治安管理的根本目的在于為社會生活提供一個安全,、穩(wěn)定的治安環(huán)境。治安管理與處罰依據(jù)一個龐大的法律法規(guī)體系,，公安機關(guān)除了要執(zhí)行國家層面的法律法規(guī)外，還有大量的地方法規(guī)設(shè)定的職責要履行,。當前公安機關(guān)的執(zhí)法容量已趨飽和,，而治安形勢日趨復(fù)雜嚴峻，許多處罰無力執(zhí)行,，只好不處罰或變通處罰方式，損害了法律的權(quán)威性,。在高度信息化,、動態(tài)化的情況下，提高治安處罰的執(zhí)行力,，不僅需要在治安管理與處罰執(zhí)行中開展研究和尋找答案,，更需要從立法特別是地方立法的角度展開探討,。

 

一,、文起之由

 

《中華人民共和國治安管理處罰法》75條規(guī)定：“飼養(yǎng)動物,，干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的,，或者放任動物恐嚇他人的,，處二百元以上五百元以下罰款?！本驮摋l法律的立意而言,，無疑確定了因養(yǎng)犬違反治安管理的處罰主體是公安機關(guān)，但并無養(yǎng)犬管理的主體也是公安機關(guān)的邏輯生成,。但是,，除深圳、杭州等少數(shù)城市的地方法規(guī)規(guī)定由城管部門來負責養(yǎng)犬管理外,，基本上都確定公安機關(guān)是養(yǎng)犬管理的主管機關(guān),，全面負責養(yǎng)犬管理工作，并具體負責養(yǎng)犬登記和年檢,，查處無證養(yǎng)犬,、違法攜犬外出等行為。在公安機關(guān)執(zhí)法容量趨于飽和,、背負過重的情況下,，這種權(quán)力推展與權(quán)能不足的交錯,，極易導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)威的受挫,。

 

廣州市1997年1月1日起曾施行了《廣州市養(yǎng)犬管理規(guī)定》，該規(guī)定意圖通過高收費來限制養(yǎng)犬,，如“限養(yǎng)區(qū)內(nèi)經(jīng)批準養(yǎng)犬的個人應(yīng)繳納登記費10000元。滿一年后對犬只進行年審時應(yīng)繳納年審費6000元,?！钡?，“高費限養(yǎng)”作為一條重要的限養(yǎng)措施,，并沒有達到預(yù)期的目的，反而在相當程度上造成了大量無證養(yǎng)犬行為的發(fā)生,。據(jù)統(tǒng)計，截至2006年底,，廣州市僅有依法注冊犬842只，但從抽樣調(diào)查的情況看,，全市匿養(yǎng)犬數(shù)量巨大,，估計有10萬只左右，這種狀況的存在應(yīng)該說和登記費用居高不下有直接的關(guān)系,。由于費用高,，交費的人少,，收上來的注冊費也少得可憐,，無法用來解決免疫、清潔,、訓練、收容等因養(yǎng)犬帶來的問題,，更不能有效解決因養(yǎng)犬造成的鄰里矛盾。實際情況證明,，這種意圖通過抬高養(yǎng)犬的門檻,，即高額收費的辦法來限制犬的數(shù)量,，以便達到容易管理的目的最終落空了,，并且使管理難度加大,，造成了巨大的管理漏洞和爆發(fā)狂犬病疫情的隱患。而且,，該規(guī)定遭到眾多市民的反對,。社會上關(guān)于修改養(yǎng)犬法規(guī)的要求和意見越來越多，市人大代表,、政協(xié)委員和各界人士分別都提出了修改養(yǎng)犬法規(guī)的提案和建議,，認為政府不應(yīng)該限制養(yǎng)犬，而應(yīng)該協(xié)調(diào)養(yǎng)犬人和非養(yǎng)犬人,、養(yǎng)犬人和社會公眾,、提供服務(wù)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使養(yǎng)犬的市民既可滿足自己的需要,，又不侵犯他人的權(quán)益,，通過科學立法和嚴格執(zhí)法來解決由養(yǎng)犬產(chǎn)生的擾民、破壞環(huán)境衛(wèi)生等問題,。[1]為此,，2007年1月8日，廣州市政府常務(wù)會議決定修改《廣州市養(yǎng)犬管理規(guī)定》,，廣州市法制辦明確廣州市公安局為草案的起草部門。在相關(guān)部門的艱辛努力,、市民的熱切期盼和領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注下,，2009年7月1日，《廣州市養(yǎng)犬管理條例》（以下簡稱《條例》）跨入施行路徑,。該條例明確規(guī)定,，公安機關(guān)是養(yǎng)犬行政管理工作的主管機關(guān)。

