2016年12月6日,，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ2.1-2016），明確在環(huán)境影響評價工作程序中,，將公眾參與和環(huán)境影響評價文件編制工作分離,。從明年起，公眾參與的開展情況單獨編制成冊,，存檔備查,；建設(shè)單位報送的環(huán)境影響報告書，應(yīng)附具公眾參與說明書,，供環(huán)評審批決策參考,。簡而言之，今后的公眾參與工作,，由企業(yè)自行開展實施,，并單獨報送結(jié)果。

8個月以前,，環(huán)保部醞釀修改的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》（征求意見稿）公之于眾,，明確了建設(shè)單位作為環(huán)評公眾參與的唯一責(zé)任主體，將公眾參與篇章從環(huán)評報告中獨立出來,，且由建設(shè)單位組織開展環(huán)評公眾參與,。

環(huán)評新總綱的出臺和公參新辦法的思路，讓一線環(huán)評師們?nèi)玑屩刎?fù),，一片叫好,，輕松卸掉了長期背負(fù)的“走過場,、假問卷、被參與”包袱,，不再為公眾參與責(zé)任不明,、溝通困難、工作受阻而糾結(jié),。某知名環(huán)評網(wǎng)站驚喜歡呼：“再見：越來越厚的環(huán)評報告,；再見：敲門入戶調(diào)查被大黃狗追出來的日子；再見：曾經(jīng)我們熬夜永遠(yuǎn)也統(tǒng)計不完的公參調(diào)查表,；再見：曾經(jīng)我們浩浩蕩蕩帶著小禮品去做公參的隊伍,。”

國家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登,，在接受新京報采訪時表示：“公眾參與從環(huán)評移出后,，既可提高環(huán)評審批效率，又可明晰公眾參與的責(zé)任主體,，實際上強(qiáng)化了公眾參與的實際效果,。”而新總綱修訂編制說明,，也解釋說：分離不是弱化公眾參與,，相反，這是強(qiáng)化企業(yè)公眾參與主體責(zé)任,。

綜合起來,，技術(shù)專家們認(rèn)為,，把建設(shè)單位明確為公眾參與的責(zé)任主體,，有助于推動建設(shè)項目環(huán)境信息全面公開，徹底消除了公參操作和違規(guī)追責(zé)上的推諉扯皮,，相關(guān)說明書中仍需闡述公眾參與情況以及公眾意見的采納情況,，環(huán)評審批部門也會組織專家評審企業(yè)編制的公眾參與意見，并對調(diào)查真?zhèn)?、調(diào)查效果好壞,，做判別和監(jiān)督。

筆者總體贊同環(huán)保部的環(huán)評制度改革思路,，但對其中頂層設(shè)計的短板,、制衡意識的缺失以及由此帶來的后果，充滿了擔(dān)心和憂慮,。無論如何改革,，切不可無視人性的弱點，盲目相信企業(yè)的守法合規(guī)自覺性,，也不可回避深水區(qū)域,，堅持內(nèi)部人封閉運作,、人文元素不足的環(huán)評報告審查制度。

公眾對建設(shè)項目環(huán)境問題充分發(fā)表意見,，能夠提高公眾的環(huán)境意識,，保障公眾的環(huán)境權(quán)益。通過征求意見,、問卷調(diào)查,、座談會、專家論證會,、聽證會等形式的公眾參與,，包括其中順暢和深入的交流、反饋,、討論,、匯總，有利于項目方和技術(shù)人員發(fā)現(xiàn)建設(shè)活動對環(huán)境生態(tài)資源潛在的長期的影響,，彌補(bǔ)環(huán)評中可能存在的遺漏和疏忽,，采取更有效更可行的環(huán)境保護(hù)措施，有助于提升工程項目的環(huán)境合理性,，增強(qiáng)開發(fā)建設(shè)的可接受性,，減少和防止社會沖突及環(huán)境損害的發(fā)生。

然而,，多年以來,，由于各種復(fù)雜原因的掣肘，環(huán)評公眾參與的實際效果,，令人不容樂觀,，甚至充滿挫敗感。2015年11月,，環(huán)保部《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與專項整治工作的通報》指出,，在抽查的環(huán)評項目中，公眾意見調(diào)查存在眾多被調(diào)查者無法取得聯(lián)系或表示未填過調(diào)查表,、部分被調(diào)查者意見由起初支持變更為反對等問題,，建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與流于形式，公眾意見調(diào)查質(zhì)量不高,，未能充分保證公眾的合法權(quán)益,。

