一,、社會安全突發(fā)事件的界定

我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3 條第1 款規(guī)定：“本法所稱突發(fā)事件,，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害,，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害,、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件,?！北疚闹饕槍ι鐣踩愅话l(fā)事件進(jìn)行論述。

（一）社會安全突發(fā)事件的定義

社會安全突發(fā)事件是危機(jī)到社會安全,、影響了社會發(fā)展的重大事件,，主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件,、經(jīng)濟(jì)安全事件,、群體性事件以及其他重大刑事案件等。群體性事件是指某些利益要求相同或近似的群眾,、團(tuán)體,、組織，在利益受損或者不能滿足時,，在諸多因素的影響下最終采取集會,、游行,、集體上訪、罷課,、罷工,、罷市等活動沖擊黨政機(jī)關(guān)、重點(diǎn)建設(shè)工程和其他要害部門,，集體阻斷交通,、械斗甚至用更加極端的方式表達(dá)自己的利益訴求， 并引發(fā)治安后果的非法集體活動,。這種事件在我國近年來也頻頻發(fā)生,，規(guī)模較大、涉及的層面較廣,、處置難度非常大,，成為了影響社會正常秩序的突出問題。

二,、我國社會安全突發(fā)事件的法律應(yīng)對機(jī)制及問題

（一）法律應(yīng)對機(jī)制

1.立法狀況

《憲法》：2004 年憲法修正案使“緊急狀態(tài)”一詞正式寫入了我國的根本大法,。同時我國《憲法》第67條第20 款規(guī)定全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)決定全國或者個別省、自治區(qū),、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài),； 第80 條規(guī)定中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定有權(quán)決定宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài),，發(fā)布動員令,；第89 條規(guī)定國務(wù)院有權(quán)依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū),、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài),。《突發(fā)事件應(yīng)對法》： 本法頒布于2007 年8 月30 日,， 是我國突發(fā)事件應(yīng)急法制建設(shè)的里程碑,，它對于突發(fā)事件的預(yù)防與準(zhǔn)備、突發(fā)事件發(fā)生時的應(yīng)對與處理以及事后恢復(fù)與重建均作出了完備統(tǒng)一的規(guī)定,。在我國的應(yīng)急法制建設(shè)中,，《突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃、集中指導(dǎo)的基本法作用,。其中第21 條規(guī)定：“縣級人民政府及其有關(guān)部門,、鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處,、居民委員會,、村民委員會應(yīng)當(dāng)及時調(diào)解處理可能引發(fā)社會安全事件的矛盾糾紛”；第46 條規(guī)定：“對即將發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的社會安全事件，縣級以上地方各級人民政府及其有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向上一級人民政府及其有關(guān)主管部門報告,，必要時可以越級上報”；第55 條規(guī)定,，社會安全事件發(fā)生后,，組織處置工作的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門并由公安機(jī)關(guān)針對事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，采取一系列應(yīng)急處置措施包括強(qiáng)制隔離使用器械相互對抗或者以暴力行為參與沖突的當(dāng)事人,，妥善解決現(xiàn)場糾紛和爭端,，控制事態(tài)發(fā)展；對特定區(qū)域內(nèi)的建筑物,、交通工具,、設(shè)備、設(shè)施以及燃料,、燃?xì)?、電力、水的供?yīng)進(jìn)行控制,；封鎖有關(guān)場所,、道路，查驗(yàn)現(xiàn)場人員的身份證件,，限制有關(guān)公共場所內(nèi)的活動,； 加強(qiáng)對易受沖擊的核心機(jī)關(guān)和單位的警衛(wèi)，在國家機(jī)關(guān),、軍事機(jī)關(guān),、國家通訊社、廣播電臺,、電視臺,、外國駐華使領(lǐng)館等單位附近設(shè)置臨時警戒線等。以上法規(guī)都體現(xiàn)了《突發(fā)事件應(yīng)對法》對于社會安全突發(fā)事件發(fā)生的預(yù)警和處置工作均作出了相應(yīng)的具體規(guī)定,。其他相關(guān)立法： 針對社會安全事件則有《戒嚴(yán)法》,、《國防法》、《民兵戰(zhàn)備工作規(guī)定》,、《民用運(yùn)力國防動員條例》,、《民用航空安全保衛(wèi)條例》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等,。但我國在應(yīng)對恐怖事件的法律制度上,，更多的是我國參加或締結(jié)的國際條約、協(xié)定例如《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》等,，其他關(guān)于恐怖突發(fā)事件應(yīng)對的制度分散于《國家安全法》,、《國家安全法實(shí)施細(xì)則》等部門法當(dāng)中。