 

自《條例》實施以來,，公安機關(guān)及政府各職能部門先后制定了《廣州市養(yǎng)犬登記辦法》,、《關(guān)于廣州市一般管理區(qū)實行圈養(yǎng)和嚴格管理區(qū)禁止飼養(yǎng)、銷售,、繁殖的危險犬標準及品種的通告》等配套文件,，按照職責分工開展養(yǎng)犬管理工作，使養(yǎng)犬管理工作不斷走向制度化,、規(guī)范化,；工作中不斷規(guī)范管理,、密切溝通協(xié)作，建立了全市“養(yǎng)犬管理信息系統(tǒng)”和“養(yǎng)犬管理服務(wù)信息網(wǎng)站”,，推出了“網(wǎng)上辦理”,、“網(wǎng)上繳費”、“POS機繳費”和“郵政快遞”等便民,、利民服務(wù)措施,，實現(xiàn)了登記全流程網(wǎng)絡(luò)信息化管理；開展形式多樣的文明養(yǎng)犬系列宣傳,，提高依法,、文明和科學養(yǎng)犬的自覺性，開展聯(lián)合執(zhí)法整治,，保證《條例》實施的嚴肅性,；加強犬傷門診管理，落實人用狂犬病疫苗免疫,，加強狂犬病疫情的監(jiān)測和處理工作等,。可以說,，公安機關(guān)及相應(yīng)部門費心費力,，做了大量的工作，但成效甚微,?；驹u價是養(yǎng)犬者不滿意，不養(yǎng)犬者不滿意,，政府不滿意,，社會不滿意，連公安機關(guān)自身也不滿意,。廣州市養(yǎng)犬管理已成為政府頭痛,、人大督查、市民關(guān)注,、社會熱議的焦點之一,，《條例》也基本上處于難于執(zhí)行、陷于廢弛的尷尬境地,。[2]

 

二,、養(yǎng)犬管理存在的主要問題

 

（一）違法偷養(yǎng)，數(shù)量龐大

 

《條例》施行之初,，養(yǎng)犬市民熱情高漲,，踴躍辦證登記。在新鮮和熱情過后,，養(yǎng)犬的居民越來越多,，但由于法律的權(quán)威沒能得以體現(xiàn),，便出現(xiàn)了許多狗“黑戶”。據(jù)統(tǒng)計,，截至2011年4月21日,，廣州市共登記犬只43989只，僅占養(yǎng)犬總數(shù)的約10%,。從街面抽查情況看,，已登記的只占實際犬只數(shù)量的60%左右。養(yǎng)犬年審續(xù)期登記執(zhí)行力更弱,，2010年以來續(xù)期登記犬只5531只,，僅占養(yǎng)犬總數(shù)的約12%,。此外,，一些養(yǎng)犬人不負責任，失去養(yǎng)犬興趣后將犬只遺棄街頭,，造成流浪犬日益增多,。部分市民認為，養(yǎng)犬登記,、續(xù)期收費較高,，自身無力承擔；還有一部分市民認為,，辦證繳費后享受不到政府的服務(wù),，辦不辦證一個樣、續(xù)不續(xù)期一個樣,，反正沒人管,。這些原因直接影響了養(yǎng)犬登記和續(xù)期率。

 

（二）犬只傷人,，警情上升

 

2010年,，廣州市犬傷門診為96104人次，其中被犬咬傷72263人（寵物犬咬傷18616人,，家犬咬傷53647人）,；廣州市動物衛(wèi)生監(jiān)督所共調(diào)撥犬只狂犬病免疫疫苗46。61萬頭份,，比2009年的36,。595萬頭份增加27%；全市免疫注射點免疫犬只24158只,，比2009年的16850只增加43,。37%?！稐l例》實施以來,，從全市涉犬警情統(tǒng)計情況來看,，飼養(yǎng)犬只干擾他人生活的警情7988條，放任動物恐嚇他人的警情1793條,，犬只傷人的警情3157條,。因養(yǎng)犬問題干擾正常生產(chǎn)生活和社會秩序的現(xiàn)象時有發(fā)生，具體表現(xiàn)在攜犬外出不牽犬繩,，容易使老人和兒童受到驚嚇,，部分市民沒有犬只護理常識，犬只吠叫,，干擾他人正常生活,，或發(fā)生犬只傷人事件和引發(fā)糾紛，特別是一些大型犬,、烈性犬在重點限養(yǎng)區(qū)的出現(xiàn)及狂犬病發(fā)病率的上升,，一度引起社會恐慌，對公共安全構(gòu)成很大威脅,。