筆者通過法律實務(wù)深切感受到：在環(huán)評公眾參與中，偽造民意不在少數(shù),，虛化不實比比皆是,。企業(yè)對建設(shè)項目環(huán)境信息的公示，采取選擇性的甚至誤導(dǎo)性的片面披露,；企業(yè)安排組織的問卷調(diào)查,，很多都是公然侵犯他人姓名權(quán),，冒名簽字、無中生有,，或者以花言巧語和蠅頭小利騙誘居民,，或者報喜不報憂，故意避開和屏蔽反對意見,；環(huán)評報告的公眾參與篇章,，普遍回避對問卷調(diào)查真實有效性的認(rèn)證，往往缺漏對公眾意見的匯總反饋回應(yīng),；環(huán)評機(jī)構(gòu)在項目選址建設(shè)規(guī)劃依據(jù)等問題的審查上,，明顯缺乏專業(yè)性和法律思維。

與此同時,，一個項目環(huán)境影響到底有多大,，公眾感受和專業(yè)結(jié)論差距大；很多本應(yīng)在規(guī)劃環(huán)評中考量和討論的環(huán)境問題,，錯誤地轉(zhuǎn)交給項目環(huán)評來處理,；一些利益相關(guān)人的非環(huán)保訴求，包括集體無意識和不理性的情緒宣泄,，影響了公眾參與的有效性,，阻礙了正常的環(huán)評審批。

《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》明確提出：“要提高公眾參與的有效性,，探索更為有效和可操作的公眾參與模式,，將公眾參與意見作為完善和強(qiáng)化建設(shè)項目環(huán)保措施的重要手段”。筆者認(rèn)為,，專業(yè)律師接受建設(shè)單位委托,，為環(huán)評公眾參與出具合規(guī)審查法律意見，正是確保公眾參與有效性和公信力的新模式和好出路,。

2012年7月,，筆者針對當(dāng)時的“什邡事件”和“啟東事件”,，在財新網(wǎng)發(fā)表專文提出：應(yīng)創(chuàng)新環(huán)評機(jī)制,，善用中介機(jī)構(gòu)和環(huán)保組織，有效落實社會監(jiān)督,；建議項目業(yè)主引入環(huán)境律師,，對項目環(huán)評進(jìn)行現(xiàn)場鑒證和法律審查；建議環(huán)保部門把律師事務(wù)所出具的法律意見書,，作為環(huán)境影響較大建設(shè)項目必備的環(huán)評審批申請文件,。

眾所周知，建設(shè)工程監(jiān)理公司的介入,，對于監(jiān)督建設(shè)單位和施工單位保證工程質(zhì)量,，發(fā)揮了不可替代的重要作用,。這就啟發(fā)我們，在重大和公眾關(guān)注的建設(shè)項目環(huán)境影響評價中,，有必要打破部門壟斷和封閉運作,，確立“法律監(jiān)理”新概念，讓法律專業(yè)機(jī)構(gòu)來監(jiān)督環(huán)評機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位,，確保公眾參與落實,，確保環(huán)評審批合法，化解各種矛盾沖突,。具體理由如下：

首先,，環(huán)評審批涉及自然與社會多個領(lǐng)域，公眾關(guān)注度高,、敏感性強(qiáng),、利益關(guān)系復(fù)雜，與法律的正當(dāng)程序有著天然親緣,，絕不是一個抽象簡單的數(shù)理化計算問題,。環(huán)境決策的風(fēng)險，絕不局限于環(huán)境技術(shù)和環(huán)境工程范疇,，其中的政治經(jīng)濟(jì)成分,、法律人文元素不容忽略。由于知識結(jié)構(gòu),、經(jīng)驗精力的不足,，環(huán)評相關(guān)合法性評估以及法律風(fēng)險防控，是技術(shù)人員和行政干部不能勝任的,。職業(yè)分工是社會進(jìn)步的標(biāo)志,，壟斷和封閉違反社會發(fā)展的潮流。法治化監(jiān)管的精髓,，恰恰在于分權(quán),、制約,、平衡,，在于公開、公正,、公信,。

