一,、城管執(zhí)法體制的前世今生

 

如今,，在城市生活和工作的人，絕大多數(shù)都知道城管這個(gè)詞,，知道這是一個(gè)執(zhí)法部門,，一群在街面上流動(dòng)的隊(duì)伍，經(jīng)常干著拆房子和趕著攤販們到處跑的事情,。但卻很少有人知道城管執(zhí)法體制是怎么回事,，以及在體制背后的機(jī)制、行為,、效果等諸如此類內(nèi)容,。

 

（一）從行業(yè)管理執(zhí)法體制到相對集中行政處罰權(quán)管理執(zhí)法體制

 

行業(yè)管理執(zhí)法體制。在1997年北京市宣武區(qū)試點(diǎn)相對集中行政處罰權(quán)城管執(zhí)法體制以前,，我們一直實(shí)行的城管體制是行業(yè)管理分別執(zhí)法體制,。這種體制的特點(diǎn)，就是沒有城市管理執(zhí)法的綜合特點(diǎn),，實(shí)行各個(gè)部門分行業(yè)管理與執(zhí)法,。換言之,，與城市管理執(zhí)法有關(guān)的各個(gè)部門，按照各自的立法規(guī)定和職責(zé)權(quán)限分別管理執(zhí)法各自的事項(xiàng),。諸如城市的市政公用設(shè)施,，由市政公用管理部門負(fù)責(zé)管理，對于損壞,、破壞市政公用設(shè)施的人和事,，由市政公用管理部門負(fù)責(zé)執(zhí)法查處。同樣,，城市規(guī)劃管理部門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的管理,，對違反城市規(guī)劃的行為（如違法建設(shè)行為）依法負(fù)責(zé)執(zhí)法查處。市政管理執(zhí)法是這樣,，城市規(guī)劃管理執(zhí)法是這樣,，市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化,、工商行政,、占道經(jīng)營等管理執(zhí)法都是這樣。

 

其實(shí),，不僅是在城市管理領(lǐng)域,，大多數(shù)行政管理領(lǐng)域都是這樣，即行業(yè)管理,、部門執(zhí)法,。農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)業(yè)事項(xiàng)，對行業(yè)內(nèi)的違規(guī)違法負(fù)責(zé)執(zhí)法查處,，價(jià)格部門管理價(jià)格事項(xiàng),，對價(jià)格行業(yè)的違規(guī)違法行為負(fù)責(zé)執(zhí)法查處，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品藥品的管理,，并對食品藥品領(lǐng)域的違規(guī)違法行為負(fù)責(zé)執(zhí)法查處,，等等。從世界范圍看,，大多數(shù)國家的行政管理執(zhí)法體制也相差無幾,，以行業(yè)管理分別執(zhí)法為基本體制。[1]

 

相對集中行政處罰權(quán)管理執(zhí)法體制,。這個(gè)行業(yè)管理分別執(zhí)法的城管體制在1997年后被逐步改變,。首先，1996年《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第16條規(guī)定：國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省,、自治區(qū),、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。這個(gè)立法規(guī)定，為城管執(zhí)法體制的改變奠定了法律基礎(chǔ),。其次,，國務(wù)院批準(zhǔn)試點(diǎn)新的城管執(zhí)法體制，即1997年國務(wù)院法制辦在全國第一個(gè)批準(zhǔn)了北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作,，并明確“原有關(guān)行政執(zhí)法部門不再行使調(diào)整后由區(qū)監(jiān)察大隊(duì)集中行使的行政處罰權(quán),。”[2]此后,，國務(wù)院辦公廳制發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》,，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》。兩個(gè)重要的規(guī)范性文件,，從制度層面和工作層面將相對集中的城管執(zhí)法體制全面建立起來,，逐步形成了今天覆蓋全國的相對集中行政處罰權(quán)城市管理執(zhí)法體制。再次,，隨著城管執(zhí)法工作的深入,，僅僅賦予城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)相對集中的行政處罰權(quán)已不能適應(yīng)城管執(zhí)法工作需要，因此,，在2011年《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡稱《行政強(qiáng)制法》）第17條中就有了新的規(guī)定：依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān),，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施,。從法律上講,，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中了處罰權(quán)和強(qiáng)制措施權(quán)，即行政執(zhí)法權(quán)中最主要也最重要的兩項(xiàng)權(quán)力,。所以,，今天的城管執(zhí)法體制實(shí)際上就是相對集中行政執(zhí)法權(quán)體制。

 

為什么要改革原來的城管執(zhí)法體制形成今天的相對集中執(zhí)法權(quán)體制,？這個(gè)問題的答案事關(guān)改革的正當(dāng)性,，也事關(guān)繼續(xù)改革體制的必要性和合理性。筆者認(rèn)為,，當(dāng)初改革城管執(zhí)法行業(yè)管理分別執(zhí)法體制的原因，主要在于隨著中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展,，城市管理執(zhí)法的行業(yè)性,、部門性、分散性特點(diǎn)越來越不適應(yīng)城管執(zhí)法集中性,、綜合性要求,。當(dāng)初最為典型的說法就是“八個(gè)大蓋帽管不好一頂破草帽”。一個(gè)無照游商,、攤販的經(jīng)營行為,，涉及七、八個(gè)部門監(jiān)管,。也正因?yàn)橛衅?、八個(gè)部門分別監(jiān)管,，多頭、交叉,、重復(fù)等監(jiān)管現(xiàn)象在所難免,，影響執(zhí)法效率和執(zhí)法形象。所以,，為了解決好多頭執(zhí)法,、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰,、執(zhí)法擾民和執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題,，從體制上就把執(zhí)法權(quán)交由一個(gè)機(jī)構(gòu)執(zhí)掌，其他機(jī)構(gòu),、部門都不再行使相應(yīng)的執(zhí)法權(quán),。[3]試想，如果只有一個(gè)“大蓋帽”負(fù)責(zé)城市管理執(zhí)法,，職責(zé)權(quán)限清晰明確,，多頭、交叉,、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象就可以消除,。這就是上世紀(jì)90年代改革城管執(zhí)法體制的初衷，也是城管執(zhí)法體制改革的正當(dāng)性所在,。正是在這種改革中,，形成了城管執(zhí)法相對集中行政執(zhí)法權(quán)的體制。

 

（二）城管執(zhí)法體制不順及其特點(diǎn)

 

城管執(zhí)法相對集中行政執(zhí)法權(quán)的體制解決了舊問題,，即“八個(gè)大蓋帽管不好一頂破草帽”,，但卻引發(fā)了新問題。這些新的問題,，在十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)決定中被概括為“體制不順”,。[4]城管執(zhí)法體制不順及其特點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面。