 

（三）體制不暢,，推而不動

 

根據(jù)《條例》的規(guī)定，街道辦事處,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及居委會,、村委會在養(yǎng)犬管理工作中扮演著不可或缺的角色。但是,，由于養(yǎng)犬管理體制的原因,，有些基層單位沒有把養(yǎng)犬管理放上工作日程，形成不推不動,、即使推了也愛動不動的局面,。一些基層單位領(lǐng)導(dǎo)認為養(yǎng)犬管理是公安機關(guān)一家的事，對養(yǎng)犬管理工作不聞不問,，轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)犬登記率低,，宣傳教育、執(zhí)法整治等工作嚴重滯后,?！稐l例》雖然規(guī)定了各級政府和各職能部門的工作職責，但工作績效未能與各級部門職責掛鉤,，造成工作措施落實不到位,。目前，《條例》規(guī)定的犬只公共活動區(qū)域（包括公園內(nèi)的犬只活動公共區(qū)域,、社區(qū)內(nèi)的犬只活動區(qū)域等）建設(shè)滯后,，各區(qū),、縣沒有明確的工作計劃和具體時間表,；政府服務(wù)措施不多，市民認為繳費后未得到應(yīng)有服務(wù),，直接影響?zhàn)B犬續(xù)期登記率,。

 

（四）影響衛(wèi)生，引發(fā)沖突

 

養(yǎng)犬問題中,，市民反映最為強烈的就是犬只便溺無人清理,、影響公共環(huán)境衛(wèi)生,，此類問題引發(fā)的警情糾紛,、投訴和信訪件呈不斷上升的態(tài)勢,。犬只便溺無人清理的現(xiàn)象普遍存在,，不但影響環(huán)境衛(wèi)生，而且容易引發(fā)矛盾糾紛,，已成為養(yǎng)犬管理工作亟待解決的重點問題,。《條例》實施以來,，雖然政府職能部門做了大量的宣傳教育工作,，但是市民文明養(yǎng)犬行為意識和素質(zhì)不高，遛犬時不即時清理犬只便溺,，影響市容環(huán)境衛(wèi)生，引起不養(yǎng)犬人的反感甚至引發(fā)沖突,。對此類行為的處置單靠進行警告和教育效果十分有限,，處罰又存在難發(fā)現(xiàn)、難取證,、難執(zhí)行等問題,。

 

（五）對抗強烈，處罰不力

 

據(jù)不完全統(tǒng)計,，《條例》實施以來,，廣州市共行政處罰違法養(yǎng)犬人155人次，治安警告,、教育2158人次,，查扣各類違法犬只1220只,，接收自愿放棄飼養(yǎng)犬只216只,，處理犬只擾民投訴、糾紛1459宗，捕捉流浪犬1061只,。在執(zhí)法過程中經(jīng)常遇到違規(guī)養(yǎng)犬人不開門或又哭又鬧的情況，因為單純的違規(guī)養(yǎng)犬行為不屬于重大的治安,、刑事案件范疇，加上扣押犬只后補辦手續(xù)非常麻煩,，為避免激化矛盾,，執(zhí)法民警往往采取調(diào)解、口頭警告,、規(guī)勸等方式代替扣押犬只,，柔化處理,。執(zhí)法民警一方面要回復(fù)群眾對違規(guī)養(yǎng)犬的強烈反映，另一方面面對違規(guī)養(yǎng)犬人的強烈對抗情緒十分為難,。在廣東省警綜系統(tǒng)中沒有《廣州市養(yǎng)犬管理條例》的條文，無法在網(wǎng)上審批辦案,。因為沒有要求養(yǎng)犬人申辦養(yǎng)犬登記時提交相關(guān)居住證明,，無法核實養(yǎng)犬人的真實地址，致使經(jīng)常發(fā)現(xiàn)一戶養(yǎng)多犬,，每只犬都辦證的現(xiàn)象,，難對違規(guī)養(yǎng)犬人作出處罰。[3]

 

三,、養(yǎng)犬管理問題存在的主要原因

 

（一）警力不足,，工具落后

 

