農(nóng)村宅基地管理是行政機(jī)關(guān)對農(nóng)村宅基地的取得,、使用與變更進(jìn)行的規(guī)范與控制,，是國家行使土地行政管制權(quán)的具體表現(xiàn)，其來源于憲法在所有制層面對土地作出的制度規(guī)定,。[1]改革開放以來,，我國出臺了一系列的法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件,，構(gòu)建了內(nèi)容較為豐富的農(nóng)村宅基地管理制度,。但受經(jīng)濟(jì)、法律等因素的影響,，我國農(nóng)村宅基地管理中出現(xiàn)了一戶多宅,、面積超標(biāo)以及宅基地閑置等現(xiàn)象，影響了農(nóng)村宅基地功能的發(fā)揮,。在我國推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中,，為了實現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理的目的，需要針對實踐中出現(xiàn)的問題,，從管理規(guī)范和管理制度兩個層面實現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理的法治化構(gòu)造,。

 

一、我國農(nóng)村宅基地管理的規(guī)范與制度體系

 

農(nóng)業(yè),、農(nóng)村,、農(nóng)民問題關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，而宅基地管理是“三農(nóng)”問題中的重要內(nèi)容,。為了加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村宅基地的管理，我國構(gòu)建了管理的規(guī)范體系,，對宅基地的取得,、使用,、變更以及消滅進(jìn)行了規(guī)定，形成了以規(guī)劃,、審批以及登記等管理制度為主體的制度體系,。

 

（一）我國農(nóng)村宅基地管理的規(guī)范體系

 

規(guī)范體系為農(nóng)村宅基地管理提供了規(guī)范和依據(jù)，是建立農(nóng)村宅基地管理制度和實現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理法治化的基礎(chǔ),。而規(guī)范體系是不同規(guī)范類型形成的規(guī)范結(jié)構(gòu),，其內(nèi)容包括了法律、司法解釋,、政策和習(xí)慣,，其中法律是最重要、位階最高的規(guī)范類型,，而其他規(guī)范則對法律起著補(bǔ)充漏洞的作用,。[2]在我國農(nóng)村宅基地管理規(guī)范體系中，法律是最重要的組成部分,，政策具有宏觀的引領(lǐng),、指導(dǎo)作用，而司法解釋和習(xí)慣所起的作用較小,。

 

從法律規(guī)范角度分析,，我國已經(jīng)形成了包含憲法、法律,、法規(guī),、規(guī)章以及行政規(guī)范性文件在內(nèi)的農(nóng)村宅基地管理規(guī)范體系?！稇椃ā?0條第2款規(guī)定的宅基地集體所有是宅基地管理的基本規(guī)范和最高依據(jù),；《物權(quán)法》、《土地管理法》,、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《城市房地產(chǎn)管理法》等法律確立了宅基地管理的基本內(nèi)容,，是管理的核心規(guī)范；《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》,、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》和《房屋登記辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章,，以及《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》等地方政府規(guī)章，對農(nóng)村宅基地管理進(jìn)行了更詳細(xì)的規(guī)定,，是宅基地管理的重要依據(jù),；此外，國務(wù)院以及國土資源部等部門頒布的規(guī)范性文件,，如《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》,、《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》以及《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，則是宅基地管理規(guī)范體系的重要補(bǔ)充,。需要明確的是,，雖然上述絕大多數(shù)法律規(guī)范并非專門調(diào)整宅基地的管理,，但它們從不同層面和角度規(guī)定了我國農(nóng)村宅基地管理的方式與內(nèi)容，是我國農(nóng)村宅基地管理制度的規(guī)范依據(jù),，也是我國進(jìn)行宅基地法治化管理的基礎(chǔ)與保障,。

 

除了法律規(guī)范以外，黨和國家制定的相關(guān)政策以及司法機(jī)關(guān)出臺的司法解釋也是農(nóng)村宅基地管理規(guī)范體系的重要組成部分,。為了加強(qiáng)和推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理,，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（2008）以及《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（2015）等綱領(lǐng)性文件也對農(nóng)村宅基地管理進(jìn)行了明確，其內(nèi)容均為宏觀性,、原則性的規(guī)定,，缺乏明確性和可操作性的具體規(guī)定，但這些規(guī)定具有引領(lǐng)與指導(dǎo)作用,，為我國農(nóng)村宅基地管理法治化的發(fā)展指明了方向,，如強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記頒證工作。此外,，最高人民法院頒布的司法解釋也對農(nóng)村宅基地管理進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定,，如《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》中關(guān)于宅基地問題的規(guī)定。但由于相關(guān)司法解釋數(shù)量少且內(nèi)容抽象,，因而對農(nóng)村宅基地管理所起的作用較小,。

 

（二）我國農(nóng)村宅基地管理的制度體系

 