 

第一,，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置問題,。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在中央和省級政府沒有主管部門。城管執(zhí)法,，是對城市事務(wù)的管理執(zhí)法,。中央不是城市，省,、自治區(qū)也不是城市,，只有市、縣才是城市。按照這個(gè)邏輯,，市和縣的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)就只歸市政府,、縣政府領(lǐng)導(dǎo)，市政府,、縣政府是城管執(zhí)法的主管政府,，而在省、自治區(qū)乃至中央就沒有設(shè)立城管執(zhí)法的主管部門,。換言之,，城管執(zhí)法沒有行業(yè)主管部門。

 

在中央和省自治區(qū)沒有行業(yè)主管部門的體制,，并不是遺漏造成的,，而是當(dāng)初城管執(zhí)法體制改革的必然結(jié)果。因?yàn)槿藗冋J(rèn)為城管執(zhí)法不但屬于地方事務(wù)不屬于中央事務(wù),，而且還屬于地方城市事務(wù),。由地方的市、縣政府負(fù)責(zé)管理就足夠了,。理論上講,，這個(gè)考慮并無不當(dāng)，但實(shí)際效果卻不好,。一個(gè)管理執(zhí)法事務(wù),，在省自治區(qū)直至中央都沒有主管部門，那么全國,、全省,、全自治區(qū)范圍的統(tǒng)籌就難以做到；城管執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,；城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的呼聲難以直達(dá)“天庭”,；每次機(jī)構(gòu)改革中，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的去留強(qiáng)弱都由市,、縣政府這個(gè)唯一的領(lǐng)導(dǎo)部門說了算,；城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱不統(tǒng)一；城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在政府機(jī)構(gòu)中的地位也有差異,，有的是政府組成部門,，有的是政府直屬機(jī)構(gòu)，有的則屬于政府部門下屬二級機(jī)構(gòu),。這些問題，在理論上可能沒有人關(guān)注和研究,，即便關(guān)注到了也看著是無須大驚小怪的“瑣碎”之事,，上不了臺(tái)面。可是,，正是這些上不了臺(tái)面之事,，使得組建的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)自覺低人一等，不是“正規(guī)軍”,，更象“游擊隊(duì)”,。影響城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員士氣，影響城管執(zhí)法事業(yè)的發(fā)展,。

 

第二,，城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍問題。當(dāng)初城管執(zhí)法體制改革確定的城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍是所謂7+X事項(xiàng),。即城管執(zhí)法事項(xiàng)包括：市容環(huán)衛(wèi),；城市規(guī)劃；園林綠化,；市政,；環(huán)境保護(hù)；工商行政的無照商販,；公安交通的侵占道路的行政執(zhí)法事項(xiàng),；以及法律、法規(guī),、規(guī)章和政府確定的其他事項(xiàng),。這里，市容環(huán)衛(wèi),、城市規(guī)劃,、園林綠化、市政,、環(huán)境保護(hù),、工商行政的無照商販、公安交通的侵占道路的行政執(zhí)法事項(xiàng)就是七方面的城管執(zhí)法事項(xiàng),。所謂X即指法律,、法規(guī)、規(guī)章和政府確定的其他城管執(zhí)法事項(xiàng),。理論上講,，無論7+X還是8+X，城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍都是確定的,，但這里有一個(gè)實(shí)際存在的無法窮盡的漏洞,，即政府確定的其他事項(xiàng)。我們知道,，城管執(zhí)法事項(xiàng)屬于地方事務(wù),，在市,、縣兩級設(shè)有城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。那么所謂政府確定的其他事項(xiàng),，在實(shí)際工作中就幾乎成了市確定的其他事項(xiàng)和縣政府確定的其他事項(xiàng),。這個(gè)不封口的X，就成為了市縣政府任意添加城管執(zhí)法事項(xiàng)的入口,。加上城管執(zhí)法沒有全國統(tǒng)籌,，各地方政府對城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍的確定就會(huì)出現(xiàn)較大差異，很不規(guī)范,。因此,，城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍，就成為了七個(gè)方面統(tǒng)一,，X方面不封口不統(tǒng)一,，城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍確而不定。據(jù)住建部對全國100個(gè)市的統(tǒng)計(jì),，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法事項(xiàng)范圍的情況分別是：100個(gè)城市有市容環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法職能,，99個(gè)城市有市政公用、園林綠化,、城市規(guī)劃,、無照經(jīng)營占道經(jīng)營執(zhí)法職能，97個(gè)城市有環(huán)保執(zhí)法職能（建筑施工噪音,、生活噪音,、揚(yáng)塵污染、餐飲油煙污染）,，92個(gè)城市有人行道違法停車執(zhí)法職能,，19個(gè)城市有畜禽屠宰執(zhí)法職能，14個(gè)城市有河道管理執(zhí)法職能,，12個(gè)城市有城市建筑施工管理,、建筑業(yè)管理執(zhí)法職能，11個(gè)城市有房產(chǎn)管理,、物業(yè)管理執(zhí)法職能,，7個(gè)城市有城市公交客運(yùn)管理執(zhí)法職能，6個(gè)城市有流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩芾韴?zhí)法職能,，5個(gè)城市有物業(yè)管理,、城市節(jié)水管理、寵物飼養(yǎng)管理執(zhí)法職能,。[5]從數(shù)據(jù)看,，各個(gè)城市城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍不盡相同，確而不定,。

 

第三,，城管執(zhí)法權(quán)運(yùn)行問題,。城管執(zhí)法改革的初期，相對集中的是單一的行政處罰權(quán),，而不包含其他行政權(quán)。按照這個(gè)模式,，城管執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行就只是行政處罰權(quán)的運(yùn)行,，與行政處罰權(quán)相關(guān)的其他行政權(quán)力則分別掌握在其他各個(gè)部門手中，由其他各個(gè)部門分別運(yùn)行,。這是一種全新的體制改革,，在我們歷次的機(jī)構(gòu)和體制改革中都沒有出現(xiàn)過。所謂全新改革,，就是把行政權(quán)力運(yùn)行流程中的部分權(quán)力環(huán)節(jié)截?cái)?，集中交付給一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)掌、行使,，行政權(quán)力運(yùn)行流程中的其他環(huán)節(jié)權(quán)力仍然由各相關(guān)部門行使,，實(shí)現(xiàn)人為的行政權(quán)力運(yùn)行流程分割。所以,，審批管理權(quán)掌握在各相關(guān)部門,，行政強(qiáng)制措施權(quán)掌握在各相關(guān)部門，獨(dú)行政處罰權(quán)集中掌握在城管執(zhí)法機(jī)構(gòu),，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)也掌握在其他部門,，如此等等。