目前,，我國正處于社會矛盾的凸顯期、刑事犯罪的高發(fā)期和社會治安管理的復(fù)雜期,，公安機關(guān)的執(zhí)法容量已趨飽和,，背負了力所不及的社會管理責任?！叭?、屋、車,、場,、網(wǎng)、會”等社會要素量大面廣,、復(fù)雜多變,，給公安機關(guān)的社會管理工作帶來極大的挑戰(zhàn)。社會矛盾觸點多,、燃點低,、蔓延快，處置稍有不當,，就可能造成嚴重后果,。在廣州，由于編制等原因,，作為養(yǎng)犬管理主管機關(guān)的公安機關(guān)至今沒有組建正式的養(yǎng)犬管理專職隊伍,，廣州市公安局只有一人兼管養(yǎng)犬?；鶎庸矙C關(guān)犬只捕捉,、防護工具簡單原始落后，只有漁網(wǎng),、鐵鉗,、鋼絲套、手套等較為簡單的工具,，遇到養(yǎng)犬人故意放跑犬只時,，工作人員根本無法有效捕捉，而且人身安全也時常受到威脅,。為了不破壞城市環(huán)境、不擾民,，工作人員總是在缺乏必要捕捉工具的情況下“赤膊上陣”,，特別是對烈性犬，由于缺乏麻醉槍等專業(yè)工具,，工作人員不得不自制捕捉工具,，在捕犬過程中受傷則更是常見。這樣的犬類管理方式已經(jīng)不能成為城市犬只管理的長久之計了。

 

（二）處罰程序繁瑣,，執(zhí)法力不從心

 

依照《條例》規(guī)定,，對違規(guī)養(yǎng)犬人可以由公安機關(guān)處以罰款。具體程序是：將違規(guī)養(yǎng)犬人和犬只帶回派出所→做筆錄和相關(guān)取證工作→舉行聽證（被處罰人要求聽證的必須舉行,，《條例》規(guī)定的處罰金額是定額2000元）→申請法院強制執(zhí)行（作出處罰決定后,，被處罰人不愿意繳納罰款的就要申請法院強制執(zhí)行）。處罰1只違規(guī)犬只費時至少2周,，出動至少2名警察,，而社區(qū)警務(wù)室只有1名警察，這名警察同時要負責轄區(qū)所有突發(fā)治安事件,，在這樣的情形下,，警方明知有違法養(yǎng)犬的情形也無能為力。處罰程序的繁瑣使基層執(zhí)法人員對扣押犬只,、處罰違規(guī)養(yǎng)犬人的執(zhí)法意愿不高,，信心不足，對違規(guī)養(yǎng)犬人難以產(chǎn)生震懾力,。另外,，至今沒有常設(shè)的犬只留驗場。按照《條例》規(guī)定,，無證犬由公安機關(guān)扣押,，違規(guī)養(yǎng)犬人接受處罰并到犬只留驗場補辦相關(guān)手續(xù)后可以領(lǐng)回犬只。但在實際操作中,，無證犬被扣押后,，養(yǎng)犬人要求補辦養(yǎng)犬登記時，需由基層執(zhí)法部門到犬只臨時寄養(yǎng)場（警犬隊）領(lǐng)回犬只并交還給養(yǎng)犬人后才能補辦,，這給基層民警執(zhí)法帶來了極大的不便,。由于處罰成本較高，養(yǎng)犬管理執(zhí)法大量存在有法不依,、執(zhí)法不嚴的問題,，法規(guī)難以起到強有力的約束作用。

 

（三）多頭管理,，效率低下

 

《條例》規(guī)定,，市公安機關(guān)是本市行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)犬行政管理工作的主管機關(guān)，畜牧獸醫(yī)行政管理部門負責犬只的狂犬病等重大疫病的免疫工作,，城市管理綜合執(zhí)法部門負責查處養(yǎng)犬影響公共場所環(huán)境衛(wèi)生的行為,，工商行政管理部門負責犬只經(jīng)營活動的監(jiān)督管理，衛(wèi)生行政管理部門負責預(yù)防狂犬病等疾病的教育,、人患狂犬病疫情的監(jiān)測,、人用狂犬病疫苗注射和狂犬病病人診治的管理,，市政園林行政管理部門負責公園內(nèi)犬只活動區(qū)域的建設(shè)和管理，價格行政管理部門負責養(yǎng)犬管理收費監(jiān)督,。表面上看,，多部門管理模式與單一部門管理模式相比，更能調(diào)動和發(fā)揮相關(guān)行政管理部門的執(zhí)法意愿和效能,，形成執(zhí)法合力,，最大限度地解決執(zhí)法力量不足的問題，但實踐表明,，多頭管理更容易造成扯皮,，導(dǎo)致執(zhí)法效率低下。

 

（四）市民法律意識淡薄

 