從宅基地使用權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)流程角度分析，農(nóng)村宅基地管理涉及到宅基地的取得,、使用,、流轉(zhuǎn)以及退出等各個環(huán)節(jié)。在農(nóng)村宅基地管理規(guī)范體系的基礎(chǔ)上,，我國確立了農(nóng)村宅基地取得,、使用、流轉(zhuǎn)以及退出管理制度,，例如,，在取得環(huán)節(jié)上確立了規(guī)劃、審批和登記管理制度,，在使用環(huán)節(jié)確立了用途管制制度,，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)確立了禁止外部流轉(zhuǎn)制度。就制度內(nèi)容而言,，現(xiàn)有的管理制度主要集中在取得和使用環(huán)節(jié)的管理上,，而宅基地流轉(zhuǎn)和退出環(huán)節(jié)的管理制度內(nèi)容較為簡單，其中退出管理僅包括超標(biāo)面積的退還和閑置宅基地的收回,。[3]

 

具體而言,，我國農(nóng)村宅基地取得管理制度包括規(guī)劃、審批和登記管理，即村民建房應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃,，宅基地取得需要履行審批手續(xù),，宅基地使用權(quán)應(yīng)登記發(fā)證以確定權(quán)屬。第一,，規(guī)劃管理。行政規(guī)劃具有引導(dǎo)性和導(dǎo)向性,，[4]可以合理地分配資源以達(dá)成行政管理目標(biāo),。規(guī)劃管理是我國最重要的農(nóng)村宅基地管理制度。宅基地規(guī)劃管理的類型呈現(xiàn)出多樣性,，包括土地利用總體規(guī)劃,、村莊規(guī)劃、土地整治規(guī)劃以及新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等,，其中最為核心的是村莊規(guī)劃,，包括村莊總體規(guī)劃與村莊建設(shè)規(guī)劃。在農(nóng)村宅基地管理中,，規(guī)劃管理屬于事前管理,，即農(nóng)村宅基地的取得首先必須符合各項規(guī)劃的要求，因而規(guī)劃管理是農(nóng)村宅基地合法取得的前提,。第二,，審批管理。審批管理是我國農(nóng)村宅基地管理的核心,，其性質(zhì)屬于行政許可,。根據(jù)我國農(nóng)村宅基地審批管理的要求，取得農(nóng)村宅基地必須符合相應(yīng)的條件與要求,，經(jīng)過審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn),，并遵循法定的程序，其中申請條件包括申請的主體資格以及宅基地的面積等,，如一戶一宅以及面積不超標(biāo)等,；而申請程序包括向村民委員會提出申請、村民會議或者村民代表會議討論,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核以及市縣批準(zhǔn)等,。第三，登記管理,。宅基地的登記管理是行政機(jī)關(guān)根據(jù)村民的申請,，將其宅基地使用權(quán)的情況與事實記載于專門簿冊的行為。登記有助于明確農(nóng)村宅基地的權(quán)屬,，進(jìn)而保護(hù)宅基地使用權(quán)人的權(quán)利,。我國宅基地使用權(quán)登記包括初始登記、變動登記以及注銷登記,，登記的內(nèi)容包括權(quán)利取得的時間及來源,、權(quán)利變化情況以及宅基地的規(guī)模,、用途、位置等事項,。

 

我國農(nóng)村宅基地使用管理制度主要體現(xiàn)為用途管制,，即農(nóng)村宅基地只能用于村民建房，不能用于開發(fā)建設(shè),。由于土地資源的不可再生性以及不可替代性,，世界各國均采用了管制制度以確保土地資源的合理利用。管制是“行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為”[5],，其實質(zhì)是政府依據(jù)一定的規(guī)則對特定主體行為的限制,。在我國，土地用途管制制度是“國家或者政府依據(jù)土地利用規(guī)劃對土地的使用和土地用途的變更進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)的法律制度”[6],，而農(nóng)村宅基地用途管制的主要內(nèi)容是限制宅基地的使用范圍,，即農(nóng)村宅基地限于農(nóng)民住宅建設(shè)，不能用于任何商業(yè)開發(fā)建設(shè)目的,。需要指出的是,，我國農(nóng)村宅基地管理規(guī)范對宅基地用途管制的直接規(guī)定較少，但其內(nèi)容蘊(yùn)含在審批管理以及流轉(zhuǎn)管理中,，是我國農(nóng)村宅基地管理的一項重要制度,。

 

由于農(nóng)村宅基地具有福利性和保障性的社會功能，因而宅基地使用權(quán)人限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,，且農(nóng)村宅基地禁止對外轉(zhuǎn)讓,，宅基地上也不得設(shè)定抵押。如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員出賣或者出租住房,，其宅基地申請不予批準(zhǔn),。而根據(jù)一些地方立法的規(guī)定，農(nóng)村宅基地禁止流轉(zhuǎn)并不是絕對的,，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間可以進(jìn)行宅基地的流轉(zhuǎn),。[7]但隨著全面深化改革的推進(jìn)，我國正在積極推進(jìn)建立農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)制度,，如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出,，要“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保,、轉(zhuǎn)讓,，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！苯⑥r(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度有利于實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)價值,，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，這是我國農(nóng)村宅基地管理制度的重要發(fā)展方向,。

 

二,、我國農(nóng)村宅基地管理法治化的缺失

 