 

這種改革使得城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力運(yùn)行在實(shí)際中遇到了新問題：

 

遇到的第一個(gè)問題是監(jiān)督檢查權(quán)歸屬問題,。按照《行政處罰法》規(guī)定和國務(wù)院規(guī)定,，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中的是行政處罰權(quán)，并未有明確包含行政監(jiān)督檢查權(quán),。那么監(jiān)督檢查權(quán)應(yīng)該歸屬于誰,，就存在疑問。按照誰審批誰監(jiān)督的原則,，監(jiān)督檢查權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于審批權(quán)機(jī)關(guān),。如果是這樣，那么城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)就不掌握監(jiān)督檢查權(quán),。這樣一來問題就出現(xiàn)了,，因?yàn)槌枪軋?zhí)法機(jī)構(gòu)的行政處罰權(quán)行使，往往是以監(jiān)督檢查權(quán)為前提的,，只有城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)常對轄區(qū)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查,，才可能發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人的違規(guī)違法，也才可能進(jìn)行查處處罰,。如果監(jiān)督檢查權(quán)不屬于城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)而屬于執(zhí)掌審批權(quán)的機(jī)關(guān),，那么城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處案件之責(zé)就難以實(shí)現(xiàn),。這個(gè)法律上的障礙，很多地方政府和城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)都不管不顧,，既讓審批權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查,，也讓城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查。其實(shí),，這個(gè)問題到今天為止都沒有從法律上清楚解決,。

 

遇到的第二個(gè)問題是行政強(qiáng)制措施權(quán)歸屬問題。我們知道,，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在城管執(zhí)法工作中,，時(shí)常需要運(yùn)用查封、扣押等行政強(qiáng)制措施,，但法律和規(guī)定又只集中了行政處罰權(quán),，沒有包含行政強(qiáng)制措施權(quán)。從嚴(yán)格法律意義上講,，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)每一次需要使用查封,、扣押等強(qiáng)制措施時(shí)都無權(quán)采取，只能由立法規(guī)定的其他相關(guān)部門依法采取強(qiáng)制措施,，然后再由城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法作出行政處罰決定,。這樣一個(gè)局面是尷尬的，也是很不便于城管執(zhí)法工作的,。所以,，實(shí)踐中不少地方政府和城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)就不管不顧，徑直采取強(qiáng)制措施和作出處罰決定,。而徑直采取強(qiáng)制措施的行為,，無疑是沒有法律依據(jù)的，是違法的,。后來,，在《行政強(qiáng)制法》第17條中才補(bǔ)充了法律依據(jù)，明確規(guī)定依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān),，可以實(shí)施法律,、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。這才使得這種實(shí)際做法有了合法依據(jù),，問題得以解決,。

 

遇到的第三個(gè)問題是以強(qiáng)制措施權(quán)和處罰權(quán)為內(nèi)容的行政執(zhí)法權(quán)與以審批權(quán)為內(nèi)容的管理權(quán)分流問題。城市事務(wù)的管理權(quán)仍然歸屬于各個(gè)不同的部門,，執(zhí)法權(quán)則集中于城管執(zhí)法機(jī)構(gòu),，這個(gè)現(xiàn)狀從改革開始至今一直如此。例如,，城市規(guī)劃的審批等管理權(quán),，歸屬于城市規(guī)劃管理部門,，對于違反規(guī)劃的違法建筑拆除權(quán)則屬于城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。又例如,，工商執(zhí)法執(zhí)照的核發(fā)等管理權(quán)屬于工商行政管理部門,，對無照經(jīng)營攤販的執(zhí)法權(quán)則屬于城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，等等,。管理權(quán)歸一個(gè)部門,，執(zhí)法權(quán)歸另外一個(gè)部門，這種權(quán)力分離模式雖然可相互制約彼此監(jiān)督,，但卻使得權(quán)力運(yùn)行不暢，徒生許多銜接和沖突,。所以,，在城管執(zhí)法工作中，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)從實(shí)際工作需要出發(fā),，提出“首尾一致”的要求,。問題在于首和尾怎么才能銜接一致？用協(xié)商機(jī)制的辦法,，會(huì)增加很多部門協(xié)調(diào)協(xié)商事務(wù),，用統(tǒng)一體制的辦法，就把當(dāng)初城管執(zhí)法體制改革的核心——首尾分離廢除了,。

 

城管執(zhí)法體制改革,，從誕生那天起，法律明確集中的就是行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施權(quán),，而不包含以審批權(quán)為內(nèi)容的管理權(quán),。但沒有管理權(quán)就會(huì)使執(zhí)法權(quán)運(yùn)行經(jīng)常不暢。所以,，雖然在法律上沒有授予城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理權(quán),，但各地方政府和城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)則或多或少實(shí)際擁有管理權(quán)。以住建部對全國100個(gè)城市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)享有管理權(quán)的有：82個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有戶外廣告管理職能,，80個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有市容環(huán)衛(wèi)管理職能，77個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有建筑垃圾管理職能,，65個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有市政設(shè)施管理職能,，41個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有園林綠化管理職能，36個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有公用事業(yè)管理職能,，23個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有城市風(fēng)景區(qū)與公園管理職能,，15個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有愛國衛(wèi)生管理職能，11個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有停車場管理職能,，8個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有養(yǎng)犬和畜禽飼養(yǎng)管理職能,，6個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有洗車行業(yè)管理職能,，3個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有河道管理職能，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有節(jié)水管理職能,，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有地下水開發(fā)管理職能,，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有保潔清洗管理職能，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有公交客運(yùn)管理職能,，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有三輪車管理職能,，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有國旗懸掛管理職能，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有林業(yè)管理職能,，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有軌道交通建設(shè)管理職能,，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有房屋拆改和下挖地下室管理職能，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有修車行業(yè)管理職能,。[6]

 

二,、城管執(zhí)法體制改革的要點(diǎn)

 

十八屆三中、四中全會(huì)決定都提出要理順城市管理執(zhí)法體制,。中共中央國務(wù)院2015年底制發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）,，提出了體制改革的總體要求、基本原則,、理順管理體制,、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)、提高執(zhí)法水平,、完善城市管理,、創(chuàng)新治理方式、完善保障機(jī)制以及加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等,。對于城市管理體制,，《指導(dǎo)意見》明確提出要構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先,、管理優(yōu)化,、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制,。筆者認(rèn)為,，該五項(xiàng)要求本身不是體制內(nèi)容，而是體制所要達(dá)到的目標(biāo)或效果,。也就是說,，在新的城管執(zhí)法體制下，城市管理執(zhí)法要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰,、服務(wù)為先,、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的目標(biāo),。體制改革不是為改革而改革,，而是改革要符合這些要求，體制最終是服務(wù)于這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),。