有關(guān)城市管理的法律法規(guī)執(zhí)行順暢與否,，很大程度上取決于市民素養(yǎng)的高低,，尤其是法律素養(yǎng)與道德素養(yǎng)的高低。從調(diào)研情況來看,，市民不懂法,、不守法是造成法律權(quán)威無從體現(xiàn)的原因之一。不少違法養(yǎng)犬市民在執(zhí)法人員對其違法情況進行調(diào)查取證時,，拒不配合,，認為在自己家里養(yǎng)犬不需要辦理任何手續(xù)；處罰2000元的決定下來后,，即使按其要求舉行了聽證也不服從,；公安部門申請法院強制執(zhí)行，警察到其家時就是不開門,，隔著門對警察人員進行謾罵,，胡攪蠻纏，有的甚至威脅警察,，要罰款就抱著愛犬跳樓……如此種種法律觀念淡薄的現(xiàn)象不同程度地加大了執(zhí)法管理的難度,，致使法律在一些群體中未能得到遵守。

 

（五）《條例》起草和審議過程有失嚴謹

 

首先,，《條例》的主要起草主體仍是政府部門,，專家學者、行業(yè)組織以及其他人員參與較少,，這種現(xiàn)象導(dǎo)致的直接后果就是法規(guī)草案的內(nèi)容不能充分反映各方意見,，不能很好地協(xié)調(diào)和平衡各方利益，而且法規(guī)草案帶有較濃厚的政府部門利益,。其次,，法規(guī)條文草擬之前調(diào)研欠深入，由于受到本部門調(diào)研經(jīng)費,、人員編制,、單位領(lǐng)導(dǎo)是否重視等客觀因素的影響，立法調(diào)研工作往往不能夠深入開展,，導(dǎo)致對一些重要問題要么回避,，要么虛寫，要么與客觀情況不符,，不僅影響了立法質(zhì)量,，還導(dǎo)致法律強制執(zhí)行力的稀釋。

 

四,、加強城市養(yǎng)犬管理的對策和建議

 

（一）立法層面

 

1,。地方立法對公安機關(guān)增職加權(quán)應(yīng)采取審慎態(tài)度。養(yǎng)犬管理工作主要是一項城市管理工作,，而公安機關(guān)作為治安行政力量和刑事司法力量,，不宜作為養(yǎng)犬管理的主管部門。公安機關(guān)的主要職責是打擊違法犯罪活動,。警察對社會管理的參與,，起到一定的控制緩解作用，但治標不能治本,。公安行政執(zhí)法在城市管理中擔當非常重要的角色,，但公安機關(guān)的權(quán)限承載量是有限的，不宜什么事都將公安機關(guān)推至前沿,。這是因為,，公安工作的主要功效在于為其他執(zhí)法活動創(chuàng)造良好的環(huán)境和排除障礙。公安行政執(zhí)法的主要目標是使每一個公民的合法權(quán)益在法律規(guī)定的范圍內(nèi)免受不正當侵害,。而養(yǎng)犬管理涉及多個部門,，除了“飼養(yǎng)動物，干擾他人正常生活的,，或者放任動物恐嚇他人的”由公安部門管轄之外,，還涉及城市管理、衛(wèi)生防疫,、畜牧管理等部門的職責,，例如登記辦證就是非警務(wù)活動，由公安機關(guān)主管養(yǎng)犬工作不符合公安機關(guān)的職責定位,。日本,、法國、美國,、英國,、匈牙利、芬蘭等國都是由政府或市政部門負責養(yǎng)犬管理,，養(yǎng)犬工作中出現(xiàn)治安事件或案件時公安機關(guān)才介入,。

 

2,。地方立法必須充分考慮可操作性。城市管理立法必須注重制度條文設(shè)計的可操作性,，擯棄過往“快比慢好”,、“粗比細好”、“多比少好”的立法觀念,，立法前充分,、細致、深入地做好調(diào)研,，客觀評估法規(guī)制定的必要性和可行性,，避免法規(guī)出臺后無法實施或者實施不好而導(dǎo)致立法資源的浪費和立法效益的缺失。立法前要充分考慮立法后投入法律活動所需的物質(zhì)保障,，這些保障包括執(zhí)法部門之間是否協(xié)調(diào),，執(zhí)法人員的數(shù)量、分布,、配置狀況,，工作機構(gòu)之間的配合狀況，各工作機構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu),、工作程序,、區(qū)域布局是否合理，機構(gòu)間內(nèi)耗是否嚴重,，用于貫徹法律獎勵的物質(zhì)和精神資料,、打擊違法犯罪的各種手段和設(shè)施是否齊備等。沒有這些投入,，便不能形成法律的工作能量,，法律調(diào)整就不可能進行。