其次,，建設(shè)項目往往涉及重大公眾利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展,，與資本市場非常相似,。中國證監(jiān)會高度重視律師的作用。作為證券發(fā)行審批主要依據(jù)的保薦意見（通常由券商出具），受到“三師”（律師,、會計師,、評估師）嚴(yán)格制約，在核心法律問題上必須得到律師支持,，否則不可能被證監(jiān)會受理,。環(huán)保部門有必要借鑒證券監(jiān)管的成功做法，改變過度解讀企業(yè)責(zé)任主體,、技術(shù)機(jī)構(gòu)包攬環(huán)評,、以技術(shù)審查代替法律審查的局面，通過律師盡職調(diào)查,、法律審查和專業(yè)監(jiān)督,，來保證環(huán)評報告合法可信可行，增強(qiáng)環(huán)評結(jié)論的公眾接受度,。

第三,，現(xiàn)行環(huán)評評審的一個重大短板，就是難以檢驗判定公眾參與是否真實充分,，對于基礎(chǔ)性事實和關(guān)鍵性環(huán)節(jié),，如信息公示、問卷調(diào)查,、收集民意,、意見反饋，無從鑒別其真?zhèn)魏吞搶?。評審專家和審批機(jī)關(guān)無法“踏勘”和“還原”公眾參與的現(xiàn)場,，無法確定問卷上是誰簽字、程序上有多大水分,。那么,，如何保證決策者看到真實的公眾意見、不被蒙蔽欺騙,、不致誤判形勢呢,？最簡單便捷的辦法，就是讓律師現(xiàn)場鑒證,、全程監(jiān)督公眾參與,，并出具法律意見。通過律師的實質(zhì)性把關(guān),，最大限度地減少造假空間,。

第四,，律師隊伍是建設(shè)社會主義法治國家的重要力量,。協(xié)助政府監(jiān)督企業(yè)遵守環(huán)境法，維護(hù)公眾各方面的合法權(quán)益，為政府分擔(dān)行政決策的法律風(fēng)險,，這既是律師的本份,，也是律師的特長。根據(jù)工作量計費的服務(wù)模式和專業(yè)性外部制約力量的屬性,，決定了：律師一旦實質(zhì)性介入環(huán)評公眾參與程序,，弄虛作假、敷衍應(yīng)付將大為減少,，真實全面的公眾意見將呈現(xiàn)出來,，交流溝通的橋梁將順利架設(shè)。這樣的制度安排,，有助于增強(qiáng)環(huán)境決策的法律正當(dāng)性,，引導(dǎo)公眾聚焦環(huán)境影響問題，重點關(guān)注可能受直接環(huán)境影響的公眾意見,，大幅度提升專家參與的程度和水平,，同時督促建設(shè)單位高度重視公眾關(guān)切，妥善處理民眾訴求和社會矛盾,。

因此,，我們應(yīng)當(dāng)推進(jìn)環(huán)境管理方式的創(chuàng)新，健全依法科學(xué)民主決策機(jī)制,，充分發(fā)揮律師在環(huán)評公眾參與,、相關(guān)合法性審查中的作用。具體設(shè)想是：經(jīng)過相應(yīng)培訓(xùn)考核,、具有環(huán)境法素養(yǎng)的律師,，接受建設(shè)單位的委托聘請，通過盡職調(diào)查,、現(xiàn)場鑒證,、文件審查、方案設(shè)計等形式,，在各界公眾,、社會組織、律師協(xié)會,、環(huán)保部門,、司法行政部門的支持和監(jiān)督下，主要針對環(huán)評公眾參與是否真實有效,、工程選址選線是否合法正當(dāng),、建設(shè)項目是否滿足規(guī)劃相符性、是否遵守規(guī)劃環(huán)評制度,，以律師事務(wù)所名義出具法律意見書,，作出獨立和專業(yè)的法律認(rèn)證,，作為環(huán)評審批時的重要參考。

在此,，筆者建議,，建設(shè)單位在申請環(huán)評審批時報送的公眾參與說明書，如果附具了律師事務(wù)所法律意見書,，環(huán)保部門對環(huán)評公眾參與的審查應(yīng)當(dāng)從速從簡,。為了消除紅頂中介、預(yù)防公權(quán)尋租,、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),，不宜強(qiáng)制企業(yè)接受律師的環(huán)境法律服務(wù)。有關(guān)部門要聯(lián)合環(huán)保社會組織,，建立虛假不實無效公眾參與的投訴處理機(jī)制,，嚴(yán)肅查處不盡職守的律師事務(wù)所和律師，從根本上破解公眾不參與,、公眾難參與,、公眾盲參與的環(huán)保困境。