 

所以,，就城管執(zhí)法體制內(nèi)容而言，主要有三項(xiàng)內(nèi)容：一是機(jī)構(gòu)設(shè)置,；二是職責(zé)權(quán)限,；三是權(quán)力運(yùn)行。

 

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置

 

其一,，關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置,。機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，是體制中首當(dāng)其沖的重要問題,。一個(gè)管理機(jī)構(gòu),，如果連自身設(shè)置都存在問題，怎么能履行好管理職能,？就城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，多年來一直是城管執(zhí)法者們所呼吁和高度重視的問題,?！吨笇?dǎo)意見》對城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革有三點(diǎn)主要內(nèi)容如下：

 

首先是機(jī)構(gòu)性質(zhì)。現(xiàn)有的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì),，有屬于政府組成部門的,，有屬于政府直屬機(jī)構(gòu)的，還有屬于政府部門下設(shè)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的,。這三種情形需要統(tǒng)一和明確規(guī)范,。《指導(dǎo)意見》規(guī)定,，統(tǒng)籌解決好機(jī)構(gòu)性質(zhì)問題,，具備條件的應(yīng)當(dāng)納入政府機(jī)構(gòu)序列。所謂納入政府機(jī)構(gòu)序列,，包含作為政府組成部門的政府機(jī)構(gòu),，也包含作為政府直屬機(jī)構(gòu)的政府機(jī)構(gòu)。無論是政府組成部門,，還是政府直屬機(jī)構(gòu),，都在政府序列范疇之內(nèi)無疑。但如果把城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然作為政府部門下設(shè)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),，就不符合政府機(jī)構(gòu)序列的要求了,。另外，就機(jī)構(gòu)性質(zhì)而言，目前有政府組成部門,、直屬機(jī)構(gòu),、辦公機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位,、部門管理機(jī)構(gòu)等,，就性質(zhì)而言，有行政編制的機(jī)構(gòu),，也有事業(yè)編制的機(jī)構(gòu),。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)屬于哪一種編制機(jī)構(gòu)呢？《指導(dǎo)意見》對此有兩點(diǎn)規(guī)定：

 

第一點(diǎn),，統(tǒng)籌解決機(jī)構(gòu)性質(zhì),。既是統(tǒng)籌解決，就不是各地自行解決,。因此,，應(yīng)當(dāng)理解為是由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同中央編辦指導(dǎo)地方統(tǒng)籌解決。

 

第二點(diǎn),，解決好機(jī)構(gòu)性質(zhì),。對城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，“解決好”就是以行政編制確定機(jī)構(gòu)性質(zhì),，而不是現(xiàn)在的事業(yè)編制機(jī)構(gòu)性質(zhì),。所以，雖然《指導(dǎo)意見》并沒有寫明是行政編制,，但無論從全國統(tǒng)籌還是“解決好”來看,，應(yīng)當(dāng)是行政編制的機(jī)構(gòu)性質(zhì)。

 

其次是主管部門,。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有地方政府領(lǐng)導(dǎo)沒有上級主管部門,，尤其是沒有中央一級的業(yè)務(wù)主管部門，是困擾城管執(zhí)法和城管執(zhí)法者們的老問題,?！吨笇?dǎo)意見》對此有明確的規(guī)定，即在中央一級明確有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部作為城管執(zhí)法的主管部門,。在省一級,，規(guī)定各省、自治區(qū),、直轄市政府應(yīng)當(dāng)確立相應(yīng)的城市管理主管部門,。

 

這里，值得注意的有三點(diǎn)：

 

第一點(diǎn),，在省,、市、縣須有城管執(zhí)法的主管部門，而不再是目前的無主管部門局面,。

 

第二點(diǎn),，地方城管執(zhí)法主管部門的確立，由省,、自治區(qū),、直轄市政府確立，即由哪一個(gè)部門作為城管執(zhí)法主管部門,，由省級政府確定,。

 

第三點(diǎn)，省級政府確立的地方各級城管執(zhí)法部門是相應(yīng)的而不是不相應(yīng)的,。所謂相應(yīng),，應(yīng)當(dāng)與中央一級的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)相應(yīng)，相對應(yīng),。這樣便于上傳下達(dá),，便于統(tǒng)籌和管理，在中央一級已經(jīng)明確是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部是主管部門,，那么在地方各級中所相應(yīng)的應(yīng)該也是省,、市、縣的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門,。

 

再次是機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置,。這次體制改革在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，強(qiáng)調(diào)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的綜合設(shè)施,，以適應(yīng)城管執(zhí)法的綜合性需求和綜合執(zhí)法的需求。地方的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置分兩種情形,。一個(gè)情形是省級執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置,，按照精簡統(tǒng)一效能的原則，整合歸并省級執(zhí)法隊(duì)伍,。將現(xiàn)存的若干支城管執(zhí)法相關(guān)的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行合并,，減少省級層面城管執(zhí)法隊(duì)伍的數(shù)量，解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法隊(duì)伍膨脹這個(gè)老問題,。這體現(xiàn)了中共十八屆三中全會(huì),、四中全會(huì)決定中所提出的“整合執(zhí)法主體”、“整合隊(duì)伍”原則的精神,。也就是說,，省級城管執(zhí)法，沒有在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行集中綜合,，但在隊(duì)伍設(shè)置上則實(shí)行了集中綜合,，對于有幾支城管執(zhí)法隊(duì)伍并存的，需進(jìn)行整合歸并，減少省級城管執(zhí)法隊(duì)伍的數(shù)量,。對省以下的市縣兩級則是明確實(shí)行機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置,，要求推進(jìn)市縣兩級政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用,、市容環(huán)衛(wèi),、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能,，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置,。由此可見，這次體制改革在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的最大特點(diǎn),，就是通過大部門制方式實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置,。過去的城管體制改革，只是改了權(quán)力,，實(shí)行了部分行政權(quán)力的集中（處罰權(quán)和強(qiáng)制措施權(quán)）,，這次不僅涉及到權(quán)力，同時(shí)涉及到機(jī)構(gòu),，使得權(quán)力的集中與機(jī)構(gòu)的綜合相對應(yīng),、相配套。消除權(quán)力集中與機(jī)構(gòu)分散存在的掣肘和矛盾,，使權(quán)力運(yùn)行更加順暢,。