隨著農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，宅基地的經(jīng)濟(jì)價值日益凸顯,，農(nóng)民“對土地所能帶來收益的需求欲望陡然上升”,，[8]因而出現(xiàn)了多占宅基地和改變宅基地用途等違法現(xiàn)象。這些違法現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國農(nóng)村宅基地管理規(guī)范與管理制度的不足有密切關(guān)聯(lián),，是管理法治化缺失產(chǎn)生的后果,。

 

（一）宅基地管理法律規(guī)范不完善

 

法律規(guī)范是我國農(nóng)村宅基地管理規(guī)范體系的核心，也是開展宅基地管理法治化的前提與基礎(chǔ),。如前所述，我國已經(jīng)形成了不同層次的農(nóng)村宅基地管理法律規(guī)范體系,，為我國農(nóng)村宅基地管理的法治化提供了基礎(chǔ),，但也存在著不完善之處。具體而言,，第一,，缺乏專門性法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章,。雖然《土地管理法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等法律,、行政法規(guī)對農(nóng)村宅基地管理進(jìn)行了規(guī)定，但其不是專門調(diào)整宅基地管理的法律規(guī)范,，涉及宅基地管理的條款數(shù)量少,。雖然地方政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件對宅基地管理進(jìn)行了專門規(guī)定，由于其法律效力等級較低,，且缺乏整體性和規(guī)范性,，難以對宅基地管理進(jìn)行系統(tǒng)全面的規(guī)定。第二,，法律規(guī)范間的矛盾性,。由于宅基地管理規(guī)范分散于不同的法律、法規(guī)和規(guī)章中,，易導(dǎo)致不同法律規(guī)范間的沖突與矛盾,，如根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,，但宅基地使用權(quán)又可以隨地上房屋所有權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn),，這就導(dǎo)致“一戶一宅”與“地隨房走”之間的矛盾，進(jìn)而產(chǎn)生了因繼承,、入贅等法定原因形成的“一戶多宅”現(xiàn)象,，如廈門市“34.4%家庭擁有2處及以上宅基地，通過繼承、購買,、申請審批等方式取得的比例分別為68.4%,、5.3%和26.3%?！盵9]第三,，法律規(guī)范的原則性。由于宅基地管理規(guī)范具有分散性,，缺乏可操作性,，導(dǎo)致現(xiàn)有規(guī)范對宅基地管理的調(diào)整能力有限，不能滿足我國農(nóng)村宅基地管理實踐的需要,，如對農(nóng)村宅基地申請條件與分戶標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的原則性,，導(dǎo)致宅基地審批管理中對申請資格判斷的模糊性，進(jìn)而可能產(chǎn)生一戶多宅等現(xiàn)象,。第四,，法律規(guī)范的缺失。我國農(nóng)村宅基地管理法律規(guī)范主要集中在取得和使用環(huán)節(jié)上,，缺少流轉(zhuǎn)和退出環(huán)節(jié)的規(guī)定,，如我國正在積極探索宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但并沒有相關(guān)的法律規(guī)范對其進(jìn)行明確的規(guī)定,，因而不符合法治化管理的要求,，易產(chǎn)生法律風(fēng)險。

 

（二）農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理制度不健全

 

規(guī)劃管理并未在宅基地管理實踐中發(fā)揮其應(yīng)有的作用,，尤其是村莊規(guī)劃沒有發(fā)揮其應(yīng)有的管理功能,，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地布局分散無序，集體建設(shè)土地資源的粗放利用以及耕地資源的占用,。具體而言,，第一，缺乏規(guī)劃,。規(guī)劃是宅基地管理的前提,，而村莊規(guī)劃是宅基地規(guī)劃管理的核心。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定,，鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的規(guī)劃,，以滿足農(nóng)民宅基地建設(shè)的需求。但是受技術(shù)條件以及財力水平等因素的制約,，很多地方并沒有制定村莊規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃,。以青海省海東和西寧市為例，“80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有依法編制總體規(guī)劃,，85%以上的鄉(xiāng)村沒有編制鄉(xiāng)村規(guī)劃,?！盵10]第二，規(guī)劃不科學(xué),。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定,，鄉(xiāng)規(guī)劃與村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施,、公益事業(yè)等各項建設(shè)的用地布局,、建設(shè)要求等內(nèi)容。但很多地方過于注重耕地和農(nóng)田方面的規(guī)劃,，沒有考慮農(nóng)村的實際情況和村民的實際需求,，致使相關(guān)規(guī)劃難以得到貫徹實施，在湖南省常德市已有的1000個村莊規(guī)劃中,，“多數(shù)缺乏整體,、長遠(yuǎn)考慮，村莊的數(shù)量,、規(guī)模,、平面布局、空間結(jié)構(gòu),、功能組合缺乏科學(xué)性，無太大約束力,。規(guī)劃滯后,，導(dǎo)致農(nóng)民建房選址隨意?！盵11]第三,，規(guī)劃缺乏銜接。根據(jù)《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村規(guī)劃應(yīng)該與土地利用總體規(guī)劃相銜接,。但實踐中規(guī)劃不同步現(xiàn)象較普遍，導(dǎo)致居民點(diǎn)分布缺乏規(guī)劃指導(dǎo)和布局控制,，影響了規(guī)劃管理的效果,。