2.我國社會安全突發(fā)事件法律應(yīng)對機(jī)制概述

（1）預(yù)測預(yù)警機(jī)制,。社會安全突發(fā)事件的特征決定了其發(fā)生具有影響持續(xù)的一般特點(diǎn),，但兼具人為及社會因素的影響特點(diǎn),，它是一定數(shù)量和強(qiáng)度的因素相互作用進(jìn)而爆發(fā)的結(jié)果，除極為特殊的恐怖襲擊事件外大多數(shù)都是可以預(yù)見的,。如果具有完善的預(yù)測預(yù)警機(jī)制進(jìn)行控制,，社會安全突發(fā)事件往往是可以在初期進(jìn)行控制，并可以將風(fēng)險與危害降至最低,。對于社會安全事件適用的預(yù)防措施,， 主要分成兩類：一是特定政府機(jī)關(guān)、基層群眾性自治組織對可能引發(fā)社會安全事件的矛盾糾紛要進(jìn)行排查,、調(diào)解,、處理； 二是社會單位要掌握并及時處理本單位存在的可能引發(fā)社會安全的問題,， 并對可能發(fā)生的突發(fā)事件采取安全防范措施,， 及時向所在地的人民政府或者有關(guān)部門報告。

（2）應(yīng)急預(yù)案制度,。應(yīng)急預(yù)案,，是指特定的政府機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位為了防止突發(fā)事件的發(fā)生或提高應(yīng)對未來突發(fā)事件的能力， 在突發(fā)事件發(fā)生之前所制定的工作計劃,。應(yīng)急預(yù)案的主要內(nèi)容就是未來各項應(yīng)對工作的依托,，在突發(fā)事件發(fā)生前、發(fā)生中,、發(fā)生后都應(yīng)根據(jù)預(yù)案內(nèi)容開展監(jiān)測預(yù)警,、應(yīng)急處置、事后恢復(fù)等工作內(nèi)容,。目前我國已初步建立了較為完整的突發(fā)事件預(yù)案體系,， 絕大部分的縣級以上地方人民政府已經(jīng)制定了本地區(qū)的突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案及相應(yīng)的各專項應(yīng)急預(yù)案。

（二）法律應(yīng)對機(jī)制存在的問題

1.立法不完善

目前我國針對社會安全突發(fā)事件的法律應(yīng)對機(jī)制上立法較為分散,，在很多領(lǐng)域立法上存在著大量的空白,，亟待相應(yīng)的立法進(jìn)行填補(bǔ)。以恐怖性突發(fā)事件為例,，其領(lǐng)域內(nèi)的有關(guān)法律一直處于空白狀態(tài),，大多數(shù)的是我國所參與的國際條約和協(xié)定對有關(guān)恐怖襲擊事件有相應(yīng)的規(guī)定，其他極少數(shù)分布在相應(yīng)的部分法當(dāng)中,。雖然相較于美國,、中東地區(qū)我國恐怖襲擊爆發(fā)頻率較小，但是隨著恐怖事件爆發(fā)風(fēng)潮逐漸席卷全球領(lǐng)域,，我國也不可避免受到了相應(yīng)的影響,，近年來恐怖暴力襲擊事件發(fā)生頻率逐步增高。由于我國一直缺乏應(yīng)對恐怖襲擊的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，國內(nèi)目前對恐怖襲擊的應(yīng)對方案仍停留在反恐訓(xùn)練等基本事務(wù)層面,，在面對突發(fā)事件的處理上仍主要依賴行政手段主導(dǎo),。隨著社會轉(zhuǎn)型期矛盾的加劇、社會治安的不穩(wěn)定因素增多,、國際局面時而動蕩不安,，我國制定針對社會安全突發(fā)事件尤其是在反恐怖事件領(lǐng)域的法律法規(guī)勢在必行。