 

（二）職責(zé)權(quán)限

 

其二，關(guān)于職責(zé)權(quán)限,。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管理與執(zhí)法職責(zé)權(quán)限,，歷來都是城管體制中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。當(dāng)初城管體制改革確定的7+X職能,，正是因?yàn)閄職能的不確定,，由地方政府隨時(shí)添加，在一定程度上導(dǎo)致城市管理與執(zhí)法事項(xiàng)范圍過于龐雜,，規(guī)范性,、統(tǒng)一性不夠影響城管執(zhí)法的效率和形象。這次城管執(zhí)法體制改革主要內(nèi)容之一,，就是要確定城市管理與執(zhí)法職責(zé)權(quán)限,，把城城市管理與執(zhí)法的職能科學(xué)合理地劃定下來。我們知道,，城管的職能可分類兩大類,，一大類是管理職能，另一大類是執(zhí)法職能,?！吨笇?dǎo)意見》分別明確規(guī)定了城市管理職能和執(zhí)法職能,。

 

首先，匡定管理職責(zé),?！吨笇?dǎo)意見》明確城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理,、交通管理,、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等。也就是說,，包含城市的市政管理,、城市的環(huán)境管理、城市的交通管理,、城市的應(yīng)急管理和城市的規(guī)劃及其實(shí)施管理等五個(gè)方面,。具體實(shí)施范圍確定的是3+5+X范圍。

 

所謂3,，是指從中央到地方都需要納入城市管理的事項(xiàng)范圍,，包括市政公用設(shè)施運(yùn)行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理,、園林綠化管理等方面的全部工作,。所謂5，是指在上述三項(xiàng)事項(xiàng)范圍之外,，另給市縣增加的城市管理事項(xiàng)范圍,，包括公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理,、環(huán)境保護(hù)管理,、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作,。所謂X,，是指上述五個(gè)方面的工作不是全部納入城市管理工作范圍，而是部分納入城市管理工作范圍,。哪部分納入城市管理工作范圍，哪部分不納入城市管理工作范圍,，由市縣政府依法確定,。例如，住宅小區(qū)目前大多實(shí)行封閉小區(qū)制,，在小區(qū)封閉范圍之內(nèi)的路,，由各小區(qū)物業(yè)自行管理，不納入城市統(tǒng)一管理,，這就不屬于城市管理工作范圍,。但如果住宅小區(qū)實(shí)行街區(qū)制,，該小區(qū)范圍內(nèi)的路成為了市政公用設(shè)施的一部分，實(shí)行城市統(tǒng)一管理,，依法就應(yīng)當(dāng)納入城市管理范圍,。之所以要把5這部分稱之為X屬性，是因?yàn)樗袃蓚€(gè)前提條件,，一是依法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定而定,，而不是現(xiàn)在就能確定。二是由市縣政府具體確定,。至于市縣政府怎么劃定和何時(shí)劃定,，就無法提前知曉了。所以,，該五個(gè)方面的部分事項(xiàng)范圍,，仍然具有確而不定的X性質(zhì)。

 

其次,，劃定執(zhí)法職能,。執(zhí)法職能，是城管執(zhí)法職能中最為突出的職能,，也是公眾關(guān)注熱議城管的主要焦點(diǎn),，經(jīng)常發(fā)生的拆違、治理攤販等這些事件,，多是由執(zhí)法職能引發(fā)的,。實(shí)事求是地講，城市執(zhí)法是一個(gè)非常寬泛的概念,，很多執(zhí)法事項(xiàng)都可以從邏輯上歸入城管執(zhí)法職能范疇,。但其實(shí)不然，城管的執(zhí)法職能,，只是那些與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān),、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出,、專業(yè)技術(shù)要求適宜,、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域的事項(xiàng)?！吨笇?dǎo)意見》劃定的城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍是1+5+X,。

 

所謂1，是指住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán),。由于行政處罰權(quán)劃入城管執(zhí)法職能,，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第17條的規(guī)定，相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施權(quán)也一并集中于城管執(zhí)法機(jī)構(gòu),。

 

所謂5,，是指五個(gè)方面的執(zhí)法職能,，即環(huán)境保護(hù)管理方面社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染,、建筑施工揚(yáng)塵污染,、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染,、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染,、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán),；工商管理方面戶外公共場所無照經(jīng)營,、違規(guī)設(shè)置戶外廣告的行政處罰權(quán)；交通管理方面侵占城市道路,、違法停放車輛等的行政處罰權(quán),；水務(wù)管理方面向城市河道傾倒廢棄物和垃圾及違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等的行政處罰權(quán),；食品藥品監(jiān)管方面戶外公共場所食品銷售和餐飲攤點(diǎn)無證經(jīng)營,，以及違法回收販賣藥品等的行政處罰權(quán)。這五個(gè)方面執(zhí)法職能納入城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍,，不是今天才有的,，各地城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在長期執(zhí)法過程中，已經(jīng)逐步沉淀下來的城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍,，就包含這五個(gè)方面事項(xiàng),。所以，《指導(dǎo)意見》的規(guī)定,，實(shí)際上是認(rèn)可了這種多年一貫的做法和經(jīng)驗(yàn),，并上升為全國統(tǒng)一規(guī)范。

 

所謂X,，是指上述1和5范圍以外需要集中行使的行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán),，由市、縣政府報(bào)所在省,、自治區(qū)政府審批,，直轄市政府可以自行確定。

 

上述1和5執(zhí)法事項(xiàng)范圍都是具體明確的,，在實(shí)際工作中也比較好劃定,、統(tǒng)一。而X部分的執(zhí)法事項(xiàng)范圍則不盡然,。從原則精神上講，X部分的執(zhí)法事項(xiàng)范圍最終由省級政府審批確定,，市縣政府無權(quán)自行規(guī)定添加,。另外,，雖然是由市、縣政府報(bào)省級政府審批確定,，但無論是市,、縣政府上報(bào)還是省級政府確定，都是有規(guī)矩限制的,。這些規(guī)矩就是與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān),、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出,、專業(yè)技術(shù)要求適宜,、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域的事項(xiàng)。符合這些條件要求的,，市,、縣政府才能上報(bào)，省級政府才能審批,，否則,，既不應(yīng)當(dāng)上報(bào)也不應(yīng)當(dāng)審批同意?？傊?，有程序規(guī)定和條件規(guī)矩限制，對于X部分執(zhí)法事項(xiàng)有所規(guī)范有所限制,。但這部分執(zhí)法事項(xiàng)不是由立法直接規(guī)定,，也不是《指導(dǎo)意見》直接劃定，而是由地方政府分別確定,。這與當(dāng)初城管執(zhí)法的7+X中的X部分性質(zhì)相同,，很容易造成確而不定的后果。當(dāng)然,，今非昔比,，城管執(zhí)法有了新的主管部門之后，應(yīng)當(dāng)由主管部門對這些事項(xiàng)預(yù)作頂層設(shè)計(jì),，即通過積極推進(jìn)地方各級政府城市管理事權(quán)法律化,、規(guī)范化，使得X部分執(zhí)法事項(xiàng)有明確的范圍與界限,。