 

（三）農(nóng)村宅基地審批管理滯后

 

根據(jù)我國農(nóng)村宅基地管理法律規(guī)范的規(guī)定，村民建房占用宅基地需要履行相應(yīng)的審批手續(xù),，但現(xiàn)有審批管理制度的滯后性,，使得審批管理的功能并未得到充分發(fā)揮。具體而言,，第一,，申請指標(biāo)的限制性。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》的規(guī)定,，各地在下達(dá)年度土地利用計劃指標(biāo)時應(yīng)優(yōu)先安排農(nóng)村宅基地用地計劃指標(biāo),。因此,，宅基地用地指標(biāo)是宅基地審批管理制度的重要內(nèi)容，但由于挪用等原因,，審批機(jī)關(guān)安排的用地計劃指標(biāo)難以滿足村民建房的剛性需求,。根據(jù)國土資源部在華北21個地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在接受調(diào)查的42個村莊中,，“五年來僅審批發(fā)放宅基地140宗,，占總需求的12.44%，有32個村莊近五年沒有獲得過宅基地指標(biāo),?！盵12]而用地指標(biāo)的不足容易導(dǎo)致未批先建等違法建房現(xiàn)象的發(fā)生。第二,，審批程序的復(fù)雜性,。根據(jù)我國現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村宅基地的申請一般需要經(jīng)過村民會議或村民代表會議討論,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核以及縣級人民政府批準(zhǔn)等多個環(huán)節(jié),，且可能會涉及不同政府部門間的協(xié)調(diào)，所需時間較長,，這與村民建房的隨時性以及零散性產(chǎn)生了矛盾,，難以滿足村民建房的需求，進(jìn)而導(dǎo)致未批先建現(xiàn)象的發(fā)生,。第三,，審批程序的不規(guī)范性。由于在審批程序中沒有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制,，且受人事,、資金等因素的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及市縣人民政府往往停留在書面材料的審查上,，甚至出現(xiàn)了以權(quán)謀私等違法行為,，進(jìn)而產(chǎn)生了違規(guī)審批現(xiàn)象。在宅基地審批管理實踐中,，由于審批不嚴(yán)等原因,，加之農(nóng)民受傳統(tǒng)生活方式的影響，農(nóng)戶宅基地面積普遍超標(biāo),，造成了我國農(nóng)村土地資源,，甚至耕地資源的浪費(fèi)。從2005—2007年湖北省農(nóng)村宅基地審批情況分析,，“占用耕地的農(nóng)民建房未辦理手續(xù)的占95%以上,。”[13]此外,，村民會議或者村民代表會議的作用被忽視,，村民自治權(quán)難以有效行使,，這也是宅基地審批程序不規(guī)范的體現(xiàn)。

 

（四）農(nóng)村宅基地登記管理制度不完備

 

登記是宅基地使用權(quán)的公示方法,，通過登記實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的確認(rèn),，有利于保護(hù)利害關(guān)系人利益，維護(hù)交易安全,。[14]但我國目前宅基地登記效果并不理想,，以四川省平昌縣為例，“2006年—2008年三年共登記1089宗,，占總登記數(shù)不足2%,。”[15]導(dǎo)致上述現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因是：第一,，同城鎮(zhèn)土地使用權(quán)登記制度相比,，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記工作長期滯后，農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度法律資源的稀缺性相當(dāng)明顯,。雖然《土地登記辦法》以及《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等規(guī)范為登記管理提供了依據(jù),，但對農(nóng)村宅基地登記管理的規(guī)定十分有限，難以解決實踐中出現(xiàn)的一戶多宅,、面積超標(biāo)以及權(quán)屬不清等問題,，進(jìn)而影響了登記管理的有效性。第二,，農(nóng)村宅基地登記的法律效力并未得到充分體現(xiàn),，影響了農(nóng)村村民申請宅基地登記的積極性。在我國農(nóng)村土地和房屋的征收拆遷過程中,，宅基地登記情況并不是進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)，這影響了宅基地登記管理的效果,。其三,，房地登記的分開性。根據(jù)《土地登記辦法》和《房屋登記辦法》的規(guī)定,，在農(nóng)村宅基地登記管理中,，宅基地使用權(quán)登記和宅基地上的房屋登記是分開的，由兩個不同的行政主管部門分別進(jìn)行管理,，而兩個部門管理權(quán)限的不同可能會造成管理協(xié)調(diào)不暢以及管理沖突的問題,，這給村民申請宅基地登記帶來了極大的不便，致使登記管理工作開展緩慢,。

 

（五）宅基地退出與流轉(zhuǎn)管理制度缺失

 