2.《憲法》對事件中權(quán)利的限制與擴(kuò)大規(guī)定不足

就突發(fā)社會安全事件而言,，其應(yīng)對措施直接指向公民,，對公民權(quán)利造成威脅和侵害的可能性也就最大,；在處理社會安全突發(fā)事件時,，對公民權(quán)利的尊重與保護(hù)會直接影響危機(jī)化解效果。憲法的核心內(nèi)容概括起來就是保障人權(quán),，但在突發(fā)事件中,，公民的基本權(quán)利往往得不到重視與保護(hù)，我國的憲法對于公民基本權(quán)利的限制界限未作出更加明確的規(guī)定,，僅僅在《立法法》中作出了相應(yīng)簡單的規(guī)定,。另一方面，憲法具有限制國家權(quán)力的重要職能,，我國憲法雖然在第67 條規(guī)定了“緊急狀態(tài)”的情形,，為政府在突發(fā)事件中行使行政權(quán)力提供了憲法依據(jù)， 但是該條規(guī)定的許多內(nèi)容尚顯淡薄,。按照國際慣例,， 公共應(yīng)急法制的核心內(nèi)容是憲法中的緊急狀態(tài)條款和統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法、突發(fā)公共事件應(yīng)急法,， 為了嚴(yán)格地規(guī)范在緊急狀態(tài)下的政府行使緊急權(quán)力,， 大多數(shù)國家一是在憲法中規(guī)定了緊急狀態(tài)制度， 二是制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法來詳細(xì)規(guī)范在緊急狀態(tài)下政府與公民的關(guān)系,。而我國在憲法上對于緊急狀態(tài)下政府職權(quán)限制的不完善可能會導(dǎo)致政府隨意擴(kuò)大其行政緊急權(quán)力,， 程序上會遺留下法律上的諸多漏洞，公民權(quán)力救濟(jì)機(jī)制的不健全,、不具體,，如對強(qiáng)制征收、強(qiáng)制隔離,、其他對人身自由所施加的強(qiáng)制措施未能作出憲法上的明確界限,，公民的基本權(quán)利在社會安全突發(fā)事件中得不到完全的保障， 造成公民權(quán)利在緊急狀態(tài)時期遭受各方侵害而無法得到法律上的有效救濟(jì),。

三,、域外社會安全突發(fā)事件的法律應(yīng)對機(jī)制

當(dāng)面臨著來自于方方面面的威脅與突發(fā)事件危機(jī)時，如何處理好各種突發(fā)情況并將風(fēng)險與損失降到最低，如何及時處理甚至提前做好各種預(yù)防工作,，這些已成為世界各國所關(guān)注的熱點(diǎn)問題,。西方國家逐漸形成了“核心小、范圍大”特點(diǎn)的應(yīng)對機(jī)制,，對域外社會安全突發(fā)事件的法律應(yīng)對機(jī)制的分析有利于借鑒并完善健全我國相應(yīng)應(yīng)對機(jī)制,。