 

（三）權(quán)力運(yùn)行

 

其三,，關(guān)于權(quán)力運(yùn)行。上述機(jī)構(gòu)與職能都屬于靜態(tài)性質(zhì),，權(quán)力運(yùn)行則屬于動(dòng)態(tài)性質(zhì),。城管體制當(dāng)然要構(gòu)建靜態(tài)的體制結(jié)構(gòu)，但最終須運(yùn)轉(zhuǎn)權(quán)力,，在體制中實(shí)現(xiàn)權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn),，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰,、服務(wù)為先、管理優(yōu)化,、執(zhí)法規(guī)范,、安全有序。就權(quán)責(zé)明晰而言,，首當(dāng)其沖的是靜態(tài)權(quán)責(zé)劃分是否明晰,。如果劃分權(quán)責(zé)不明晰，那么權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)自然也不會(huì)順暢,。但權(quán)責(zé)劃分明晰不等于運(yùn)轉(zhuǎn)順暢,，因?yàn)闄?quán)力只有運(yùn)轉(zhuǎn)起來才能驗(yàn)證是否真正明晰和是否真正順暢。一般來講,，如果銜接太多,，X部分太多，權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)就不會(huì)順暢,。就像拐彎太多,、接口太多，水流不會(huì)通暢的道理一樣,。

 

首先,，上下權(quán)力運(yùn)行。上下權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)和左右權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn),，上下運(yùn)轉(zhuǎn)的核心是上級與下級管理與執(zhí)法權(quán)力的分配及其運(yùn)轉(zhuǎn),。《指導(dǎo)意見》規(guī)定的上下職能分配是：國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)對全國城市管理工作的指導(dǎo),，研究擬定有關(guān)政策,，制定基本規(guī)范，做好頂層設(shè)計(jì),，加強(qiáng)對省,、自治區(qū)、直轄市城市管理工作的指導(dǎo)監(jiān)督協(xié)調(diào),，積極推進(jìn)地方各級政府城市管理事權(quán)法律化,、規(guī)范化。從這些規(guī)定中可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：

 

第一,，住建部作為全國城管執(zhí)法的主管部門,，并不直接管理具體的城管執(zhí)法事項(xiàng)，而是定位在指導(dǎo)層面,。換言之,，住建部的職能是宏觀職能，而不是具體的微觀職能。城管執(zhí)法的微觀職能下沉到市縣級城管執(zhí)法機(jī)構(gòu),。

 

第二,，住建部的指導(dǎo)職能具體化為兩個(gè)方面，一是立規(guī),。包含研究擬定有關(guān)政策，制定基本規(guī)范,，做好頂層設(shè)計(jì),，積極推進(jìn)地方各級政府城市管理事權(quán)法律化、規(guī)范化,。這些都屬于建章立制的職能,。二是對省級城管工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督協(xié)調(diào)。也就是對下一級政府的城管工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督協(xié)調(diào),。

 

而各省,、自治區(qū)、直轄市的城市管理部門的職能,，則是對轄區(qū)內(nèi)城市管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo),、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評價(jià),?？梢钥闯觯〖壋鞘泄芾碇鞴懿块T的職能與住建部的職能也是以宏觀為范圍,，基本上屬于不管城市,，只管管城市的工作和機(jī)構(gòu)。相比之下,，省級城市管理部門的職能增加了考核評價(jià)的表述而已,。其實(shí)，考核評價(jià)也屬于監(jiān)督職能范圍,。當(dāng)然,，省級城市管理部門是對市縣城市管理工作和部門進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督檢查考核評價(jià)，住建部是對省級城市管理工作和部門進(jìn)行指導(dǎo),。設(shè)區(qū)的市級城市管理部門的職能共有四項(xiàng),，即城市管理和執(zhí)法工作的指導(dǎo)、監(jiān)督,、考核,，跨區(qū)域案件查處，重大案件查處,，復(fù)雜案件查處,。縣區(qū)城市管理部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的城市管理執(zhí)法職能。

 

綜上所述,，住建部和省級城市管理部門的城市管理與執(zhí)法職能屬于宏觀指導(dǎo)職能定性,，而市、縣兩級職能則屬于具體管理與執(zhí)法職能,。

 

其次,，左右權(quán)力運(yùn)行?！吨笇?dǎo)意見》明確規(guī)定,，推進(jìn)市縣兩級政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用,、市容環(huán)衛(wèi),、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能,，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置,。由于機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，實(shí)行大部門制改革,，會(huì)減少城市管理與執(zhí)法的部門數(shù)量,，從而減少城管執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的分頭、多頭現(xiàn)象,，有助于理順城管執(zhí)法權(quán)力的順暢運(yùn)行,。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，城管執(zhí)法部門分工越細(xì),，部門就越多,，銜接和斷頭也會(huì)更多，從體制上影響城管執(zhí)法權(quán)力的運(yùn)行暢通,。所以,，在體制上實(shí)行機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置和大部門制，有明顯的積極作用,。

 

當(dāng)然,，無論什么樣的大部門制，仍然是部門制,?？梢栽谝欢ǔ潭壬蠝p少權(quán)力交叉和銜接，不能徹底消除制度性多頭和銜接,，這就依賴于機(jī)制彌補(bǔ),。這方面，作為權(quán)力運(yùn)行體制的一項(xiàng)重要補(bǔ)充,，《指導(dǎo)意見》規(guī)定了幾點(diǎn)：

 

一是實(shí)行全國城市管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度,，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決制約城市管理工作的重大問題,，以及相關(guān)部門職責(zé)銜接問題。各省,、自治區(qū)政府應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制,。市、縣政府應(yīng)當(dāng)建立主要負(fù)責(zé)同志牽頭的城市管理協(xié)調(diào)機(jī)制,，加強(qiáng)對城市管理工作的組織協(xié)調(diào),、監(jiān)督檢查和考核獎(jiǎng)懲。

 

二是建立健全市,、縣相關(guān)部門之間信息互通,、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制,，形成管理和執(zhí)法工作合力。