在我國農(nóng)村宅基地管理實踐中,，存在著農(nóng)村人口減少和居住用地增加的矛盾。依據(jù)國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù),，“1996—2008年,，我國農(nóng)村人口減少了1.29億人,，但居住用地卻增加了7.47萬km2，人均居住用地面積從193m2上升到229m2,?！盵16]而宅基地閑置和空心村的出現(xiàn)是導(dǎo)致上述現(xiàn)象的重要原因。在我國農(nóng)村宅基地管理實踐中,，宅基地閑置和農(nóng)村的空心化已成為管理過程中面臨的重要難題,。以山東省棲霞市為例，該市宅基地閑置率達(dá)到13.39%,，其中欒家莊村閑置率達(dá)到67.68%,；宅基地廢棄面積達(dá)到225.26hm2，其中唐家泊鎮(zhèn)廢棄率達(dá)到37.82%,。[17]而農(nóng)村宅基地閑置和空心村現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因是我國缺乏有效的宅基地退出管理制度,。宅基地退出的實質(zhì)是將閑余的宅基地復(fù)耕為耕地，以補(bǔ)充我國有限的耕地資源,。根據(jù)我國《土地管理法》37條以及《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》52條之規(guī)定,，農(nóng)村宅基地閑置兩年以上未使用的，應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回,。但由于宅基地權(quán)屬不清以及缺乏必要的激勵機(jī)制,，我國農(nóng)村宅基地退出的實施效果并不理想。

 

根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定,，農(nóng)村宅基地禁止流轉(zhuǎn),，但宅基地隱形市場、暗地交易等現(xiàn)象卻大量出現(xiàn),?！稗r(nóng)村土地問題立法研究”課題組的調(diào)查顯示，本村中有人將宅基地買賣,、出租給他人使用的占被調(diào)查者的63.65%,。[18]這種隱性交易造成了集體土地收益的損失和集體土地資源的流失，并可能會給農(nóng)村社會穩(wěn)定帶來不良影響,。而農(nóng)村宅基地隱形交易現(xiàn)象的廣泛存在則反映了我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的缺位,。在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面，我國沒有法律規(guī)范對其進(jìn)行規(guī)定,，也缺乏必要的管理制度和管理機(jī)關(guān),，因而無法有效地對宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理。

 

三,、我國農(nóng)村宅基地管理法治化的途徑

 

我國應(yīng)針對農(nóng)村宅基地管理中存在的問題,，積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理的法治化。應(yīng)當(dāng)明確法治化構(gòu)造的目的和遵循的原則,，以確保法治化的實現(xiàn),。構(gòu)造的目的應(yīng)當(dāng)包括：第一,，提高農(nóng)村土地利用效率，應(yīng)當(dāng)克服我國現(xiàn)有管理實踐中出現(xiàn)的宅基地閑置,、一戶多宅等現(xiàn)象,，以提高土地的利用效率；第二,，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定,，應(yīng)建立宅基地權(quán)屬以及流轉(zhuǎn)制度，以提升農(nóng)村社會治理水平,，促進(jìn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定,，減少因宅基地引發(fā)的農(nóng)村社會糾紛；第三,，保障農(nóng)民合法權(quán)益,，即必須充分考慮宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán),。而“行為的目的性決定行為的準(zhǔn)則性,，原則為目的服務(wù)?！盵19]因此,，為了實現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理法治化構(gòu)造的目的，在其法治化過程中還應(yīng)當(dāng)遵循如下原則：第一,，協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則,，即為了實現(xiàn)管理上的一致，應(yīng)確保不同管理制度之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,，以維持整個農(nóng)村宅基地管理制度的自洽性,；第二，程序正當(dāng)原則,，即在農(nóng)村宅基地管理過程中,，應(yīng)該建立正當(dāng)?shù)臋?quán)力行使程序，以規(guī)范管理權(quán)的行使,，維護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益；第三,，權(quán)力謙抑原則,，即在農(nóng)村宅基地管理過程中，應(yīng)協(xié)調(diào)處理國家,、集體以及農(nóng)戶之間的關(guān)系,，國家對宅基地享有的管理權(quán)必須尊重基層組織自治權(quán)、農(nóng)戶合法的宅基地使用權(quán),，并應(yīng)注重發(fā)揮基層自治組織等主體的作用,。在目的和原則的指引下,，我國農(nóng)村宅基地管理的法治化應(yīng)當(dāng)圍繞宅基地的取得、使用,、流轉(zhuǎn)以及退出等各個環(huán)節(jié),，從規(guī)范與制度兩個層面，建立健全不同類型的管理手段與措施,，以提升我國農(nóng)村宅基地管理的法治化效果,。

 

（一）完善宅基地管理的法律規(guī)范

 