（一）美國社會安全突發(fā)事件法律應(yīng)對機(jī)制

以美國為例，其應(yīng)急管理立法活動就經(jīng)歷了一個從單一性立法到根本性立法的過程,。1976 年國會通過的《全國緊急狀態(tài)法》,，結(jié)束了聯(lián)邦政府處理緊急事件和災(zāi)害工作的單一、分散的特點(diǎn),，隨后又不斷修訂了《緊急狀態(tài)法》,，并制定了一系列列針對不同行業(yè)、不同領(lǐng)域應(yīng)對緊急狀態(tài)的實(shí)施細(xì)則,，保證在發(fā)生突發(fā)事件時,，政府可以根據(jù)法律的規(guī)定的應(yīng)急管理基本制度和一般原則來迅速應(yīng)對，有效地提高了政府的應(yīng)急管理能力和應(yīng)對危機(jī)的反應(yīng)能力,。美國國家安全委員會處于作出各種決策的中心地位,，而其國務(wù)院、國防部,、司法部和聯(lián)邦調(diào)查局等機(jī)構(gòu)則主要分工負(fù)責(zé)各種具體事務(wù),，中央與其他機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)有條不紊的進(jìn)行各項應(yīng)對工作。值得一提的是,，在“9.11”事件之后,，美國成立了以預(yù)防、處理人為的非自然危機(jī)為目標(biāo)的國土安全部,， 建立了面向全方位國土安全的應(yīng)急管理系統(tǒng),。其主要工作包含以下幾個方面：一是加強(qiáng)海陸空的防御，防止恐怖分子入境,；二是提高美國應(yīng)對和處理突發(fā)事件的能力,，預(yù)防各類恐怖襲擊；三是匯總分析來自于聯(lián)邦調(diào)查局,、中央情報局的各種情報,。國土安全部的成立， 標(biāo)志著美國的應(yīng)急管理已經(jīng)納入到整個國家的安全體系范圍內(nèi),。

（二）俄羅斯社會安全突發(fā)事件法律

應(yīng)對機(jī)制俄羅斯的應(yīng)急管理機(jī)制的形成則經(jīng)歷了一個較為復(fù)雜的過程,， 并形成了獨(dú)具特色的管理非傳統(tǒng)安全危機(jī)事物的最主要機(jī)構(gòu)———俄緊急情況部。 緊急情況部屬于聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu),，是俄羅斯處理突發(fā)事件的組織核心,，其主要任務(wù)是制定和落實(shí)國家在民防和應(yīng)對突發(fā)事件方面的政策,，實(shí)施一系列預(yù)防和消除災(zāi)害措施，對國內(nèi)外受災(zāi)地區(qū)提供人道主義援助等活動,。同時完善的法律法規(guī)也是俄羅斯應(yīng)急管理的重要保障之一,，俄聯(lián)邦政府通過了《關(guān)于保護(hù)居民和領(lǐng)土免遭自然和人為災(zāi)害法》、《事故救援機(jī)構(gòu)和救援地位法》等法律法規(guī),，借助法律來協(xié)調(diào)國家各機(jī)構(gòu)與地方自治機(jī)關(guān),、單位組織、個人之間的工作,，規(guī)定了若干權(quán)利義務(wù),，明確了在事故中的權(quán)責(zé)劃分。