 

三是加強(qiáng)司法銜接,，建立城市管理部門與公安機(jī)關(guān),、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享,、案情通報(bào),、案件移送等制度，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無縫對接,。

 

四是整合信息平臺(tái),，積極推進(jìn)城市管理數(shù)字化、精細(xì)化,、智慧化,。整合人口、交通,、能源,、建設(shè)等公共設(shè)施信息和公共基礎(chǔ)服務(wù)，拓展數(shù)字化城市管理平臺(tái)功能,。整合城市管理相關(guān)電話服務(wù)平臺(tái),，形成全國統(tǒng)一的12319城市管理服務(wù)熱線，并實(shí)現(xiàn)與110報(bào)警電話等的對接,。

 

再次,，一級執(zhí)法。雖然從縣到市,、省直至中央都有城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其主管部門,，但各級職責(zé)權(quán)限不同，不可能趨同化執(zhí)法,。在上下執(zhí)法關(guān)系上,，《指導(dǎo)意見》作出了一個(gè)體制性原則規(guī)定，即一級執(zhí)法。因此,，在設(shè)區(qū)的市推行市或區(qū)一級執(zhí)法,，不實(shí)行兩級執(zhí)法。簡單地說,，就是要么市級執(zhí)法為主,，要么區(qū)級執(zhí)法為主，不在同一區(qū)域?qū)嵭袃杉増?zhí)法,、多頭執(zhí)法,、重復(fù)執(zhí)法。因此,，市能夠承擔(dān)的實(shí)行市一級執(zhí)法,，市轄區(qū)能夠承擔(dān)的實(shí)行區(qū)一級執(zhí)法。區(qū)一級執(zhí)法為原則,，推動(dòng)執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理,。只有區(qū)級城市管理部門不能承擔(dān)的，才由市一級城市管理部門承擔(dān),。當(dāng)然,，市與區(qū)之間如何劃分職能，還有待于進(jìn)一步細(xì)化明確,。但無論怎么劃分兩次執(zhí)法事項(xiàng),，都不允許彼此不分、重復(fù)執(zhí)法,。

 

三,、城管體制改革任重道遠(yuǎn)

 

這次城市管理與執(zhí)法體制改革，是城市管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度改革和建設(shè),，事關(guān)重大,，事關(guān)全局，也事關(guān)長遠(yuǎn),。在這場體制改革中,，有一些體制性問題需要在改革中逐步認(rèn)識(shí)、研究和深入推進(jìn)改革,。主要有四個(gè)任重而道遠(yuǎn)需要解決好的問題,。

 

第一，確定執(zhí)法范圍邊界的任務(wù)任重道遠(yuǎn),。有邊無界,，是執(zhí)法之大忌。城管執(zhí)法過去一直備感困惑的問題之一,，就是執(zhí)法事項(xiàng)中有不確定的X事項(xiàng),，導(dǎo)致執(zhí)法事項(xiàng)范圍確而不定,。這次體制改革在很大程度上減少了這種有邊無界的現(xiàn)象，把住房和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)集中于城管執(zhí)法,。但并沒有完全消除執(zhí)法事項(xiàng)的X部分,，仍然保留有一個(gè)小小的“活口”，那就是除法定執(zhí)法事項(xiàng)外,，保留規(guī)定了“上述范圍以外需要集中行使的具體行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán),，由市、縣政府報(bào)所在省,、自治區(qū)政府審批,，直轄市政府可以自行確定?！边@是城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍的一個(gè)小“活口”,。之所以說它小，是因?yàn)檫@個(gè)范圍最終要由省級政府審批或確定,，各市縣政府無權(quán)自行決定增加,。這在一定程度上抑制了城管執(zhí)法范圍無序增加的可能。之所以說它是“活口”,，是因?yàn)榉ǘㄒ?guī)定都只授權(quán)省級政府決定，但省級政府怎么確定則由省級政府自己掌握,。換言之,，這是權(quán)定而不是法定。給城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍的增加,、調(diào)整預(yù)留的“活口”,。

 

由于在法定規(guī)定中沒有完全確定執(zhí)法事項(xiàng)邊界，省級政府行為定就成為補(bǔ)充形式,。這種形式在實(shí)際操作中如果把控不好,，也會(huì)導(dǎo)致城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍有邊無界的結(jié)果，影響體制改革的成效,。所以,，在城管執(zhí)法體制改革中，對于省級政府行為定執(zhí)法事項(xiàng)范圍一事,，須要加以規(guī)范,。首當(dāng)其沖的是標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，即哪些事項(xiàng)可以納入城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍,，哪些事項(xiàng)不能納入城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍,，須要明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，用制度進(jìn)行硬約束,。另外,，上級主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督與監(jiān)督程序建設(shè),，對于省級政府行為定的城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍可考慮進(jìn)行備案監(jiān)督。嚴(yán)格控制和科學(xué)統(tǒng)籌城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍,，使省級政府行為真正成為補(bǔ)充形式,。

 

第二，城管執(zhí)法首尾一致的任務(wù)任重道遠(yuǎn),。過去城管執(zhí)法體制存在的突出問題之一,，就是管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離。現(xiàn)在的改革實(shí)行了大部門制機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置,，很大程度上可以消除管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)的分離,，但并沒有完全消除分離現(xiàn)象。尤其是給省級政府預(yù)留了審批部分集中執(zhí)法權(quán)的空間,，會(huì)帶來新的管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離,，引發(fā)新的銜接與沖突問題。在部門本位與部門利益作用下,，客觀上使相對集中后的執(zhí)法權(quán)與其他管理權(quán)的業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)問題顯得比較突出,。業(yè)務(wù)主管部門沒有了處罰權(quán)，又與綜合執(zhí)法部門信息共享渠道不暢,，行政許可與行政執(zhí)法脫節(jié),，日常管理職責(zé)履行不到位，加大相對集中執(zhí)法權(quán)機(jī)關(guān)的工作難度,。以相對集中執(zhí)法后行政執(zhí)法代替行政管理,；造成集中執(zhí)法權(quán)僅僅是行使處罰手續(xù)，使行政執(zhí)法變成了行政處罰,。行政管理,、行政執(zhí)法、行政處罰之間界限模糊不清,。

 