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出，要“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接,，做到重大改革于法有據(jù),。”我國農(nóng)村宅基地的管理正處于改革和調(diào)整的過程中,，因而必須加強(qiáng)宅基地管理的立法,，為改革提供法律支撐。第一,，應(yīng)制定專門的農(nóng)村宅基地管理行政法規(guī),。我國目前并沒有專門的宅基地管理法律、法規(guī),，《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》的效力有限,，且缺乏具體操作性的規(guī)定。應(yīng)根據(jù)《土地管理法》以及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律關(guān)于農(nóng)村宅基地及其管理的規(guī)定,，制定專門的行政法規(guī),，待時機(jī)成熟后再制定專門的《農(nóng)村宅基地管理法》。第二,，應(yīng)對農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵,、范圍、取得,、登記,、行使、轉(zhuǎn)讓以及消滅等內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定,，界定宅基地管理中的違法行為及其法律責(zé)任,，消除法律規(guī)范間的矛盾，并增加法律規(guī)范的可操作性,。需要明確農(nóng)村宅基地的范圍,，將宅基地限于村民的個人住宅，家畜的飼養(yǎng)場所等生產(chǎn)與生活附屬用地不應(yīng)納入宅基地的范圍,；明確宅基地申請的條件,，對戶的識別標(biāo)準(zhǔn)以及分戶條件等取得宅基地方面的內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定；明確宅基地的規(guī)劃、審批,、登記以及用途管制的內(nèi)容與程序,；明確宅基地的退出機(jī)制，對退出的條件,、程序以及補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容作出規(guī)定,，建立退出激勵機(jī)制，以鼓勵村民退出多余的宅基地,；明確宅基地違法行為的情形及其治理措施,，賦予宅基地管理機(jī)關(guān)有效的治理措施，以遏制宅基地違法行為的發(fā)生,。

 

（二）健全宅基地的規(guī)劃管理制度

 

科學(xué)的規(guī)劃是農(nóng)村宅基地有效管理的前提,，因而必須加緊制定農(nóng)村宅基地管理規(guī)劃，并采取有效措施推進(jìn)各項規(guī)劃的貫徹實施,。第一,，依法推進(jìn)宅基地管理各項規(guī)劃的制定。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等規(guī)定,，鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)制定鎮(zhèn)規(guī)劃,，并積極推進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的制定，而規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng),、村莊建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求,。因此，宅基地管理必須規(guī)劃先行,，應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理中各項規(guī)劃的制定,，尤其是村莊規(guī)劃的制定。對此,，縣級政府及其土地管理,、規(guī)劃與財政主管部門應(yīng)該積極參與規(guī)劃的制定，通過提供技術(shù)與人力支持以及安排專項資金等方式,，支持集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃,。第二，堅持各項規(guī)劃制定過程中的民主性,。宅基地管理中的各項規(guī)劃與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益有著密切的關(guān)聯(lián),，因此在各項規(guī)劃制定的過程中，應(yīng)確保程序的民主性,，調(diào)動村民參與的積極性,，征求和尊重民意，以確保規(guī)劃制定程序的合理性,。第三,，應(yīng)確保宅基地管理規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性,。在程序民主的基礎(chǔ)上,，還應(yīng)保障內(nèi)容的科學(xué)性,。為此，應(yīng)根據(jù)區(qū)位以及經(jīng)濟(jì)條件的不同,，明確規(guī)劃的不同內(nèi)容,，引導(dǎo)和鼓勵村民建房向小城鎮(zhèn)和中心村集中；應(yīng)合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)的位置與規(guī)模,，按照方便群眾和適度集中的原則,，確定居民點(diǎn)的選址和具體規(guī)模，合理調(diào)整鄉(xiāng)村布局,；應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村居民點(diǎn)生產(chǎn),、生活配套設(shè)施的建設(shè)，以改善村民生產(chǎn)生活條件,，以此引導(dǎo)村民建房由分散型向集中型轉(zhuǎn)變,，實現(xiàn)規(guī)劃管理的目的。第四,，應(yīng)保障各項規(guī)劃間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,。在土地利用總體規(guī)劃編寫過程中，應(yīng)充分考慮農(nóng)村宅基地建設(shè)用地的布局與規(guī)模,，為制定各項村莊規(guī)劃提供空間,。而在村莊建設(shè)等規(guī)劃的編制過程中，一方面應(yīng)合理確定居民點(diǎn)以及生產(chǎn)生活設(shè)施的布局,，使建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相銜接,，另一方面也應(yīng)考慮鄉(xiāng)村的合理布局，使村莊規(guī)劃與縣域規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃相銜接,，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的,。

 

（三）規(guī)范宅基地審批管理及其程序

 

現(xiàn)階段，應(yīng)不斷完善審批管理制度,，以發(fā)揮其在宅基地管理中的作用,。第一，應(yīng)改革宅基地審批管理的方式,。我國農(nóng)村宅基地建設(shè)用地應(yīng)納入土地利用年度計劃,，實行計劃指標(biāo)管理和批次審批辦法，但該種方式無法滿足農(nóng)民建房的剛性需求,。而“遼寧,、廣西等地都已探索宅基地指標(biāo)先使用后核銷制度，證明了其存在的合理性,?！盵20]因此，可以實行先批后核的審批管理方式，從而解決農(nóng)戶申請困難的問題,。第二,，明確宅基地使用的申請條件。明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以提出申請的條件,，其中判斷戶的主要依據(jù)是戶籍管理中的戶口登記,，戶口本登記為一個家庭就屬于一戶。[21]對于分戶的條件,，應(yīng)明確多子女戶,，達(dá)到法定婚齡進(jìn)行了婚姻登記的子女可以進(jìn)行分戶，但獨(dú)生子女家庭不得進(jìn)行分戶,。對于宅基地面積標(biāo)準(zhǔn),，應(yīng)根據(jù)山區(qū)和郊區(qū)以及宅基地使用的土地性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，鼓勵村民使用荒地,、閑置土地建房,。第三，調(diào)整農(nóng)村宅基地審批的權(quán)限,。為了簡化審批手續(xù),，應(yīng)調(diào)整現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地審批權(quán)限。在宅基地審批管理中,，基層政府起著實質(zhì)性的作用,，因而可以將審批權(quán)限下放一級，由縣級土地行政主管部門行使宅基地的審批權(quán),，并向縣級人民政府備案,；而涉及占用農(nóng)用地的則由縣級人民政府行使審批權(quán)，并向省級人民政府備案,。第四,，完善宅基地申請的審批程序。與審批權(quán)下放相適應(yīng),，宅基地申請的一般審批程序應(yīng)設(shè)計為：村民向村民委員會提出申請,，經(jīng)村民會議或村民代表會議討論通過后，報鄉(xiāng)土地管理機(jī)構(gòu)審核,，然后由縣級土地管理部門批準(zhǔn),，最后報縣級人民政府備案，以便其年底時進(jìn)行宅基地使用指標(biāo)的核銷,，同時還應(yīng)強(qiáng)化基層自治組織的功能和鄉(xiāng)級土地管理機(jī)構(gòu)的核查義務(wù),。