四,、完善我國社會安全突發(fā)事件法律應(yīng)對機(jī)制的措施

（一）完善相應(yīng)立法及法律制度

1.完善憲法中對于社會安全突發(fā)事件公民基本權(quán)利的保障

在突發(fā)事件中應(yīng)當(dāng)考慮到基本人權(quán)的保障,，從根本上保障公民的各項基本權(quán)利， 應(yīng)當(dāng)在憲法及有關(guān)的法律法規(guī)中規(guī)定不歧視原則,， 了解明確行政機(jī)關(guān)及其人員違反該原則時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任,。首先應(yīng)當(dāng)明確哪些公民的基本權(quán)利在突發(fā)事件中應(yīng)當(dāng)受到憲法的保護(hù),，例如生命健康權(quán),、監(jiān)督權(quán)、賠償權(quán)等權(quán)利,， 同時配套相應(yīng)的具體法規(guī)來保證權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn),。例如突發(fā)事件在公布信息時如果涉及到公民的個人隱私權(quán)時， 如果其利益不違背公共利益和法律規(guī)定,，都應(yīng)當(dāng)受到憲法的保護(hù),，避免受到強(qiáng)制行政措施的侵害。在突發(fā)事件中,，還應(yīng)當(dāng)保障公民的基本知情權(quán),，增加政府公開信息的透明度、全面準(zhǔn)確性,， 當(dāng)公民的知情權(quán)的行使受到阻礙時對如何救濟(jì)作出相應(yīng)規(guī)定,。

2.在立法的空白領(lǐng)域制定相應(yīng)法律法規(guī)

填補(bǔ)恐怖性突發(fā)事件的立法空白， 立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快制定相應(yīng)獨(dú)立的反恐法律法規(guī),， 以便在應(yīng)對恐怖事件發(fā)生時行政執(zhí)法部門可以根據(jù)具體的法律程序,， 及時有效地控制住恐怖分子對公民的人身與財產(chǎn)的侵害行為。完善經(jīng)濟(jì)安全事件立法,，制定相應(yīng)的補(bǔ)充性法律法規(guī),，在《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融性法律法規(guī)中補(bǔ)充關(guān)于經(jīng)濟(jì)安全突發(fā)事件的具體規(guī)定,。

3.完善應(yīng)急預(yù)案制度

應(yīng)急預(yù)案制度的建立是為政府對于突發(fā)事件的應(yīng)對進(jìn)行指導(dǎo),，也使得公民對于政府的應(yīng)急工作有了監(jiān)督依據(jù),。應(yīng)當(dāng)從以下幾方面完善和補(bǔ)充應(yīng)急預(yù)案制度的內(nèi)容：在突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急處理指揮部的組成和相關(guān)部門的職責(zé)；突發(fā)事件的預(yù)測預(yù)警機(jī)制,；在事件發(fā)生前對于突發(fā)事件相應(yīng)的信息收集和分析工作,，并將其結(jié)果向有關(guān)上級部門進(jìn)行定期匯報、向社會公眾通報,；第四是如何有效控制社會安全突發(fā)事件中的現(xiàn)場,，有效疏導(dǎo)人群和各方情緒；應(yīng)急設(shè)備設(shè)施的準(zhǔn)備,、救治藥品和醫(yī)療器械的調(diào)度,、專業(yè)應(yīng)急處理隊伍的培訓(xùn)。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法程序及行政權(quán)力的行使

由于行政權(quán)力的行使往往會侵害到公民的各種利益,，故在突發(fā)事件中行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的約束,，規(guī)范行政執(zhí)法程序是限制行政權(quán)力的必要手段。當(dāng)社會安全突發(fā)事件發(fā)生后,，行政征用對于公民的財產(chǎn)權(quán)力造成了侵害且這種侵害通常伴隨著國家強(qiáng)制力,，故行政征用的目的必須具有法定性、公益性,、補(bǔ)償性等必備要件,，我國的現(xiàn)有法律對于征用的有關(guān)規(guī)范并不完善，對于公共利益的界定不清晰,，對于征用的程序沒有詳盡的規(guī)定,，這些都需要通過立法的手段與途徑進(jìn)行根本性的解決。另外,，在突發(fā)事件的處理階段,，公民的某些基本權(quán)利也必須靠相應(yīng)的程序性法律或規(guī)定來保障，這不僅需要在立法上完善行政程序的規(guī)范化同時也要求行政權(quán)力的執(zhí)行者要按照法律法規(guī)規(guī)定的程序行使國家職權(quán),，在突發(fā)事件中公民應(yīng)當(dāng)具備要求執(zhí)法者表明執(zhí)法身份,、展示司法或行政文書、告知說明執(zhí)法理由及事后救濟(jì)的權(quán)利,。

