、提供證據(jù)，以及行政主體聽取其意見,、接納其證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度,。[姜明安主編，《政府法制案例分析》,，中共中央黨校出版社,，2005年7月第1版，第306頁]行政聽證是現(xiàn)代社會(huì)公眾參與行政過程的重要形式,，它使利害關(guān)系人參與到?jīng)Q策行政程序中來,，并表述其意見。相對(duì)人參與行政過程,，體現(xiàn)了行政的民主化要求,，從而更容易使通過該程序而產(chǎn)生的結(jié)果具有正當(dāng)性。根據(jù)各國(guó)的做法,，聽證活動(dòng)一般應(yīng)當(dāng)包括如下具體要求：（1）聽證要公開進(jìn)行,；（2）聽證前要給利害關(guān)系人及時(shí)而有效的通知；（3）聽證要及時(shí)舉行,；（4）當(dāng)事人在聽證中有權(quán)自己或通過律師發(fā)表意見和反駁對(duì)自己不利的事實(shí)和觀點(diǎn),；（5）聽證應(yīng)當(dāng)制作記錄；（6）通過聽證而制作的決定必須以聽證記錄為依據(jù),；（7）當(dāng)事人對(duì)聽證決定不服有權(quán)申訴,。目前，世界上許多國(guó)家的行政程序法中都明確確定了聽證制度,。[周佑勇：《行政法的正當(dāng)程序原則》,，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第4期。]但同時(shí)我們應(yīng)明白,，聽證的形式是多樣的,，并非每一個(gè)行政行為的背后都必須正式的聽證。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在1976年馬修訴埃爾德里奇案件中,，提出通過平衡考慮政府利益,、個(gè)人利益的重要性以及程序本身的有效性三個(gè)因素來決定聽證的形式。根據(jù)案件的性質(zhì),，聽證的形式可以是正式的聽證或者非正式的會(huì)談,，以及介入二者之間的其他形式,。然而任何一種聽證形式，都必須包含正當(dāng)程序的核心內(nèi)容——當(dāng)事人有得到通知和辯護(hù)的權(quán)利,。

 

合理告知程序,。所謂合理的告知，不僅指被處分人應(yīng)得到被處分事項(xiàng)的合理說明（包括說明的主體和對(duì)象,、時(shí)間和情形,、內(nèi)容及其規(guī)則等），而且還指被處分人在合理的時(shí)間內(nèi)得到告知,。合理的告知是行政行為成立并生效的必要條件,，沒有告知或者不適當(dāng)?shù)母嬷瑫?huì)影響相對(duì)人行使程序和實(shí)體上的權(quán)利,。強(qiáng)調(diào)行政行為要合理告知和說明具有重要的法治意義,，不僅可以保護(hù)公民在涉及自身權(quán)益上的知情權(quán)和法律救濟(jì)權(quán)，而且也促使行政機(jī)關(guān)盡最大的努力來履行職責(zé),。

 

陳述申辯程序,。行政機(jī)關(guān)采取聽證之外的形式聽取意見的，統(tǒng)稱為陳述意見,。陳述意見包括書面陳述和口頭陳述的各種形式,，諸如電子郵件、熱線電話,、信件,、傳真、網(wǎng)站留言等,。陳述意見是行政相對(duì)人享有的陳述權(quán)利,，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，即成為一種義務(wù),，其應(yīng)該在合理的時(shí)間明確告知相對(duì)人享有陳述意見的權(quán)利,，如當(dāng)事人陳述要點(diǎn)、陳述意見的期限及逾期不陳述意見的后果,。如果相對(duì)人在限定的期限內(nèi)不陳述意見的,，可視為放棄該權(quán)利。同時(shí),，相對(duì)人有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為所涉及的事實(shí),、證據(jù)和法律適用等發(fā)表自己的意見。

 