 

（四）強(qiáng)化宅基地的登記發(fā)證工作

 

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記是集體土地使用制度改革的重要基礎(chǔ)，也是保護(hù)宅基地使用權(quán)人合法權(quán)益,，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的重要手段,。第一,，應(yīng)開展宅基地調(diào)查，健全宅基地地籍檔案,。宅基地調(diào)查是我國土地調(diào)查制度的重要組成部分,，是進(jìn)行宅基地確權(quán)登記發(fā)證的基礎(chǔ)。因此,，各地人民政府應(yīng)積極推進(jìn)本地的農(nóng)村宅基地調(diào)查，建立健全各地的宅基地地籍檔案以及電子檔案的信息化,，為農(nóng)村宅基地管理提供資料信息,。第二，應(yīng)建立農(nóng)民不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度,。為了提高農(nóng)村宅基地登記管理的效率和效果,，提升農(nóng)民登記辦證的積極性，我國應(yīng)改變現(xiàn)有的房屋和土地分開登記的管理模式,，建立宅基地使用權(quán)和房屋登記相統(tǒng)一的農(nóng)民不動產(chǎn)登記制度,，并由土地主管行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)農(nóng)民不動產(chǎn)的統(tǒng)一登記工作，避免不同登記管理部門造成的登記矛盾現(xiàn)象,。村民在取得許可并完成建房活動后,，提出宅基地使用權(quán)登記申請的，土地主管機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為其符合宅基地使用條件的,，直接向申請人頒發(fā)不動產(chǎn)登記證書,，明確宅基地使用權(quán)和房屋的主體、范圍以及面積,，而該證書是農(nóng)民宅基地使用權(quán)和房屋的權(quán)利憑證,。第三，應(yīng)明確宅基地登記生效制度,?！段餀?quán)法》139條確立了建設(shè)用地使用權(quán)登記生效原則，但《物權(quán)法》以及《不動產(chǎn)登記暫行條例》中均沒有明確宅基地使用權(quán)登記采取何種原則,。為了加強(qiáng)登記制度在農(nóng)村宅基地管理中的作用,，掌握農(nóng)村宅基地的利用情況，明確農(nóng)村宅基地的權(quán)屬,，遏制宅基地違法使用情況,，維護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，應(yīng)參照建設(shè)用地使用權(quán)登記生效原則，建立農(nóng)村宅基地登記生效制度,，明確村民取得宅基地使用權(quán)后必須到土地主管機(jī)關(guān)進(jìn)行登記,。

 

（五）完善宅基地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制

 

為了規(guī)范農(nóng)村宅基地的隱形流轉(zhuǎn)，應(yīng)逐步建立完善的宅基地流轉(zhuǎn)管理制度,。首先,，應(yīng)明確流轉(zhuǎn)的條件，將登記作為流轉(zhuǎn)的前提條件之一,，并可以考慮建立最低價保護(hù)制度,，以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；其次,，應(yīng)建立科學(xué)的宅基地流轉(zhuǎn)程序,，以加強(qiáng)對宅基地流轉(zhuǎn)行為的控制。宅基地的流轉(zhuǎn)需要經(jīng)過當(dāng)事人申請,、集體經(jīng)濟(jì)組織批準(zhǔn),、流轉(zhuǎn)合同簽訂以及農(nóng)村不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)變更登記等流程；再次,，應(yīng)明確宅基地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)構(gòu),。基于農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的考慮,，土地管理部門應(yīng)承擔(dān)對宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理和監(jiān)督的職責(zé),；最后，應(yīng)該建立合理的宅基地收益分配機(jī)制,。在宅基地流轉(zhuǎn)收益分配中,，國家、集體經(jīng)濟(jì)組織以及宅基地使用權(quán)人均是權(quán)利主體,。在確定分配比例和方式時,，應(yīng)考慮宅基地的權(quán)利屬性和社會屬性，并根據(jù)宅基地的取得方式進(jìn)行不同的規(guī)定,。國家可以通過稅收的方式享受一定比例的收益,，但該比例應(yīng)當(dāng)很小,；集體經(jīng)濟(jì)組織和宅基地使用權(quán)人之間收益比例分配的確定,，應(yīng)當(dāng)根據(jù)宅基地取得方式是有償還是無償，由兩者進(jìn)行協(xié)商確定,。