 

（二）執(zhí)法層面

 

立法機關(guān)應(yīng)針對法規(guī)運行中發(fā)現(xiàn)的,、可能影響城市管理的苗頭性,、傾向性問題和有關(guān)制度漏洞及時開展立法后評估，建立規(guī)范,、系統(tǒng),、科學的立法后評估指標體系和評估結(jié)果反饋機制。通過對已運行的法規(guī)進行客觀評估,，發(fā)現(xiàn)施行過程中存在的問題,，分析法規(guī)本身的合理性、可操作性和針對性,，促使立法機關(guān)反思立法工作的不足,，以此為基礎(chǔ)啟動法規(guī)的修改、完善工作，不斷完善制度體系,。但法律法規(guī)的立與修,，特別是涉及執(zhí)法主體問題修立的，工作量大,、周期長,、影響面廣，絕非易事,。在現(xiàn)行法律體制不變的情況下，在執(zhí)法層面應(yīng)當做好以下工作：

 

1,。繼續(xù)對養(yǎng)犬登記和年審續(xù)期進行廣泛深入的宣傳,。養(yǎng)犬登記工作是養(yǎng)犬管理工作的重點，政府及相關(guān)部門應(yīng)多組織開展養(yǎng)犬管理集中宣傳活動和文明養(yǎng)犬進社區(qū)宣傳活動,，通過發(fā)布通告,、張貼海報、發(fā)放宣傳材料等形式,，讓廣大市民群眾熟知有關(guān)法規(guī),；通過各類媒體向社會公布養(yǎng)犬嚴格管理區(qū)的范圍，養(yǎng)犬登記的時間,、地點,、程序、方式等,，危險犬的具體標準以及舉報投訴途徑等養(yǎng)犬人應(yīng)知的各類事項,；通過發(fā)布文明養(yǎng)犬倡議書、舉辦養(yǎng)犬知識講座,、在媒體開設(shè)宣傳專欄,、播放文明養(yǎng)犬公益短片等形式，倡導(dǎo)文明養(yǎng)犬,，營造文明養(yǎng)犬光榮,、不文明養(yǎng)犬可恥的良好氛圍，力爭做到電視有影像,、廣播有聲音,、報紙有文字、網(wǎng)絡(luò)有信息,、雜志有板塊,，全方面宣講《條例》內(nèi)容和科學、文明養(yǎng)犬知識,，利用養(yǎng)犬服務(wù)信息網(wǎng)為養(yǎng)犬人提供科學,、文明養(yǎng)犬方面的咨詢和培訓，利用網(wǎng)絡(luò)平臺開展宣傳教育,，確?！稐l例》內(nèi)容和文明養(yǎng)犬行為意識深入人心,。通過社區(qū)民警進社區(qū)活動，創(chuàng)造依法登記的良好輿論氛圍,，提高市民辦理養(yǎng)犬登記的積極性,，提高養(yǎng)犬登記率，確保養(yǎng)犬登記工作取得成效,。還可以建立方便,、快捷的公眾評議渠道，比如在人大網(wǎng),、政府官方網(wǎng)站,、法制網(wǎng)站上設(shè)置評議專欄供公眾評議，專門設(shè)置接收公眾評議的電話,、傳真,、郵局和電子信箱等，為公眾提意見提供最大程度的便利,。

 

2,。增加警力，配備專職警察,，組建養(yǎng)犬協(xié)管隊伍,。警力不足、經(jīng)費不足成為了限制工作開展的重要因素,。建議加大人力,、財力、物力等執(zhí)法資源的投入,，組織養(yǎng)犬管理專門警力和組建養(yǎng)犬協(xié)管隊伍,，以保障法規(guī)的順利執(zhí)行。現(xiàn)有警力配置與當前的治安形勢,、公安工作任務(wù)很不適應(yīng),。隨著養(yǎng)犬管理工作日益繁重，公安機關(guān)將面臨日常管理,、執(zhí)法整治,、宣傳教育、留驗所建設(shè)等一系列問題,。工作任務(wù)艱巨,，負責養(yǎng)犬工作管理的警力嚴重不足，成為影響公安行政執(zhí)法公正性的一個重要原因,。廣州市目前沒有專職的養(yǎng)犬管理專職警察,，僅在番禺區(qū)成立了7人的專職養(yǎng)犬管理隊伍，其中2人為警察，5人為協(xié)警,。社區(qū)民警只有1人,，既要處理刑事案件、治安案件,，還要承擔社區(qū)服務(wù)任務(wù),，沒有更多警力應(yīng)對養(yǎng)犬帶來的問題。上級機關(guān)要求加強涉犬警情糾紛的調(diào)解處理,，確保跟蹤處理率達到100%,，勢單力薄的警力就顯得捉襟見肘。派出所實行“四班三運作”,，民警每隔3天要通宵24小時值班1次,，非上班非值班時間民警也不可以關(guān)機休息，長期休息無保障和生物鐘紊亂使民警長期處于疲憊,、緊張、壓抑,、煩躁狀態(tài),，容易導(dǎo)致工作松懈，精力衰竭,，情緒低落,。因此，增加警力,，配備專職民警,，組建養(yǎng)犬協(xié)管隊伍是必然選擇。