（三）形成各部門應(yīng)對突發(fā)事件聯(lián)動機(jī)制

在突發(fā)事件發(fā)生后,，由于各級政府部門通常不存在著行政隸屬關(guān)系，往往導(dǎo)致行政部門各負(fù)其責(zé),、部門之間溝通不強(qiáng),，不能形成統(tǒng)一有效的應(yīng)對社會安全突發(fā)事件的聯(lián)動機(jī)制，很難在第一時間將各部門工作協(xié)調(diào)起來,。因此,，應(yīng)形成完善各部門應(yīng)對突發(fā)事件聯(lián)動機(jī)制：在突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)建立綜合的協(xié)調(diào)應(yīng)急機(jī)構(gòu),，將重點(diǎn)放在突發(fā)事件的決策,、協(xié)調(diào)和信息等環(huán)節(jié)上,，加強(qiáng)應(yīng)急組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。必須明確各部門的行政職責(zé),，安排好資金和人員的流動,，在必要情況下吸收軍隊力量控制較為嚴(yán)重的情況，增強(qiáng)應(yīng)急處置的權(quán)威性,、覆蓋面和影響力,。

（四）完善突發(fā)事件信息公開與輿論監(jiān)督機(jī)制

1.建立輿情監(jiān)測與預(yù)警機(jī)制，做好突發(fā)事件的預(yù)防工作

《突發(fā)事件法》中規(guī)定了及時,、真實(shí)地報告突發(fā)事件信息,，向社會發(fā)布特定措施或減輕危害的建議，同時我們還應(yīng)當(dāng)完善信息的聯(lián)動機(jī)制,，做好突發(fā)事件信息的管理工作,。首先，應(yīng)當(dāng)由特定部門定期收集各種信息和輿論,，并對可能造成的社會影響進(jìn)行分析,，控制虛假信息的傳播避免煽動公眾不良情緒蔓延；其次,，當(dāng)發(fā)現(xiàn)可能會出現(xiàn)的重大情況應(yīng)當(dāng)向上級部門反應(yīng)匯報,，需要及時處理的應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)部門提起重視，不能拖延相關(guān)工作導(dǎo)致社會不安定因素爆發(fā),。

2.建立事件處置的信息公開和輿論引導(dǎo)機(jī)制

在突發(fā)事件的處置過程中,，首先,，信息的及時公開傳播,、輿論的正確引導(dǎo)應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件的處置工作同時進(jìn)行、同時推進(jìn),。其次,，在突發(fā)事件中會出現(xiàn)信息高度集中和聚集的情形，要做到統(tǒng)一指揮部署,、分類管理,，防止謠言的擴(kuò)散與虛假信息的肆意傳播，向上級機(jī)關(guān)傳遞的信息要及時準(zhǔn)確,，向公眾傳遞的信息要真實(shí)恰當(dāng),。社會突發(fā)安全事件是對社會發(fā)展過程產(chǎn)生廣泛影響的一類突發(fā)事件，它具有主觀能動性和客觀現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的特征,，在整體應(yīng)對的過程中要把握好諸多社會關(guān)系的協(xié)調(diào)問題,。通過法律應(yīng)對機(jī)制的建立，我們可以在社會突發(fā)事件的發(fā)生前,、發(fā)生中及發(fā)生后作出及時有效的反映與應(yīng)對處置工作,，重點(diǎn)針對社會矛盾產(chǎn)生的根本原因緩解事件發(fā)展的局勢,，以立法、司法和行政手段有效的解決矛盾,。在立法的過程中注重完善對權(quán)力的擴(kuò)大與限制的具體規(guī)定,，相應(yīng)法律法規(guī)的建立與補(bǔ)充；在行政執(zhí)法過程中,，注重執(zhí)法程序的合法性,， 避免不當(dāng)?shù)男姓袨榧せ鐣堋⒓觿⊥话l(fā)事件的局勢,。