 

（六）建立宅基地退出管理機(jī)制

 

應(yīng)簡化宅基地退出的程序,，對于宅基地退出的申請、受理,、審批的設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)便民的原則,，對于達(dá)到法定退出條件而拒不退出的村民，可以由其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織自動收回,，并由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行注銷登記,。此外，還應(yīng)建立退出激勵和補(bǔ)償機(jī)制,。調(diào)查顯示,，在補(bǔ)償合理的情況下,，有一半以上的農(nóng)戶愿意將閑置的宅基地退出。[22]因而,，對于主動退出合法占有的宅基地的村民,，實施經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)方面的獎勵；村民退出合法占有的宅基地后,，應(yīng)給予合理的補(bǔ)償,，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮宅基地的福利保障性質(zhì)，以滿足村民退出后的住房需求,，而補(bǔ)償方式則可以根據(jù)村民退出后的不同情況,，采取貨幣補(bǔ)償、住房置換以及社會保障等方式,，并尊重村民自身的意愿。

 

【注釋】：

[1]參見桂華,、賀雪峰：《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》,，《法學(xué)研究》2014年第4期，第27頁,。

[2]參見劉作翔：《規(guī)范體系：一個可以彌補(bǔ)法律體系局限性的新結(jié)構(gòu)體系》,，《人民法院報》2012年7月20日，第5版,。

[3]參見《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（原國家土地局1995年3月11日印發(fā)）第51條和第52條之規(guī)定,。

[4]參見[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯,，法律出版社1999年版,，第153頁。

[5][美]丹尼爾.P.史普博：《管制與市場》,，余暉等譯,，上海三聯(lián)書店2003年版，第45頁,。

[6]劉?。骸锻恋厮袡?quán)國家獨(dú)占研究》，法律出版社2008年版,，第317頁,。

[7]《寧波市農(nóng)村宅基地管理辦法》第15條規(guī)定：“符合建房條件的農(nóng)村村民，經(jīng)村民委員會或村經(jīng)濟(jì)合作社同意,，可以購買本村或本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)他人多余的房屋,。買賣雙方應(yīng)當(dāng)在合同生效后六十天內(nèi)向縣級人民政府土地行政主管部門辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)?！?/p>

[8]黃彩鳳：《對農(nóng)村宅基地管理問題的思考》,，《福建行政學(xué)院學(xué)報》2009年第2期,，第42頁。

[9]嚴(yán)金海：《農(nóng)村宅基地整治中的土地利益沖突與產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新研究——基于福建省廈門市的調(diào)查》,，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2011年第7期,，第47頁。

[10]李玉德：《青海省農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀的調(diào)查思考》,，《青海國土經(jīng)略》2011年第3期,，第10頁。

[11]尹放鳴等：《常德農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀調(diào)查及對策探討》,，《國土資源導(dǎo)刊》2009年第2期,，第66頁。

[12]孟憲平：《當(dāng)前農(nóng)村宅基地現(xiàn)行管理制度存在的矛盾與問題》,，《國土資源》2014年第9期,，第53頁。

[13]趙京：《農(nóng)村宅基地用地控制與管理——以湖北省為例》,，《中國房地產(chǎn)》2010年第7期,，第57頁。

[14]參見許明月等：《財產(chǎn)權(quán)登記法律制度研究》,，中國社會科學(xué)出版社2002年版,，第11頁。

[15]向德平等：《宅基地發(fā)證僅2%的背后——來自四川省平昌縣的調(diào)查》,，《中國土地》2010年第2期,，第64頁。

[16]曾芳芳等：《基于城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村宅基地問題研究（一）——現(xiàn)實困境及其根源探究》,，《福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第5期,，第22頁。

[17]參見李英等：《農(nóng)村宅基地使用存在的問題分析及政策建議——基于山東省棲霞市農(nóng)村宅基地使用狀況調(diào)查》,，《國土資源科技管理》2009年第6期,，第129頁。

[18]參見王辰昊：《農(nóng)村宅基地隱形流轉(zhuǎn)的博弈分析及啟示——基于模糊產(chǎn)權(quán)的視角》,，《中國房地產(chǎn)》2011年第4期,，第41頁。

[19]王天林：《原則抑或目的——刑事訴訟“雙重目的論”之邏輯悖反及其偽成》,，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2010年第3期,，第47頁。

[20]帥文波,、南雪玲：《安徽省農(nóng)村宅基地管理農(nóng)戶研究》,，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》2014年第9期，第27頁,。

[21]參見房紹坤：《物權(quán)法用益物權(quán)編》,，中國人民大學(xué)出版社2007年版,，第218頁。

[22]參見前引[20],，帥文波,、南雪玲文，第25頁,。