 

3,。加大定期巡查督導(dǎo)力度,，嚴格執(zhí)法責任。執(zhí)法的目的是維持社會秩序,，這是立法的意圖也是政府職能的底線,。執(zhí)法不到位，必使社會亂象叢生,，這是民生小事也是維穩(wěn)大事,。嚴格執(zhí)法責任，是促進規(guī)范執(zhí)法,、有效執(zhí)法,、最終維護社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。在制度上,，為了防治執(zhí)法不力,、違規(guī)執(zhí)法，建議將執(zhí)法成效與執(zhí)法者個人利益聯(lián)系在一起，從而有效地規(guī)范執(zhí)法行為,，以達到治懶,、治庸的效果。加強對養(yǎng)犬重點管理區(qū)的巡查,，及時發(fā)現(xiàn)和查處養(yǎng)犬違法違規(guī)行為,，適時組織各級治安管理部門、派出所或會同有關(guān)職能部門開展犬患突出地區(qū)及場所的整治行動及聯(lián)合執(zhí)法行動,。抽調(diào)各部門工作人員對工作落實情況進行督導(dǎo)檢查,，綜合考核各地養(yǎng)犬登記率、市民對養(yǎng)犬法規(guī)的認知度及對養(yǎng)犬管理工作的滿意度,、文明養(yǎng)犬行為的普及度等方面的內(nèi)容,，并依據(jù)抽查情況對各地工作進行階段性考核，對涉犬問題突出的地區(qū)實施預(yù)警,，發(fā)現(xiàn)問題督促進行整改,。

 

4。投建犬只留驗場所和犬只公共活動場所,。

 

要建設(shè)常設(shè)的犬只留驗場,，做好留驗場所的立項和建設(shè)籌備工作。犬只留驗場所作為容留和處理危險犬,、流浪犬,、棄養(yǎng)犬、死亡犬的機構(gòu),，要兼顧環(huán)境保護,、職工勞動保護及犬只容留、檢疫,、免疫,、醫(yī)治、尸體冷藏和處理等多種功能,。犬只留驗場所應(yīng)配備相應(yīng)的管理人員和相關(guān)的設(shè)施設(shè)備,，建立健全各項管理工作制度，制定接收,、檢驗和處理棄養(yǎng),、流浪、扣押,、沒收犬只等各項工作程序,，確定領(lǐng)養(yǎng)、認領(lǐng)犬只留驗期間的服務(wù)費,，做好臨時犬只留驗場所各項管理工作,。有了常設(shè)的留驗場所后,，對違規(guī)養(yǎng)犬的處理程序便簡便可行了：（1）扣押犬只，責令違規(guī)養(yǎng)犬人限期到公安機關(guān)（犬只留驗場）接受處理,；（2）違規(guī)養(yǎng)犬人按期接受處理并在留驗場辦理免疫和登記手續(xù)后,，可領(lǐng)回犬只；（3）違規(guī)養(yǎng)犬人不愿意或不按期接受處理的,，公安機關(guān)保留對違規(guī)養(yǎng)犬人處罰的權(quán)力,，同時沒收犬只。設(shè)立常設(shè)性的犬只公共活動場所（犬只廁所）,，有利于減少非養(yǎng)犬人與犬只接觸的機會,，有利于犬只公共衛(wèi)生管理,。

 

