司法建議有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),，堅(jiān)持了審判的法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。但有些法院,，特別是基層法院的司法建議工作存在很多問題,，在行政審判中尤為突出，為此,，四川省巴中市中級(jí)人民法院成立課題組,，進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研。

一,、基本情況

近三年來,，巴中市5個(gè)基層法院在行政審判中共發(fā)出司法建議101件，分別為2014年32件,，2015年42件,，2016年上半年27件，呈現(xiàn)出顯著上漲的趨勢(shì),，說明各法院對(duì)司法建議工作越來越重視,。但是，同期的行政案件數(shù)量也呈現(xiàn)出上漲趨勢(shì),，分別為2014年99件,，2015年143件，2016年上半年84件,。將司法建議數(shù)除以行政案件數(shù),，二者的百分比分別為2014年32.3%，2015年29.4%,，2016年上半年32.1%,，并未呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)，這說明,，與行政審判工作相比,，基層法院的司法建議工作相對(duì)薄弱。另外,，5個(gè)法院司法建議得到回復(fù)40件,，分別為2014年10件，2015年18件,，2016年上半年12件,，也呈現(xiàn)上漲態(tài)勢(shì)。而且,，將司法建議回復(fù)數(shù)除以司法建議數(shù)后,，其百分比分別為2014年31.2%，2015年42.9%,，2016年上半年44.4%,，增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯，說明被建議單位對(duì)司法建議的重視程度明顯提升,。

二,、存在的問題及原因分析

1.司法建議的回復(fù)率低,。從絕對(duì)數(shù)字上看，5個(gè)法院司法建議的回復(fù)率均未超過50%,，司法建議回復(fù)率低的結(jié)論是不容質(zhì)疑的,，原因主要有三個(gè)方面：一是司法建議本身不具有類似于裁判文書的法律拘束力；二是行政權(quán)的支配地位滋生“傲慢和偏見”,，有些行政機(jī)關(guān)對(duì)司法建議不重視,；三是法院缺乏跟蹤回訪機(jī)制，很多司法建議發(fā)出后如石沉大海,，沒有下文,。

2.司法建議類型創(chuàng)新不夠。最高人民法院在《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中強(qiáng)調(diào)要“創(chuàng)新機(jī)制,，加強(qiáng)規(guī)范,，切實(shí)提升司法建議工作水平”，并將司法建議書的類型界定為個(gè)案司法建議書,、類案司法建議書和綜合司法建議書三類,。從對(duì)巴中市5個(gè)基層法院近三年司法建議類型統(tǒng)計(jì)情況來看，個(gè)案司法建議書有87件,，占73.7%,，類案司法建議書有8件，占6.8%,，綜合司法建議書有23件,，占19.5%。司法建議類型之所以創(chuàng)新不夠原因有四：一是法官辦案壓力大,，工作繁重,，加上人手不足，沒有太多的人力和時(shí)間投入司法建議工作,；二是各法院普遍表現(xiàn)出經(jīng)費(fèi)不足,，缺乏獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，司法建議工作在各法院多是以硬性任務(wù)下達(dá),，大家對(duì)司法建議工作的熱情不夠,，缺乏能動(dòng)性；三是內(nèi)部管理機(jī)制不健全,，對(duì)類似案件缺乏梳理,、總結(jié)，牽頭部門不明確,，司法建議目標(biāo)任務(wù)未做分類分解,，比較而言，作為考核內(nèi)容，個(gè)案司法建議書更易完成,，類案司法建議書,、綜合司法建議書則需多個(gè)法官、多個(gè)部門協(xié)作,；四是各法院重視程度參差不齊,，投入不一,，綜合司法建議書更是需要整合全院司法資源,，有的法院認(rèn)為得不償失。

3.司法建議工作的規(guī)范性不夠,。一是司法建議書的格式不規(guī)范,。有4份司法建議書的首部出現(xiàn)問題，有50%以上的司法建議書并未做原因分析,，有8份司法建議書并未附判決書或裁定書,。二是司法建議的審批流程不規(guī)范。根據(jù)《意見》,，司法建議書應(yīng)明確審批權(quán)限,。5個(gè)法院關(guān)于司法建議書的審批未形成制度，有的由分管副院長(zhǎng)簽發(fā),，有的由院長(zhǎng)簽發(fā),。三是司法建議書的發(fā)送不規(guī)范?！兑庖姟返?2條強(qiáng)調(diào)“個(gè)案司法建議書一般應(yīng)當(dāng)在所涉案件裁判文書生效后或執(zhí)行,、涉訴信訪案件辦結(jié)后，及時(shí)發(fā)出”,，然而有6份司法建議書卻是在上訴期內(nèi)或二審審理過程中發(fā)出,。

4.司法建議工作的相關(guān)機(jī)制不健全。一是日常管理機(jī)制不健全,，5個(gè)法院雖都指定了專人負(fù)責(zé)司法建議工作,，但基本上未明確工作內(nèi)容。二是檔案管理機(jī)制不健全,，5個(gè)法院都沒有如同裁判文書般重視司法建議書的歸檔工作,。三是司法統(tǒng)計(jì)機(jī)制不健全。按照《意見》第16條要求,，司法建議應(yīng)當(dāng)納入司法統(tǒng)計(jì)范圍,。巴中中院雖然對(duì)司法建議工作進(jìn)行考核，但并沒有在司法統(tǒng)計(jì)任務(wù)中強(qiáng)調(diào),，所以5個(gè)法院都未啟動(dòng)司法建議的統(tǒng)計(jì)工作,。產(chǎn)生上述問題的原因主要有兩個(gè)方面：一是基層法院普遍存在人手短缺的困難，所以會(huì)把有限的人力資源盡可能投入到審判業(yè)務(wù)上,；二是相關(guān)部門對(duì)司法建議工作的考核,、監(jiān)督力度不夠,，導(dǎo)致基層法院對(duì)該項(xiàng)工作重視不夠。

三,、對(duì)策建議

1.建立健全司法建議內(nèi)部工作機(jī)制,。一是建立健全司法建議工作的日常管理機(jī)制。二是建立健全司法建議工作的檔案管理和司法統(tǒng)計(jì)機(jī)制,。三是建立健全司法建議工作的獎(jiǎng)懲機(jī)制,。四是建立健全司法建議工作的跟蹤回訪機(jī)制，建議中要寫上“以上建議請(qǐng)予以考慮,，并將反饋意見在一個(gè)月內(nèi)函告我院”,，對(duì)未引起被建議單位重視的，可以向其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提出意見,，保證司法建議的實(shí)效性,。

2.加強(qiáng)司法建議工作的規(guī)范化建設(shè)。一是規(guī)范司法建議書的格式,，不能缺項(xiàng)少項(xiàng),。二是規(guī)范司法建議書的內(nèi)容，找準(zhǔn)問題,，加強(qiáng)原因分析,。三是規(guī)范司法建議書的審批流程，要嚴(yán)格遵循《意見》要求,，重要的司法建議由院長(zhǎng)把關(guān),。四是規(guī)范司法建議的發(fā)送程序，明確具體的起草人及辦理時(shí)間,，保證司法建議的時(shí)效性,。

3.強(qiáng)化司法建議工作的保障措施。一是加強(qiáng)培訓(xùn),，推廣經(jīng)驗(yàn),，提升司法建議工作水平。二是積極爭(zhēng)取外部理解和支持,，加大司法建議宣傳力度,，喚起社會(huì)的理解和重視，進(jìn)一步營造良好的司法環(huán)境,。

（課題組成員：文達(dá)  郭徽  楊洋  張可  程德棟）