回避制度,。它要求行政主體及其行政人員和行政人員的親屬,，與所作的行政行為沒有個(gè)人利益上的聯(lián)系，如果具有某種利益的牽連,，應(yīng)主動(dòng)回避或依相對(duì)人的申請(qǐng)回避,。這里的個(gè)人利益,，通常是指財(cái)產(chǎn)利益或金錢利益，但也不僅限于此,，還包括“其它足以影響行政決定的非財(cái)產(chǎn)因素,，例如感情利益和精神利益在內(nèi)”。

 

（二）在法律條文引用上,，是違反法定程序還是濫用職權(quán)

 

這個(gè)問題很有現(xiàn)實(shí)性,。從判例來看，在我國(guó)無論是間接還是直接適用正當(dāng)程序原則來撤銷具體行政行為的裁判文書,，均是引用《行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第（三）目，即“違反法定程序”,。原因上文已有論述,。

 

大多數(shù)意見認(rèn)為，“違反法定程序”中的“法”指制定法,，包括法律,、法規(guī)和規(guī)章，至于非成文的判例,、法理,、法律原則和法律精神等不是法定程序的依據(jù)?！斑`反法定程序是指具體行政行為違反了法律,、法規(guī)對(duì)作出具體行政行為過程上的要求?！盵應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》,，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第248頁]“違反法定程序,，即具體行政行為違反了法律法規(guī)規(guī)定的方式,、形式、手續(xù),、步驟和時(shí)限等”[張正釗主編：《行政法與行政訴訟法》,，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第385頁]因此,，在正當(dāng)程序?qū)彶橹?，司法?shí)踐中出現(xiàn)的以“違反法定程序”為由予以撤銷恐怕值得斟酌。

 

《行政訴訟法》第五十四條第（二）規(guī)定：“具體行政行為有下列情形之一的,，判決撤銷或者部分撤銷,，并可以判決被告重新作出具體行政行為：⒈主要證據(jù)不足的；⒉適用法律,、法規(guī)錯(cuò)誤的,；⒊違反法定程序的,；⒋超越職權(quán)的；⒌濫用職權(quán)的,?！边@里的“濫用職權(quán)”是指行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為雖然在其權(quán)限范圍內(nèi)，但行政機(jī)關(guān)不正當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán),，不符合法律授予這種職權(quán)的目的,，即沒有根據(jù)法律、法規(guī)的目的,、原則和精神來執(zhí)行法律,，而代之以個(gè)人意志和武斷專橫地實(shí)施行政行為。[姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》,，北京：北京大學(xué)出版社,、高等教育出版社，2005年,，第592頁]江必新認(rèn)為,，濫用職權(quán)主要指行政自由裁量權(quán)的濫用，它不僅包括實(shí)體裁量權(quán)濫用,，也包括程序裁量權(quán)濫用即程序?yàn)E用,，從而提出，“程序?yàn)E用是濫用職權(quán)的重要表現(xiàn)形式之一,，法院可以對(duì)行政程序?qū)嵭姓?dāng)性審查,，并引用《行政訴訟法》關(guān)于濫用職權(quán)的規(guī)定作出判決?！盵江必新：《行政程序正當(dāng)性的司法審查》,，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第7期]

 

因此,，在目前現(xiàn)實(shí)背景下,，行政法官如果以行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序原則來撤銷具體行政行為，在法條的引用上更好地選擇是“濫用職權(quán)”而非“違反法定程序”,。

 

結(jié)論：

 

在社會(huì)主義民主與法治化的建設(shè)中,，司法機(jī)關(guān)以正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行司法審查，以約束行政權(quán)力的濫用,，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性,。特別是在“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”成為人民法院審判工作目標(biāo)的背景下，以正當(dāng)程序來實(shí)現(xiàn)司法公正,，更具有現(xiàn)實(shí)意義,。“我們很難想象,，一個(gè)現(xiàn)行有效的行政法制度在未規(guī)定法院或某種其他公正機(jī)構(gòu)及裁判庭對(duì)政府官員的行動(dòng)至少做一種有限的審查的情況下,，就能防阻政府官員任意濫用權(quán)力的現(xiàn)象,。”[博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》,，鄧正來譯,，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年1月修訂版，第383頁,。]