5,。強化執(zhí)行力，維護執(zhí)法權(quán)威,。強化執(zhí)法關(guān)鍵還是要做到有法必依,、執(zhí)行有力、執(zhí)罰有力,。公安機關(guān)要根據(jù)法律規(guī)定,，切實有效處置涉犬警情，加大執(zhí)法和執(zhí)罰力度,，并制定完善的跟蹤處理機制。對涉犬問題嚴重的地區(qū),，要組織專門力量對其駐點整治,，還要充分發(fā)揮物業(yè)保安的作用，鼓勵民眾舉報違規(guī)養(yǎng)犬者,，避免公安機關(guān)單打一,，使全民共同關(guān)注、參與養(yǎng)犬管理工作,。要嚴厲打擊損害執(zhí)法權(quán)威的行為,。抗拒警察執(zhí)法,，拒絕,、阻礙執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)，對執(zhí)法人員進行暴力攻擊,，從表面上看是傷害了執(zhí)法人員的精神和肉體,，而實際上是對法律嚴肅性的公然挑釁。如果法規(guī)不能被執(zhí)法者嚴格執(zhí)行,，涉嫌違法犯罪者不會受到嚴肅的追查,，追究了也不過是輕罰了事,，那么再好的法律也只是一紙空文。維護執(zhí)法者的執(zhí)法權(quán)威是維護隊伍穩(wěn)定,，提高執(zhí)法者工作積極性,，提升職業(yè)榮譽感、使命感,、責任感,，塑造執(zhí)法形象，維護社會穩(wěn)定的重要工作,。要重拳打擊暴力襲擊執(zhí)法者,、嚴重侵害執(zhí)法權(quán)益的行為，這是維護執(zhí)法權(quán)威,、樹立法治權(quán)威的必然選擇和有效途徑,。

 

6。借鑒境外成熟的經(jīng)驗和辦法,。養(yǎng)犬管理既是城市社會管理的一部分,，也是對城市管理水平和管理智慧的檢驗。世界主要國際城市,，如日本東京,、新加坡、英國倫敦,、法國巴黎的養(yǎng)犬管理已有幾十年的歷史,，并逐步形成了較為規(guī)范的管理模式。例如,，芬蘭《公共秩序法》第14條規(guī)定,，不得讓狗獨自進入游泳池、兒童娛樂場等公共場所,；不得讓狗在人口稠密地區(qū)隨處排泄,，主人必須將狗糞收入可降解的專用塑料袋并投入附近的垃圾箱內(nèi)，否則將被當場處以罰款,。美國法律規(guī)定,，3個月齡以上的狗都要登記。要養(yǎng)狗先到當?shù)卣摹梆B(yǎng)狗辦”申請并登記,，沒有主人帶的狗跑到街上或擅自跑進別人家院內(nèi),，將予以收容。丟犬人交夠罰金,，接受一番教育后才能帶回狗,。如果錯過3天的認領(lǐng)期限，主人就失去了擁有此狗的權(quán)利,，警局可以任意處理此狗,，比如讓其安樂死或讓其他人領(lǐng)養(yǎng)。美國《妨礙公共利益法》規(guī)定,，禁止不間斷的狗吠聲,，尤其是在夜深人靜時的連續(xù)狗吠。法律要求主人無論何時都要控制狗吠,，要求狗的主人要遵循“三吠”原則處理鄰里關(guān)系,。如果狗的主人不能控制連續(xù)的狗吠,，就要受到相應(yīng)的制裁,。曼谷市通過了一項法令，規(guī)定養(yǎng)狗人要到市政部門注冊,，只有15歲以上、65歲以下的市民才可以牽狗上街等,。這些措施均可予以參照借鑒,。

 

五、結(jié)語

 

養(yǎng)犬管理涉及公共利益,，關(guān)系城市文明程度，也是城市社會管理水平的體現(xiàn),。應(yīng)研究并運用新的管理理念,、知識、技術(shù),、方法和機制對傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理方式方法進行改革，建構(gòu)新的社會管理機制,，使社會能夠形成更為良好的秩序，產(chǎn)生更為理想的政治,、經(jīng)濟和社會效益,，以實現(xiàn)社會管理新目標,。政府的公共決策一定要力求科學化和規(guī)范化,，在國民素質(zhì)有待提高的現(xiàn)實背景下，要采取道德,、法律,、自律等方式綜合開展城市管理工作。養(yǎng)犬管理作為城市管理的一個范疇,，在公安機關(guān)執(zhí)法容量已趨飽和的情況下,，應(yīng)注重發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能,，對養(yǎng)犬活動實行綜合治理，充分發(fā)揮基層組織的作用,，實現(xiàn)基層組織參與管理,、社會公眾監(jiān)督、養(yǎng)犬人自律的有機結(jié)合,。

 

【注釋】：

[1]具體參見2006年10月10日《新快報》,。

[2]參見廣州市公安局2011年4月21日《關(guān)于我市開展養(yǎng)犬管理工作有關(guān)情況的報告》。

[3]參見廣州市公安局2011年4月21日《關(guān)于我市開展養(yǎng)犬管理工作有關(guān)情況的報告》,。