第三,，城管執(zhí)法集中執(zhí)法便于服務(wù)的任務(wù)任重道遠(yuǎn)。部分集中執(zhí)法權(quán)造成新的權(quán)力交叉問題值得研究,。城管綜合執(zhí)法,、相對集中執(zhí)法權(quán)是行政權(quán)的重新配置。但由于權(quán)力配置并不徹底,，對于城管執(zhí)法部門來講,，只是部分權(quán)力的劃轉(zhuǎn)，而非全部行政權(quán)的集中,，這就必然帶來權(quán)力,、職責(zé)、利益的交叉問題,。例如,，國務(wù)院批復(fù)給實(shí)施城市集中行政處罰權(quán)的范圍中,，環(huán)境保護(hù)、工商,、公安交通等方面只是集中部分行政處罰權(quán),。環(huán)境保護(hù)方面只是集中行使社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染的行政處罰權(quán),，以及對城市飲食服務(wù)業(yè)違法行為的行政處罰權(quán),；工商行政管理方面只是集中行使對無照商販的行政處罰權(quán)；公安交通管理只是集中行使侵占人行道路行為的行政處罰權(quán),。除劃轉(zhuǎn)的這部分處罰權(quán)外,，環(huán)境保護(hù)、工商,、公安交通等部門還保留其他的行政處罰權(quán),。因而對這些劃轉(zhuǎn)集中行使的部分處罰權(quán)，極易與行政機(jī)關(guān)仍保留的行政處罰權(quán)混淆,，造成界限不清,，實(shí)踐中很容易形成執(zhí)法誤區(qū)，并出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉和執(zhí)法真空現(xiàn)象,。如環(huán)境噪聲管理,，本來處罰權(quán)就已經(jīng)分屬于不同的執(zhí)法部門，實(shí)施相對集中行政處罰,，不但沒有把分散的處罰權(quán)集中起來,，反而進(jìn)一步把環(huán)保部門管理的環(huán)境噪聲分散劃轉(zhuǎn)到環(huán)保部門和綜合行政執(zhí)法部門，造成職責(zé)進(jìn)一步分化,，執(zhí)法成本提高,，而市民為了一個(gè)噪聲投訴不得不找眾多部門,。

 

第四,，城管執(zhí)法令出統(tǒng)一的任務(wù)任重道遠(yuǎn)。城管執(zhí)法體制改革,，是上下不對稱的體制改革,，在中央部委一級，沒有實(shí)行機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置和大部門制,，在省一級雖有整合執(zhí)法隊(duì)伍要求,，卻無機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置和大部門制規(guī)定。推行綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)和大部門制在市縣兩級,。這樣一來,，市縣與省級和中央的部門就不對稱了，會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)“婆婆”管一個(gè)“媳婦”的體制局面,。無論是中央部委級的“婆婆”,，還是省級的“婆婆”,，按各自系統(tǒng)定規(guī)矩、下通知,、提要求,，政出多門，勢必會(huì)影響市縣兩級城管執(zhí)法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性,。例如,，環(huán)保部對噪音污染的規(guī)定，不僅涉及到市縣兩級環(huán)保機(jī)構(gòu),，也會(huì)涉及到市縣兩級城管執(zhí)法中有關(guān)環(huán)境噪音的執(zhí)法事務(wù),。如果除了環(huán)保執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)外，環(huán)保部門還對執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)備設(shè)施程序等作出規(guī)定,，那市縣兩級城管執(zhí)法就會(huì)面臨聽命于環(huán)保部門還是聽命于住建部門的問題,。體制上的上下不對稱機(jī)構(gòu)設(shè)置，容易產(chǎn)生政出多門弊端,，如何消除這些弊端,，是推進(jìn)城管執(zhí)法體制改革過程中須認(rèn)真對待和處理好的事。

 

第五,，基層執(zhí)法消除兩張皮現(xiàn)象的任務(wù)任重道遠(yuǎn),。城管執(zhí)法體制改革中，規(guī)定了派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法制,，即區(qū)級城市管理部門可以向街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu),，推動(dòng)執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理；市轄區(qū)不能承擔(dān)的,，市級城市管理部門可以向市轄區(qū)和街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu),，開展綜合執(zhí)法工作。并明確規(guī)定了派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作接受市或市轄區(qū)城市管理部門的領(lǐng)導(dǎo),，日常管理以所在市轄區(qū)或街道為主,，負(fù)責(zé)人的調(diào)整應(yīng)當(dāng)征求派駐地黨（工）委的意見。通過這些派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法體制,，要逐步實(shí)現(xiàn)城市管理執(zhí)法工作全覆蓋,，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,。多年來,，行政執(zhí)法的問題之一，被認(rèn)為是橫不到邊,，縱不到底,。因此，要通過派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法體制實(shí)現(xiàn)縱到底的目標(biāo),。不但是現(xiàn)在的縱到街道辦事處,，以后還要逐步縱到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,，全覆蓋，廣延伸,。但在推行派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法體制時(shí),，會(huì)出現(xiàn)派出機(jī)構(gòu)與所在地政府機(jī)構(gòu)的兩張皮現(xiàn)象。派出機(jī)構(gòu)的“條條”體制,，與街道辦事處鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“塊塊”體制之間,，雖然可以通過協(xié)調(diào)配合機(jī)制一定程度上減少兩張皮現(xiàn)象，但畢竟是兩個(gè)主體之間協(xié)調(diào)配合問題,，如何在體制上變成一張皮從而確保城管執(zhí)法力量整合的任務(wù)任重道遠(yuǎn),。

 

【注釋】：

[1]幾年前作者曾詢問來訪的幾個(gè)美國城市的市長和城市管理部門官員，他們都是采取行業(yè)管理分別執(zhí)法體制,，并且認(rèn)為沒有必要合并,、綜合管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)。因?yàn)檫@種體制在城市管理執(zhí)法中沒有大問題,，運(yùn)轉(zhuǎn)正常,。

[2]《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函》（國法函[1997]第12號）。

[3]國務(wù)院辦公廳制發(fā)的《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》：實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)制度,，對于解決行政管理中長期存在的多頭執(zhí)法,、職權(quán)交叉重復(fù)和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題，提高行政執(zhí)法水平和效率,，降低行政執(zhí)法成本,，建立“精簡、統(tǒng)一,、效能”的行政管理體制,，都有重要意義。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》：行政處罰法確立相對集中行政處罰權(quán)制度的目的,，是要解決多頭執(zhí)法,、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題,。

[4]十八屆三中全會(huì)決定提出要理順城管執(zhí)法體制,，提高執(zhí)法和服務(wù)水平,。十八屆四中全會(huì)決定提出要理順城管執(zhí)法體制,，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平,。

[5] 2015年4月13日住建部《理順城管執(zhí)法體制情況交流》第4期,。

[6]2015年4月13日住建部《理順城管執(zhí)法體制情況交流》第4期。